李飛 王致民

摘 要：公眾參與環(huán)境治理目前存在高度形式化的問(wèn)題，難以發(fā)揮公眾參與應(yīng)有的作用。而社會(huì)許可理念能夠給公眾參與帶來(lái)一定的借鑒，如重視環(huán)境治理過(guò)程中公眾參與的實(shí)質(zhì)性價(jià)值，強(qiáng)調(diào)環(huán)境治理公眾參與的持續(xù)性，明確公眾參與主體的決策權(quán)等。在此基礎(chǔ)上可建立“二元”的公眾參與環(huán)境治理對(duì)話機(jī)制，充分利用社區(qū)發(fā)展協(xié)議等創(chuàng)新公眾參與形式，更好地完善公眾參與環(huán)境治理的相關(guān)制度。

關(guān)鍵詞：社會(huì)許可;公眾參與;環(huán)境治理;“二元”對(duì)話機(jī)制;社區(qū)發(fā)展協(xié)議

中圖分類號(hào)：D912.6

文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1002-7408（2021）12-0054-09

作者簡(jiǎn)介：李飛（1989- ），男，山西高平人，河北工業(yè)大學(xué)人文與法律學(xué)院講師，南開(kāi)大學(xué)法學(xué)博士，研究方向：環(huán)境保護(hù)法、經(jīng)濟(jì)法;王致民（1988-），男，濟(jì)南人，上海市青浦區(qū)法院法官，法學(xué)碩士，研究方向：司法裁判和社會(huì)治理。

一、問(wèn)題的提出

隨著環(huán)境問(wèn)題的日益嚴(yán)重，公民對(duì)于環(huán)境問(wèn)題的重視以及自身環(huán)境權(quán)益意識(shí)的提高，使得公眾參與在環(huán)境治理領(lǐng)域的作用日益凸顯。黨的十九大報(bào)告指出要構(gòu)建政府為主導(dǎo)、企業(yè)為主體、社會(huì)組織和公眾共同參與的環(huán)境治理體系[1]。與此同時(shí)，國(guó)家也在不斷推進(jìn)國(guó)家治理能力和治理體系的現(xiàn)代化。因此，如何建立現(xiàn)代化的環(huán)境治理體系就成了一個(gè)重要課題。中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳于2020年發(fā)布了《關(guān)于構(gòu)建現(xiàn)代環(huán)境治理體系的指導(dǎo)意見(jiàn)》，指出要構(gòu)建黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)、企業(yè)主體、社會(huì)組織和公眾共同參與的現(xiàn)代環(huán)境治理體系，其中建立健全環(huán)境治理全民行動(dòng)體系是一項(xiàng)重要內(nèi)容，對(duì)我國(guó)環(huán)境治理公眾參與制度提出了更高要求。目前，我國(guó)在環(huán)境治理領(lǐng)域已經(jīng)建立了相關(guān)的公眾參與制度：《環(huán)境保護(hù)法》對(duì)公眾參與作出了原則性的規(guī)定，并相繼出臺(tái)了《環(huán)境保護(hù)公眾參與辦法》《環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與辦法》等，對(duì)公眾參與作了進(jìn)一步的規(guī)定。但是，目前對(duì)于公眾參與環(huán)境治理的規(guī)定過(guò)于粗略，并不能有效地指導(dǎo)公眾參與實(shí)踐，且普遍存在著參與失靈的現(xiàn)象，即公民在影響社會(huì)公共事務(wù)方面動(dòng)力不足，行動(dòng)能力有限，參與機(jī)會(huì)很少，對(duì)環(huán)境治理無(wú)法產(chǎn)生有效影響[2]。而公眾參與的缺乏，往往意味著缺乏公民有效的、規(guī)范化的表達(dá)機(jī)制，最終會(huì)導(dǎo)致公眾采取非制度化的行動(dòng)。質(zhì)言之，環(huán)境治理中公眾參與的缺乏是導(dǎo)致環(huán)境集體抗?fàn)幨录l繁發(fā)生的一個(gè)重要原因①。

