唐志勇

（廣東社會科學(xué)大學(xué) 廣東廣州 510053）

2020年初暴發(fā)的新冠肺炎疫情，迅速蔓延全球，嚴(yán)重威脅了全體人民的生命健康，成為了全球高度關(guān)注的公共衛(wèi)生事件。面對此次突發(fā)事件，我國在中國共產(chǎn)黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，全國上下萬眾一心，堅持一手抓疫情防控，一手抓復(fù)工復(fù)產(chǎn)，統(tǒng)籌新冠肺炎疫情防控和經(jīng)濟社會發(fā)展取得重大戰(zhàn)略成果。我國雖然在此次疫情防控中取得了階段性勝利，但疫情仍在世界各國肆虐蔓延，各類變異毒株不斷演化，尤其是2021年新出現(xiàn)的德爾塔毒株，具有傳播能力強、傳播速度快、病毒載量增加等特點，我國局部地區(qū)也發(fā)生了境外關(guān)聯(lián)的本土疫情，給我國的“外防輸入、內(nèi)防反彈”的疫情防控帶來持續(xù)性的壓力和挑戰(zhàn)。因此，我們有必要總結(jié)此次疫情阻擊戰(zhàn)中我國所積累的經(jīng)驗，反思此次疫情暴露出的我國治理體系與治理能力的短板和不足，思考如何構(gòu)建良好的疫情防控法律體系，為接下來的常態(tài)化疫情防控工作以及未來還可能出現(xiàn)的生物安全問題提供全面而先進的制度保障。

一、我國在此次疫情防控中展示的經(jīng)驗所在

在新冠肺炎疫情暴發(fā)后，我國政府迅速反應(yīng)，開展疫情防控工作，在短時間抑制住了疫情的蔓延擴散，取得重大戰(zhàn)略成果，迄今為止也只是在局部地區(qū)發(fā)生了零星的境外關(guān)聯(lián)的本土疫情，其防控效能在世界上首屈一指，黨的領(lǐng)導(dǎo)以及中國特色社會主義制度的優(yōu)勢在此次疫情防控工作中展現(xiàn)得淋漓盡致。世界衛(wèi)生組織總干事譚德塞在與習(xí)近平主席進行會見時指出：“中方行動速度之快、規(guī)模之大，世所罕見，展現(xiàn)出中國速度、中國規(guī)模?！盵1]因此，我們有必要將此次展示出的優(yōu)勢進行總結(jié)，并融入疫情法律體系建設(shè)當(dāng)中。我們認(rèn)為，中央領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，發(fā)動群眾、社會參與，技術(shù)應(yīng)用、數(shù)字抗疫是此次疫情防控取重大戰(zhàn)略成果的關(guān)鍵所在。

（一）中央領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)

統(tǒng)籌協(xié)調(diào)不僅體現(xiàn)在黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、集中決策，還體現(xiàn)在政府聯(lián)防聯(lián)控、統(tǒng)籌部署。隨著黨中央統(tǒng)一統(tǒng)領(lǐng)部署全國的疫情防控工作，防控局面迅速得到了穩(wěn)定，“集中力量辦大事”的制度優(yōu)勢再次凸顯。如2020年初武漢市大規(guī)模暴發(fā)疫情之后，中央迅速集中全國之力馳援武漢，在短時間內(nèi)即控制疫情的進一步蔓延，并且緊急救治受感染的居民，挽救了眾多居民的生命。因此，集中性系統(tǒng)性的思維在國家治理體系現(xiàn)代化過程當(dāng)中起到重要作用，尤其在緊急突發(fā)情況下，集中決策往往更加有效率更加能實現(xiàn)協(xié)調(diào)統(tǒng)一。反觀西方發(fā)達(dá)國家，如美國，擁有全球最為先進的公共衛(wèi)生治理體系，但抗疫表現(xiàn)卻令世界失望，截至2021年8月，美國因新冠肺炎疫情死亡人數(shù)已超過64萬人，新增趨勢仍然比較明顯。美國在此次疫情防控當(dāng)中表現(xiàn)極差重要原因之一即是兩黨制下各自為政、黨派利益優(yōu)先的思維以及聯(lián)邦地方政府未能統(tǒng)一協(xié)調(diào)，致使美國雖然有著良好的衛(wèi)生治理體系，卻沒有良好地被使用執(zhí)行。因此，統(tǒng)一性的領(lǐng)導(dǎo)在疫情防控起到關(guān)鍵作用，應(yīng)當(dāng)被融入疫情防控法律體系建設(shè)當(dāng)中。

