戚學(xué)祥 黃新宇

一、研究緣起與問題提出

知識生產(chǎn)、科學(xué)發(fā)展與技術(shù)創(chuàng)新是推動人類社會不斷進步的驅(qū)動力量。伴隨著科學(xué)技術(shù)的發(fā)展，人類跨入以大數(shù)據(jù)、人工智能、物聯(lián)網(wǎng)、區(qū)塊鏈等新興技術(shù)引領(lǐng)的后工業(yè)社會。對于第四次工業(yè)革命，人們習(xí)慣冠以不同的稱謂，或是“智能革命”，亦是“新技術(shù)革命”等等。但無論如何，新技術(shù)推動人類社會發(fā)展的作用和效果愈發(fā)顯現(xiàn)，新技術(shù)影響人類生產(chǎn)生活以及思維方式的范圍和程度愈發(fā)深刻。正如馬克思所言：“同價值轉(zhuǎn)化為資本時的情形一樣，在資本的進一步發(fā)展中，我們看到：一方面，資本是以生產(chǎn)力的一定的現(xiàn)有的歷史發(fā)展為前提的—在這些生產(chǎn)力中也包括科學(xué)—，另一方面，資本又推動和促進生產(chǎn)力向前發(fā)展”①《馬克思恩格斯文集》第八卷，第188頁，北京：人民出版社，2009。。顯然，科技與資本、勞動等生產(chǎn)要素一道推動社會進步。然而，新技術(shù)發(fā)展與治理困境在現(xiàn)代化發(fā)展的道路上不期而遇，新技術(shù)在發(fā)展經(jīng)濟、便捷服務(wù)、改善民生、提升治理的同時，也帶來諸多技術(shù)問題和治理危機。特別是全面進入數(shù)字社會以后，數(shù)字孤島、算法歧視、信息繭房、數(shù)據(jù)剝削等難題一直困擾管理者。換言之，技術(shù)革命必將引發(fā)治理變革，治理變革的歷程則是技術(shù)創(chuàng)新和社會進步的互動過程。與已往技術(shù)革命中處于追趕者角色不同的是，中國正努力在新技術(shù)革命開啟之時便同各國站在同一起跑線，并在某些領(lǐng)域扮演引領(lǐng)者的角色。運用新技術(shù)革命的成果增進人民福祉，但也需要面臨新技術(shù)引發(fā)的社會風(fēng)險與治理危機。因此，新技術(shù)發(fā)展與治理革命將成為國家現(xiàn)代化進程中的重要議題。

那么，新技術(shù)發(fā)展為何會引發(fā)公共管理者的深思呢，對治理有何挑戰(zhàn)呢？這是因為：“新技術(shù)的運用不僅徹底地改變了生產(chǎn)、管理體系，顛覆了幾乎所有國家的所有行業(yè)，深刻地改變了經(jīng)濟社會資源的配置方式和使用效率，而且在社會和政治領(lǐng)域所產(chǎn)生的顛覆性影響更加值得注意?！雹俜i等：《新技術(shù)革命與國家治理現(xiàn)代化》，第1頁，北京：中國社會科學(xué)出版社，2020。同時，“正在發(fā)生的新技術(shù)革命很可能會釜底抽薪、徹底顛覆現(xiàn)有的國家理論。”②王紹光：《新技術(shù)革命與國家理論》，《中央社會主義學(xué)院學(xué)報》2019年第5期。從中可以得知，新技術(shù)將在所有領(lǐng)域帶來革命性、顛覆性的全新樣態(tài)和深刻影響，但管理者對此的認(rèn)知與策略仍有待進一步的提升和強化。由此，加強新技術(shù)的學(xué)理分析、場景運用、風(fēng)險評估、社會影響與政策建議具有重要的理論和實踐意義。

作為新技術(shù)革命的核心內(nèi)容，區(qū)塊鏈?zhǔn)抢^互聯(lián)網(wǎng)之后的新一代技術(shù)創(chuàng)新，具有去中心化、不可篡改、可追溯、安全透明等應(yīng)用優(yōu)勢，已在政務(wù)服務(wù)、金融發(fā)展、民生發(fā)展等領(lǐng)域廣泛運用。當(dāng)前，區(qū)塊鏈技術(shù)的發(fā)展與應(yīng)用已遠(yuǎn)超單純作為一種信息技術(shù)或者密碼學(xué)技術(shù)的范疇，而深刻改變著傳統(tǒng)的思維理念、行為方式和治理結(jié)構(gòu)，并可能引領(lǐng)未來智能社會的發(fā)展?！爸悄芗夹g(shù)和區(qū)塊鏈技術(shù)是這一場智能革命的AB兩面。智能技術(shù)意味著生產(chǎn)力革命，解決了國家治理現(xiàn)代化中的效率問題；區(qū)塊鏈技術(shù)實現(xiàn)了生產(chǎn)關(guān)系革命，確保了安全、隱私等問題得到保障”③高奇琦等：《人工智能治理與區(qū)塊鏈革命》，第4-5頁，上海：上海人民出版社，2020。。由此，區(qū)塊鏈的重要性已不言而喻，“對于區(qū)塊鏈技術(shù)影響人類社會各個方面的認(rèn)識的不完整可能會束縛區(qū)塊鏈在推動經(jīng)濟社會發(fā)展方面發(fā)揮更大的作用。”④賈開：《區(qū)塊鏈的三重變革研究：技術(shù)、組織與制度》，《中國行政管理》2020年第1期。特別是政府高度重視，市場高度認(rèn)可，社會高度關(guān)注，使得區(qū)塊鏈已然成為一種全新的理念和模式，深刻影響公共管理的理念、方式與范圍。