因此，有必要完善目前環(huán)境治理領(lǐng)域的公眾參與制度，提高公眾參與的有效性。本文希望借用社會(huì)許可這一理念，為完善我國(guó)公眾參與環(huán)境治理相關(guān)制度提供一定的啟示。社會(huì)許可一般是指社區(qū)對(duì)于企業(yè)在該社區(qū)行為的持續(xù)的接受和認(rèn)同。目前，國(guó)外對(duì)于社會(huì)許可有著廣泛應(yīng)用，其主要功能在于協(xié)調(diào)政府、企業(yè)與當(dāng)?shù)鼐用竦年P(guān)系以有利于當(dāng)?shù)氐目沙掷m(xù)發(fā)展。從社會(huì)許可的角度來(lái)完善環(huán)境治理中的公眾參與，就是要利用社會(huì)許可體現(xiàn)的相關(guān)理念，進(jìn)一步革新公眾參與的相關(guān)內(nèi)涵，并尋求新的路徑，將公眾參與環(huán)境治理改進(jìn)為政府、企業(yè)、社區(qū)、居民等多元主體共同參與、共享環(huán)境治理成果的一種機(jī)制，從而助推建設(shè)各類主體權(quán)責(zé)明晰、參與渠道暢通的環(huán)境治理全民行動(dòng)體系。

二、社會(huì)許可的內(nèi)涵

（一）社會(huì)許可的定義

Social License to Operate（縮寫為SLO），中文翻譯為社會(huì)許可或者社會(huì)運(yùn)營(yíng)許可（下文統(tǒng)稱為“社會(huì)許可”）。20世紀(jì)90年代，人們對(duì)環(huán)境問(wèn)題日益關(guān)注，礦產(chǎn)企業(yè)面臨日益嚴(yán)重的公眾質(zhì)疑，關(guān)于反對(duì)某礦產(chǎn)公司的游行時(shí)常成為當(dāng)時(shí)新聞的熱點(diǎn)。因此，當(dāng)時(shí)擔(dān)任Placer Dome公司國(guó)際與公共事務(wù)負(fù)責(zé)人的Jim Cooney指出，礦產(chǎn)企業(yè)除了要獲得法律規(guī)定的政府許可之外，還要獲得社區(qū)乃至整個(gè)社會(huì)的許可，即社會(huì)許可（SLO）。以2012年四川什邡宏達(dá)鉬銅項(xiàng)目事件為例，選址附近的居民由于對(duì)項(xiàng)目可能造成的某些不利影響有疑慮，而通過(guò)一系列的行動(dòng)給政府施加壓力，政府基于各種考量（比如對(duì)社會(huì)秩序的需求等）作出了停止該項(xiàng)目的決定。在某種程度上，這意味著公眾對(duì)于該項(xiàng)目行使了某種否決權(quán)，表明該項(xiàng)目沒(méi)有獲得社會(huì)許可。

目前，學(xué)者從不同角度對(duì)社會(huì)許可進(jìn)行了定義，比較有代表性的觀點(diǎn)包括：①社會(huì)許可是指企業(yè)與社區(qū)之間的關(guān)系，表示社區(qū)對(duì)于企業(yè)在當(dāng)?shù)匦袨榈囊环N持續(xù)的接受或者認(rèn)同。如Lucy Mercer-Mapstone等認(rèn)為社會(huì)許可可以被定義為利益相關(guān)者的持續(xù)的、不穩(wěn)定的接受程度。社會(huì)許可能在一個(gè)項(xiàng)目周期的任何階段被廢除，這種變化建立在觀念的改變上或者反映了被許可人和利益相關(guān)者（即許可人）的關(guān)系[3]。②社會(huì)許可是一種非正式契約，該契約確保只要企業(yè)按照利益相關(guān)者的要求和期望運(yùn)行，那么就可以降低可能的社會(huì)政治風(fēng)險(xiǎn)強(qiáng)度[4]。Raphael J. Heffron等指出，社會(huì)許可是企業(yè)與社區(qū)（或者利益相關(guān)者）之間的非正式合同，該合同能夠讓企業(yè)獲得法律許可的行為也獲得來(lái)自社會(huì)方面的支持[5]。③社會(huì)許可是一系列必須遵守的規(guī)則。企業(yè)和社區(qū)通過(guò)對(duì)話、談判等一系列互動(dòng)，建立了相互溝通的方式和利益分配的規(guī)則，明確彼此的承諾和需求，確定了沖突的解決方式，由此確立了一系列企業(yè)和社區(qū)雙方都必須遵守的規(guī)則。正如Jason Prno等指出，社會(huì)許可是一系列的規(guī)范，用于規(guī)范在整個(gè)項(xiàng)目期間，許可人和被許可人之間的互動(dòng)談判[6]。國(guó)外學(xué)者對(duì)于社會(huì)許可的定義主要圍繞企業(yè)與利益相關(guān)者的角度展開(kāi)論述。國(guó)內(nèi)的戚建剛則拓展了社會(huì)許可的內(nèi)涵，將之拓展到行政法領(lǐng)域，指出社會(huì)許可是一套權(quán)力體系，可以更簡(jiǎn)潔稱之為社會(huì)性許可權(quán)，是指受到項(xiàng)目影響的社會(huì)性許可被申請(qǐng)人對(duì)作為社會(huì)性許可申請(qǐng)人的項(xiàng)目企業(yè)以及對(duì)項(xiàng)目承擔(dān)行政許可職責(zé)的國(guó)家行政機(jī)關(guān)所享有的某種主張或者資格[7]。

