楊阿莉，張文杰

(西北師范大學(xué) 旅游學(xué)院，甘肅 蘭州 730070)

一、研究緣起

2013年11月，我國(guó)首次提出建立國(guó)家公園體制。2017年9月，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《建立國(guó)家公園體制總體方案》(以下簡(jiǎn)稱《總體方案》)指出，“國(guó)家公園屬于全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃中的禁止開(kāi)發(fā)區(qū)域，納入全國(guó)生態(tài)保護(hù)紅線區(qū)域管控范圍，實(shí)行最嚴(yán)格保護(hù)”。《總體方案》旨在對(duì)“病態(tài)”的自然保護(hù)地進(jìn)行有效治理，并保護(hù)重要生態(tài)系統(tǒng)的完整性與原真性，維護(hù)國(guó)家公園國(guó)土空間安全，推動(dòng)生態(tài)文明進(jìn)程，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)美麗中國(guó)的愿景。2017年10月，黨的十九大報(bào)告提出的“建立以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系”，進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)了以最嚴(yán)格措施加大對(duì)國(guó)家公園環(huán)境資源保護(hù)力度和生態(tài)監(jiān)管強(qiáng)度，明確了國(guó)家公園兼具保護(hù)與利用的多項(xiàng)功能以及實(shí)現(xiàn)生態(tài)保護(hù)與改善民生雙贏的宗旨。2019年6月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于建立以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系的指導(dǎo)意見(jiàn)》(以下簡(jiǎn)稱《指導(dǎo)意見(jiàn)》)再次要求，“國(guó)家公園要堅(jiān)持嚴(yán)格保護(hù)，世代傳承；堅(jiān)持生態(tài)為民，科學(xué)利用”等基本原則。這些頂層設(shè)計(jì)，一方面強(qiáng)調(diào)，為維護(hù)國(guó)家公園國(guó)土空間安全必須實(shí)行最嚴(yán)格的措施，保護(hù)好具有良好生態(tài)環(huán)境的“綠水青山”；另一方面強(qiáng)調(diào)，國(guó)家公園兼具科研、教育、游憩等功能，以及為公眾提供優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品、造福子孫后代、成為“金山銀山”的使命與擔(dān)當(dāng)。

祁連山自然保護(hù)區(qū)事件[1]讓“最嚴(yán)格保護(hù)”理念深入人心。在此事件影響下，我國(guó)對(duì)各類自然保護(hù)區(qū)及國(guó)家公園體制試點(diǎn)區(qū)深入開(kāi)展了生態(tài)環(huán)保督察工作，對(duì)人類活動(dòng)和開(kāi)發(fā)建設(shè)活動(dòng)進(jìn)行了有力管控，促使最嚴(yán)格生態(tài)保護(hù)制度全面實(shí)施。例如，在祁連山國(guó)家公園試點(diǎn)區(qū)建設(shè)過(guò)程中，按照“最嚴(yán)格保護(hù)”要求，地方政府開(kāi)展了生態(tài)環(huán)境保護(hù)與治理修復(fù)工作，即關(guān)停了保護(hù)區(qū)內(nèi)所有的探采礦項(xiàng)目；水電開(kāi)發(fā)項(xiàng)目采取退出、關(guān)?；騻€(gè)別保留措施；旅游項(xiàng)目實(shí)施了關(guān)停景區(qū)、拆除旅游設(shè)施等差別化措施；對(duì)核心區(qū)和緩沖區(qū)的居民執(zhí)行異地搬遷方案；實(shí)施了全面禁牧措施。筆者在調(diào)研時(shí)發(fā)現(xiàn)，雖然這些整改措施使祁連山生態(tài)環(huán)境惡化趨勢(shì)得到了有效遏制，但是國(guó)家公園內(nèi)和周邊社區(qū)多樣化的人地關(guān)系矛盾日益顯現(xiàn)，國(guó)家公園全民公益性功能發(fā)揮受限。這表明，相關(guān)部門對(duì)國(guó)家公園“最嚴(yán)格保護(hù)”理念的理解還存在認(rèn)識(shí)模糊現(xiàn)象，進(jìn)而在具體實(shí)施過(guò)程中出現(xiàn)權(quán)職不清、協(xié)同不力等問(wèn)題。根據(jù)國(guó)家林草局工作部署，我國(guó)10處國(guó)家公園體制試點(diǎn)區(qū)將于2021年初完成評(píng)估驗(yàn)收，并逐步正式設(shè)立一批國(guó)家公園。在國(guó)家公園體制試點(diǎn)即將收官時(shí)，深入領(lǐng)會(huì)“最嚴(yán)格保護(hù)”理念的主旨，按照自然保護(hù)地生態(tài)環(huán)境演變的自然規(guī)律，厘清最嚴(yán)格生態(tài)保護(hù)與社區(qū)發(fā)展的關(guān)系，分類指導(dǎo)并實(shí)現(xiàn)國(guó)家公園生態(tài)保護(hù)與區(qū)域發(fā)展共贏，是當(dāng)前亟待解決的重要議題，也是我國(guó)國(guó)家公園科學(xué)踐行習(xí)近平總書記“綠水青山就是金山銀山”思想的當(dāng)務(wù)之急。因此，正確把握“最嚴(yán)格保護(hù)”理念的核心要義，打破認(rèn)識(shí)誤區(qū)，尋求破解之策，對(duì)解決國(guó)家公園生態(tài)保護(hù)的關(guān)鍵問(wèn)題、促進(jìn)國(guó)家公園體制建設(shè)與管理創(chuàng)新、推動(dòng)國(guó)家公園生態(tài)環(huán)境持續(xù)健康發(fā)展、實(shí)現(xiàn)人民福祉與生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)具有重大的現(xiàn)實(shí)意義。