（二）發(fā)動群眾、社會參與

社會整體參與也是此次疫情防控取得階段性勝利的重要支撐。在疫情暴發(fā)之后，全國人民上下一心抗擊疫情的溫暖故事在這片土地上頻頻上演，包括全國人民在政府號召下自覺配合防疫，各地人民不懼艱苦地投身抗疫活動中：醫(yī)務(wù)工作者日夜奮戰(zhàn)，公安干警、疾控工作人員、社區(qū)工作者堅守崗位，廣大志愿者真誠奉獻，創(chuàng)造了一個又一個“中國奇跡”。社群主義、集體主義思維在此次疫情展現(xiàn)出了不一樣的力量，尤其是在疫情較為嚴(yán)重的期間，全國各族人民形成了一個整體，在抗擊疫情時不光顧及自身利益，更多考慮社會公共利益。反觀英國、美國、意大利等西方國家在疫情防控當(dāng)中都出現(xiàn)了民眾不配合的難題，不斷被爆出拒絕居家、拒絕戴口罩的新聞，這也成為了英美等國防疫的重大難題，而中國卻未出現(xiàn)以上問題，全體人民的配合使得疫情防控得以順利進行。

（三）技術(shù)應(yīng)用、數(shù)字抗疫

信息化技術(shù)在此次防疫過程中也起到了重要作用。截至2020年6月，我國手機網(wǎng)民規(guī)模達(dá)9.32億，網(wǎng)民使用手機上網(wǎng)的比例達(dá)99.2%。[2]。智能手機的普及為數(shù)字抗疫提供了基礎(chǔ)，例如2020年防疫過程中的手機“健康碼”，通過手機移動應(yīng)用實時監(jiān)測民眾移動軌跡，能夠快速識別判斷感染人群，方便政府機關(guān)進行疫情監(jiān)測分析、病毒溯源、防控救治，并且利用大數(shù)據(jù)統(tǒng)計人群移動軌跡，標(biāo)識出周邊的危險區(qū)域，為民眾選擇安全的活動區(qū)域提供了指引，“健康碼”為疫情的防控提供了很大的便利。自2020年2月杭州市開始推出“健康碼”，各大城市紛紛緊隨潮流，推出各自城市的“健康碼”，而后國家政務(wù)服務(wù)平臺匯聚并支撐各地共享“健康碼”，建設(shè)統(tǒng)一的“健康防疫信息碼”在疫情常態(tài)化防控中繼續(xù)發(fā)揮著作用。數(shù)字服務(wù)也為疫情期間的民眾生活提供了保障，受疫情影響，人們生活行動受到限制，為減少接觸，許多的生活需求都依賴網(wǎng)絡(luò)得以滿足，云上購物、云上醫(yī)療、云上辦公、云上教育等等線上化生活服務(wù)使得民眾基本生活需求得到滿足。

二、我國疫情防控中問題所在

美國歷史學(xué)家麥克尼爾在《瘟疫與人》一書中提出一個著名論斷：傳染病是決定人類歷史進程的一個重要因素，14世紀(jì)歐洲“黑死病”造成巨大災(zāi)難，但推動了人類對自身的反思，促進了歐洲文藝復(fù)興、宗教改革和啟蒙運動。[3]此次疫情的考驗使我國治理能力邁向了新的高度，我國在疫情面前的良好表現(xiàn)也贏得了國際的認(rèn)可，但疫情也提醒著我國要加緊建設(shè)疫情防控法律體系，以保障突發(fā)風(fēng)險事件下仍有法可依、科學(xué)治理。正如習(xí)近平總書記在中央全面依法治國委員會第三次會議上所提到的：“要依法防控，要完善疫情防控相關(guān)立法，加強配套制度建設(shè)，構(gòu)建系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運行有效的疫情防控法律體系?！盵4]因此，有必要對此次疫情當(dāng)中出現(xiàn)的不足之處進行反思，從法律層面給予完善的建議，為疫情的常態(tài)化防控、國家治理能力再升級提供制度方面的保障。

