孫忠英，高 亮，何玉健

(中共鎮(zhèn)江市委黨校，江蘇 鎮(zhèn)江 212000)

隨著城市化進程加速和城市建設(shè)步伐加快，城市固體廢棄物迅速增加，對城市環(huán)境和居民健康帶來一定隱患。城市固體廢棄物如果不及時處理，長期堆放或者處置不當，不僅會侵占大量土地，還會造成環(huán)境污染，嚴重影響市容市貌和城市環(huán)境。如何處理日益增長的固體廢物是當前城市環(huán)境治理的一個重要而緊迫的問題。2018年12月國務院辦公廳發(fā)布關(guān)于印發(fā)“無廢城市”建設(shè)試點工作方案的通知，即國辦發(fā)〔2018〕128號文件，提出《“無廢城市”建設(shè)試點工作方案》。該《方案》提出，“無廢城市”是以創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的新發(fā)展理念為引領(lǐng)，通過推動形成綠色發(fā)展方式和生活方式，持續(xù)推進固體廢物源頭減量和資源化利用，最大限度減少填埋量，將固體廢物環(huán)境影響降至最低的城市發(fā)展模式。目前，鎮(zhèn)江雖然還不是國家確定的“無廢城市”建設(shè)試點城市，但是盡早探索“無廢城市”建設(shè)之路對于生態(tài)文明建設(shè)走在全國前列的鎮(zhèn)江而言，有一定的前瞻性和創(chuàng)新性，對于提高城市環(huán)境治理能力具有重要的推動作用。

1 鎮(zhèn)江城市固體廢物處置、利用存在的主要問題

1.1 城市建筑垃圾處置能力不足

目前，鎮(zhèn)江市的建筑垃圾主要采用回填、加工利用、堆放3種處理方式，以市場自發(fā)消納為主。就回填看，1t建筑垃圾需要1畝地來掩埋，隨著原城東垃圾填埋場2016年封場后，當前已無處置場地。就加工利用看，建筑垃圾加工比較少、利用效率不高。就堆放看，影響城市環(huán)境衛(wèi)生和環(huán)境安全，顯然不可取。因此，合理處置城市建筑垃圾勢在必行。根據(jù)鎮(zhèn)江市特種垃圾渣土管理處與上海環(huán)境衛(wèi)生工程設(shè)計院有限公司合作項目《鎮(zhèn)江市城市建筑垃圾處理規(guī)劃(2017年～2020年)》看，鎮(zhèn)江市區(qū)規(guī)劃期建筑垃圾總產(chǎn)生量為487.8萬噸/年，其中拆遷垃圾年均產(chǎn)生量為103.3萬噸/年、裝潢垃圾年均產(chǎn)生量為34.5萬噸/年、工程渣土年均產(chǎn)生量為350萬噸/年。該項目一期建筑垃圾處理設(shè)計規(guī)模為30萬噸/年(來源以拆遷建筑垃圾為主)，暫不涉及裝修垃圾處理。依此測算，現(xiàn)有處置能力不能滿足全部建筑垃圾包括裝修垃圾在內(nèi)的處置需要。

1.2 城市建筑固廢處置缺乏配套支撐

目前，鎮(zhèn)江在積極探索城市建筑固廢處置的方法和路徑，以實現(xiàn)建筑固廢資源化、循環(huán)化利用的目標。但是就現(xiàn)狀看合理處置建筑固廢缺乏相關(guān)配套支撐。究其原因：①源頭上缺乏控制建筑固體廢棄物產(chǎn)生的方法措施。在建筑工程的規(guī)劃、設(shè)計階段，缺乏對建筑固體廢棄物減量化、循環(huán)化、無害化處理的相關(guān)技術(shù)和保障措施。②在建筑固體廢棄物產(chǎn)生過程中缺乏關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)的支撐。如果當?shù)貨]有關(guān)聯(lián)企業(yè)回收處理相關(guān)的建筑廢棄物，一些本來可以利用的資源有可能變成垃圾，如果無法處理長期堆放有可能變?yōu)榄h(huán)境隱患。

1.3 城市建筑固廢利用效益不高

從企業(yè)回收利用建筑固廢的實際效果看，除金屬、木制品、拆除后經(jīng)過清理的磚通過廢品回收利用取得一些回報以外，回收企業(yè)用廢磚、廢混凝土加工的骨料及配置的低標準混凝土、空心砌塊、混凝土空心隔墻板等再生產(chǎn)品的附加值都很低，一般低于各道處理工序所花的費用之和，而制造再生產(chǎn)品的成本一般又高于用新原料制造的產(chǎn)品，這種情況影響了企業(yè)回收利用的積極性。再加上建筑固體廢物再生制品生產(chǎn)工藝、裝備相對落后，生產(chǎn)方式簡單粗放，生產(chǎn)成本高、環(huán)保性能差、生產(chǎn)效率和智能化水平低，難以滿足建筑工程的需要，導致從事回收利用的企業(yè)效益不太理想。