二、國(guó)家公園“最嚴(yán)格保護(hù)”理念的核心要義

(一)“最嚴(yán)格保護(hù)”強(qiáng)調(diào)特定的“核心區(qū)保護(hù)”

在“建立統(tǒng)一規(guī)范高效的管理體制”方面，《指導(dǎo)意見(jiàn)》強(qiáng)調(diào)，對(duì)自然保護(hù)地要實(shí)行差別化管控，保護(hù)措施既要嚴(yán)格又要便于操作，分區(qū)要合理。國(guó)家公園按照保護(hù)級(jí)別實(shí)行核心保護(hù)區(qū)與一般控制區(qū)二級(jí)管控體系。“核心保護(hù)區(qū)”是指自然保護(hù)區(qū)內(nèi)保存完好的天然狀態(tài)的生態(tài)系統(tǒng)以及珍稀和瀕危動(dòng)植物集中分布的區(qū)域，是維護(hù)其生態(tài)系統(tǒng)的自然演替的區(qū)域，強(qiáng)調(diào)實(shí)行全面保護(hù)。[2]一般控制區(qū)是指具有較好的自然資源和風(fēng)景資源，在資源保護(hù)的前提下可以適當(dāng)開(kāi)展科研、教育、游憩等人為利用活動(dòng)的區(qū)域(屬于核心保護(hù)區(qū)之外的區(qū)域)，注重保護(hù)與利用的協(xié)調(diào)發(fā)展。因此，“最嚴(yán)格保護(hù)”并非是對(duì)整個(gè)區(qū)域都實(shí)行的保護(hù)，而是指“核心區(qū)”這一范圍特定、人員規(guī)定等條件的“最嚴(yán)格”。就管控力度而言，核心保護(hù)區(qū)屬于最嚴(yán)格管控措施的區(qū)域，禁止人為活動(dòng)，除科研工作者外，不允許任何人進(jìn)入。對(duì)于一般控制區(qū)，原則上嚴(yán)格禁止開(kāi)發(fā)性、生產(chǎn)性建設(shè)活動(dòng)，僅允許開(kāi)展不破壞生態(tài)功能的、有限的人為活動(dòng)，允許保留當(dāng)?shù)鼐用竦脑鷳B(tài)生活方式、科教文化活動(dòng)和游憩利用活動(dòng)，前提是居民必須在不破壞自然環(huán)境的基礎(chǔ)上開(kāi)展生產(chǎn)活動(dòng)，游憩利用要以生態(tài)低碳環(huán)保的方式進(jìn)行。

(二)“最嚴(yán)格保護(hù)”注重科學(xué)的“適應(yīng)性保護(hù)”

