王曉曉

(河海大學(xué)公共管理學(xué)院，南京 211100)

前 言

秸稈不合理焚燒正逐漸成為大氣污染的又一重要源頭，如何實(shí)現(xiàn)秸稈的合理化、綜合化利用成為一大熱點(diǎn)問題。2009年以來，江蘇省連續(xù)出臺(tái)了一系列有關(guān)秸稈禁燒與綜合利用的政策規(guī)定與管理措施。全省各地區(qū)積極配合做好秸稈禁燒與綜合利用工作，各地區(qū)的秸稈禁燒工作也取得了顯著成果，極大地促進(jìn)了秸稈綜合利用產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。但是在實(shí)施過程中，政策的嚴(yán)要求與執(zhí)行的嚴(yán)規(guī)范確實(shí)取得了絕佳的成效，但由于缺乏制度彈性，加重政府官員負(fù)擔(dān)的同時(shí)也讓農(nóng)民有苦難言。

本文希望通過對江蘇省秸稈綜合治理的分析，發(fā)現(xiàn)政策執(zhí)行中的難點(diǎn)、痛點(diǎn)，并提出具有現(xiàn)實(shí)操作意義的建議。

1 江蘇各地秸稈燃燒點(diǎn)概況

從江蘇省生態(tài)環(huán)境廳發(fā)布的2012年至2017年江蘇省火點(diǎn)數(shù)據(jù)顯示(圖1)，2012年江蘇省全省的起火點(diǎn)數(shù)為687處，2013年為525處，2014年為41處，2015年為17處，2016年與2017年分別為2處與11處。江蘇省的火點(diǎn)呈顯著總體下降趨勢。尤其是2014年，成為控制秸稈火點(diǎn)的關(guān)鍵一年，由2013年的525處降為41處，下降了近92.19%，這與江蘇省在2013年頒布了一系列強(qiáng)有力的政策措施不無關(guān)系。

圖1 江蘇省2012～2017年起火點(diǎn)數(shù)量

分區(qū)域來看(圖2)，2012年至2017年蘇北、蘇中和蘇南的火點(diǎn)總數(shù)分別為1 065處、99處以及110處。可以看到，蘇北地區(qū)的火點(diǎn)總數(shù)最多，且遠(yuǎn)遠(yuǎn)多于蘇中和蘇南地區(qū)。三區(qū)域的火點(diǎn)數(shù)量都呈現(xiàn)下降趨勢，并且2013年到2014年火點(diǎn)的下降速度最快，也就是從這一年開始，江蘇省的火點(diǎn)得到了有效控制。

圖2 蘇北、蘇中、蘇南2012～2017年起火點(diǎn)數(shù)量

根據(jù)江蘇省各地區(qū)歷年火點(diǎn)顯示(下表)，江蘇省的13個(gè)地區(qū)當(dāng)中，從2012～2017年，秸稈焚燒情況可分為4檔：徐州市、鹽城市、淮安市和連云港市最為嚴(yán)重。4市均位于蘇北，農(nóng)業(yè)發(fā)達(dá)，主要種植小麥、玉米與水稻，秸稈得不到有效的處理回收從而導(dǎo)致了秸稈隨意焚燒引發(fā)起火的情況出現(xiàn)。

表 江蘇省各市2012～2017年起火點(diǎn)數(shù)量

2 江蘇各地秸稈禁燒政策執(zhí)行與成效

2013年之后，江蘇省政府相繼出臺(tái)政策，為逐步實(shí)現(xiàn)全面禁止露天焚燒秸稈的目標(biāo)，制定了農(nóng)作物秸稈綜合利用考核辦法和農(nóng)作物秸稈綜合利用實(shí)施指導(dǎo)意見。各市也制定了農(nóng)作物秸稈利用目標(biāo)任務(wù)考核辦法及實(shí)施細(xì)則，對組織管理、宣傳動(dòng)員、田間管理和獎(jiǎng)懲措施等方面加以規(guī)定。

2.1 江蘇秸稈禁燒政策執(zhí)行方式

2.1.1 組織管理

省級(jí)層面，實(shí)行嚴(yán)厲的焚燒問責(zé)制。各地也把秸稈禁燒和綜合利用工作納入政府政績考核體系，建立五級(jí)禁燒網(wǎng)絡(luò)，嚴(yán)格秸稈禁燒考核和責(zé)任追究，嚴(yán)肅查處“第一把火”，對秸稈大面積焚燒的地區(qū)約談?wù)?fù)責(zé)同志，對工作不力的黨政干部給予紀(jì)律處分。

