張軍

防控風險是金融穩(wěn)健運行的基礎(chǔ)。中國人民銀行（以下簡稱人民銀行）被明確賦予強化宏觀審慎管理和防范系統(tǒng)性風險的職責，這是黨中央交給人民銀行的光榮使命。近年來，有關(guān)金融宏觀審慎的政策設(shè)計與管理實踐逐步展開、穩(wěn)健起步，同時，作為當前金融領(lǐng)域的一個熱門話題，也存在許多的模糊認識或分歧看法。本文就相關(guān)問題做一些粗淺探討，期望有所助益。筆者以為，宏觀審慎作為金融宏觀管理的基礎(chǔ)制度，不僅應(yīng)當科學(xué)、合理、有效，還要全面、系統(tǒng)、靈動，需要恰當處理好三大基本環(huán)節(jié)：即設(shè)計、執(zhí)行與檢驗。

一、設(shè)計——宏觀審慎政策

所謂金融宏觀審慎政策，是指為了保持或保障宏觀金融健康穩(wěn)定運行所構(gòu)建的一系列金融制度化規(guī)則、措施和要求的規(guī)定性。政策是管理的遵循和依據(jù)，重在合法性、權(quán)威性、有效性，理應(yīng)法制化、市場化、國際化，通常需要通過國家法規(guī)來界定。金融宏觀審慎的政策目標是防范系統(tǒng)性金融風險，維護國家金融安全。

宏觀審慎政策需要頂層設(shè)計。構(gòu)建宏觀審慎政策框架應(yīng)該把握好三點：一是目標導(dǎo)向，頂層設(shè)計。頂層設(shè)計可保持政策的權(quán)威性、統(tǒng)一性，為后續(xù)的執(zhí)行和檢驗提供有利條件。二是寬嚴相濟，可行可止。比如宏觀審慎融資參數(shù)，可以上下調(diào)節(jié)，可以臨時終止，要適用靈活。三是適者先用，漸進完善。政策選項比較多，需要找到最佳工具，應(yīng)謹慎試用、逐步完善、優(yōu)勝劣汰，不求多、但求好。

風險應(yīng)對策略是宏觀審慎政策設(shè)計環(huán)節(jié)必須考慮的問題?？偨Y(jié)概括各類風險防范的基本做法，主要體現(xiàn)在兩個字：責備。責，就是明晰責任、追究后果;備，就是居安思危、有備無患。金融宏觀審慎的風險應(yīng)對，同樣離不開責備之道，但也與傳統(tǒng)的行為監(jiān)管有所不同，應(yīng)責備兼顧、以備為主。

（一）必備——備的必須性

凡事預(yù)則立，不預(yù)則廢。從中央銀行的職責來看，理解“備”的重要性，對于切實建立和完善金融宏觀審慎監(jiān)管體系尤其重要。其一，“備”具有必要性。眾所周知，即便都是真實合法的金融行為也不會完全排除出現(xiàn)宏觀秩序紊亂的風險。因此，單靠微觀行為監(jiān)管，不能完全應(yīng)對金融風險，需要宏觀審慎管理模式來發(fā)揮作用，客觀上需要以備防患。其二，“備”與“責”不矛盾。宏觀審慎并不排斥微觀監(jiān)管發(fā)揮應(yīng)有的作用。有些金融風險之所以處置難，主要是因為既想撫平風險，又不想追究責任。追責到位，“責”的約束力才會起到作用;有“責”做基礎(chǔ)，“備”的權(quán)威性也更強。其三，存在無法定責的風險。有些金融風險的產(chǎn)生是難以確定具體責任的，單靠追責機制難以約束，如周期性經(jīng)濟危機、金融危機、地震、水火災(zāi)情、戰(zhàn)爭等不可抗力以及疫情等突發(fā)公共事件，這些沒有責任人的風險，只有靠預(yù)備方案來應(yīng)對。還有一些傳染性、外溢性、群體性風險，也是難以定責的。審慎監(jiān)管側(cè)重于“備”，就是因為它既可以基于追責的微觀監(jiān)管基礎(chǔ)，也可以針對難以追責的多種意外情形多預(yù)計、早防備。其四，單靠“責”兜不住金融風險。由于金融業(yè)的特殊性，金融風險往往具有不可逆性和放大效應(yīng)，不僅是“覆水難收”，而且即便嚴厲追責，也難以挽回損失，常常是“責”難以覆蓋風險，系統(tǒng)性金融風險更是如此。其五，責的鏈條存在自然或人為斷裂的可能，不能完全保證追責到位。比如當事人病故、失聯(lián)，檔案遺失、銷毀等。其六，隱患和失誤也不是靠定責就能避免的。有些風險的產(chǎn)生不取決于人的主觀意志，意外總是存在的，由于金融領(lǐng)域風險的傳染性、連帶性，此類現(xiàn)象尤其明顯。因此，單靠追責機制難以規(guī)避風險，也難以覆蓋風險，必須另有準備。