生態(tài)系統(tǒng)具有復(fù)雜性、不確定性等特點(diǎn)，適應(yīng)性研究作為一種能夠靈活解決復(fù)雜系統(tǒng)的不確定性問(wèn)題的工具，被廣泛運(yùn)用于生態(tài)系統(tǒng)研究中。我國(guó)國(guó)家公園各試點(diǎn)區(qū)的地域特征、資源狀況、文化內(nèi)涵、環(huán)境條件等各不相同，決定了最嚴(yán)格保護(hù)必須通過(guò)科學(xué)的方法、靈活的應(yīng)對(duì)措施，實(shí)行科學(xué)的“適應(yīng)性保護(hù)”，實(shí)現(xiàn)對(duì)山水林田湖草重要自然生態(tài)系統(tǒng)的原真性及系統(tǒng)性保護(hù)的目標(biāo)，并且尊重原住居民對(duì)生態(tài)資源的傳統(tǒng)利用方式，實(shí)現(xiàn)人與自然和諧共生。例如，加拿大國(guó)家公園針對(duì)不同區(qū)域及對(duì)象，實(shí)施了“盡可能地不加干涉、適度的干涉、以干涉為主”等三種措施，對(duì)生態(tài)系統(tǒng)進(jìn)行了系統(tǒng)保護(hù)。在對(duì)大西洋區(qū)域的三文魚和熊的保護(hù)措施中指出，對(duì)三文魚只需停止過(guò)度捕撈，對(duì)熊只需尊重它們的領(lǐng)地和習(xí)性等。在我國(guó)國(guó)家公園生態(tài)核心區(qū)，最嚴(yán)格保護(hù)是指要按照科學(xué)合理的保護(hù)手段，對(duì)生態(tài)環(huán)境進(jìn)行強(qiáng)有效的整體保護(hù)、系統(tǒng)修復(fù)和綜合治理。在一般控制區(qū)，最嚴(yán)格保護(hù)需兼顧保護(hù)與利用，通過(guò)細(xì)化保護(hù)需求、科學(xué)環(huán)境監(jiān)測(cè)等，協(xié)調(diào)各方矛盾，進(jìn)而達(dá)到既能保護(hù)資源又為訪客提供游憩、享用和教育等機(jī)會(huì)的目的。這種模式既強(qiáng)調(diào)尊重和保護(hù)自然，又遵循了生態(tài)為民和科學(xué)利用的原則，也可緩解保護(hù)與發(fā)展之間的矛盾，實(shí)現(xiàn)國(guó)家公園因地制宜保護(hù)及科學(xué)管控。

三、國(guó)家公園“最嚴(yán)格保護(hù)”理念的實(shí)踐誤區(qū)

(一)“最嚴(yán)格保護(hù)”并非“嚴(yán)防死守式保護(hù)”

《總體方案》要求，“國(guó)家公園內(nèi)禁止一切開(kāi)發(fā)利用行為”。在此禁令下，目前我國(guó)各類自然保護(hù)地基本執(zhí)行“無(wú)人區(qū)”目標(biāo)的嚴(yán)防死守式保護(hù)措施。[3]筆者通過(guò)調(diào)研發(fā)現(xiàn)，這一保護(hù)模式忽視了人在特定時(shí)空條件下對(duì)生態(tài)系統(tǒng)完整性的正面影響，忽略了諸多野生動(dòng)植物與原住民在適當(dāng)?shù)纳罘绞街兴纬傻墓采P(guān)系，是將保護(hù)與利用對(duì)立起來(lái)、違背自然規(guī)律的保護(hù)。受諸多因素限制，嚴(yán)防死守式保護(hù)不僅難以操作，還有可能影響地方政府開(kāi)展正常工作，這只可能做到有限保護(hù)而不能做到有效保護(hù)。全球性環(huán)保組織——世界自然保護(hù)聯(lián)盟(IUCN)——早在1956年就將組織名稱從最初的IUPN調(diào)整為IUCN，其主要變化就是把“保護(hù)”一詞由原來(lái)的“Protection”改為“Conservation”，其內(nèi)涵既強(qiáng)調(diào)保護(hù)，也講求合理的利用或“寓保于用”。筆者在祁連山國(guó)家公園調(diào)研時(shí)發(fā)現(xiàn)，草原上的原住民世代生活在保護(hù)區(qū)，以放牧為生，與自然和諧共處，牛羊適度啃食草場(chǎng)能夠促進(jìn)牧草生長(zhǎng)，其糞便還具有施肥作用，適度被干擾的生態(tài)系統(tǒng)是自然界比較穩(wěn)定的系統(tǒng)，長(zhǎng)期禁牧反而容易使草場(chǎng)退化，全面禁牧的做法更不利于生態(tài)保護(hù)。由此可見(jiàn)，“最嚴(yán)格保護(hù)”不是“嚴(yán)防死守式”的保護(hù)，更不是“用力過(guò)猛”的絕對(duì)性保護(hù)。[4]國(guó)家公園實(shí)施最嚴(yán)格保護(hù)措施，應(yīng)準(zhǔn)確掌握不同區(qū)域人地關(guān)系的差異性，針對(duì)不同功能區(qū)提出差異化、科學(xué)的管理要求，厘清開(kāi)發(fā)利用程度與生態(tài)安全的關(guān)系，最嚴(yán)格地進(jìn)行適應(yīng)性保護(hù)和合理利用，實(shí)現(xiàn)環(huán)保效益與民生效益雙贏。