綜上所述，可以將社會(huì)許可定義為許可人對(duì)被許可人行為的一種持續(xù)的接受或者認(rèn)同的關(guān)系，該關(guān)系是在許可人與被許可人之間通過(guò)溝通確立的一系列規(guī)則的基礎(chǔ)上建立的。其中被許可人是希望能夠獲得社會(huì)許可，從而確保自身行為或者項(xiàng)目能夠順利運(yùn)行的主體，包括企業(yè)、政府部門等;而許可人則是指能夠給被許可人行為或項(xiàng)目以支持，提高其合法性的主體，包括社區(qū)、公民、社會(huì)組織等。

（二）社會(huì)許可的特征

1.概念的模糊性。目前并沒(méi)有相關(guān)的法律對(duì)社會(huì)許可作出明確規(guī)定，學(xué)者對(duì)于社會(huì)許可的概念界定也并不統(tǒng)一。正如有學(xué)者指出，社會(huì)許可本身不是法律概念，因此在實(shí)踐中往往難以操作 [8]。實(shí)際上，這個(gè)名詞本身就有相當(dāng)大的闡釋空間。例如，社會(huì)許可中“社會(huì)”的范圍就很模糊——什么樣的主體可以納入“社會(huì)”的范圍，確定“社會(huì)”的標(biāo)準(zhǔn)是什么？社會(huì)許可中“許可”的涵義也很模糊——授予“許可”的標(biāo)準(zhǔn)是什么，被許可人獲得“許可”的形式又是什么？諸如以上問(wèn)題，都困擾著社會(huì)許可在實(shí)踐中的應(yīng)用。但是，正是由于社會(huì)許可概念的模糊性，又讓社會(huì)許可的應(yīng)用具有廣闊的空間。最開(kāi)始社會(huì)許可只是應(yīng)用于礦產(chǎn)企業(yè)，目的在于減少社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，但很快社會(huì)許可就被運(yùn)用到其他行業(yè)并被不同的主體運(yùn)用以便實(shí)現(xiàn)自身目的，比如NGOs，社區(qū)、政府等[9]。社會(huì)許可往往受到當(dāng)?shù)氐奈幕尘?、法律制度、社?huì)發(fā)展階段、政府管理能力甚至人口代際更換等因素的影響，其表現(xiàn)形式也并不固定。正如張愛(ài)榮指出的：“……公司總是以已經(jīng)獲得社會(huì)許可作為開(kāi)展項(xiàng)目前提， 但是事實(shí)上沒(méi)有任何文件可以證明一個(gè)公司或項(xiàng)目獲得了社會(huì)許可，而民眾也通常會(huì)默認(rèn)這一標(biāo)準(zhǔn)……”[10]正是社會(huì)許可概念的模糊性，能夠讓社會(huì)許可這一概念適用于不同的社會(huì)背景，人們可以不必關(guān)注社會(huì)許可的具體細(xì)節(jié)，而是利用其理念，有效指導(dǎo)人的行為。實(shí)際上，只要根據(jù)當(dāng)?shù)氐木唧w情況對(duì)社會(huì)許可加以明確的制度化就可以讓社會(huì)許可發(fā)揮應(yīng)有的作用[11]。