（二）責備——風險應(yīng)對之道

從多年的金融管理實踐來看，金融風險的防范，更是突出體現(xiàn)在“責備”二字，幾乎無一例外。關(guān)于“責”，普遍應(yīng)用于各類大大小小金融管理過程中。傳統(tǒng)的行為監(jiān)管模式下，所有的柜臺業(yè)務(wù)控制以及現(xiàn)場檢查、非現(xiàn)場核查基本都是基于責任的確認、落實、監(jiān)督與管理。比如，我們經(jīng)常遇到要出示或留存身份證的情形，主要目的就是把事和人聯(lián)系到一起，便于查證追責。關(guān)于“備”，有別于責權(quán)對等的一般性行業(yè)，“備”在金融業(yè)風險防范中更多地得以運用。例如對銀行機構(gòu)的資本充足率、存貸比、存款準備金、壞賬備抵金、存款保險制度等的管理，還有風險評估、壓力測試、風險處置預(yù)案等，以及中央銀行再貸款、承擔最后貸款人職能，均是側(cè)重于“備”而采取的一些金融風險防范措施。對此，筆者有以下幾點理解：一是對于“責”能夠覆蓋的風險，只需明晰責任、確認責任即可。在確定“責”的基礎(chǔ)上可盡量簡化一般性手續(xù)，這即是“放管服”的底線?！柏煛钡囊c是把事與人聯(lián)系起來，其關(guān)鍵點在于責之度，包括：（1）定責的清晰、合理;（2）追責的恰當、公平;（3）防止失責與過度擔責。二是對于“責”難以覆蓋的風險，就要另加準“備”。但要有的放矢，不能漫無目標。“備”得過多就會降低效率，這涉及安全和效率兩大管理目標的權(quán)衡問題。備的底線是預(yù)備成本不能超過或有損失，要點是對癥下藥、風險為本，最佳目標是少備而不用。其關(guān)鍵點在于“備”之選，對于后續(xù)一系列的預(yù)備措施，要針對風險狀況，選擇適合主體情況的最有效的措施，擇其一二三而用之，要兼顧效率與成本，不要漫天撒網(wǎng)。雖然“備”對于應(yīng)對風險很重要，但顧及管理的成本，一般沒有百分之百的“備”。這需要科學(xué)地概率推算，必要的風險敞口和選擇恰當?shù)暮髠浔壤?。備的要點包括：（1）備的必要性論證;（2）備的可行性論證;（3）實施時機與頻率。三是構(gòu)建中央銀行的宏觀審慎政策架構(gòu)，應(yīng)該更多地從“備”的角度著手。傳統(tǒng)的行為監(jiān)管模式，不論是微觀個體的行為監(jiān)管，還是宏觀群體的行為管控，通常都是基于“責”的管理;而審慎監(jiān)管給市場主體預(yù)留了更大的自主空間，更加重視市場在資源配置中的主導(dǎo)作用，不論是對單一市場主體的微觀審慎還是對市場群體或總體的宏觀審慎，更多地涉及“備”的管理。

（三）籌備——備的基礎(chǔ)建設(shè)