區(qū)塊鏈作為一種新興的現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)應(yīng)用于復(fù)雜多元的社會關(guān)系，已形成諸多實踐探索和理論研究。目前，在金融科技與經(jīng)濟改革領(lǐng)域，涌現(xiàn)出較為知名的以太坊、巴比特、云象科技等區(qū)塊鏈公司，為政府與企業(yè)提供區(qū)塊鏈應(yīng)用服務(wù)。在政府服務(wù)與民生發(fā)展領(lǐng)域，陸續(xù)出現(xiàn)實際應(yīng)用，如貴陽市的區(qū)塊鏈扶貧平臺、佛山市的區(qū)塊鏈政務(wù)應(yīng)用創(chuàng)新平臺等。在理論文獻方面，已有研究主要集中在技術(shù)研發(fā)、場景探討、治理變革與風(fēng)險分析等方面。袁勇等學(xué)者主要研究區(qū)塊鏈的分布式系統(tǒng)、智能合約、激勵機制等底層基礎(chǔ)技術(shù)，為區(qū)塊鏈的實踐和研究奠定堅實基礎(chǔ)⑤袁勇、王飛躍：《區(qū)塊鏈技術(shù)發(fā)展現(xiàn)狀與展望》，《自動化學(xué)報》2016年第4期。。應(yīng)用場景主要集中在精準(zhǔn)扶貧⑥戚學(xué)祥：《精準(zhǔn)扶貧+區(qū)塊鏈：應(yīng)用優(yōu)勢與潛在挑戰(zhàn)》，《理論與改革》2019年第5期。、教育改革⑦楊現(xiàn)民、李新、吳煥慶、趙可云：《區(qū)塊鏈技術(shù)在教育領(lǐng)域的應(yīng)用模式與現(xiàn)實挑戰(zhàn)》，《現(xiàn)代遠(yuǎn)程教育研究》2017年第2期。、金融發(fā)展⑧張苑：《區(qū)塊鏈技術(shù)對我國金融業(yè)發(fā)展的影響研究》，《國際金融》2016年第5期。、法治建設(shè)⑨鄭戈：《區(qū)塊鏈與未來法治》，《東方法學(xué)》2018年第3期。、政務(wù)服務(wù)⑩張楠迪揚：《區(qū)塊鏈政務(wù)服務(wù)：技術(shù)賦能與行政權(quán)力重構(gòu)》，《中國行政管理》2020年第1期。等經(jīng)濟、政務(wù)、民生領(lǐng)域，且場景應(yīng)用研究已成為區(qū)塊鏈理論研究最集中的領(lǐng)域。治理變革與風(fēng)險分析主要涉及政策文本?高小平、戚學(xué)祥：《基于政策文本的區(qū)塊鏈技術(shù)發(fā)展趨勢與區(qū)域差異研究》，《理論與改革》2019年第6期。、治理機制?賈開：《區(qū)塊鏈治理研究：技術(shù)、機制與政策》，《行政論壇》2019年第2期。、政府治理①王毛路、陸靜怡：《區(qū)塊鏈技術(shù)及其在政府治理中的應(yīng)用研究》，《電子政務(wù)》2018年第2期。、社會變革②張成崗：《區(qū)塊鏈時代:技術(shù)發(fā)展、社會變革及風(fēng)險挑戰(zhàn)》，《人民論壇·學(xué)術(shù)前沿》2018年第12期。、全球治理③高奇琦：《區(qū)塊鏈對全球治理體系改革的革命性意義》，《探索與爭鳴》2020年第3期。、風(fēng)險治理④戚學(xué)祥：《超越風(fēng)險：區(qū)塊鏈技術(shù)的應(yīng)用風(fēng)險及其治理》，《南京社會科學(xué)》2020年第1期。等方面，這類研究主要從公共管理的角度探討區(qū)塊鏈應(yīng)用到政府治理實踐的可能性，通過區(qū)塊鏈與傳統(tǒng)治理模式的剖析，提出運用區(qū)塊鏈的技術(shù)特性變革傳統(tǒng)的治理理念、機制和結(jié)構(gòu)的可行性，從而提升政府治理能力和水平?？偟膩碚f，區(qū)塊鏈的實踐運用和理論研究為未來區(qū)塊鏈的發(fā)展做出有益探索，但已有文獻還需強化兩方面的研究：第一，公共管理是國家治理的核心內(nèi)容，區(qū)塊鏈+公共管理的可行性研究要加快探索。第二，公共管理的核心領(lǐng)域與區(qū)塊鏈的智能合約、加密算法等技術(shù)如何有效銜接以及以何種方式銜接也需加以關(guān)注。由此，本文立足于區(qū)塊鏈的核心技術(shù)、主要特征與應(yīng)用優(yōu)勢，面向公共管理的具體領(lǐng)域，按照文化-政治-行政-服務(wù)的思路，從信任系統(tǒng)、選舉系統(tǒng)、傳達系統(tǒng)和證照系統(tǒng)等四個角度集中探討區(qū)塊鏈技術(shù)與公共管理銜接的可能性與可行性，關(guān)注技術(shù)革命帶來治理變革的現(xiàn)實可能與深刻影響。