各地建立了縣、鎮(zhèn)、村、組四級(jí)禁燒工作網(wǎng)絡(luò)，逐戶簽訂還田合約。并借用現(xiàn)代科技，各基層政府部門加強(qiáng)視頻監(jiān)控平臺(tái)建設(shè)，加裝煙霧自動(dòng)報(bào)警系統(tǒng)，擴(kuò)大全天候監(jiān)控秸稈焚燒火點(diǎn)覆蓋面積，構(gòu)建人防、技防相結(jié)合的監(jiān)控體系。各級(jí)政府還設(shè)置督察組，實(shí)行全天候巡查、督查；建立例會(huì)制度，定期調(diào)度，定期通報(bào)，為秸稈禁燒禁拋和綜合利用工作提供了強(qiáng)有力的組織保障。

2.1.2 宣傳動(dòng)員

江蘇省實(shí)行全年禁燒秸稈，重點(diǎn)禁燒時(shí)段是夏收、夏種與秋收、秋種時(shí)節(jié)以及重大節(jié)日、重大活動(dòng)等敏感時(shí)段。各地在夏、秋兩季分別召開秸稈禁燒與綜合利用工作動(dòng)員會(huì)議，基層工作人員積極做好秸稈禁燒宣傳工作，及時(shí)曝光焚燒秸稈行為。利用廣播、電視、報(bào)紙、網(wǎng)絡(luò)等媒介，圍繞“秸稈禁燒禁拋、綜合利用、機(jī)械化還田、秸稈固化”等方面，采取懸掛標(biāo)語、張貼布告、印發(fā)資料、宣傳車下鄉(xiāng)、鄉(xiāng)政府工作人員進(jìn)門宣傳等多種形式，進(jìn)行有針對性、廣泛性的宣傳，爭取農(nóng)戶的支持和配合。

2.1.3 田間管理

在江蘇省政府秸稈禁燒的高壓政策下，基層工作人員對于秸稈禁燒比以往“更加上心”，秸稈禁燒成為基層工作的重點(diǎn)。每年夏秋兩季最緊要的任務(wù)就是做好秸稈禁燒攻堅(jiān)戰(zhàn)，實(shí)行全天候監(jiān)督巡查、廣播車到處宣傳、上門動(dòng)員、簽訂禁燒協(xié)議、成立禁燒工作領(lǐng)導(dǎo)小組、督查工作小組和農(nóng)機(jī)監(jiān)督小組，營造濃厚輿論氛圍，全域布防，加大巡查督查力度，完善鎮(zhèn)、村、組三級(jí)禁燒網(wǎng)絡(luò)體系。

2.1.4 獎(jiǎng)懲措施

秸稈禁燒政策執(zhí)行以來，從省委到市委再到縣委這一科層制高壓環(huán)境下，人人自危，尤其是作為直接與農(nóng)民接觸的基層干部承受著更重的壓力。秸稈禁燒要從源頭抓起，源頭在農(nóng)民，在基層政府的管理。

農(nóng)民作為秸稈焚燒直接行為主體，政府通過嚴(yán)格處罰和獎(jiǎng)懲激勵(lì)兩種類型，加深農(nóng)民對禁燒的了解和畏懼。各基層政府官員作為秸稈禁燒的監(jiān)督員，政府將秸稈禁燒和綜合利用目標(biāo)任務(wù)納入年度績效目標(biāo)管理考核。嚴(yán)控“第一把火”，對秸稈綜禁主要負(fù)責(zé)人員啟動(dòng)約談問責(zé)程序，同時(shí)對火點(diǎn)所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)黨政負(fù)責(zé)人進(jìn)行追責(zé)處理。

2.2 秸稈綜合治理的成效

在一系列強(qiáng)有力的禁燒措施下，江蘇省的秸稈禁燒成績顯著。從江蘇省生態(tài)環(huán)境廳發(fā)布的2012～2017年秸稈焚燒起火點(diǎn)數(shù)據(jù)來看，江蘇省的秸稈禁燒工作成效明顯，尤其是在2014年出現(xiàn)了巨大的轉(zhuǎn)折。從圖3來看，自2012年開始，江蘇省的全省起火點(diǎn)數(shù)量就呈明顯下降趨勢，尤其是在2014年大幅下降。從2015年開始，各地幾乎零火點(diǎn)，秸稈焚燒得到了有效的控制。