1.4 城市建筑固廢利用保障體系不健全

目前，鎮(zhèn)江還沒有制定出臺關(guān)于城市建筑固體廢物處置和利用的專門法規(guī)以及配套制度，保障體系還不健全。如在政策層面缺乏引導建筑固體廢物資源化利用的傾斜政策和激勵機制；在組織層面缺少解決建筑固體廢棄物資源化利用過程中出現(xiàn)問題的權(quán)威機構(gòu)和協(xié)調(diào)機制；在技術(shù)層面缺乏對建筑固體廢物資源化、循環(huán)化利用的產(chǎn)業(yè)鏈和關(guān)聯(lián)企業(yè)的技術(shù)支撐；在執(zhí)行層面缺乏對隨意丟棄建筑固體廢物行為的嚴懲措施等。

2 鎮(zhèn)江加快“無廢城市”建設(shè)的思路和對策

2.1 充分認識“無廢城市”建設(shè)的重要價值，促進城市微觀規(guī)劃與城市建設(shè)管理相協(xié)調(diào)

2.1.1 充分認識“無廢城市”建設(shè)的重要價值。開展“無廢城市”建設(shè)是深入落實黨中央、國務院決策部署的具體行動，是從城市整體層面深化固體廢物綜合管理改革和推動“無廢社會”建設(shè)的有力抓手。因此，鎮(zhèn)江以建筑固體廢物資源化利用為抓手，探索“無廢城市”建設(shè)之路具有重要價值?！盁o廢城市”建設(shè)與海綿城市、智慧城市等相比，具有更加明顯的現(xiàn)代特點：從資源流動的方向看，以往的城市建設(shè)皆是在作加法，是在原來的城市建設(shè)空間中增加新的活力性因素；而“無廢城市”則是在城市建設(shè)的過程中作減法，是使資源在生產(chǎn)與消費的各個環(huán)節(jié)得到充分利用。從主體參與性看，以往的城市發(fā)展理念強調(diào)政府、市場組織的公共物品供給者角色，其他社會個體只是作為消費者出現(xiàn)的；而“無廢城市”則將政府、市場組織、各類社會個體皆納入生產(chǎn)者角色體系，微觀行動的效果將在更大意義上決定“無廢城市”建設(shè)的效果。

2.1.2 注重城市微觀規(guī)劃與城市建設(shè)相協(xié)調(diào)。在頂層制度設(shè)計上，把握好“無廢城市”建設(shè)區(qū)別于城市發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃，其目標是“以固體廢物減量化和循環(huán)利用率為核心的無廢城市建設(shè)指標體系”，這一指標體系要確定固體廢物統(tǒng)計的范圍、口徑和具體的統(tǒng)計方法?！盁o廢城市”建設(shè)的微觀規(guī)劃不是獨立運行而是要與城市管理系統(tǒng)相匹配。要落實鎮(zhèn)江市城市建筑垃圾處理規(guī)劃(2017年～2020年)，注重與鎮(zhèn)江城市總體規(guī)劃與其他專項規(guī)劃有機銜接。從城市建設(shè)開始、建設(shè)過程、建成之后等環(huán)節(jié)都要把建筑固廢的資源化利用考慮到規(guī)劃之中。使“無廢城市”建設(shè)微觀規(guī)劃落地與城市建設(shè)保持一致，具有強有力的執(zhí)行力和剛性約束。

2.1.3 促進“無廢城市”建設(shè)與城市管理相融合?！盁o廢城市”建設(shè)是一個系統(tǒng)性工程，涉及社會發(fā)展的方方面面，需要建立固體廢物管理機構(gòu)和協(xié)調(diào)機制，強化部門分工協(xié)作。建立部門責任清單，明確各類固體廢物產(chǎn)生、收集、轉(zhuǎn)移、利用、處置等環(huán)節(jié)的部門職責邊界，提升監(jiān)管能力，形成分工明確、權(quán)責明晰、協(xié)同增效的綜合管理機制。同時，在資源化利用環(huán)節(jié)上及時跟進，包括技術(shù)的引進、管理環(huán)節(jié)的強化與標準化建設(shè)以及社會監(jiān)督同步推進，引導城市建設(shè)與管理和“無廢城市”建設(shè)融合發(fā)展。

2.2 學習借鑒國外經(jīng)驗，加快推進建筑固廢資源化利用步伐

2.2.1 學習借鑒發(fā)達國家的成功經(jīng)驗。20世紀90年代有發(fā)達國家就開始探索建筑固廢如何實現(xiàn)循環(huán)化、資源化利用，其成功經(jīng)驗值得鎮(zhèn)江學習借鑒。如日本在1991年就將建筑固體廢棄物定義為建筑副產(chǎn)品處理，建筑固體廢棄物堅持3R原則，即在源頭上優(yōu)先選擇可再生產(chǎn)原料，遵循資源化原則，在施工過程中盡可能少產(chǎn)生建筑廢棄物，遵循減量化原則，對于不可避免的建筑固體廢棄物盡可能再利用，遵循循環(huán)化原則。美國政府《超級基金法》規(guī)定“任何生產(chǎn)有工業(yè)廢棄物的企業(yè)，必須自行妥善處理，不得擅自隨意傾卸”。該法規(guī)從源頭上限制了建筑固體廢棄物的產(chǎn)生量，促使企業(yè)自覺尋求建筑固體廢棄物資源化利用途徑。德國的每個地區(qū)都有大型的建筑固體廢棄物再加工綜合工廠。德國的廢棄建筑材料主要用作道路路基、造垃圾填埋物、人造風景和種植等，固廢利用效率高。