（圖1.面向公共管理的區(qū)塊鏈應(yīng)用邏輯圖）

二、面向公共管理的四個區(qū)塊鏈應(yīng)用角度

技術(shù)創(chuàng)新推動社會發(fā)展，但新技術(shù)也將帶來治理革命，重造治理理念，重塑治理行為，重建治理流程。傳統(tǒng)的信用系統(tǒng)、選舉系統(tǒng)、傳達系統(tǒng)、證照系統(tǒng)存在數(shù)據(jù)共享難、交易費用高、信息質(zhì)量差、投票選舉不透明等問題。面向公共管理領(lǐng)域，運用分布式存儲、點對點傳輸、共識機制、智能合約、加密算法等技術(shù)從區(qū)塊鏈應(yīng)用的四個角度提出解決之策具有一定的可行性。

（一）基于信任的信用系統(tǒng)

信任是社會治理的重要資本，具有顯著的正向治理效應(yīng)。良好的信任環(huán)境和高效的信用系統(tǒng)是一種重要的治理軟實力，能節(jié)約交易成本，提高治理效果。張康之教授指出“信任與合作是同構(gòu)的，信任是合作的前提和基礎(chǔ)，而合作又反過來促進信任?！雹輳埧抵骸墩撔湃?、合作以及合作制組織》，《人文雜志》2008年第2期。弗朗西斯·福山在《信任：社會美德與創(chuàng)造經(jīng)濟繁榮》中考察了社會信任度在各國經(jīng)濟生活中的角色，并將信任問題與經(jīng)濟繁榮結(jié)合起來。⑥[美]弗朗西斯·福山：《信任：社會美德與創(chuàng)造經(jīng)濟繁榮》，第16頁，桂林：廣西師范大學(xué)出版社，2016。放置歷史長河考察，從鄉(xiāng)土中國的熟人社會到城鄉(xiāng)中國的“半熟人社會”⑦賀雪峰：《論半熟人社會——理解村委會選舉的一個視角》，《政治學(xué)研究》2000年第3期。甚至是陌生人社會，信任關(guān)系、程度和結(jié)構(gòu)隨著技術(shù)的發(fā)展、社會結(jié)構(gòu)的變遷與組織規(guī)模的發(fā)展而變化。特別是工業(yè)社會以來，互聯(lián)網(wǎng)的出現(xiàn)大大改變了人們的生產(chǎn)生活方式，人們之間的交流、交易等活動往往通過網(wǎng)絡(luò)媒介在虛擬空間中達成。因此，建構(gòu)權(quán)威、安全、可靠、互信的信任系統(tǒng)顯得尤為重要?！叭欢?，互聯(lián)網(wǎng)在發(fā)展之初沒有構(gòu)建身份協(xié)議層，只是用來為傳輸信息而設(shè)計，因此無法解決網(wǎng)絡(luò)上的身份互信問題。”⑧《帶你讀懂分布式數(shù)字身份原理、模型與關(guān)鍵技術(shù)》，區(qū)塊社區(qū)，https://www.blockshequ.com/focus/232534/。換言之，互聯(lián)網(wǎng)的出現(xiàn)只解決了信息數(shù)據(jù)傳輸問題，而信息數(shù)據(jù)歸屬問題卻仍未得到解決，版權(quán)歸屬不清、盜版現(xiàn)象不絕等問題依然存在。比如，在信息不對稱情況下，理性個體間難以建立信任關(guān)系，從而出現(xiàn)“拜占庭將軍難題”，使市場上的多方利益受損，出現(xiàn)零和博弈。對此，中心化身份賬戶解決方案應(yīng)運而生，即交易雙方引入第三方作為見證人或者第三方進行背書，從而出現(xiàn)大量的“中心化”背書機構(gòu)。其中，政府是交易過程中最具權(quán)威的第三方背書組織與最大的“中心化”機構(gòu)。

面對快速的技術(shù)發(fā)展與巨量的交易數(shù)額，依托于政府與其他有資質(zhì)的第三方建立起的龐大信任系統(tǒng)，即中心化身份賬戶解決方案已經(jīng)難以滿足治理要求，暴露出諸多技術(shù)問題。首先，“中心化”的信任系統(tǒng)在第三方擔(dān)保過程中會產(chǎn)生過高的交易成本，甚至有些交易過程中必須要求第三方在場，時間和空間的限制產(chǎn)生高昂的交易成本擠壓利潤空間，導(dǎo)致交易難以完成或效率不高；其次，“中心化”信任系統(tǒng)的第三方中立身份本身也受存疑，即第三方不是總中立的，會出現(xiàn)第三方被交易某一方收買的情況，降低交易的公平性。再次，“中心化”信用系統(tǒng)無償占有交易雙方的信息。比如阿里巴巴、騰訊、滴滴等企業(yè)巨頭在客戶交易過程中會掌握海量的身份信息，容易形成頭部互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)的數(shù)據(jù)壟斷，并衍生出數(shù)據(jù)安全、隱私保障、風(fēng)險管控等新問題。然后，“中心化”信用系統(tǒng)容易產(chǎn)生誠信難題。從技術(shù)層面來講，交易雙方的一方如果主動篡改合同內(nèi)容或是更改條約等不守約行為，技術(shù)取證存在一定難度，而主觀層面的個人誠信也難以自始至終發(fā)揮作用，更需要運用技術(shù)來解決誠信問題。最后，“中心化”信用系統(tǒng)不支持身份跨應(yīng)用互認(rèn)，仍需要政府等第三方機構(gòu)進行重復(fù)背書，難以實現(xiàn)協(xié)同信任?！爸行幕毙庞孟到y(tǒng)在技術(shù)層面存在可優(yōu)化的選擇，人們也在探索一種更為有效的信用系統(tǒng)，而去中心化的信用系統(tǒng)正在嘗試解決這些問題：以往政府等第三方機構(gòu)背書的“中心化”結(jié)構(gòu)正在被解構(gòu)，一種“去中心化”的信用系統(tǒng)在呼之欲出，傳統(tǒng)的信用體系逐步被技術(shù)進步所催生的新興技術(shù)手段所革新。