(二)“最嚴(yán)格保護(hù)”并非“全域式最嚴(yán)保護(hù)”

國(guó)家公園保護(hù)是在準(zhǔn)確識(shí)別被保護(hù)對(duì)象的特性和滿足生態(tài)系統(tǒng)多樣性需求的基礎(chǔ)上，考慮邊緣效應(yīng)，劃分不同保護(hù)強(qiáng)度區(qū)域，并分析每個(gè)群落演替所處的階段，明確其處于正向演替還是逆向演替，從而給予恰當(dāng)?shù)谋Ｗo(hù)與利用。事實(shí)上，國(guó)家公園的核心區(qū)與一般控制區(qū)承載的保護(hù)目標(biāo)和功能不同，決定了其在實(shí)行最嚴(yán)格保護(hù)理念時(shí)，需要進(jìn)行分類指導(dǎo)、區(qū)別對(duì)待，并非實(shí)施全域式的最嚴(yán)格保護(hù)。當(dāng)前，將國(guó)家公園試點(diǎn)區(qū)內(nèi)的景點(diǎn)一概關(guān)閉并且拆除已建設(shè)施的做法，是對(duì)國(guó)家公園游憩資源利用風(fēng)險(xiǎn)未進(jìn)行綜合調(diào)研評(píng)估、忽視其生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值的簡(jiǎn)單粗放的全域式的保護(hù)措施，也是對(duì)“最嚴(yán)格保護(hù)”理念的認(rèn)識(shí)存在誤區(qū)和偏差的表現(xiàn)。目前，我國(guó)個(gè)別國(guó)家公園采取“小面積利用，大面積保護(hù)”的做法，可以實(shí)現(xiàn)保護(hù)與利用并行發(fā)展，即以較小面積的資源開(kāi)發(fā)利用換取大面積的生態(tài)環(huán)保效果。例如，普達(dá)措國(guó)家公園開(kāi)發(fā)利用面積僅為4.58%，卻實(shí)現(xiàn)了對(duì)整個(gè)國(guó)家公園95.42%的有效保護(hù)。[5]國(guó)家公園實(shí)行最嚴(yán)格保護(hù)，需要花費(fèi)大量的人力、物力與財(cái)力，還有可能付出巨大代價(jià)。因此，我們應(yīng)準(zhǔn)確分析每一片區(qū)域生態(tài)問(wèn)題的嚴(yán)重性和緊迫性，分區(qū)域、分階段、分重點(diǎn)制定保護(hù)方案，把最應(yīng)該保護(hù)的、必須維持生態(tài)系統(tǒng)自然狀態(tài)的區(qū)域嚴(yán)格地保護(hù)起來(lái)，做到應(yīng)保盡保，給子孫后代留下寶貴的自然遺產(chǎn)。同時(shí)，不斷探索保護(hù)與利用新模式，發(fā)展以生態(tài)產(chǎn)業(yè)化和產(chǎn)業(yè)生態(tài)化為主體的生態(tài)經(jīng)濟(jì)，滿足人民群眾對(duì)優(yōu)美生態(tài)環(huán)境、優(yōu)良生態(tài)產(chǎn)品、優(yōu)質(zhì)生態(tài)服務(wù)的需要，實(shí)現(xiàn)資源效益最大化。

(三)“最嚴(yán)格保護(hù)”并非禁止游憩利用的保護(hù)