（一）疫情防控法律過于分散，體系化不足

上文提及，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)是疫情防控當(dāng)中的關(guān)鍵優(yōu)勢，對于法律來說，通過法律的統(tǒng)合集成形成疫情防控法律“一盤棋”，將會為我國在法治軌道上防控疫情提供強有力的推力?？傮w而言，我國在經(jīng)歷“非典”、禽流感、中東呼吸綜合癥等各類傳染性疾病傳播風(fēng)險考驗之后，經(jīng)過不斷的反思和努力，我國在疫情防控方面法律框架已基本建成，但法律之間碎片化、條塊化、部門化特點明顯，體系化不足。疫情防控法律體系化構(gòu)建是此次疫情發(fā)生之后學(xué)界普遍討論的問題[5][6][7]，原因就在于我國疫情防控的相關(guān)法律分散在諸如《傳染病防治法》《突發(fā)事件應(yīng)對法》《野生動物保護法》《動物防疫法》《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》等法律法規(guī)當(dāng)中，過于龐雜分散，并且法律與法律之間的協(xié)調(diào)度不夠，例如《傳染病防治法》第四十五條和《突發(fā)事件應(yīng)對法》第十二條對征用主體、征用范圍規(guī)定存在不一致的問題。體系化不足的問題致使法律規(guī)制的不足、模糊、空白之處難以被發(fā)現(xiàn)，在疫情發(fā)生之前，由于缺乏對于疫情防控法律的集成化研究，沒有系統(tǒng)性的思考和評價疫情防控相關(guān)法律集合中的空白和不足，政府以及學(xué)界都難以發(fā)現(xiàn)一些此類問題在疫情當(dāng)中暴露出來。例如在疫情發(fā)生之后的社會救助問題，就缺乏明文的法律規(guī)定予以保障，出現(xiàn)諸如受災(zāi)人員不能依照法律獲得社會救濟、政府在社會救濟時由于缺乏法律規(guī)定可能會產(chǎn)生救濟實質(zhì)不平等等問題。

基于此，政府已起草《中華人民共和國社會救助法（草案征求意見稿）》以保障疫情出現(xiàn)后的受災(zāi)人員獲得社會救濟的權(quán)利[8]。由于缺少系統(tǒng)性的梳理，疫情防控法律的頂層架構(gòu)不夠完善，疫情防控的目的、價值理念安排、總體性原則、各法律之間的關(guān)系等都缺少精細(xì)化的設(shè)計。體系化不足也使得對于疫情防控時的綱領(lǐng)性思想與價值安排沒有進行充分的討論，使得疫情防控法律之間的目的、理念、原則并不橫貫甚至有沖突，例如《傳染病防治法》強調(diào)保障人體健康和公共衛(wèi)生，《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》強調(diào)預(yù)防、控制和消除突發(fā)公共衛(wèi)生事件危害，保障公眾身體健康與生命安全，但均未強調(diào)維護公共安全、公共利益。[9]地方政府在細(xì)化、本地化相關(guān)防控規(guī)則時也遇到難題，體系系統(tǒng)化不足會使得細(xì)化時不知如何協(xié)調(diào)上位法之間的沖突，也沒有相關(guān)的具體的程式幫助地方政府去梳理出科學(xué)的疫情防控管理環(huán)節(jié)，使得地方政府在疫情時出現(xiàn)臨時立法的現(xiàn)象。正如有學(xué)者所言：“規(guī)范傳染病防治的地方性法規(guī)則僅有江蘇省《實施〈中華人民共和國傳染病防治法〉辦法》一部。與之形成鮮明對照的是規(guī)范新型冠狀病毒肺炎感染疫情的地方性法規(guī)多達(dá)213部，其中2020年2月頒行的就達(dá)到了184部，幾乎都是在新型冠狀病毒肺炎感染疫情發(fā)生后才緊急制定的?！盵10]