那么，為何區(qū)塊鏈技術(shù)能優(yōu)化“中心化”的信用系統(tǒng)，解決困擾人類長久的信任問題呢？“區(qū)塊鏈來源于對信任問題的探索，區(qū)塊鏈技術(shù)可以通過透明化的，多方監(jiān)督交叉監(jiān)督，代替?zhèn)鹘y(tǒng)的第三方擔(dān)保，建立信任關(guān)系?！雹仝w金旭、孟天廣：《技術(shù)賦能：區(qū)塊鏈如何重塑治理結(jié)構(gòu)與模式》，《當(dāng)代世界與社會主義》2019年第3期。區(qū)塊鏈的信任機制實際上是將人與人、人與組織、組織與組織之間的“自愿主動型的雙向信任”或“權(quán)威-服從被動型單向信任”轉(zhuǎn)變?yōu)橐环N不添加任何人為色彩的“機器信任”，即代碼程序規(guī)則②[美]凱文·沃巴赫：《鏈之以法：區(qū)塊鏈值得信任嗎》，林少偉譯，第11頁，上海：上海人民出版社，2019。。區(qū)塊鏈技術(shù)的智能合約在改進傳統(tǒng)信用系統(tǒng)方面具有巨大潛力。智能合約的概念雖在1994年就提出，但是區(qū)塊鏈技術(shù)的出現(xiàn)才重新定義智能合約，其真正作用才得以展現(xiàn)?！爸悄芎霞s作為一種嵌入式程序化合約”③袁勇、王飛躍：《區(qū)塊鏈技術(shù)發(fā)展現(xiàn)狀與展望》，《自動化學(xué)報》2016年第4期。，保證了交易雙方在沒有“中心化”組織的條件下也能達成交易。作為一套自動執(zhí)行的代碼程序，只要交易雙方在程序內(nèi)容達成共識的情況下就能在區(qū)塊鏈平臺進行錄入、執(zhí)行和結(jié)束?！爱?dāng)條件與合約規(guī)定內(nèi)容一致時，合約自動執(zhí)行，不受外力干涉。”④張楠迪揚：《區(qū)塊鏈政務(wù)服務(wù)：技術(shù)賦能與行政權(quán)力重構(gòu)》，《中國行政管理》2020年第1期。平臺先會對合同進行哈希算法處理，再對哈希碼進行上鏈。這樣在技術(shù)層面避免了交易雙方的某一方更改合約后產(chǎn)生糾紛的可能性，只要將雙方保留的電子合同進行哈希處理后進行校對，如果不一致則證明合同曾經(jīng)被修改過。同樣的應(yīng)用還可以拓展至知識產(chǎn)權(quán)保護領(lǐng)域。因此，與“中心化”的第三方平臺需要耗費高昂的公證費用去證明第三方及數(shù)據(jù)庫的“清白”相比，利用區(qū)塊鏈技術(shù)的所有人只需要信用系統(tǒng)，就能擺脫第三方信任風(fēng)險。如甘肅省成立“區(qū)塊鏈信任基礎(chǔ)設(shè)施平臺”⑤《“數(shù)字甘肅 如意之鏈”——甘肅省區(qū)塊鏈發(fā)展應(yīng)用啟動發(fā)布會在蘭舉行》，甘肅省人民政府網(wǎng)，2020年1月10日，http://www.gansu.gov.cn/gsszf/c100002/c100999/202001/1449061.shtml。，在區(qū)塊鏈技術(shù)與信任系統(tǒng)相結(jié)合的過程中做出有益探索。

（二）基于共識的選舉系統(tǒng)

“選舉投票是公眾政治參與的基本方式。選舉是選民通過投票來選擇自己代表的政治活動⑥包剛升：《政治學(xué)通識》，第173頁，北京：北京大學(xué)出版社，2015。。”因此，選舉是民主體制的核心內(nèi)容，而選舉體制與選舉系統(tǒng)直接影響政黨體制的類型，決定著民主的效率和質(zhì)量。選舉作為一種政治生活的組織方式，通常被追溯至古希臘的城邦社會?！霸谀抢?，擁有終身統(tǒng)治權(quán)力的國王不再存在，而傳統(tǒng)意義上世襲統(tǒng)治者的角色被那些經(jīng)由公開選舉、抓鬮或者輪轉(zhuǎn)產(chǎn)生的、擁有固定任期的公共官員所取代?！雹匍愋◎E：《當(dāng)代政治學(xué)十講》，第74頁，北京：中國社會科學(xué)出版社，2016?；仡櫲祟惖倪x舉制度變遷，從開始是財產(chǎn)、教育較多的成年男性公民慢慢普及到成年女性公民和少數(shù)族群公民，爭取普選權(quán)的過程不是和平順暢的過程，而是一個伴隨著大量社會沖突與暴力現(xiàn)象的過程。追求平等、公開、民主、自由的價值是現(xiàn)代選舉政策設(shè)計者的初衷。隨著技術(shù)的進步，選舉方式也得到發(fā)展，投票手段愈發(fā)豐富，如一些國家嘗試電子投票，到規(guī)定的投票站進行投票或者進行網(wǎng)上投票，也有國家因為新冠疫情影響推廣郵遞選票，等等。然而，紙質(zhì)選票及現(xiàn)場投票的方式仍是當(dāng)前使用最廣、爭議最少、接受度最高的選舉方式，其背后有政治傳統(tǒng)、公眾習(xí)慣、技術(shù)限制與社會環(huán)境等因素。但是，選舉結(jié)束后，總有不滿意結(jié)果的選民抗議，主要爭議在于選舉過程的透明度。

