杜文艷，索亞瓊

(青海師范大學法學與社會學學院，青海 西寧 810016)

黨的十九大報告中指出，我國社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。當前，我國發(fā)展不平衡不充分問題在鄉(xiāng)村最為突出，尤其是農(nóng)村基礎(chǔ)設施領(lǐng)域欠賬較多，農(nóng)村環(huán)境和生態(tài)問題比較突出，鄉(xiāng)村發(fā)展整體水平亟待提升。面對全面建成小康社會時間節(jié)點的臨近，我們也應該清楚地認識到，沒有農(nóng)村的小康就沒有整個社會的小康。因此，健全農(nóng)村環(huán)境治理體系、提高農(nóng)村環(huán)境治理能力、改善農(nóng)村人居環(huán)境、提高農(nóng)民的生活質(zhì)量，對全面建成小康社會具有決定性影響。

1 鄉(xiāng)村振興的環(huán)境目標——美麗宜居

20世紀20～40年代，中國共產(chǎn)黨通過在農(nóng)村發(fā)動土地革命進而實現(xiàn)了農(nóng)村包圍城市，推翻了舊的統(tǒng)治，取得了新民主主義革命的勝利，建立了新中國。廣大的農(nóng)村為此做出了突出的貢獻，也為新中國建立之初的發(fā)展奠定了堅實的基礎(chǔ)。新中國建立后，國家采取城鄉(xiāng)二元政策，農(nóng)村擔負起了向城市單項輸入資源并助力資本積累的角色，支持工業(yè)和城市的優(yōu)先發(fā)展。1978年改革開放的號角又從農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制開始推向全國，大量農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移至城市，支持了城市的建設?？梢哉f，農(nóng)村為城市發(fā)展做出了重大貢獻[1]?，F(xiàn)當代，隨著城市建設的突飛猛進，城鄉(xiāng)之間的發(fā)展差距日趨加大。工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)的時代已經(jīng)到來。但由于農(nóng)村發(fā)展基礎(chǔ)薄弱，加之多年來的投入不足，使得城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡長期存在，尤其是鄉(xiāng)村的環(huán)境問題極為突出。

為了解決城鄉(xiāng)二元發(fā)展帶來的現(xiàn)實問題，實現(xiàn)社會發(fā)展的全面均等化目標，以鄉(xiāng)村環(huán)境整治為突破口的振興鄉(xiāng)村戰(zhàn)略和措施逐步實施。黨的十六屆五中、十八屆三中、五中全會將生態(tài)良好、生活富裕，消除城鄉(xiāng)差別作為重要內(nèi)容寫入報告。黨的十九大提出了“鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”，其中強調(diào)生態(tài)宜居，而“環(huán)境整潔”是其中應有之意。為此，中共中央辦公廳、國務院辦公廳還專門印發(fā)了《農(nóng)村人居環(huán)境整治三年行動方案》，提出了農(nóng)村人居環(huán)境整治的目標(1)參見《農(nóng)村人居環(huán)境整治三年行動方案》，中華人民共和國國務院公報，2018年第5號。，并對中西部地區(qū)農(nóng)村環(huán)境達標情況做出了具體要求(2)中西部有較好基礎(chǔ)、基本具備條件的地區(qū)，人居環(huán)境質(zhì)量較大提升，力爭實現(xiàn)90%左右的村莊生活垃圾得到治理，衛(wèi)生廁所普及率達到85%左右，生活污水亂排亂放得到管控，村內(nèi)道路通行條件明顯改善。地處偏遠、經(jīng)濟欠發(fā)達等地區(qū)，在優(yōu)先保障農(nóng)民基本生活條件基礎(chǔ)上，實現(xiàn)人居環(huán)境干凈整潔的基本要求。。因此，鄉(xiāng)村振興的首要任務是改善農(nóng)村的人居環(huán)境，使鄉(xiāng)村成為美麗宜居之地。而要實現(xiàn)這一目標，當前面臨諸多困難。