（1）法規(guī)先行。法無授權(quán)不可為，法有授權(quán)必須為。許多監(jiān)管的基本問題尚待法規(guī)明確解決，相關(guān)宏觀審慎金融管理法規(guī)政策的預(yù)備是必須的。通過法規(guī)建設(shè)主要解決以下問題：金融宏觀審慎管理的目標是什么？主要的管理對象是哪些？誰來管？怎么協(xié)調(diào)分工？管理者與被管理者分別應(yīng)該做什么？標準與規(guī)矩？有什么管理手段？應(yīng)管到什么程度？（2）機制搭建。由于金融宏觀審慎管理具有很強的“治未病”性質(zhì)，管理效果短期內(nèi)一般很難顯見，若沒有明確的職能承擔者長期堅持推動，宏觀審慎管理很可能流于形式。因此，在明確中央銀行統(tǒng)攬金融宏觀審慎管理的基礎(chǔ)上，還有必要自上而下健全人民銀行系統(tǒng)內(nèi)專業(yè)、穩(wěn)定的宏觀審慎管理隊伍體系。（3）預(yù)估風險。培育專家團隊，強化預(yù)見性研究。警惕“黑天鵝”“灰犀?！保η笄罢靶詻Q策。構(gòu)建風險監(jiān)測體系，早識別、早預(yù)警、早發(fā)現(xiàn)、早處置。（4）研究借鑒國際經(jīng)驗。（5）結(jié)合國情，因地制宜。（6）總結(jié)教訓(xùn)，累積經(jīng)驗。

（四）儲備——豐富風險應(yīng)對工具箱

要在完善行為監(jiān)管方式的基礎(chǔ)上，建立健全審慎監(jiān)管的良好模式，就要思考如何平衡“責”與“備”的度。特別是對于中央銀行來說，著重于金融宏觀審慎管理，著重于應(yīng)對系統(tǒng)性金融風險，在金融監(jiān)管安全和效率的目標選擇上，就更傾向于安全為先;在遵循金融監(jiān)管真實性、合法性、規(guī)范性、有序性的基本原則之下，也更側(cè)重于宏觀有序性的監(jiān)管。所以中央銀行在“備”的方面有必要加大探索力度，不斷充實政策工具后備，盡早確立政策法規(guī)約束，界定規(guī)定動作，建立監(jiān)督落實機制，保障“備”的權(quán)威性。以系統(tǒng)重要性金融機構(gòu)監(jiān)管為例，筆者以為，應(yīng)當著力于以下多個方面展開政策儲備：（1）預(yù)警型措施——防患于未然。一是透明度管理，包括信息報告制度、信息披露制度、大額風險暴露要求等;二是風險控制措施，包括風險評估要求、壓力測試規(guī)劃等;三是風險提示預(yù)警，如風險教育制度、輿情管理等。（2）“抗燃”型措施——提升自身“免疫力”。一是準入門檻管理，包括設(shè)立資質(zhì)、運營條件、公司治理要求;二是杠桿率控制，包括資本充足率、強化附加資本要求、核心資本、存款準備金。（3）“耐燃”型措施——提升風險“抵抗力”“耐受力”。包括風險備抵金、業(yè)務(wù)保證金、流動性監(jiān)管等。（4）“阻燃”型措施——阻擋外部風險侵入。一是行為人管理，包括從業(yè)資質(zhì)、負面清單;二是行為管理，包括正面清單、負面清單、貸款增速、存貸比、貸款集中度、貸款收入比、貨幣錯配限制、期限錯配限制、風險管理、風險敞口限制、附加杠桿率要求等。（5）“避燃”型措施——遠離風險領(lǐng)域。一是逆周期調(diào)節(jié)，包括逆周期因子、逆周期參數(shù)、逆周期資本緩沖等;二是外部風險控制，包括全口徑跨境融資宏觀審慎管理、房地產(chǎn)信貸集中度管理等;三是早期干預(yù)措施。（6）“滅燃”型措施——滅火器準備。一是市場引導(dǎo)措施，如再貸款、再貼現(xiàn)、債券、公開市場操作、準備金率等數(shù)量型工具及利率、匯率等價格型工具;二是總損失吸收能力、風險準備金。（7）“棄燃”型措施——“丟車保帥”，及時止損。包括危機接管方案、風險處置方案、破產(chǎn)處置方案、恢復(fù)與處置計劃。（8）隨機應(yīng)變措施——儲備應(yīng)急處突能力。風險有顯性的，也有隱性的;有累積的，也有偶發(fā)的，不論如何預(yù)計也難免有疏漏、有意外，對意料之外的風險，只有靠過硬的應(yīng)急處置能力來應(yīng)對。