環(huán)顧全球，部分選舉系統(tǒng)存在投票效率偏低、耗時耗錢、欺詐選票以及安全性等問題，甚至出現(xiàn)選舉被人為操縱產(chǎn)生選舉腐敗等問題，這種情形在一些正經(jīng)歷民主轉(zhuǎn)型的國家更為常見。如“烏克蘭大選統(tǒng)計投票結(jié)果需要15天，美國大選排隊投票至少需要等待6-7小時。”②《操控投票內(nèi)定人選？看區(qū)塊鏈如何革新投票系統(tǒng)》，玩幣族，https://www.blockvalue.com/news/2019112387474.html，2019年11月23日。雖然龐大的選舉系統(tǒng)運轉(zhuǎn)與維護需支付高昂的成本，但選舉被操縱、選舉不透明等情況依然存在。比如，2019年危地馬拉就發(fā)生選民欺詐的情況。2020年美國總統(tǒng)大選時，時任總統(tǒng)特朗普指控民主黨候選人拜登和民主黨“選票欺詐”，宣稱本次選舉過程是不可信的。因此，為防止不合法的投票人欺詐選票或者其他機構(gòu)破壞投票過程,干擾投票結(jié)果，構(gòu)建更為有效、可信、透明的選舉系統(tǒng)尤為重要。

區(qū)塊鏈技術(shù)與民主具有天然的親近感。有學(xué)者指出“區(qū)塊鏈技術(shù)從創(chuàng)始之初就具有反精英與反權(quán)威的傾向，其根本宗旨在于重新賦予那些被排除在現(xiàn)有社會體系之外的邊緣人以自主權(quán)，讓他們重新收回被數(shù)字資本主義所剝奪的權(quán)利，從而從技術(shù)層面實現(xiàn)真正的民有、民治、民享?！雹弁跤聞偅骸稒C遇抑或挑戰(zhàn)：區(qū)塊鏈技術(shù)與當(dāng)代西方民主困境》，《哈爾濱工業(yè)大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版）》2021年第2期?；诠沧R機制的投票選舉系統(tǒng)，有效保證每個投票數(shù)據(jù)節(jié)點歷史的真實性、完整性與透明度，確保投票記錄可靠與不被篡改。通過在投票過程中引入?yún)^(qū)塊鏈技術(shù)，讓每位選民擁有唯一的區(qū)塊鏈數(shù)字身份賬戶，所有人都可在區(qū)塊鏈上查尋投票人數(shù)、投票地址、候選人得票數(shù)量、最終投票結(jié)果等信息。數(shù)字身份賬戶能讓所有人可見，但不公開數(shù)字身份背后的個人信息，意味著在保證個人隱私和安全的同時，提高了投票系統(tǒng)的公正性與透明度。

當(dāng)前，區(qū)塊鏈選舉投票系統(tǒng)已經(jīng)在許多國家和地區(qū)展開實踐，“2018年，美國西弗吉尼亞州就嘗試過區(qū)塊鏈電子投票系統(tǒng)，日本筑波市引入?yún)^(qū)塊鏈數(shù)字投票系統(tǒng)，俄羅斯也在嘗試區(qū)塊鏈投票系統(tǒng)”。④《盤點那些使用區(qū)塊鏈投票系統(tǒng)的國家》，http://www.lianmenhu.com/blockchain-23914-1，2021年1月23日。區(qū)塊鏈技術(shù)正變革現(xiàn)有選舉系統(tǒng)，通過技術(shù)優(yōu)勢解決傳統(tǒng)投票系統(tǒng)的弊端，提升選舉投票的公信力和信任度。試想，競選委員會為每位候選人或待選人創(chuàng)建一個數(shù)字錢包，經(jīng)過授權(quán)和培訓(xùn)的選民每選一個席位就放一個代幣或者其他幣。那么，公眾可以通過數(shù)字化身份匿名投票，區(qū)塊鏈也會記錄并確認(rèn)這筆交易，最后數(shù)字錢包中得幣最多的候選人便是勝選者⑤[美]唐·塔普斯科特等：《區(qū)塊鏈革命》，凱爾、孫銘、周沁園譯，第203頁，北京：中信出版社，2016。。

（三）基于不可篡改的傳達系統(tǒng)