2 當前青海在鄉(xiāng)村振興發(fā)展中存在的主要環(huán)境問題

近年來，青海根據(jù)國家戰(zhàn)略要求積極部署地方發(fā)展，大力推進農(nóng)村牧區(qū)基礎(chǔ)設施建設，努力實現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務均等化，農(nóng)牧區(qū)人居環(huán)境建設取得顯著成效，農(nóng)牧民生活水平也得到了極大地提高，幸福鄉(xiāng)村建設快步推進。截至2016年末，青海全省98.9%的村通公路，43.3%的村內(nèi)主要道路有路燈。98.1%的村通電，5.4%的村通天然氣，98.0%的村通電話，29.2%的村安裝了有線電視，50.1%的村通寬帶互聯(lián)網(wǎng)。全省89.60萬農(nóng)戶中，擁有自己的住房占97.9%(3)數(shù)據(jù)來源于《青海省第三次全國農(nóng)業(yè)普查主要數(shù)據(jù)公報》(第三號、第四號)。2017年全省農(nóng)村居民人均收入為9 462元，比2015年增長了約19.3%，農(nóng)村居民人均主要生活消費支出比2015年增長了約15.7%(4)2017年青海省國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報。。經(jīng)濟發(fā)展水平有了顯著的提高。與快速發(fā)展不相適應的是，環(huán)保基礎(chǔ)設施建設相對滯后，農(nóng)牧區(qū)人居環(huán)境臟亂差問題仍然比較突出。

2.1 全省農(nóng)牧區(qū)生活垃圾和污水還未實現(xiàn)完全處理

截至2018年，全省建成了64個美麗城鎮(zhèn)，900個高原美麗鄉(xiāng)村。但全省366個鄉(xiāng)鎮(zhèn)4 315個行政村中，只有69.7%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)和47.8%的村生活垃圾和10.9%的村生活污水能夠集中處理或部分集中處理(5)數(shù)據(jù)來源于《青海省第三次全國農(nóng)業(yè)普查主要數(shù)據(jù)公報》(第三號、第四號)。垃圾亂扔亂倒、污水亂潑，未經(jīng)處理隨意排放的現(xiàn)象仍然普遍存在。

2.2 農(nóng)村廁所設施落后衛(wèi)生狀況堪憂

農(nóng)村廁所衛(wèi)生狀況及糞污處理措施的改進是影響農(nóng)村人居環(huán)境的重要方面，農(nóng)村廁所衛(wèi)生設施的現(xiàn)代化也是縮小城鄉(xiāng)差距的重要標志之一。而到目前為止，全省使用水沖式衛(wèi)生廁所的農(nóng)戶只占5.0%，使用普通旱廁的占61.9%，還有18.3%的農(nóng)戶無廁所(6)參見《青海省第三次全國農(nóng)業(yè)普查主要數(shù)據(jù)公報》(第三號、第四號)。

2.3 農(nóng)村畜禽養(yǎng)殖過程中的污染物處理沒有全覆蓋

目前僅對規(guī)模化養(yǎng)殖場糞便、污水進行了相應的加工利用和收集集中處理，形成數(shù)量有限的有機肥加工企業(yè)。海東市平安區(qū)作為青海畜禽產(chǎn)品的主要供應地之一，有機肥加工廠僅為兩家，與養(yǎng)殖規(guī)模不相匹配(7)平安區(qū)農(nóng)業(yè)面源污染治理成效顯著,青海省農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳,http://nynct.qinghai.gov.cn/Html/2018_08_23/2_127334_2018_08_23_231350.html,2019年6月7日。。而大量的農(nóng)村養(yǎng)殖過程中產(chǎn)生的糞土亂堆、畜禽亂跑等問題仍未解決。

3 農(nóng)牧區(qū)環(huán)境保護的法治狀況

農(nóng)牧區(qū)人居環(huán)境問題產(chǎn)生是由多方面的原因造成的。但是，從環(huán)境整治的制度體系和治理能力看，主要是推動農(nóng)牧區(qū)環(huán)境改善的法治狀況不良。