（二）地方依法治理能力稍顯不足

就此次疫情的表現(xiàn)來看，中央政府層面在治理能力上是值得肯定的，但地方政府的治理能力則仍存在很大的提升空間。從整體上看，此次疫情防控取得較好的成就主要得益于中央層面的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，但深入到地方層面的防控治理，問題則比較多：地方政府缺乏責(zé)任擔(dān)當(dāng)，從2020年初疫情暴發(fā)前期時地方政府為穩(wěn)定局面緩報、瞞報疫情情況，武漢市公安局甚至對曝光真相的“吹哨人”李文亮予以訓(xùn)誡處罰，此事引起了全社會的不滿，在確定了疫情傳染性之后，武漢市政府為避免擔(dān)責(zé)，未及時采取封城等應(yīng)急管控措施，致使后續(xù)疫情擴散的嚴(yán)重后果。地方政府法治意識仍有待提高，疫情期間，各地都出現(xiàn)了政府粗暴防疫、違法防控的問題，例如在通村路口私設(shè)關(guān)卡、一律禁止車輛人員出入，重慶市抗肺炎物資中途被大理違法征用等等新聞，都表明地方政府在應(yīng)對疫情防控時缺乏法治思維，雖然此類行為可能是目的初衷是為了本地疫情防控，但是行為方式卻是違反法律規(guī)定的。

與地方治理過于僵化形成對比，我國法律制度層面一定程度上是賦予地方政府自治權(quán)的，例如《應(yīng)急條例》中就有規(guī)定：“省、自治區(qū)、直轄市人民政府根據(jù)全國突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案，結(jié)合本地實際情況，制定本行政區(qū)域的突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案?！钡胤秸畱?yīng)急預(yù)案的制定情況卻難以令人滿意，應(yīng)急預(yù)案的地方規(guī)范性文件數(shù)量非常少，關(guān)于傳染病防治的內(nèi)容也較為粗疏[11]。地方政府在進行防控治理時過度依賴“上級命令”，缺乏自主能動性，在疫情突發(fā)的緊急情況下，則會延誤疫情防控的進度。值得注意的是，在經(jīng)過此次疫情考驗之后，各地政府在疫情防控方面的治理能力有所上升，但在面對上級決定時仍然過于呆板，特別是基層組織，在后疫情時期仍然完全執(zhí)行疫情嚴(yán)重時下達(dá)的命令和指示。

三、我國疫情防控法律體系的完善建議

（一）以系統(tǒng)性思維推動疫情防控法律體系集成化，促進法律體系朝結(jié)構(gòu)化完善

首先，明確建設(shè)疫情防控法律體系的總體目的，在目的的指引下安排和設(shè)計疫情防控過程中的價值理念，根據(jù)價值的排序明確體系下各法律之間的關(guān)系，增強法律間的協(xié)同度。我國疫情防控法律體系建設(shè)的總體目的，即保護人民的生命安全和身體健康。此次疫情防控，我國正是秉持著此種觀念，以審慎態(tài)度嚴(yán)格進行防控，減少病毒傳播的概率，即使在常態(tài)化疫情時期也依然如此，出現(xiàn)少數(shù)病例后立刻提高地區(qū)風(fēng)險度，并及時對地區(qū)進行檢測、管控等措施，嚴(yán)防疫情進一步危害到更多人的生命健康。在救治時從不放棄任何一個人的生命與健康，無論男女老幼、富有與否，統(tǒng)一盡力救治。在價值安排方面，在緊急時期國家為了保障公共安全的需要，一定程度上可以做出限制公民個人自由的行為，此時秩序價值應(yīng)優(yōu)先于自由價值進行考慮，但隨著疫情防控進入了常態(tài)化階段，價值的排序也應(yīng)有所改變。在疫情防控取得階段性勝利之后，我國大部分地區(qū)總體來說是處于安全狀態(tài)的，此種情況下，疫情的防控就應(yīng)當(dāng)考量對個人自由和人權(quán)的保護，在疫情嚴(yán)重時期所實行的一些個人信息收集、健康碼檢查、物資征用等行為應(yīng)嚴(yán)格依法合理地進行。