2.2.2 他山之石，可以攻玉。鎮(zhèn)江學習借鑒國外經(jīng)驗，加快建筑固廢資源化利用步伐。①對城市建筑固體廢棄物基本情況進行統(tǒng)計、論證以及可行性分析。②加快建設(shè)建筑固廢資源化利用廠，提高處置能力。建筑固廢資源化利用廠的選址應充分考慮區(qū)域統(tǒng)籌、近遠結(jié)合、多規(guī)合一等因素，選址方案應合理規(guī)劃、充分論證，確保項目落地。③制定并出臺具體管理辦法和配套措施，推進建筑固體廢棄物管理和循環(huán)利用工作，提高建筑固廢綜合利用效率，為“無廢城市”建設(shè)打好基礎(chǔ)。

2.3 加強技術(shù)研究與合作，提高建筑固廢資源化利用效率

2.3.1 加大科研投入。加大建筑固廢資源化利用方面的科研投入，鼓勵在鎮(zhèn)、南京高校、科研院所與企業(yè)、建設(shè)施工單位橫向合作，加快固體廢物減量化、高質(zhì)化利用關(guān)鍵技術(shù)、工藝和設(shè)備研究和研發(fā)制造。激勵科技人員從事該領(lǐng)域研究的積極性，在技術(shù)方面進行聯(lián)合攻關(guān)。

2.3.2 加強合作利用。據(jù)了解，外地在建筑垃圾資源化利用方面已有先進的技術(shù)，鎮(zhèn)江應積極引進新技術(shù)，開發(fā)新項目。如山東新航標再生資源項目建設(shè)落地于山東肥城老城街道，該項目就是采用先進的固體廢物處理技術(shù)，將原本廢棄的建筑垃圾處理轉(zhuǎn)化成可循環(huán)使用的環(huán)保建材。項目建成投產(chǎn)后，年可處理建筑垃圾100萬噸。每年可生產(chǎn)80萬噸再生料水穩(wěn)材料及35萬立方再生料機制磚，在消除污染、凈化環(huán)境的同時，可使資源回收利用，實現(xiàn)垃圾的減量化、無害化、資源化處理，具有較高的環(huán)保價值和社會效益。鎮(zhèn)江要有選擇地引進適合處理本地建筑固廢特點的項目和技術(shù)，注重建筑垃圾和裝修垃圾工藝設(shè)備一體化發(fā)展，引導企業(yè)從事建筑固廢資源化利用，提高資源利用效率。

2.4 建立健全制度體系，加強固廢資源化利用激勵和約束

2.4.1 加快立法工作。建議鎮(zhèn)江市人大與相關(guān)部門盡快對城市建筑固廢資源化利用情況進行調(diào)研，加快啟動立法工作，健全法規(guī)制度體系，促進建筑固廢資源化、循環(huán)化、無害化處置，為提高資源化利用效率提供法規(guī)保障。

2.4.2 加大政策支持。一方面，發(fā)揮政府資金的引導帶動作用，利用現(xiàn)有資金渠道通過以獎代補、貸款貼息等方式，鼓勵社會資本參與建筑固廢資源化利用基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，享受招商引資優(yōu)惠政策，促進建筑固廢資源化利用建設(shè)和再生產(chǎn)品應用。另一方面，提供特殊政策支持。對從事建筑固廢資源化利用的企業(yè)明確定位，對建筑垃圾資源化利用、循環(huán)化發(fā)展的項目給予特許經(jīng)營權(quán)。對建筑固廢處理和利用工程項目給予供地支持，并給予土地費減免或優(yōu)惠，降低投資強度要求。

2.4.3 開拓使用市場。鼓勵在鎮(zhèn)江市區(qū)的建設(shè)項目包括政府的項目和一些大的建設(shè)項目以及綠色建筑按一定比例使用再生建材，質(zhì)量標準合格的再生產(chǎn)品列入政府綠色采購目錄，合理制定政府投資項目(如道路、保障房等)、一般建筑工程、商品地材供應商再生材料使用率要求，開拓建筑垃圾再生產(chǎn)品使用市場。讓從事再生產(chǎn)品的企業(yè)見到效益，引導企業(yè)有意向建筑固廢資源化利用行業(yè)發(fā)展。

2.4.4 嚴加法律約束。推進城市建筑固廢資源化利用，既要加大政策支持，也要嚴加法規(guī)約束。依法嚴厲打擊各類固體廢物非法轉(zhuǎn)移、傾倒行為，以及無證從事危險廢物收集、利用與處置經(jīng)營活動。依法推動建筑固廢源頭減量、資源化利用和無害化處置，提高城市固廢資源利用效率，推進“無廢城市”建設(shè)進程。