圖3 江蘇省各市起火點(diǎn)數(shù)量變化圖

2019年江蘇省各地麥秸稈還田面積2 921萬畝，完成計(jì)劃秸稈機(jī)械化還田進(jìn)度逾九成，機(jī)械化還田率超80%，圓滿完成江蘇政府年度夏季秸稈還田目標(biāo)，為有效提升耕地質(zhì)量、促進(jìn)秸稈綜合利用和改善生態(tài)環(huán)境建設(shè)做出了積極貢獻(xiàn)。

在基層干部的嚴(yán)防死守和相關(guān)政策下，農(nóng)民由以前秸稈“隨意燒”到“不敢燒”再到現(xiàn)如今的“不愿意燒”等思想的進(jìn)步。在“經(jīng)濟(jì)人”的思維下，就地焚燒是成本最小，最為便捷的方式。自從江蘇省及各地政府出臺(tái)秸稈禁燒相關(guān)的懲罰措施之后，一旦被發(fā)現(xiàn)焚燒秸稈者不僅要承擔(dān)身體之苦，若是被抓現(xiàn)行，還要被處以罰款乃至被追究法律責(zé)任。經(jīng)濟(jì)處罰和法律責(zé)任的“枷鎖”使得農(nóng)民意識(shí)到政府對于秸稈禁燒管理的力度之大，決心之強(qiáng)，在這樣的社會(huì)治理下農(nóng)民自然不敢燒，政府“堵”住了秸稈燃燒。

3 秸稈政策與管理的問題

2014年開始，江蘇省的秸稈禁燒情況直線好轉(zhuǎn)，全省范圍內(nèi)的起火點(diǎn)迅速下降，多地區(qū)實(shí)現(xiàn)了多季度“零火點(diǎn)”。但秸稈政策與管理也存在問題，高強(qiáng)度、極嚴(yán)格的禁燒措施讓農(nóng)村基層干部與群眾“有苦難言”。

3.1 干部的“緊箍咒”

秸稈禁燒期間，為了完成目標(biāo)任務(wù)，秸稈禁燒政策的實(shí)施與鄉(xiāng)鎮(zhèn)官員的考核掛鉤，這使得各級(jí)官員的壓力倍增。對于基層干部而言，為了更好的完成秸稈禁燒的工作，更是一刻不敢放松。

在農(nóng)村的道路兩邊隨處可見類似的宣傳標(biāo)語，村委會(huì)的大喇叭每天都會(huì)固定時(shí)間播放禁燒通告，以此來提高村民的秸稈禁燒意識(shí)，調(diào)動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)官員對于秸稈禁燒工作的積極性。在禁燒政策實(shí)施期間，上級(jí)政府組織安排特定的督查小組，并定點(diǎn)安裝監(jiān)控?cái)z像頭，以方便督察小組隨時(shí)了解村民有無焚燒秸稈的行為，對村民進(jìn)行監(jiān)督。對禁燒政策的執(zhí)行，上級(jí)政府也設(shè)置了專門的時(shí)限，在這個(gè)確定的時(shí)間內(nèi)是檢查監(jiān)督的重點(diǎn)，也主要是以這個(gè)時(shí)間范圍內(nèi)的成效作為考核的重點(diǎn)[1]。

一方面，這種“運(yùn)動(dòng)式、項(xiàng)目式、嚴(yán)防死守式”的方式難以長期有效地維持秸稈禁燒與綜合利用工作;另一方面，全省仍有12%左右秸稈(約5.0×106t)去向不明[2]。高標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)要求的禁燒政策不僅讓各級(jí)干部壓力巨大，也讓一些農(nóng)民有苦難言。

3.2 百姓的“高壓線”

秸稈禁燒工作進(jìn)行得如火如荼，江蘇各地的起火點(diǎn)急速下降，多地區(qū)實(shí)現(xiàn)“零火點(diǎn)”。但是秸稈禁燒意味著大量的秸稈需要有一個(gè)去處，這就涉及到后續(xù)的秸稈綜合利用工作。還田處置下的打藥投入遠(yuǎn)高于焚燒和移除，能源消耗是其他處置方式的4.49～77.47倍，變相增加了農(nóng)民的負(fù)擔(dān)[3]。