二、執(zhí)行——宏觀審慎管理

宏觀審慎管理是宏觀審慎政策的實施過程。涉及相關(guān)政策法規(guī)的落實與執(zhí)行。

（一）宏觀審慎管理是四種基本管理模式之一

管理是出于一定的目的（安全、效率、正向），遵循一定的規(guī)則（法律、制度、規(guī)矩等），一部分人或組織對另一部分人或組織實施強制性的監(jiān)督、控制、干預(yù)、獎懲等約束其權(quán)利行為的過程?；谄涔芾淼哪繕撕椭攸c不同，大概分為行為管理和審慎管理兩大類。所謂行為管理，是指管控管理對象的具體行為使其符合規(guī)矩，又可分為微觀行為管理和宏觀行為管理;所謂審慎管理，是指管控管理對象的運作機制，使其穩(wěn)妥、健康、少風險，又可分為微觀審慎管理、宏觀審慎管理。所謂微觀管理，一般是針對個體、單一市場主體或具體行為的管理。所謂宏觀管理，一般是針對群體、總體、一類市場主體或全域性、區(qū)域性的共同秩序的管理?；谝陨细拍?，管理的四種基本模式就是微觀行為管理、宏觀行為管理、微觀審慎管理和宏觀審慎管理。此外，還要注意管理與監(jiān)管的概念區(qū)別，監(jiān)管特指行政部門對經(jīng)營部門的管理。經(jīng)營部門也有自己的管理，往往稱為運營管理或內(nèi)部管理，通常是以效益（效率）為主要目標的管理，兼顧安全，這種管理的效益偏好是由市場的本性決定的;我們通常說的管理往往是指行政部門的監(jiān)管，即對市場主體的外部管理，通常是以安全為主要目標的管理，兼顧效率，這種安全偏好是由行政管理的免責效應(yīng)決定的。

（二）宏觀審慎管理可以分工實施

中央銀行制定政策，整個金融體系執(zhí)行政策，有利于發(fā)揮監(jiān)管合力、減少監(jiān)管摩擦，有利于政策落地實施。實際上大多數(shù)宏觀審慎管理可以分工實施，中央銀行可以保留必要的直接管理。監(jiān)管分工可歸納為功能監(jiān)管、屬地監(jiān)管和機構(gòu)監(jiān)管三種類型。其中，功能監(jiān)管是金融業(yè)監(jiān)管分工的基本方式。一要搞好監(jiān)管協(xié)調(diào)。既要避免監(jiān)管疊加，也要防止監(jiān)管真空，必然需要強化協(xié)調(diào)，包括頂層協(xié)調(diào)和地方協(xié)調(diào)、外部協(xié)調(diào)和內(nèi)部協(xié)調(diào)。二要為所應(yīng)為。金融宏觀審核監(jiān)管是個寬泛的概念，不僅有監(jiān)管方式繁雜、監(jiān)管對象交叉、監(jiān)管目標宏觀等特點，還有風險預(yù)防、風險監(jiān)測、風險控制、風險處置等多個環(huán)節(jié)。各機構(gòu)要清晰認識本單位、本部門在整體中的職能定位，抓準關(guān)鍵環(huán)節(jié)，做好分內(nèi)的事。作為中央銀行的宏觀審慎管理部門，應(yīng)該：（1）抓法規(guī)，定規(guī)矩。（2）負責統(tǒng)籌金融業(yè)宏觀審慎管理及系統(tǒng)重要性金融機構(gòu)的微觀審慎管理。（3）搞好內(nèi)部協(xié)調(diào)，明確各部門職能定位。（4）調(diào)動發(fā)揮人民銀行分支行的配合作用。