《總體方案》中的“禁止開(kāi)發(fā)”“環(huán)保紅線”“最嚴(yán)格保護(hù)”等表述，使近年來(lái)國(guó)家公園的“游憩”功能發(fā)揮和“旅游”活動(dòng)開(kāi)展等相關(guān)問(wèn)題變得十分敏感。由于擔(dān)心游憩利用可能會(huì)給生態(tài)保護(hù)帶來(lái)不利影響，因此在我國(guó)國(guó)家公園試點(diǎn)區(qū)的規(guī)劃中特意回避了“旅游”一詞，甚至提出禁止旅游的觀點(diǎn)。1994年世界自然保護(hù)聯(lián)盟(IUCN)出版的《保護(hù)區(qū)管理類別指南》指出，國(guó)家公園作為六類自然保護(hù)地類型之一，其設(shè)立的目的是要保護(hù)大規(guī)模生態(tài)系統(tǒng)的完整性，使其成為人們精神、科學(xué)、教育、娛樂(lè)及旅游等活動(dòng)的重要環(huán)境及文化兼容的基地?！恫紓愄靥m報(bào)告》(The Brundtland Report，1987)也強(qiáng)調(diào)，旅游及其相關(guān)娛樂(lè)業(yè)是國(guó)家公園的重要特征。如美國(guó)建立的世界上第一個(gè)國(guó)家公園——美國(guó)黃石公園——就兼具保護(hù)生態(tài)環(huán)境和開(kāi)展游憩利用功能。當(dāng)然，國(guó)家公園與生俱來(lái)的優(yōu)質(zhì)自然風(fēng)景、豐富的野生動(dòng)植物資源和獨(dú)特的歷史遺址，使國(guó)家公園變得獨(dú)特和更加需要被保護(hù)。另外，保持一定水平的生態(tài)旅游收入，也是降低公園保護(hù)成本所必需的，即生態(tài)旅游收益可以進(jìn)一步反哺國(guó)家公園資源保護(hù)事業(yè)。從作用機(jī)制上講，國(guó)家公園的生態(tài)旅游活動(dòng)能夠充分發(fā)揮生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)中的娛樂(lè)和文化功能，進(jìn)而提升生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值。因此，國(guó)家公園生態(tài)旅游是實(shí)現(xiàn)“綠水青山”向“金山銀山”跨越的重要載體和實(shí)踐范式。另外，只考慮生態(tài)保護(hù)而將生態(tài)旅游職能從國(guó)家公園中剝離，這既不現(xiàn)實(shí)也違背了世界各國(guó)設(shè)立國(guó)家公園的初衷，而且會(huì)打消全民參與生態(tài)保護(hù)公益活動(dòng)的積極性，使社區(qū)居民利益受損，從而導(dǎo)致公眾和居民不再關(guān)心和支持國(guó)家公園的建設(shè)。

四、國(guó)家公園落實(shí)“最嚴(yán)格保護(hù)”理念的路徑

(一)破解“人地”矛盾

土地權(quán)屬的復(fù)雜性一直是制約我國(guó)各類自然保護(hù)地發(fā)展的重要因素。國(guó)家公園的保護(hù)目標(biāo)、保護(hù)對(duì)象和保護(hù)需求都涉及國(guó)家公園內(nèi)及周邊的土地產(chǎn)權(quán)、土地格局及其統(tǒng)籌調(diào)整等問(wèn)題。按照土地所有權(quán)主體不同，我國(guó)土地被劃分為國(guó)有土地(即全民所有的土地)和集體土地?！犊傮w方案》中提出，國(guó)家公園要確保全民所有自然資源資產(chǎn)(包括土地)占主體地位(即全民所有自然資源資產(chǎn)占國(guó)家公園總資產(chǎn)的60%或者更高)。我國(guó)大部分國(guó)家公園試點(diǎn)區(qū)生活著大量的原住民，土地權(quán)屬大多屬于集體，如錢江源、武夷山、南山國(guó)家公園試點(diǎn)區(qū)的集體土地面積占公園總面積比重均超過(guò)了一半，分別為84%、71.2%、58.5%[6]，這與《總體方案》的要求相差甚遠(yuǎn)。如果要實(shí)現(xiàn)國(guó)有土地的主體地位，只能通過(guò)征收的方式將集體土地所有權(quán)變?yōu)閲?guó)有土地所有權(quán)，但在具體操作上將會(huì)增加社區(qū)居民產(chǎn)生不滿情緒甚至引發(fā)沖突的概率，是一種罔顧客觀實(shí)際難以落地的舉措。另外，“最嚴(yán)格保護(hù)”理念要求，在國(guó)家公園內(nèi)禁止“養(yǎng)殖、種植、砍伐、放牧”，不準(zhǔn)“居民擴(kuò)建、新建建筑物”以及禁止“發(fā)展旅游”等，使得一些地方政府在執(zhí)行管控過(guò)程中采取了“一刀切”的退出做法，限制居民對(duì)宅基地使用權(quán)與土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的利用[7]，引發(fā)了嚴(yán)重的“人地約束”矛盾。究其原因，是在“最嚴(yán)格保護(hù)”要求下，相關(guān)部門對(duì)國(guó)家公園涉及的各利益相關(guān)者的既有權(quán)益考慮失當(dāng)、公權(quán)管制邊界不明晰、對(duì)原住民生態(tài)補(bǔ)償不足。