2.動(dòng)態(tài)性。在一個(gè)項(xiàng)目周期中，社會(huì)許可并不是固定不變的，其標(biāo)準(zhǔn)和實(shí)施會(huì)根據(jù)不同的社會(huì)規(guī)范、文化背景等因素的變化而變化。首先，社會(huì)許可的狀態(tài)是動(dòng)態(tài)的。被許可人此時(shí)獲得社會(huì)許可，并不意味著其一直能夠獲得社會(huì)許可。被許可人行為的變化、許可人認(rèn)知和偏好的變化，以及雙方關(guān)系的變化都能夠引起社會(huì)許可狀態(tài)的變化。這意味著，即使被許可人一開(kāi)始獲得社會(huì)許可，也可能因?yàn)榉N種原因而失去社會(huì)許可。其次，社會(huì)許可的內(nèi)容是動(dòng)態(tài)的。如上文所述，社會(huì)許可往往意味著雙方達(dá)成了某種契約關(guān)系。此時(shí)，被許可人和許可人各自作出承諾，規(guī)定彼此的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。但是，契約的內(nèi)容是可以變化的，許可人可能產(chǎn)生新的偏好和需求，被許可人和許可人之間可能因?yàn)樾碌臓顩r而約定新的權(quán)利義務(wù)內(nèi)容。最后，社會(huì)許可的程度是動(dòng)態(tài)的。有學(xué)者將社會(huì)許可劃分為四個(gè)層次，第一層次是社會(huì)許可的拒絕或撤銷，這意味被許可人沒(méi)有獲得社會(huì)許可或者是獲得后又被撤銷。第二層次，是對(duì)被許可人行為的接受，這意味著許可人并不反對(duì)被許可人的行為。第三層次是對(duì)被許可人行為的贊同，這意味著許可人不僅不反對(duì)被許可人的行為，還會(huì)給予被許可人的行為以支持。第四層次是對(duì)被許可人的心理認(rèn)同，此時(shí)許可人與被許可人認(rèn)為雙方有著共同的利益，并形成了伙伴關(guān)系[12]。被許可人通過(guò)對(duì)自身行為的調(diào)整，或者許可人基于自身認(rèn)知和偏好的變化，以及雙方長(zhǎng)期的互動(dòng)，都有可能造成社會(huì)許可在不同層次之間的變化。

3.持續(xù)性。社會(huì)許可是一種持續(xù)性的狀態(tài)。正如Emma Wilson指出的，社會(huì)許可是許可人與被許可人通過(guò)持續(xù)的談判、辯論而建立的一種關(guān)系[13]。這是因?yàn)樵诂F(xiàn)實(shí)中，被許可人的項(xiàng)目往往持續(xù)時(shí)間很長(zhǎng)。以礦產(chǎn)項(xiàng)目為例，一個(gè)項(xiàng)目往往持續(xù)十幾年甚至幾十年。許可人和被許可人都無(wú)法完全預(yù)測(cè)整個(gè)項(xiàng)目周期可能出現(xiàn)的環(huán)境問(wèn)題，而被許可人獲得社會(huì)許可并不意味著一勞永逸。相反，被許可人在整個(gè)項(xiàng)目周期中，要兌現(xiàn)自身的承諾，而許可人也要時(shí)刻對(duì)被許可人進(jìn)行監(jiān)督，防止其違反承諾，雙方還要不斷保持互動(dòng)，提出新的要求和建議。因此，社會(huì)許可是持續(xù)的、建立在不間斷互動(dòng)基礎(chǔ)上的關(guān)系。

4.規(guī)范的補(bǔ)充性。社會(huì)許可作為一系列的行為規(guī)范，實(shí)際上是對(duì)目前正式的、有明文規(guī)定之法律規(guī)范的一種補(bǔ)充。首先，社會(huì)許可可以被視為一種行為規(guī)范，社會(huì)許可雖然沒(méi)有法律規(guī)定，但是社會(huì)許可是由許可人與被許可人雙方達(dá)成合意而實(shí)現(xiàn)的。正如上文所說(shuō)，社會(huì)許可意味著雙方達(dá)成了一種不成文的契約關(guān)系，這種關(guān)系對(duì)雙方有著一定的約束力。此外，政府部門的監(jiān)管、企業(yè)自身的規(guī)范以及社區(qū)的人共同作出的相關(guān)規(guī)范，都可以看作是集體的行為，是為了實(shí)現(xiàn)公共利益，因此也就具有一定的權(quán)威性。同樣的，社會(huì)許可之所以具有權(quán)威性在于社會(huì)許可雙方當(dāng)事人的期望實(shí)際上就是集體的期望和規(guī)則，也就具有權(quán)威性和強(qiáng)制力[14]。因此，社會(huì)許可是一種行為規(guī)范。其次，Sara Bice等認(rèn)為，一個(gè)項(xiàng)目往往需要取得三種許可。第一種是政治許可。政府部門往往基于贏得選票、促進(jìn)公共利益或者促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，以便獲得自身的合法性之考慮，而對(duì)該項(xiàng)目予以政策上的支持和鼓勵(lì)。此時(shí)，該項(xiàng)目獲得政治許可。第二種是法律許可。該項(xiàng)目通過(guò)了政府部門按照法律規(guī)定之程序進(jìn)行的檢查，符合相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)。此時(shí)，該項(xiàng)目獲得法律許可。第三種就是社會(huì)許可。社會(huì)許可是對(duì)政治許可和法律許可的補(bǔ)充。該項(xiàng)目在滿足政府發(fā)展需求和法律規(guī)定的要求之外，還應(yīng)該滿足許可人的需求和偏好，才能夠獲得許可人的支持，保障項(xiàng)目的順利運(yùn)行。最后，社會(huì)許可作為政治許可和法律許可的補(bǔ)充，三者之間存在著密切的聯(lián)系。社會(huì)許可的內(nèi)容可能會(huì)轉(zhuǎn)化為政治許可和法律許可的內(nèi)容，而政治許可和法律許可的內(nèi)容往往是社會(huì)許可的前提[15]。