3.1 環(huán)境整治的法治保障缺失

城鄉(xiāng)二元發(fā)展導致“重城市輕農(nóng)村”的思想根深蒂固，管理部門對農(nóng)村環(huán)境污染的防治缺乏足夠的認識，在環(huán)境污染防治的法治建設上也無不體現(xiàn)“城市優(yōu)先”的思想。雖然作為環(huán)境保護和污染防治基礎(chǔ)性法律的《環(huán)境保護法》中有個別條款涉及農(nóng)業(yè)和農(nóng)村環(huán)境問題(8)參見《環(huán)境保護法》第32條、49條、50條、51條。，但基本屬于倡導性規(guī)范?；A(chǔ)層面的法律制度設計上沒有形成城鄉(xiāng)兩條腿走路的局面，忽視了農(nóng)村環(huán)境保護的重要性。就污染防治的單行法而言，沒有專門針對農(nóng)村環(huán)境污染防治的規(guī)范。有的單行法雖然對農(nóng)村污染問題有所涉及，但內(nèi)容過于簡單、原則，缺乏細化措施，適用性和操作性不強，很難起到保護農(nóng)村環(huán)境的效果。如，《固體廢物污染環(huán)境防治法》中有十二個條文涉及生活垃圾污染環(huán)境的防治，其中只有一條關(guān)于農(nóng)村生活垃圾處理的規(guī)定，卻是授權(quán)地方立法的規(guī)定(9)參見《固體廢物污染環(huán)境防治法》第49條:農(nóng)村生活垃圾污染環(huán)境防治的具體辦法,由地方性法規(guī)規(guī)定。。而青海在農(nóng)村生活垃圾污染環(huán)境防治方面沒有制定專門的立法。這使得全省農(nóng)牧區(qū)生活垃圾的規(guī)制無法可依。關(guān)于畜禽養(yǎng)殖產(chǎn)生的糞便處理，只對規(guī)模養(yǎng)殖做了規(guī)定(10)參見《固體廢物污染環(huán)境防治法》第20條、第71條。，而存在于農(nóng)村的大量的非規(guī)模養(yǎng)殖戶的畜禽糞便處理，沒有相應的規(guī)范。再如，2017年修正的《水污染防治法》中只對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程中產(chǎn)生的水環(huán)境污染問題做了規(guī)定，對于違反禁止性規(guī)定造成了農(nóng)村水污染的違法行為的追責卻沒有進一步明確規(guī)定。2018年施行的《環(huán)境保護稅法》中通過對規(guī)模養(yǎng)殖征稅，真正落實了污染者責任[2]，但其覆蓋范圍依然有限。針對農(nóng)村生活污水的收集處理，《水污染防治法》中只對鎮(zhèn)一級的污水集中處理設施及配套管網(wǎng)的建設提出了相應的規(guī)劃要求，而大量農(nóng)戶的生活污水不屬于集中規(guī)劃的范圍(11)參見《水污染防治法》第49條、52條。。

3.2 環(huán)境保護的意識淡薄

管理部門對農(nóng)村環(huán)境污染的嚴重性仍然缺乏足夠的認識，在一定程度上阻礙了農(nóng)村環(huán)境保護和整治工作的展開。農(nóng)牧民作為農(nóng)牧區(qū)污染治理的直接主體，環(huán)境保護的意識缺失情況較為普遍。雖然近年來相關(guān)的環(huán)保宣傳內(nèi)容貼近生活，手段豐富多樣，但針對農(nóng)村牧區(qū)的環(huán)境保護教育和環(huán)境法制宣傳工作依然薄弱。面向農(nóng)牧民的環(huán)保宣傳培訓未全面普及，整體的環(huán)境保護意識不強，環(huán)境保護方面的維權(quán)意識相對缺乏。加之農(nóng)牧民受教育程度普遍較低，不具備在農(nóng)牧業(yè)生產(chǎn)中實現(xiàn)綠色發(fā)展、農(nóng)藥化肥提質(zhì)增效、減少排放等方面的操作技能。對在日常生活中如何開展生活垃圾的就地資源化、生活污水的有效利用，缺少專業(yè)指導。多年來養(yǎng)成的生產(chǎn)和生活垃圾隨意傾倒、焚燒，生活污水直接排放的落后生產(chǎn)習慣和不良生活陋習仍然存在。