（三）宏觀審慎管理的目標

管理的根本目的是安全（風險控制）與效率（效益、成本控制）。這兩個目標既是矛盾的，也是統(tǒng)一的，沒有安全的效率是不穩(wěn)固的，沒有效率的安全也是無意義的，因此，管理目標具有雙重性與統(tǒng)一性。宏觀審慎管理的目標同樣是兼顧安全與效率，但以整體性、系統(tǒng)性安全為重點。雖然兼顧雙目標，但中央銀行更關(guān)注安全，宏觀審慎更多出于安全目的。因此，宏觀審慎管理的目標主要是安全。

有序性可以作為宏觀審慎管理的中間目標。不論是行為管理還是審慎管理，也不論是微觀管理還是宏觀管理，有序性都是金融管理所追求的一個先期目標。有序性也就是金融穩(wěn)健運行的一種狀態(tài)，是一個動態(tài)目標。因此，金融宏觀審慎管理也是動態(tài)持續(xù)的，屬于一種過程型監(jiān)管。

（四）宏觀審慎管理的原則

管理的原則通常包含四個方面：真實性，合法性，規(guī)范性，有序性。其中，真實性是基礎(chǔ)條件，合法性是監(jiān)管本質(zhì)，規(guī)范性是體現(xiàn)形式，有序性是目標要求。行為監(jiān)管以合法性為著重點，側(cè)重合法性管理;審慎監(jiān)管以有序性為著重點，側(cè)重有序性管理。總體來看，金融宏觀審慎管理的原則同樣以真實合法規(guī)范為基礎(chǔ)，但更注重有序性。

（五）宏觀審慎管理的對象

宏觀審慎管理覆蓋整個金融體系，雖然側(cè)重對系統(tǒng)重要性機構(gòu)和重點業(yè)務(wù)領(lǐng)域的監(jiān)管，但管理的對象是金融體系總體，并不因?qū)I(yè)監(jiān)管分工而例外。應(yīng)探索將更多的金融活動、金融市場、金融機構(gòu)和金融基礎(chǔ)設(shè)施納入宏觀審慎政策框架。同時，因為金融機構(gòu)在宏觀體系中的作用不同，宏觀審慎管理的程度會有所區(qū)別。

（六）宏觀審慎管理的重點

宏觀審慎管理是與微觀審慎監(jiān)管相對應(yīng)的一個概念，是對微觀審慎監(jiān)管的升華。微觀審慎監(jiān)管更關(guān)注個體金融機構(gòu)的安全與穩(wěn)定，宏觀審慎管理則更關(guān)注整個金融系統(tǒng)的穩(wěn)定。宏觀審慎管理的核心，是從宏觀的、逆周期的視角采取措施，防范由金融體系順周期波動和跨部門傳染導(dǎo)致的系統(tǒng)性風險，維護貨幣和金融體系的穩(wěn)定。從政策工具來講，要求金融機構(gòu)實施逆周期的最低資本要求和資本緩沖，并采取更為穩(wěn)健的撥備方法，以增強金融體系抵御風險的能力，平滑跨周期的貸款投放和經(jīng)濟波動。從跨機構(gòu)來看，宏觀審慎管理要考慮不同機構(gòu)間相互影響導(dǎo)致的系統(tǒng)性風險，通過加強對具有系統(tǒng)重要性金融機構(gòu)的監(jiān)管、改進對交易對手的風險計量和控制等來維護金融體系的整體穩(wěn)定。包括：（1）空間維度上著力于杠桿率的調(diào)節(jié)。重點關(guān)注系統(tǒng)重要性金融機構(gòu)、金融控股公司、重點金融領(lǐng)域。但也不排除對其他機構(gòu)提出監(jiān)管要求。（2）時間維度上著力于逆周期調(diào)節(jié)。開展動態(tài)、周期監(jiān)管，實施逆周期調(diào)節(jié)，防止市場超調(diào);對重點機構(gòu)從準入、運營、到退出進行全生命周期風險控制引導(dǎo)。