5.內(nèi)容的公益性。社會(huì)許可的內(nèi)容往往與企業(yè)社會(huì)責(zé)任、可持續(xù)發(fā)展、環(huán)境保護(hù)等相關(guān)。為了確保項(xiàng)目的順利運(yùn)行，被許可人會(huì)作出相關(guān)承諾，為許可人提供關(guān)于教育、就業(yè)、健康衛(wèi)生、環(huán)境保護(hù)等服務(wù)。許可人也會(huì)根據(jù)自身的需求和偏好，要求被許可人就以上方面作出承諾并予以兌現(xiàn)，從而對(duì)被許可人的項(xiàng)目予以接受和支持?？梢?jiàn)，社會(huì)許可的內(nèi)容具有公益性。

（三）社會(huì)許可與公眾參與的關(guān)系

社會(huì)許可與公眾參與是不同的概念。社會(huì)許可是一種狀態(tài)，表示的是一種持續(xù)的、許可人對(duì)于被許可人的一種接受或者支持的關(guān)系;而公眾參與是手段，目的在于提高行政行為的科學(xué)性和民主性。社會(huì)許可針對(duì)的是企業(yè)的行為，目的在于消除企業(yè)將來(lái)可能遇到的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn);而公眾參與往往針對(duì)的是政府的行政行為，目的在于提高行政決策的公信力和民主性，公眾參與實(shí)際上具有健全民主制度、豐富民主形式之作用[16]。但是，社會(huì)許可與公眾參與仍然有一定的共通點(diǎn)。首先，充分的公眾參與是獲得社會(huì)許可的重要手段。許可人主動(dòng)表達(dá)自身需求和偏好，與被許可人進(jìn)行積極主動(dòng)的互動(dòng)，才能夠讓被許可人作出相應(yīng)的承諾，雙方達(dá)成合意。其次，社會(huì)許可與公眾參與具有共同的理念。一方面，兩者都是新公共管理理念的體現(xiàn)。不論是社會(huì)許可還是公眾參與，出現(xiàn)的一個(gè)重要背景就是傳統(tǒng)的由政府獨(dú)占行政權(quán)力的管理模式已經(jīng)無(wú)法適應(yīng)新的社會(huì)形勢(shì)，此時(shí)政府部門出讓部分權(quán)力，由非政府部門參與到社會(huì)治理中去。另一方面，社會(huì)許可與公眾參與都體現(xiàn)了協(xié)商民主的理念。協(xié)商民主理論主張公共政策必須經(jīng)由公共協(xié)商的過(guò)程， 在自由、平等的公民之間進(jìn)行討論、對(duì)話和辯論，在此基礎(chǔ)上形成決定，從而讓公共政策在實(shí)質(zhì)上符合更多公民的利益，而不只是在表面上體現(xiàn)了公民的意志[17]。該理論試圖將理性的公民之間的協(xié)商引入民主過(guò)程之中，通過(guò)參與者之間真誠(chéng)、理性的討論，提升民主的質(zhì)量，使決策不僅僅是“意見(jiàn)的聚合”，而是有質(zhì)量的、理性的決定[16]。社會(huì)許可和公眾參與的目的就在于讓最終的決策能夠滿足公民的真實(shí)需求和偏好。而要達(dá)到這一目的，就需要當(dāng)事人進(jìn)行不斷的交流和互動(dòng)，即協(xié)商。對(duì)于社會(huì)許可來(lái)說(shuō)，對(duì)話（dialogue）本身被認(rèn)為是獲得和維持社會(huì)許可很重要的一部分，是建立企業(yè)和社區(qū)關(guān)系的重要基礎(chǔ)，也是獲得和維護(hù)社會(huì)許可的關(guān)鍵因素。而對(duì)公眾參與來(lái)說(shuō)，公眾參與的形式如問(wèn)卷調(diào)查、座談會(huì)、論證會(huì)等方式也是協(xié)商的體現(xiàn)。可見(jiàn)，社會(huì)許可和公眾參與體現(xiàn)了協(xié)商民主的理念。最后，社會(huì)許可和公眾參與都涉及到公共利益的保護(hù)。如上文所述，社會(huì)許可的內(nèi)容與公共利益密切相關(guān)。被許可人要獲得社會(huì)許可就必須作出承諾，保護(hù)并促進(jìn)公共利益。而公眾參與也是為了促進(jìn)公共利益的實(shí)現(xiàn)。