其次，在法律體系頂層設(shè)計確定的基礎(chǔ)上，需要考慮疫情防控法律體系結(jié)構(gòu)。法律體系通常是一個國家全部現(xiàn)行法律規(guī)范分類組合為不同的法律部門而形成的有機聯(lián)系的統(tǒng)一整體。[12]一般而言，法律體系包括憲法相關(guān)法、民法商法、行政法、經(jīng)濟法、社會法、刑法、訴訟與非訴訟程序法等法律部門組成，疫情防控法律體系也不例外。疫情防控法律體系的主干法律都應(yīng)當(dāng)包含哪些呢？筆者認(rèn)為，疫情防控可以被拆分為“防”和“控”兩個部分，當(dāng)然，兩者之間存在內(nèi)在交叉聯(lián)系的部分?！胺馈笔侵割A(yù)防、防治，集中體現(xiàn)防治的法律包括《傳染病防治法》《野生動物保護法》《生物安全法》《動物防疫法》；“控”則是指疫情的控制、管控，包括在緊急狀態(tài)下的控制、管控法律，如《突發(fā)事件應(yīng)對法》《基本醫(yī)療衛(wèi)生與健康促進法》。

最后，疫情防控法律體系還應(yīng)當(dāng)包含受災(zāi)人員的社會保障法律，主要為《社會救助法》。疫情防控法律體系應(yīng)當(dāng)以以上法律為主干進行構(gòu)建，這就要求：第一，以上法律都應(yīng)當(dāng)直接或間接體現(xiàn)出疫情防控的目的，例如《生物安全法》第一條就表明：“為了維護國家安全，防范和應(yīng)對生物安全風(fēng)險，保障人民生命健康…制定本法?！泵鞔_保障人民生命健康的立法目的。第二，相關(guān)法律立改廢過程中應(yīng)當(dāng)吸收此次疫情防控中的成功經(jīng)驗成果，例如《基本醫(yī)療衛(wèi)生與健康促進法》第20條中，將聯(lián)防聯(lián)控作為傳染病防控的原則，再如全國人大常委會明確指出要“修改《科學(xué)技術(shù)進步法》, 注重加強新技術(shù)在公共衛(wèi)生領(lǐng)域的應(yīng)用”[13]，推進規(guī)范使用數(shù)字技術(shù)防控疫情。第三，應(yīng)當(dāng)以《憲法》為統(tǒng)領(lǐng)、以主干法律為遵從進行防控法律立法工作，對于與主干法律不符的規(guī)定及時進行修訂，根據(jù)《憲法》及主干法律的規(guī)定對相關(guān)條文進行設(shè)計及解釋。

（二）基于疫情防控全過程，多維度科學(xué)完善地方疫情防控法律體系

首先，充分賦予地方自治權(quán)力。鑒于地方政府能更加容易、快速了解疫情情況，往往處于疫情防控的第一線，因此在設(shè)計上位法時就應(yīng)當(dāng)充分給予地方自治權(quán)力。如《傳染病防治法》第四條規(guī)定：“省、自治區(qū)、直轄市人民政府對本行政區(qū)域內(nèi)常見、多發(fā)的其他地方性傳染病，可以根據(jù)情況決定按照乙類或者丙類傳染病管理并予以公布，報國務(wù)院衛(wèi)生行政部門備案?！辈焕诘胤綄τ谖ｋU性高的傳染性疾病進行及時管控。再如《傳染病防治法》第四十二條和第四十三條中規(guī)定的地區(qū)封鎖措施來看，缺少地方政府在突發(fā)公共衛(wèi)生事件發(fā)生后直接采取防控決定的規(guī)定，以上規(guī)范都應(yīng)當(dāng)進行相應(yīng)的修改以保障地方政府在突發(fā)情況下足夠的自治權(quán)。