只有后續(xù)的綜合利用工作得到開展，才能從根本上保證秸稈禁燒成果能夠長期保持。原本農(nóng)民只需一把火將田里的秸稈燒了，秸稈燃燒后的草木灰還是肥沃田地的肥料。此外，大火中可以把秸稈、田地里的一些蟲卵、病菌通過高溫殺死，不但不影響下季作物的播種，還有利于下季作物的生長。在目前秸稈禁燒政策之下，農(nóng)民無法采取這一最經(jīng)濟(jì)省力的方式，而是要把秸稈以綜合利用的方式處理。最常見的方式就是秸稈還田。雖然秸稈還田已經(jīng)經(jīng)由許多專家論證對于土壤與農(nóng)作物有益處，但是在實(shí)踐中卻受到許多限制并出現(xiàn)一些問題，比如留茬長短，翻耕深度都會(huì)影響秸稈的降解程度，對下季作物產(chǎn)生影響。在秸稈禁燒工作中，沒有能吸引農(nóng)民的優(yōu)惠措施而一味的要求和禁止，其效果是不長久的。

總體而言，禁燒政策存在有法律基礎(chǔ)和現(xiàn)實(shí)意義，在一定情況下確實(shí)有效控制秸稈的露天焚燒。但秸稈資源是農(nóng)戶的固有財(cái)產(chǎn)，政府命令式的強(qiáng)制性禁燒政策因未能考慮農(nóng)戶自身意愿而缺乏政策彈性，禁燒政策實(shí)施成本高且因現(xiàn)實(shí)中農(nóng)戶居住分散其實(shí)施效果往往不佳。秸稈禁燒政策只注重禁燒，卻忽視了農(nóng)戶的自主性；雖出臺(tái)了相關(guān)補(bǔ)貼和鼓勵(lì)發(fā)展綜合利用產(chǎn)業(yè)的政策，卻缺乏引導(dǎo)和落實(shí)[4]。

4 江蘇省秸稈綜合治理政策建議

規(guī)劃是建設(shè)的龍頭、事業(yè)的基礎(chǔ)和行動(dòng)的指南。江蘇省在推進(jìn)秸稈綜合治理的產(chǎn)業(yè)發(fā)展上，同樣必須以規(guī)劃為前提。筆者根據(jù)實(shí)地調(diào)研中發(fā)的問題，提出幾點(diǎn)建議：

4.1 科學(xué)規(guī)劃秸稈綜合利用的產(chǎn)業(yè)布局

一是要構(gòu)筑合理的秸稈綜合利用產(chǎn)業(yè)鏈條。江蘇省秸稈離田產(chǎn)業(yè)化利用應(yīng)該形成多元化的發(fā)展趨勢，形成技術(shù)儲(chǔ)備，占領(lǐng)秸稈科技化、生態(tài)化、高值化利用的制高點(diǎn)。二是建立完善的秸稈收儲(chǔ)以及運(yùn)輸體系。需加強(qiáng)秸稈收儲(chǔ)運(yùn)技術(shù)設(shè)備研發(fā)，與牽引動(dòng)力機(jī)械相配套，，形成具有自主知識(shí)產(chǎn)權(quán)的技術(shù)裝備體系。三是提高秸稈綜合利用的技術(shù)裝備水平。江蘇省要基于省情，按照“引進(jìn)消化、創(chuàng)新研發(fā)、科學(xué)制定、轉(zhuǎn)化推廣”的思路，積極謀劃秸稈綜合利用的研發(fā)計(jì)劃，聚焦重大核心技術(shù)突破，促進(jìn)重大科技成果轉(zhuǎn)化應(yīng)用，努力將秸稈利用建立在科技支撐、科技推動(dòng)、科技引領(lǐng)的良性發(fā)展軌道。以用促禁、以獎(jiǎng)促禁，實(shí)行種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)、農(nóng)副產(chǎn)品加工業(yè)和秸稈生態(tài)工業(yè)四業(yè)相結(jié)合的高級(jí)階段生態(tài)農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)模式[5]。