三、社會(huì)許可之于公眾參與環(huán)境治理的價(jià)值

正是社會(huì)許可與公眾參與有著一定的共通點(diǎn)，因此社會(huì)許可能夠給公眾參與環(huán)境治理提供一定的借鑒，主要包括以下幾個(gè)方面。

（一）重視環(huán)境治理中公眾參與的實(shí)質(zhì)性價(jià)值

如上文所述，社會(huì)許可的特征之一是規(guī)范的補(bǔ)充性。即使一個(gè)項(xiàng)目獲得了政府的政策支持，也符合相關(guān)法律規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)和程序（包括公眾參與程序），但是如果不能滿足許可人的偏好和需求，那么該項(xiàng)目就不能獲得社會(huì)許可，也就無(wú)法消除可能面對(duì)的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。從這一角度來(lái)講，社會(huì)許可的最終目的就在于實(shí)現(xiàn)許可人的權(quán)利和利益訴求。同理，對(duì)于公眾參與來(lái)講，其終極目的在于公眾本身，就是要保護(hù)公眾自身的權(quán)利，實(shí)現(xiàn)其利益訴求。當(dāng)前，《環(huán)境保護(hù)法》只是明確將公眾參與作為環(huán)境治理的原則之一，《環(huán)境保護(hù)公眾參與辦法》《環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與辦法》都只是對(duì)于公眾參與的形式、程序等因素進(jìn)行了必要的規(guī)定，并沒(méi)有對(duì)公眾參與的目的進(jìn)行明確規(guī)定?！董h(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與辦法》明確規(guī)定如果建設(shè)項(xiàng)目未充分征求公眾意見(jiàn)的，生態(tài)環(huán)境主管部門應(yīng)該退回環(huán)境影響報(bào)告書(shū)。這實(shí)際上表達(dá)了立法者的一種傾向，即更強(qiáng)調(diào)公眾參與的程序性價(jià)值，將環(huán)境治理公眾參與作為相關(guān)單位的強(qiáng)制義務(wù)，視公眾參與為解決環(huán)境問(wèn)題的一種工具。這種傾向?qū)嶋H上是認(rèn)為治理環(huán)境的客觀問(wèn)題已經(jīng)明確，公眾參與的目的就在于有效解決這些問(wèn)題，而解決問(wèn)題的依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)確定了[18]。這就導(dǎo)致人們更關(guān)注公眾參與的程序性價(jià)值，而忽略了公眾參與的實(shí)質(zhì)性價(jià)值。政府在治理環(huán)境時(shí)往往愿意采用對(duì)自己有利的公眾參與形式，目的就在于讓自身決策滿足合法的程序性要求，而不關(guān)注該形式是否能夠真正實(shí)現(xiàn)公眾意見(jiàn)的充分表達(dá)。司法實(shí)踐中，法院對(duì)公眾參與的審查也主要是形式上的審查。例如。在“邵定文不服被告貴州省環(huán)境保護(hù)廳于2010年11月25日作出的黔環(huán)審[2010]245號(hào)《關(guān)于對(duì)畢節(jié)市寶黔煤礦15萬(wàn)t/a（新設(shè)）項(xiàng)目環(huán)境影響報(bào)告書(shū)的批復(fù)》案”中，有學(xué)者就認(rèn)為法院對(duì)公眾參與的審查忽視了對(duì)公眾參與的實(shí)質(zhì)性審查[19]。正是這種重視公眾參與程序性價(jià)值、忽視公眾參與實(shí)質(zhì)性價(jià)值的傾向，導(dǎo)致了目前環(huán)境治理中公眾參與高度形式化的情況。上文中提到的宏達(dá)鉬銅項(xiàng)目事件中，宏達(dá)公司就鉬銅項(xiàng)目發(fā)放過(guò)《環(huán)境影響評(píng)價(jià)意見(jiàn)表》，通過(guò)問(wèn)卷調(diào)查征集意見(jiàn)。然而，問(wèn)卷設(shè)計(jì)的內(nèi)容僅僅限縮于工程科技層面的討論，并對(duì)宏達(dá)鉬銅項(xiàng)目可能帶來(lái)的效益作了重點(diǎn)說(shuō)明，而其中所隱匿的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)全無(wú)涉及[20]。這樣的公眾參與顯然無(wú)法解除公民對(duì)該項(xiàng)目的疑慮。實(shí)際上已經(jīng)有學(xué)者指出，相比于過(guò)程的有效性，公眾參與結(jié)果的有效性更能促進(jìn)環(huán)境治理滿意度的提升[21]。