針對(duì)我國(guó)國(guó)家公園最嚴(yán)格保護(hù)與社區(qū)發(fā)展之間的矛盾、土地所有者與經(jīng)營(yíng)者的權(quán)責(zé)矛盾等，我們應(yīng)進(jìn)行科學(xué)的分區(qū)管理，分類指導(dǎo)規(guī)劃公園用地。第一，對(duì)國(guó)家公園土地資源進(jìn)行勘界立標(biāo)、確權(quán)登記(大多數(shù)國(guó)家公園試點(diǎn)區(qū)已經(jīng)開(kāi)展了相應(yīng)的工作)，明確國(guó)有土地資源與集體所有土地資源權(quán)屬。第二，界定公權(quán)管制邊界，制定合理的管控措施，實(shí)現(xiàn)原住民、訪客等對(duì)自然資源使用權(quán)的有效利用。第三，實(shí)行依托地役權(quán)制度的適應(yīng)性管理，針對(duì)核心區(qū)或具有很高保護(hù)價(jià)值的區(qū)域，采取贖買、置換、長(zhǎng)期租用、穩(wěn)定補(bǔ)償?shù)刃问?，解決土地所有權(quán)或使用權(quán)[8]，在一般控制區(qū)采取股份制、合作社、買斷經(jīng)營(yíng)權(quán)等方式，細(xì)分并限制土地使用者的使用權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)及所有權(quán)，有針對(duì)性地建立權(quán)責(zé)清晰的行為監(jiān)測(cè)評(píng)估機(jī)制，以地役權(quán)合同形式實(shí)現(xiàn)空間管制，并給予利益受損者多元化補(bǔ)償。第四，基于保護(hù)地普遍存在的“人地”約束和多樣化的人地關(guān)系，應(yīng)當(dāng)綜合考慮生態(tài)系統(tǒng)與原住民生產(chǎn)生活、訪客行為之間的關(guān)系，將“山水林田湖草人”作為一個(gè)生命共同體來(lái)統(tǒng)籌安排。同時(shí)要落實(shí)國(guó)家公園的全民公益性，重視各利益相關(guān)者的利益訴求，使各利益主體能夠自覺(jué)地承擔(dān)對(duì)自然保護(hù)的道德責(zé)任，進(jìn)而在利益共享中實(shí)現(xiàn)人地關(guān)系和諧的目標(biāo)。[9]

(二)理順“權(quán)責(zé)”關(guān)系

《總體方案》明確指出，“國(guó)家公園要建立統(tǒng)一事權(quán)、分級(jí)管理體制，合理劃分中央和地方事權(quán)，構(gòu)建主體明確、責(zé)任清晰、相互配合的國(guó)家公園中央和地方協(xié)同管理機(jī)制”。具體是指，中央和地方以自然資源資產(chǎn)所有權(quán)為基礎(chǔ)進(jìn)行權(quán)利劃分，在資源管理上，產(chǎn)權(quán)所有者負(fù)有相應(yīng)的權(quán)責(zé)，在保護(hù)上，以國(guó)家公園管理機(jī)構(gòu)為基礎(chǔ)執(zhí)行統(tǒng)一且唯一的管理，在其他政府事務(wù)中以地方政府為主。[10]然而，從目前國(guó)家公園體制試點(diǎn)現(xiàn)狀看，國(guó)家公園生態(tài)保護(hù)仍存在重疊設(shè)置、邊界不清、權(quán)責(zé)不明、職能交叉、保護(hù)與發(fā)展矛盾突出等問(wèn)題。[11]就祁連山國(guó)家公園體制試點(diǎn)區(qū)而言，如何理順國(guó)家公園與祁連山已有的國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)之間的責(zé)權(quán)關(guān)系、如何處理國(guó)家公園國(guó)有所有權(quán)與地方政府履行生態(tài)文明建設(shè)主體責(zé)任之間的關(guān)系、如何建立權(quán)責(zé)統(tǒng)一的協(xié)調(diào)管理聯(lián)動(dòng)機(jī)制等問(wèn)題，還缺乏清晰合理的制度安排。由此導(dǎo)致的管理部門之間管理職責(zé)不明晰、發(fā)展與保護(hù)之間博弈、基層干部與牧民之間沖突等問(wèn)題，都在“最嚴(yán)格保護(hù)”制度下面臨巨大挑戰(zhàn)。同時(shí)，權(quán)責(zé)不清還衍生出了“權(quán)錢”難題，中央與地方事權(quán)劃分和支出責(zé)任尚未明確。本應(yīng)由中央政府承擔(dān)的管理職責(zé)，因資金承擔(dān)不足而管理不力；宜由地方負(fù)責(zé)的事務(wù)，因中央管理過(guò)多致使地方未能擔(dān)負(fù)起相應(yīng)的責(zé)任。權(quán)責(zé)不明導(dǎo)致保護(hù)地原住民的相關(guān)權(quán)益未能得到有效保障。