在科層制體系中，上級組織和決策者期待自己的指令得到有效的傳達，這包括兩層含義：一是指令傳達的效率；二是指令內(nèi)容的完整性。當(dāng)然，他們更期待基層代理者能夠完整執(zhí)行自己的指令，真正做到上傳下達，發(fā)揮指令效應(yīng)，實現(xiàn)政策預(yù)期。傳達系統(tǒng)在人類歷史中較早就出現(xiàn)，管理者一直在思考如何打造更為高效的傳達系統(tǒng)，執(zhí)行自己的意志，并針對不同的指令提出不同的時效要求，還會設(shè)立各種派出機構(gòu)監(jiān)督地方官員，考察地方的忠誠度與指令的執(zhí)行力。互聯(lián)網(wǎng)時代以來，信息傳輸效率倍增，文件、指令、政策實現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)流轉(zhuǎn)和系統(tǒng)直達。比如，我國政府部門內(nèi)部的OA系統(tǒng)最初是為了傳遞政府間公文與指令而開發(fā)的。因此，初有成效的傳達系統(tǒng)已經(jīng)建立起來，指令傳遞效率得到有效提升。但是，上傳下達過程中如何保證上層意志得到下級組織的完整理解、有效落實和執(zhí)行不走樣還要強化，乃至不發(fā)生政策“空轉(zhuǎn)”現(xiàn)象。換言之，現(xiàn)有的傳達系統(tǒng)很大程度上只是提升信息指令的傳達效率，并未完全有效監(jiān)管信息指令的執(zhí)行質(zhì)量。

概言之，現(xiàn)有的傳達系統(tǒng)主要存在兩個問題：一是上級指令意圖未被清晰準(zhǔn)確有效的理解；二是政策執(zhí)行總有選擇性導(dǎo)致政策偏離走樣。出現(xiàn)政策執(zhí)行過程中的偏離走樣、扭曲執(zhí)行等情況，甚至出現(xiàn)“基層政府間的共謀現(xiàn)象”①周雪光：《基層政府間的“共謀現(xiàn)象”——一個政府行為的制度邏輯》，《社會學(xué)研究》2008年第6期。，其中既有地方政府根據(jù)實際情況做出的相機決策和臨時調(diào)整，也有地方保護主義、部門利益，甚至是官員個人利益從中作祟的影響。有學(xué)者考察精準(zhǔn)扶貧認(rèn)定貧困戶過程中出現(xiàn)的“瞄不準(zhǔn)”現(xiàn)象，除了“技術(shù)失準(zhǔn)”之外，還存在村干部等執(zhí)行者在執(zhí)行過程中對于貧困戶的認(rèn)定與中央政府所希望篩選出的貧困戶之間存在著巨大張力，導(dǎo)致貧困戶“瞄不準(zhǔn)”的現(xiàn)象。②王雨磊：《技術(shù)何以失準(zhǔn)?——國家精準(zhǔn)扶貧與基層施政倫理》，《政治學(xué)研究》2017年第5期。如果政策偏離過大，那么隨著科層制層級的擴大效應(yīng)，中央政策到基層就會完全走樣，顯然違背中央政府的政策初衷。

為保證指令和意志得到有效貫徹，上級政府需要通過多種政策工具、方式手段來確保下級政府忠實履行政策指令。上級政府下派的監(jiān)察員、第三方檢查、系統(tǒng)內(nèi)部自查等都是企圖通過一些監(jiān)督手段讓下級政府貫徹上級意圖，避免偏離政策目標(biāo)。以環(huán)境污染攻堅戰(zhàn)為考察案例，上級政府采取“分層級與職能相結(jié)合督查督導(dǎo), 主要領(lǐng)導(dǎo)監(jiān)督檢查, 基層政府常規(guī)監(jiān)督檢查, 職能部門業(yè)務(wù)層面監(jiān)督檢查, 大氣污染防治專項監(jiān)督檢查等?！雹郛呰F居、趙麗江：《地方政府運動式精細(xì)化技術(shù)治理：運行邏輯與漸進調(diào)適》，《行政與法》2017年第1期。監(jiān)督檢查機制增加了部門間相互配合的可能性，也強化了縱向權(quán)力的運作深度,讓上級的行政意志可以更具體化地滲透到下級組織中。但是，類似的監(jiān)察手段很多時候采取的依舊是運動式治理方式或非常規(guī)治理手段而難以持續(xù)，長此以往，基層政府又會滋生出新的“上有政策，下有對策”。因此，要從技術(shù)層面考慮采用新技術(shù)來解決問題，而區(qū)塊鏈技術(shù)在某種程度上能夠幫助傳達系統(tǒng)真正實現(xiàn)上傳下達。

區(qū)塊鏈的可追溯性和不可篡改性在技術(shù)層面上保障上級指令信息的真實性和政策執(zhí)行的不走樣。下級政府在政策執(zhí)行過程中只要將相關(guān)數(shù)據(jù)和任務(wù)完成情況等進行錄入，實現(xiàn)“上鏈”。這些信息“上鏈”之后，就形成了一個個區(qū)塊，區(qū)塊鏈將打上時間戳進行時序排列，確保一切信息的可追溯性。區(qū)塊鏈的加密技術(shù)保證信息難以被篡改、盜取和非法錄入。因此，上級政府進行責(zé)任倒查時，下級政府就難以進行數(shù)據(jù)的修改，只能將原始數(shù)據(jù)進行真實呈現(xiàn)。政策執(zhí)行過程中隨意偏離、走樣的現(xiàn)象就會得到有效震懾，因為數(shù)據(jù)造假倒查時總是能夠輕易發(fā)現(xiàn)，迫于倒查機制存在的風(fēng)險性，下級政府一開始就不敢上傳虛假數(shù)據(jù)，一經(jīng)查實將面臨嚴(yán)厲問責(zé)。