因此，應(yīng)重視環(huán)境治理中公眾參與的實(shí)質(zhì)性價(jià)值，即確保通過(guò)公眾參與能夠讓公眾的權(quán)利得到保護(hù)和利益訴求得以實(shí)現(xiàn)。首先，公眾參與環(huán)境治理本身是公民享有環(huán)境權(quán)的內(nèi)容，充分有效的公眾參與就是公民環(huán)境權(quán)的實(shí)現(xiàn)。其次，公眾參與環(huán)境治理就是要解決相關(guān)的環(huán)境問(wèn)題。但是，解決什么樣的問(wèn)題，如何解決問(wèn)題，解決問(wèn)題的標(biāo)準(zhǔn)是什么，很顯然，需要公眾、政府、市場(chǎng)等主體就以上問(wèn)題達(dá)成共識(shí)，而這恰恰是環(huán)境治理中公眾參與的價(jià)值所在?！霸谝欢ㄒ饬x上，我們所面對(duì)的環(huán)境難題，不是科學(xué)本身的問(wèn)題，而是人們?cè)谏鐣?huì)層面如何看待和利用科學(xué)的問(wèn)題。與此相似，環(huán)境決策所呈現(xiàn)出的復(fù)雜性，不僅涉及科學(xué)事實(shí)層面的不確定性，也涉及利益和價(jià)值層面的多樣性，環(huán)境選擇是對(duì)科學(xué)和技術(shù)的選擇，也同樣是對(duì)政治、社會(huì)和文化的選擇?！盵18]公眾參與環(huán)境治理的價(jià)值就在于讓公眾通過(guò)彼此的交流、互動(dòng)，充分表達(dá)意見(jiàn)，了解不同群體的訴求和偏好，從而不斷修正自身觀點(diǎn)，影響別人的看法，最終在環(huán)境治理領(lǐng)域達(dá)成共識(shí)。最后，環(huán)境治理中的公眾參與提倡公眾與政府、市場(chǎng)主體之間，不同利益群體之間的理性對(duì)話，這種對(duì)話本身也是一種學(xué)習(xí)過(guò)程。通過(guò)彼此之間的交流學(xué)習(xí)，可提高公民個(gè)人的環(huán)境治理能力，同時(shí)也有助于決策者提前識(shí)別、解決沖突，防止由于反對(duì)和訴訟導(dǎo)致項(xiàng)目實(shí)施受到阻礙[22]。可見(jiàn)，社會(huì)許可之于公眾參與環(huán)境治理的價(jià)值之一，就是要重視公眾參與環(huán)境治理的實(shí)質(zhì)性價(jià)值，提高公眾參與的有效性。