4.2 提高政府對秸稈綜合利用的投資水平

一是加強(qiáng)技術(shù)設(shè)備研發(fā)和產(chǎn)業(yè)化項(xiàng)目示范的投資扶持。在江蘇省各級(jí)政府部門的大力投資扶持下，應(yīng)立足自主創(chuàng)新，不斷引進(jìn)和消化吸收發(fā)達(dá)國家在秸稈生產(chǎn)利用等方面的先進(jìn)技術(shù)、工藝和設(shè)備。二是以產(chǎn)品規(guī)模為主要標(biāo)準(zhǔn)，參照秸稈收儲(chǔ)利用規(guī)模和項(xiàng)目建設(shè)投資規(guī)模，實(shí)施應(yīng)補(bǔ)盡補(bǔ)的綠色產(chǎn)品財(cái)政補(bǔ)貼。三是加大農(nóng)機(jī)購置補(bǔ)貼支持力度，按面積進(jìn)行秸稈機(jī)械化還田作業(yè)補(bǔ)貼。此外，要完善對秸稈綜合利用的政策激勵(lì)機(jī)制，激勵(lì)政策要具有一定的穩(wěn)定性、連貫性和系統(tǒng)性，從而保障秸稈開發(fā)利用的持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展。

4.3 建立秸稈綜合利用產(chǎn)業(yè)多元融資體系

一方面，江蘇省可以考慮通過加大科技投入力度方式，除江蘇省各級(jí)政府撥款外，建立并發(fā)揮配套扶持周轉(zhuǎn)基金作用。另一方面，應(yīng)配建市場化運(yùn)作的風(fēng)險(xiǎn)投資基金，為江蘇省秸稈利用企業(yè)構(gòu)建起多元化、多渠道的資金支持框架。其次，配建并完善資金高效運(yùn)轉(zhuǎn)機(jī)制，提高秸稈綜合利用技術(shù)成果轉(zhuǎn)化力度，運(yùn)用靈活的政策工具，促進(jìn)科技成果向現(xiàn)實(shí)生產(chǎn)力轉(zhuǎn)換，帶動(dòng)秸稈綜合利用關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，促進(jìn)秸稈產(chǎn)業(yè)整體的發(fā)展，進(jìn)而帶動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

4.4 完善與秸稈綜合利用相關(guān)的法規(guī)條例

加快本省法律法規(guī)制定進(jìn)程，進(jìn)一步完善江蘇省有關(guān)秸稈利用的法規(guī)和條例，從法律上保障秸稈產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展。從現(xiàn)實(shí)省情來看：一要對本省有關(guān)秸稈利用的某些法規(guī)條例進(jìn)行修訂。二是在總結(jié)各地市秸稈綜合利用條例或管理辦法制訂與實(shí)施效果的基礎(chǔ)上，制定以秸稈“五料化”(肥料化、飼料化、燃料化、基料化、原料化)利用和秸稈收儲(chǔ)運(yùn)體系建設(shè)為主要內(nèi)容的相關(guān)條例，對秸稈綜合利用做出具體的規(guī)定。三是在新農(nóng)村建設(shè)、美麗鄉(xiāng)村建設(shè)的省市規(guī)定中明確秸稈綜合利用和安全處理的有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)和要求。

5 結(jié) 論

江蘇省在2014年頒布“禁燒令”以后，各級(jí)地方政府紛紛響應(yīng)，并采取有效手段開展禁燒工作。絕大部分地區(qū)已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了農(nóng)作物秸稈百分之百禁燒。在秸稈綜合利用率上，江蘇省在全國范圍內(nèi)也是名列前茅。在2014 年江蘇省秸稈綜合利用率已達(dá)88%，遠(yuǎn)高于全國平均秸稈綜合利用率75%的水平，江蘇省的秸稈禁燒與綜合利用工作，從結(jié)果上看，現(xiàn)階段已取得良好成效，但是仍存在一些嚴(yán)峻性問題。

秸稈禁燒的最終解決之道在于使秸稈這種資源能夠給農(nóng)民帶來經(jīng)濟(jì)效益，能夠成為農(nóng)民增收的渠道，從而徹底改變秸稈禁燒工作局面，使秸桿禁燒成為農(nóng)民自覺行為，在此基礎(chǔ)上促進(jìn)秸稈綜合利用產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。而要想得到這樣的效果，必須充分發(fā)揮政府引導(dǎo)、市場消化、科技支撐三者的積極作用，形成政府引導(dǎo)企業(yè)發(fā)展，企業(yè)按照市場機(jī)制有效運(yùn)作，科技創(chuàng)新及科技成果轉(zhuǎn)化作為企業(yè)的發(fā)展動(dòng)力和支撐，進(jìn)而達(dá)到經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境的綜合效益。