比如，浙江省股權(quán)交易中心區(qū)塊鏈業(yè)務(wù)系統(tǒng)同證監(jiān)會監(jiān)管主鏈實現(xiàn)正式連通，增強了證監(jiān)會監(jiān)管的透明、高效和可查。此業(yè)務(wù)系統(tǒng)平臺上所有業(yè)務(wù)要在區(qū)塊鏈上完成判斷和驗證，業(yè)務(wù)處理結(jié)果以區(qū)塊鏈上結(jié)果為準(zhǔn)，保證數(shù)據(jù)無法篡改、過程透明、結(jié)果可查。同時，監(jiān)管機構(gòu)或主管部門可以通過智能合約對存疑的、非法的登記或交易進行緊急干預(yù)，保證整體業(yè)務(wù)安全可控，實現(xiàn)事中事后監(jiān)管。通過區(qū)塊鏈技術(shù)的應(yīng)用，有效保障了數(shù)據(jù)的真實性并確保上級意志得到完整傳達和有效落實。

（四）基于分布式的證照系統(tǒng)

在中心—邊緣結(jié)構(gòu)中，政府占據(jù)大量的信息資源，也掌握最多的證照檔案資料，建立起權(quán)威高、種類多、功能強的證照系統(tǒng)。一般而言，證照資料的辦理要依托政府部門和擁有合法資質(zhì)的第三方服務(wù)機構(gòu)來完成，表現(xiàn)形式如報告文書、營業(yè)執(zhí)照、戶口登記、身份證、許可證等。囿于技術(shù)限制，傳統(tǒng)的證照資料主要以紙質(zhì)材料形式留存，逐漸難以適應(yīng)新的治理需求和治理形態(tài)。自互聯(lián)網(wǎng)時代以來，全球各國都在努力推動電子化證照系統(tǒng)的建設(shè)，推行電子證照辦理。國務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于加快推進“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”工作的指導(dǎo)意見》明確支持電子化證照平臺的建設(shè)①《關(guān)于加快推進“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”工作的指導(dǎo)意見》，中國政府網(wǎng)，2016年9月29日，http://www.gov.cn/xinwen/2016-09/29/content_5113465.htm。，規(guī)定電子身份證、電子護照、電子營業(yè)執(zhí)照、電子批文等電子證照與傳統(tǒng)的證照系統(tǒng)具有同等法律效力。當(dāng)然，電子證照系統(tǒng)的出現(xiàn)不僅優(yōu)化辦事流程，提高辦事效率，而且為公眾提供了良好的辦事體驗，提高獲得感。比如，浙江省實現(xiàn)了證照辦理的“最多跑一次”甚至是“一次都不用跑”，極大推動公眾的辦事效率，提升公眾的滿意度。

然而，相較于傳統(tǒng)的證照系統(tǒng)平臺，基于互聯(lián)網(wǎng)信息技術(shù)的電子證照系統(tǒng)在實現(xiàn)證照材料的電子化信息存儲、數(shù)據(jù)信息的避免多頭錄入、數(shù)據(jù)安全更好保障的同時，也面臨著諸多不可回避的現(xiàn)實困境。電子證照系統(tǒng)的應(yīng)用不僅有部門間數(shù)據(jù)共享、海量數(shù)據(jù)存儲等方面的要求，而且對數(shù)據(jù)的真實性、安全性、完整性等更為嚴(yán)格。一方面是跨地區(qū)、跨部門的信息共享難。雖然自上而下的推動電子證照系統(tǒng)的建設(shè)，但數(shù)據(jù)流轉(zhuǎn)大都局限于市域內(nèi)或是省域內(nèi)，中央層級的全國證照系統(tǒng)遲遲未能統(tǒng)一規(guī)劃、建立。業(yè)務(wù)部門掌握著大量數(shù)據(jù)，在某種程度上就有話語，背后潛藏的利益讓部門主動實現(xiàn)數(shù)據(jù)共享可謂艱難。此外，由于數(shù)據(jù)格式標(biāo)準(zhǔn)的不統(tǒng)一，出現(xiàn)了“數(shù)據(jù)孤島”“標(biāo)準(zhǔn)孤島”等問題，加劇數(shù)據(jù)共享難度。另一方面是數(shù)據(jù)安全性差。電子證照資料相較于傳統(tǒng)純手工記錄、紙質(zhì)數(shù)據(jù)的存檔易于存檔，數(shù)據(jù)安全性也得到一定的提升。但是，數(shù)據(jù)的泄露、黑客攻擊服務(wù)器盜取數(shù)據(jù)、原始信息被篡改等安全問題并沒有因為電子證照平臺的出現(xiàn)而得到徹底解決?！半娮幼C照管理服務(wù)和證照庫存在跨地區(qū)、跨部門應(yīng)用流程復(fù)雜、管理性能不高等問題?！雹谕跣氯A、金剛、趙喜軍、高尚成：《電子認(rèn)證在可信電子證照中的應(yīng)用》，《信息安全研究》2016年第6期。因此，化解當(dāng)前證照系統(tǒng)的難題，提高證照系統(tǒng)數(shù)據(jù)的共享性和安全性，亟需發(fā)揮區(qū)塊鏈的分布式賬本等技術(shù)優(yōu)勢，加大區(qū)塊鏈技術(shù)在證照系統(tǒng)應(yīng)用的可行性研究。