國(guó)家公園在維護(hù)國(guó)家生態(tài)安全關(guān)鍵區(qū)域中居于首要地位，同時(shí)在建設(shè)“美麗中國(guó)”、滿足人民群眾日益增長(zhǎng)的精神文化需求方面居于引領(lǐng)地位。當(dāng)前，我們要將惠民與利民作為生態(tài)保護(hù)的出發(fā)點(diǎn)與落腳點(diǎn)，不斷加強(qiáng)國(guó)家公園生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能，科學(xué)制定國(guó)家公園權(quán)力清單、責(zé)任清單，完善國(guó)家公園法律體系，實(shí)行權(quán)責(zé)一致、社會(huì)監(jiān)督、獎(jiǎng)懲分明的動(dòng)態(tài)管理機(jī)制，并且要為實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，最大限度地調(diào)集社會(huì)資源參與，從財(cái)政渠道、市場(chǎng)渠道和社會(huì)渠道等多個(gè)方面籌集資金[12]，提高國(guó)家公園對(duì)各類資金的使用效率。同時(shí)，合理規(guī)劃資金流向，定期發(fā)布國(guó)家公園的年度報(bào)告，提高公民的知情權(quán)與參與權(quán)。

(三)解決生境破碎化問(wèn)題

生境是指野生動(dòng)植物生活和繁衍的場(chǎng)所。在國(guó)家公園生態(tài)系統(tǒng)中，野生動(dòng)植物棲息地的生境景觀直接影響著野生動(dòng)植物種群的生存與發(fā)展。由自然環(huán)境因素和人為因素造成的生態(tài)景觀從簡(jiǎn)單、連續(xù)的整體向復(fù)雜、分散的斑塊變化的過(guò)程被稱為生境破碎化。[13]生境破碎化是威脅生物多樣性及導(dǎo)致物種瀕危和滅絕的重要原因之一。自我國(guó)國(guó)家公園體制試點(diǎn)開(kāi)展以來(lái)，國(guó)家公園內(nèi)部依然存在保護(hù)地生境斑塊之間連通性不佳、自然生境的空間整合與主要保護(hù)物種的棲息地覆蓋不夠等問(wèn)題。如大熊貓國(guó)家公園。自然災(zāi)害(地震)和居民進(jìn)山砍伐、打筍、放牧等現(xiàn)象的發(fā)生，阻隔了大熊貓的生境走廊，致使大熊貓國(guó)家公園產(chǎn)生了生境斑塊，生境連通性下降。

為切實(shí)保證國(guó)家公園自然生態(tài)系統(tǒng)的原真性和完整性，在“最嚴(yán)格保護(hù)”理念下，我們應(yīng)遵循景觀生態(tài)學(xué)及異質(zhì)種群理論[14](P.110)，采取三種措施防止生境破碎化，實(shí)現(xiàn)對(duì)國(guó)家公園基本物種和種群的有效保護(hù)。一是利用地理信息系統(tǒng)(GIS)、遙感技術(shù)(RS)及全球衛(wèi)星定位導(dǎo)航系統(tǒng)(GNSS)[15]，科學(xué)選址，合理利用，將適宜的生境廊道系統(tǒng)有機(jī)地聯(lián)系在一起，構(gòu)建野生動(dòng)物生境廊道網(wǎng)絡(luò)，將國(guó)家公園內(nèi)的生境斑塊整體連通，實(shí)現(xiàn)國(guó)家公園內(nèi)部區(qū)域和外部環(huán)境的“連通性保護(hù)”。例如，為保護(hù)大熊貓國(guó)家公園生態(tài)系統(tǒng)的完整性，使大熊貓有一個(gè)適宜的生存環(huán)境，可以人為構(gòu)建大熊貓生境廊道，連接破碎化生境，增加種群間的基因交流。二是以生態(tài)保護(hù)優(yōu)先為目標(biāo)，依據(jù)生態(tài)系統(tǒng)的完整性、人與自然和諧共生等諸多因素，合理劃定并整合國(guó)家公園行政邊界，建立綠道網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)和統(tǒng)一管理通道，對(duì)生態(tài)特征不同的地理區(qū)域?qū)嵭胁町惢Ｗo(hù)。三是加強(qiáng)國(guó)家公園生態(tài)保護(hù)的人性化管理，建立上下分工、左右協(xié)調(diào)、里外共贏的治理模式，致力于大尺度的空間保護(hù)、可持續(xù)發(fā)展的保護(hù)，實(shí)現(xiàn)國(guó)家公園保護(hù)、利用及發(fā)展協(xié)同并進(jìn)。