3.3 環(huán)境執(zhí)法的機制缺乏

根據(jù)我國《環(huán)境保護法》對環(huán)境保護工作管理體制的規(guī)定，環(huán)保執(zhí)法機構(gòu)的設置僅限于縣一級行政組織，對鄉(xiāng)村的環(huán)境保護執(zhí)法機構(gòu)沒有做出明確規(guī)定，導致基層環(huán)保機構(gòu)的設置無法可依。實踐中，大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)的環(huán)境保護工作處于無人員、無經(jīng)費、無儀器的三無狀態(tài)，在出現(xiàn)環(huán)境污染或生態(tài)破壞問題時，就會導致執(zhí)法亂象。其一，在農(nóng)民收入水平普遍不高的情況下，發(fā)展經(jīng)濟、提高收入是基層政府關(guān)心的主要問題。由于環(huán)保知識的不足，在沒有確定的環(huán)境不良影響結(jié)論前，往往是環(huán)保給經(jīng)濟讓路。其二，由于地緣環(huán)境的影響，以權(quán)代法、人情執(zhí)法的現(xiàn)象也存在。其三，由于沒有明確的執(zhí)法機構(gòu)，基層政府部門人員有限，經(jīng)費嚴重不足，滿足不了管理和監(jiān)督的需求。執(zhí)法人員素質(zhì)不高，執(zhí)法過程不夠規(guī)范，也不具備相應環(huán)境執(zhí)法知識和資質(zhì)，執(zhí)法水平低，執(zhí)法權(quán)威性不高。

4 改善農(nóng)牧區(qū)環(huán)境的法治化路徑

為了實現(xiàn)黨中央國務院確定的鄉(xiāng)村全面振興的奮斗目標，解決農(nóng)牧區(qū)環(huán)境整治方面的問題，構(gòu)建科學的治理體系，提高農(nóng)牧區(qū)環(huán)境治理的能力，使鄉(xiāng)村美麗宜居，首要任務就是要解決法律法規(guī)在針對農(nóng)村環(huán)境問題上的缺位問題，為各方依法治理提供有效的支撐。

4.1 建立健全農(nóng)村環(huán)境立法，為建設美麗鄉(xiāng)村提供法制依據(jù)

首先，轉(zhuǎn)變立法理念，將環(huán)境保護法確立的宗旨真正延伸至農(nóng)村環(huán)境保護的立法中，體現(xiàn)環(huán)境公平正義的理念。強調(diào)農(nóng)村居民與城市居民享有平等的環(huán)境權(quán)，平等地承擔環(huán)境污染的不利后果、平等地參與環(huán)境污染治理的義務[3]。其次，制定國家層面的農(nóng)村環(huán)境保護法規(guī)體系。將《環(huán)境保護法》中關(guān)于農(nóng)業(yè)農(nóng)村環(huán)境保護和污染防治的條款進一步細化，結(jié)合鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的推進和國家《農(nóng)村人居環(huán)境整治三年行動方案》實施的契機，抓緊制定《農(nóng)村環(huán)境保護條例》作為解決農(nóng)村環(huán)境保護和污染防治的基礎(chǔ)性法規(guī)。在現(xiàn)有政策促進的基礎(chǔ)上，制定諸如鄉(xiāng)村村容和環(huán)境衛(wèi)生管理、鄉(xiāng)村生活垃圾管理、農(nóng)村生活污水收集處理管理、畜禽養(yǎng)殖污染防治等方面的規(guī)范性文件，建立健全相應的環(huán)境標準，增強法律在解決農(nóng)村環(huán)境問題上的系統(tǒng)性，逐步形成農(nóng)村生態(tài)保護和污染防治法規(guī)體系。第三，強化地方立法的針對性、可操作性。根據(jù)青海農(nóng)牧區(qū)發(fā)展實際和地方現(xiàn)有經(jīng)濟、技術(shù)條件，結(jié)合國家《農(nóng)村人居環(huán)境三年整治方案》的要求，制定針對改變農(nóng)牧區(qū)村容村貌和環(huán)境衛(wèi)生狀況的《青海省農(nóng)牧區(qū)村容和環(huán)境衛(wèi)生管理條例》《青海省農(nóng)牧區(qū)生活垃圾管理條例》《青海農(nóng)牧區(qū)生活污水收集處理管理條例》《青海省農(nóng)牧區(qū)畜禽養(yǎng)殖污染防治條例》等地方性法規(guī)，并督促縣鄉(xiāng)政府結(jié)合條例出臺具體的實施辦法。