眾所周知，區(qū)塊鏈的本質(zhì)是一個分布式賬本或者數(shù)據(jù)庫，這決定了記賬權(quán)不能夠完全由某個人或組織所占有，節(jié)點上獲得記賬權(quán)利的人或機構(gòu)都可以進行記賬。“相比于集中管理模式，分布式賬本技術(shù)的優(yōu)勢在于其可以避免集中管理主體的安全風(fēng)險、信用風(fēng)險和權(quán)力濫用風(fēng)險，使得賬本記錄不會因為單個主體的改變而改變?！雹圪Z開：《區(qū)塊鏈的三重變革研究：技術(shù)、組織與制度》，《中國行政管理》2020年第1期?；趨^(qū)塊鏈技術(shù)的證照系統(tǒng)辦理過程中，每一筆業(yè)務(wù)辦理都會是漫長區(qū)塊鏈中的某一個區(qū)塊，節(jié)點上的人或組織都能看到這筆記賬的全過程，從而可以在技術(shù)層面解決部門間數(shù)據(jù)共享難題，打破“數(shù)據(jù)孤島”現(xiàn)象。另外，基于區(qū)塊鏈技術(shù)的電子證照管理系統(tǒng),能夠?qū)崿F(xiàn)海量數(shù)據(jù)的安全存儲與查詢、跨地區(qū)和跨部門的可信數(shù)據(jù)共享以及保證數(shù)據(jù)不可篡改和安全可信等,以此提供便捷實用的電子證照服務(wù)。

比如，中興通訊在2017年的數(shù)博會推出中興uSmartInsight區(qū)塊鏈解決方案，這是基于區(qū)塊鏈的下一代電子證照共享平臺，具備數(shù)據(jù)不可篡改、去中心化、數(shù)據(jù)加密與信任傳遞的特征，不僅創(chuàng)新實現(xiàn)電子證照在全國、全省、全市范圍內(nèi)跨區(qū)域的信息歸集、快速檢索和結(jié)果應(yīng)用，而且解決了傳統(tǒng)中心化結(jié)構(gòu)的電子證照庫在信息采集和應(yīng)用過程中權(quán)責(zé)不分的頑疾,降低了數(shù)據(jù)被篡改的可能性, 并通過激勵機制提升了數(shù)據(jù)相關(guān)方共享數(shù)據(jù)的積極性，從而保證數(shù)據(jù)的真實性、安全性、穩(wěn)定性和可行性。目前，“電子證照共享平臺已經(jīng)實現(xiàn)了住房資格證明全程通辦?！雹堋吨信d通訊基于區(qū)塊鏈的下一代電子證照共享平臺亮相數(shù)博會》，新華網(wǎng)，http://www.xinhuanet.com/info/2017-05/25/c_136314669.htm，2017年5月25日。

另外，深圳在全國率先推出區(qū)塊鏈電子發(fā)票，在區(qū)塊鏈技術(shù)同票證業(yè)務(wù)結(jié)合先行探索。杭州市大數(shù)據(jù)局聯(lián)合巴比特公司開發(fā)區(qū)塊鏈電子證照系統(tǒng)，推出26類證照上鏈Bystack (Bystack是由巴比特獨立研發(fā)，服務(wù)于政務(wù)和產(chǎn)業(yè)的區(qū)塊鏈開放平臺)，完成全市的證照上鏈。還有，廣州市、南京市、北京市、佛山市等地緊抓區(qū)塊鏈的技術(shù)優(yōu)勢，積極探索區(qū)塊鏈實踐落地，催生出諸多證照系統(tǒng)的應(yīng)用場景，主動“上鏈”與聯(lián)盟鏈成為諸多地方的共同選擇。

三、結(jié)語：面向未來公共管理的區(qū)塊鏈應(yīng)用

公共管理領(lǐng)域的治理變革是實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的關(guān)鍵一環(huán)。作為一種革命性的新興技術(shù)，區(qū)塊鏈的迅猛發(fā)展必將引起公共管理體系的變革，即使公共管理的革命性變革尚未到來，但政府、學(xué)者、社會已高度重視并日益關(guān)注區(qū)塊鏈引發(fā)的治理變革?？梢哉f，面臨百年未有之大變局，區(qū)塊鏈技術(shù)發(fā)展必將變革公共管理的理念、方式、結(jié)構(gòu)和體系，生發(fā)出新興的治理場景。通過四個角度，可以發(fā)散思維，對未來區(qū)塊鏈之于公共管理應(yīng)用的拓展?；谛湃蔚男庞孟到y(tǒng)，可以拓展為放管結(jié)合的應(yīng)用；基于共識的選舉系統(tǒng)，可以拓展為信息共享和溝通機制應(yīng)用；基于不可篡改性的傳達系統(tǒng)，可以拓展為行政機關(guān)內(nèi)部的績效考核系統(tǒng)應(yīng)用；基于分布式的證照系統(tǒng)，可以拓展為簡政放權(quán)所應(yīng)用。當(dāng)然，在這些領(lǐng)域引入?yún)^(qū)塊鏈技術(shù)，關(guān)鍵在于試點應(yīng)用，逐步推廣，從成熟的應(yīng)用領(lǐng)域切入進行示范效應(yīng)。須知，任何治理技術(shù)與治理體系都不可能是永遠(yuǎn)運作良好和治理卓越的，對于區(qū)塊鏈等新興技術(shù)而言，一方面要合理管控應(yīng)用場景，特別是區(qū)塊鏈與比特幣等金融產(chǎn)品的混淆更易引發(fā)信任危機，另一方面應(yīng)加大公共事務(wù)、民生服務(wù)等方面的探索創(chuàng)新，加強區(qū)塊鏈底層技術(shù)的研發(fā)和風(fēng)險管控研究，激發(fā)技術(shù)治理的正向效應(yīng)。