(四)完善生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制

當(dāng)前，我國(guó)國(guó)家公園體制試點(diǎn)階段還存在生態(tài)保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展相沖突、生態(tài)保護(hù)空間與原住民生產(chǎn)生活空間相重合以及生態(tài)脆弱區(qū)域與貧困區(qū)域相交叉等問(wèn)題[16]，生態(tài)移民、生態(tài)補(bǔ)償?shù)热匀皇菚r(shí)下亟須解決的主要問(wèn)題。對(duì)祁連山國(guó)家公園而言，祁連山保護(hù)區(qū)涵養(yǎng)著疏勒河、石羊河、黑河流域等內(nèi)陸河，對(duì)下游地區(qū)用水安全和繁榮發(fā)展作出了重要貢獻(xiàn)。筆者在調(diào)研時(shí)發(fā)現(xiàn)，保護(hù)區(qū)生態(tài)補(bǔ)償明顯不足。同時(shí)，在最嚴(yán)格保護(hù)令的管控之下，國(guó)家公園內(nèi)用以增加生態(tài)效益的林權(quán)、土地權(quán)、旅游資源等的使用權(quán)受到了限制，并且游憩利用的相關(guān)設(shè)施被拆除，旅游景點(diǎn)關(guān)停，導(dǎo)致廣大民眾無(wú)法充分享受到國(guó)家公園生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)所帶來(lái)的福祉，農(nóng)牧民增收渠道變窄。再者，中央和地方政府給予農(nóng)牧民的生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)相對(duì)較低，使得農(nóng)牧民的生存權(quán)益受到一定影響。生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制作為平衡經(jīng)濟(jì)利益和生態(tài)利益的重要方式，應(yīng)遵循“利用者補(bǔ)償，受益者付費(fèi)”的原則，運(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段來(lái)規(guī)制國(guó)家公園各利益相關(guān)者的行為，有效調(diào)節(jié)各類矛盾，進(jìn)而保護(hù)生態(tài)資源。例如，對(duì)因建立國(guó)家公園而被迫遷移的居民，在其生態(tài)補(bǔ)償方式上，應(yīng)變被動(dòng)式單一補(bǔ)償為主動(dòng)式多元化幫扶，通過(guò)對(duì)原住民進(jìn)行自然教育、生計(jì)培訓(xùn)等幫扶手段，鼓勵(lì)原住民積極創(chuàng)業(yè)、就業(yè)，從而使遷出居民獲得可持續(xù)生計(jì)；對(duì)于保護(hù)區(qū)內(nèi)原住民的生態(tài)補(bǔ)償，要明確生態(tài)保護(hù)對(duì)象與原住民生產(chǎn)生活方式之間的關(guān)系，制定鼓勵(lì)、限制或禁止原住民生產(chǎn)生活行為的相關(guān)規(guī)定，形成正負(fù)行為清單，以互惠互利且相互約束的合同形式形成多元化、可持續(xù)、能造血的生態(tài)補(bǔ)償方案。[17]

完善生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，還應(yīng)落實(shí)四項(xiàng)措施。一是加強(qiáng)國(guó)家公園生態(tài)補(bǔ)償法律法規(guī)建設(shè)，細(xì)化生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)體系，建立利益雙方責(zé)權(quán)相配套的政策框架，做到生態(tài)補(bǔ)償科學(xué)合理，有理有據(jù)。二是建立健全國(guó)家公園生態(tài)監(jiān)測(cè)和評(píng)估體系，科學(xué)核算自然資源價(jià)值和生態(tài)服務(wù)價(jià)值，編制自然資源資產(chǎn)負(fù)債表，建立能夠反映資源稀缺程度、體現(xiàn)生態(tài)價(jià)值的資源有償使用制度和生態(tài)補(bǔ)償制度。三是建立可持續(xù)的社區(qū)參與機(jī)制，重視社區(qū)居民在國(guó)家公園保護(hù)中的地位，各項(xiàng)政策盡可能向社區(qū)居民傾斜。例如，國(guó)家公園工作崗位優(yōu)先考慮社區(qū)居民，非免費(fèi)項(xiàng)目給予社區(qū)居民減免或一定折扣等，提高社區(qū)居民參與國(guó)家公園保護(hù)的積極性。四是借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，拓寬多元化生態(tài)補(bǔ)償資金來(lái)源渠道，如建立以中央財(cái)政為主、地方和企業(yè)為輔、以各個(gè)國(guó)家公園專項(xiàng)項(xiàng)目為補(bǔ)充的生態(tài)補(bǔ)償基金保障體系。總之，我們要通過(guò)明確補(bǔ)償主體、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償方法、資金來(lái)源、監(jiān)管措施等，完善國(guó)家公園生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)，積極協(xié)調(diào)并平衡各利益相關(guān)者在保護(hù)、利用和發(fā)展國(guó)家公園中的關(guān)系，促進(jìn)社會(huì)公平, 推動(dòng)國(guó)家公園可持續(xù)發(fā)展。