4.2 加強環(huán)境保護教育和法制宣傳，提高農(nóng)牧民的環(huán)境意識

加大對農(nóng)村牧區(qū)環(huán)境教育的資金和人員的投入，建立基層農(nóng)牧民環(huán)保員輪訓制度，快速培養(yǎng)一批農(nóng)牧區(qū)環(huán)保技術(shù)員和宣傳員[4]。根據(jù)青海省農(nóng)村牧區(qū)的季節(jié)特點，在農(nóng)牧區(qū)生產(chǎn)間歇期，開展環(huán)境保護知識培訓和技術(shù)幫扶，培養(yǎng)和提高農(nóng)牧民群眾開展環(huán)境保護的行動能力。在日常的生產(chǎn)生活中，利用符合農(nóng)牧民接受習慣的宣傳途徑和信息媒介，開展環(huán)境保護的法制宣傳和教育，引導并提高他們保護環(huán)境的自覺意識、參與環(huán)境治理的主動意識、承擔環(huán)境違法的責任意識，并通過村規(guī)民約加強對農(nóng)牧民落后生產(chǎn)方式和不良生活習慣的約束，形成人人遵守、相互監(jiān)督的自治機制，將國家對農(nóng)村人居環(huán)境改善和美麗鄉(xiāng)村建設的戰(zhàn)略內(nèi)化為農(nóng)牧民群眾自我管理、自我服務的內(nèi)生動力。

4.3 建立農(nóng)牧區(qū)環(huán)境執(zhí)法機制，強化鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)境保護執(zhí)法力量

在生態(tài)文明建設的大背景下，各級黨政領(lǐng)導對于各自地方的生態(tài)環(huán)境負責已經(jīng)成為共識。對鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的黨政領(lǐng)導執(zhí)行“一崗雙責”，追究環(huán)境保護和污染防治的領(lǐng)導責任也是制度要求的應有之義。因此，明確各級政府的責任，強化工作推進機制，尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府應當以農(nóng)牧區(qū)人居環(huán)境的改善和美麗鄉(xiāng)村建設作為主要工作抓手，在資金投入、人員培訓、執(zhí)法隊伍建設等方面建立相應的工作機制?？h級人民政府的環(huán)境管理部門應當主動履職，結(jié)合當前國家環(huán)境監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法體制改革和美麗鄉(xiāng)村建設的契機，將執(zhí)法力量向鄉(xiāng)鎮(zhèn)延伸，設立環(huán)境監(jiān)管和執(zhí)法的派出機構(gòu)，加強農(nóng)村環(huán)境保護執(zhí)法力量，強化對農(nóng)村牧區(qū)環(huán)境的監(jiān)管。同時，吸納經(jīng)過培訓又熟悉當?shù)剜l(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟和人文的農(nóng)牧民作為環(huán)境信息員，進行日常的巡查，發(fā)現(xiàn)問題及時向執(zhí)法人員反映，逐漸建立起重心下移、力量下沉、保障下傾的農(nóng)業(yè)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法工作機制[4]。

青海因發(fā)展水平的制約以及前期欠賬太多等因素的影響，改善農(nóng)牧區(qū)人居環(huán)境存在著較大的壓力。為此，需要在充分認識我們面臨的各方面問題和困難的基礎(chǔ)上，建立和完善相關(guān)法律制度，健全相應的工作機制和執(zhí)法機制，提高全社會尤其是政府涉農(nóng)管理部門對農(nóng)村環(huán)境保護的重視程度和廣大農(nóng)牧民群眾的環(huán)境保護意識，為青海省鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的順利實施提供堅定的法治保障。