其次，獎懲并行以提高地方政府機關(guān)責(zé)任擔(dān)當(dāng)。此次疫情中地方政府機關(guān)出于粉飾政績、維穩(wěn)等原因謊報瞞報的問題，以及在處理疫情時的懶政不作為，引起了社會普遍的不滿，如何強化和落實地方政府在疫情防控中責(zé)任是構(gòu)建疫情防控法律體系亟待考慮的問題。我國諸如《傳染病防治法》《突發(fā)事件應(yīng)對法》《基本醫(yī)療衛(wèi)生與健康促進法》等疫情防控的有關(guān)法律都基本存在政府責(zé)任的規(guī)定，但大多過于都是“依法給予處分”的責(zé)任形式，有些法律中還存在“構(gòu)成犯罪，依法追究刑事責(zé)任”，仍不夠具體。除了落實責(zé)任以外，還可以考慮通過獎勵表彰機制督促政府機關(guān)改進自身，例如通過評分確立防疫治理最佳政府、對防疫過程中優(yōu)秀的機關(guān)人員進行表彰等，既可以激勵地方政府（個人）產(chǎn)生防疫積極性，也可以總結(jié)優(yōu)秀的防疫經(jīng)驗以供其他地區(qū)學(xué)習(xí)。

再次，確定規(guī)范的地方政府疫情防控框架，使得地方政府在細(xì)化相關(guān)規(guī)則時可以體系性、標(biāo)準(zhǔn)性地進行。前文已經(jīng)提及，應(yīng)當(dāng)給予地方政府在面對疫情時充分的自治權(quán)，而在給予地方政府自治權(quán)之后還應(yīng)當(dāng)推動地方政府制定屬于自身的疫情防控規(guī)范框架，以保障地方政府有法可依。

（三）秉持人類命運共同體理念，完善疫情防控的國際法體系

在全球化的今天，人員和貨物等流動已然不可避免，此種情況下疫情面前沒有一個國家能獨善其身。正如習(xí)近平總書記所說的：“各國互聯(lián)互通，命運休戚與共。要超越國家、民族、文化、意識形態(tài)界限，站在全人類高度，推動構(gòu)建人類命運共同體，共同建設(shè)好我們賴以生存的地球家園?！盵14]我國在國內(nèi)疫情趨于穩(wěn)定之后，秉持著人類命運共同體思維，仍不忘援助其他國家，為全球的疫情防控貢獻自身力量，此舉也贏得了國際社會的稱贊。疫情發(fā)生之后，“中國向150多個國家和9個國際組織提供抗疫援助，為有需要的34個國家派出36支醫(yī)療專家組，為全球疫情防控提供源源不斷的動力?！盵15]

因此，疫情防控法律體系應(yīng)當(dāng)包含國際性疫情防控的相關(guān)內(nèi)容，體現(xiàn)和融入人類命運共同體的思想。一方面，從國際層面來看，《國際衛(wèi)生條例（2005）》及相關(guān)國際法基本原則（如國際合作原則、人權(quán)保護原則等）是目前上主要針對疫情防控國際法，我國應(yīng)當(dāng)切實履行條約項下的義務(wù)，積極維護和響應(yīng)世界衛(wèi)生組織對于疫情的防治的指示與號召，并將其內(nèi)容進行轉(zhuǎn)化，融入疫情防控法律體系之內(nèi)。與此同時，為有效推動疫情防控的國際合作以及防止境外疫情防控失范，應(yīng)當(dāng)積極推動完善國際疫情防控機制。另一方面，在國內(nèi)層面，發(fā)揮《國境衛(wèi)生檢疫法》及其實施細(xì)則的作用，為防止傳染病輸出輸入提供保障。另外，還應(yīng)當(dāng)考慮推動各國共同建立后疫情時代保障人員流通、國際物流、產(chǎn)業(yè)鏈等方面的多邊條約，為后疫情時期的世界交互往來提供保障。例如可以考慮針對境外輸入的感染者提供醫(yī)療救治的多邊條約，既可以體現(xiàn)我國對于境外輸入者的人文關(guān)懷，又可以保障在他國的中國公民能得到及時的救治。