（七）宏觀審慎管理的手段

審慎管理的干預(yù)手段（或有別于行為監(jiān)管模式）一般包括：定規(guī)矩、控準入（市場準入許可、重要性評估準入）、嚴監(jiān)督、緊控制（業(yè)務(wù)限制、資本附加）、加干預(yù)、強處置等。從干預(yù)的程度劃分，大體應(yīng)有四類：（1）政策導(dǎo)引。比如內(nèi)控要求、標準督促、附加要求。主要針對應(yīng)該做什么？（2）風險警示。比如風險提示、約見談話。主要針對不該做什么？（3）處罰限制。比如現(xiàn)場檢查、違規(guī)處罰、限制業(yè)務(wù)。主要針對做錯了什么？做出格了什么？（4）接管處置。比如早期干預(yù)、指定接管、破產(chǎn)處置。主要針對做壞了什么？做失控了什么？

三、檢驗——宏觀審慎評估

宏觀審慎應(yīng)注意對政策執(zhí)行情況和實施效果進行評估，及時反饋有利于宏觀審慎政策的進一步優(yōu)化。宏觀審慎評估宜由中央銀行或高于中央銀行的機關(guān)主導(dǎo)，避免各行其是。評估工作的主要環(huán)節(jié)包括：評估指標選擇;權(quán)重、參數(shù)、閾數(shù)等的設(shè)定;數(shù)據(jù)采集與整理;評估等級與標準;規(guī)范實施步驟及結(jié)果應(yīng)用等。一般應(yīng)當做好以下四方面評估：

（一）政策執(zhí)行情況評估

主要評估宏觀審慎政策措施的貫徹情況、響應(yīng)程度、執(zhí)行程度、落實難點、存在問題等，評價審慎管理機制的有效性，查找政策落實中的問題與阻礙，探索進一步完善宏觀審慎治理體系的路徑。如從資本管理、治理架構(gòu)、風險管理、信息披露、監(jiān)管合作等方面，評估各機構(gòu)是否有效執(zhí)行更高的附加監(jiān)管要求，各專業(yè)監(jiān)管部門的態(tài)度和作為如何等。

（二）風險防控效果評估

主要評價宏觀審慎政策措施對防控風險發(fā)揮的實際成效如何及是否符合預(yù)期;具體的政策措施需要肯定、改進、調(diào)整還是放棄，哪些措施有用、好用，哪些措施無效、難用;風險得到了控制還是收效甚微，風險增加了還是減少了。風險防控效果評估是宏觀審慎政策調(diào)整改進的重要依據(jù)，在政策檢驗環(huán)節(jié)發(fā)揮著最重要的決策參考作用。

（三）系統(tǒng)性風險態(tài)勢評估

主要是評估當前及以后一段時期內(nèi)存在的或即將面臨的系統(tǒng)性金融風險的主要方面、主要領(lǐng)域、風險規(guī)模、風險程度、風險類型、應(yīng)對緊迫性及應(yīng)對難度，爭取摸清底數(shù)、發(fā)出警報，為宏觀審慎政策的制定調(diào)整以及監(jiān)管執(zhí)行發(fā)揮目標導(dǎo)向作用。中央銀行需要建立系統(tǒng)性風險監(jiān)測、識別和評估體系。系統(tǒng)性風險主要來自時間維度上的順周期積累和結(jié)構(gòu)維度上的跨機構(gòu)、跨部門、跨市場、跨境傳染和沖擊，具體可從宏觀風險、杠桿風險、信用風險、市場風險、傳染風險、跨境風險、關(guān)鍵部門風險和風險偏好這八個方面進行監(jiān)測和評估。

（四）系統(tǒng)重要性金融機構(gòu)識別評估

主要評估系統(tǒng)重要性金融機構(gòu)的存量與變化情況，便于有針對性地采取宏觀審慎政策措施。系統(tǒng)重要性金融機構(gòu)的評估采用定量指標和定性判斷相結(jié)合的方法，主要以資產(chǎn)規(guī)模、跨境業(yè)務(wù)、關(guān)聯(lián)度、可替代性以及復(fù)雜性五個維度多項指標為參考，綜合評判金融機構(gòu)在一定經(jīng)濟區(qū)域內(nèi)的影響程度。目前主要有全球系統(tǒng)重要性機構(gòu)、國家系統(tǒng)重要性機構(gòu)。考慮到我國體量較大，也應(yīng)考慮評估一些區(qū)域系統(tǒng)重要性機構(gòu)。

（責任編輯? ? 王? ?媛;校對? ?GJ，WY）