（二）強(qiáng)調(diào)環(huán)境治理公眾參與的持續(xù)性

社會(huì)許可的一個(gè)重要特征在于它是一個(gè)持續(xù)的關(guān)系狀態(tài)。被許可人在整個(gè)項(xiàng)目周期中，都要時(shí)刻兌現(xiàn)自己的承諾，并不斷與許可人互動(dòng)，滿足其新的需求和偏好。而許可人也要持續(xù)對(duì)被許可人進(jìn)行監(jiān)督，并與被許可人保持互動(dòng)，提出新的要求。公眾參與環(huán)境治理也應(yīng)該是持續(xù)的。一方面，人類的行為更多依賴于結(jié)果的出現(xiàn)，而不是信息或是建議，尤其是環(huán)境問(wèn)題[23]。因此，通過(guò)前置性的公眾參與程序，實(shí)際上并不能規(guī)避之后可能出現(xiàn)的環(huán)境問(wèn)題或者風(fēng)險(xiǎn)，因?yàn)槿藗儾豢赡芡耆A(yù)測(cè)到未來(lái)的環(huán)境問(wèn)題。這就要求政府、企業(yè)、公民等主體保持持續(xù)的互動(dòng)，面對(duì)新出現(xiàn)的環(huán)境問(wèn)題及時(shí)作出合理科學(xué)的應(yīng)對(duì)。另一方面，公眾參與的價(jià)值之一就在于達(dá)成共識(shí)。但是，“真理不是一種外在于人類生活世界的超經(jīng)驗(yàn)存在，而是內(nèi)在于人類經(jīng)驗(yàn)之中的一種東西。無(wú)論是科學(xué)真理、道德真理還是政治真理，都是理性的、自由的個(gè)人所組成的共同體通過(guò)不斷探索而終將獲得的知識(shí)。在這一探索過(guò)程中，共同體中的每一位成員都必須參與討論和對(duì)話，從而達(dá)成共識(shí)，但由于這個(gè)探索者的共同體無(wú)法超越時(shí)間的限制而不斷探索下去，所以他們?cè)谌魏我欢螘r(shí)間中達(dá)成的共識(shí)都是不完備的、暫時(shí)的和可更正的”[24]。很顯然，即使人們對(duì)環(huán)境問(wèn)題達(dá)成了共識(shí)，該共識(shí)也是不完備和可更正的。一旦出現(xiàn)新的問(wèn)題，或者人們的認(rèn)知和需求發(fā)生了變化，那么就需要通過(guò)公眾參與達(dá)成新的共識(shí)。

目前，環(huán)境治理領(lǐng)域?qū)妳⑴c的規(guī)定呈現(xiàn)“間斷性”的特點(diǎn)。除了環(huán)境影響評(píng)價(jià)階段的公眾參與之外，環(huán)境治理其他領(lǐng)域的公眾參與的法律規(guī)定并不詳盡，公眾參與的形式、范圍等都由政府部門根據(jù)具體情況進(jìn)行自由裁量。這就導(dǎo)致公眾參與呈現(xiàn)“間斷性”的特點(diǎn)：只有出現(xiàn)具體問(wèn)題時(shí)，政府才會(huì)啟動(dòng)公眾參與程序，每次公眾參與的形式、目的、主體都不相同，公眾參與成為一次性的程序。如在一個(gè)項(xiàng)目周期中，環(huán)境影響評(píng)價(jià)行為一旦完成，即意味著這一階段公眾參與結(jié)束。而環(huán)境問(wèn)題往往具有長(zhǎng)期性，現(xiàn)實(shí)中很多涉及到環(huán)保的PPP項(xiàng)目，時(shí)限長(zhǎng)達(dá)幾年甚至十幾年，現(xiàn)在出現(xiàn)的問(wèn)題往往與之前出現(xiàn)的問(wèn)題相關(guān)聯(lián)，“間斷性”的公眾參與很顯然不能有效解決這一問(wèn)題?？梢?jiàn)，“間斷性”的公眾參與已經(jīng)不能夠滿足目前環(huán)境治理的需求。因此，應(yīng)該進(jìn)行相應(yīng)的制度設(shè)計(jì)，確保公眾參與的持續(xù)性。公眾參與環(huán)境治理的持續(xù)性應(yīng)該具備以下三方面內(nèi)容：一是目標(biāo)的持續(xù)性。目前相當(dāng)多的環(huán)境問(wèn)題往往涉及到一個(gè)具體的項(xiàng)目，該項(xiàng)目中不同階段的公眾參與可能解決不同的問(wèn)題，但是最終的目的都是助力該項(xiàng)目更好運(yùn)行，實(shí)現(xiàn)更好治理環(huán)境的目的，因此公眾參與的目標(biāo)應(yīng)具有持續(xù)性。二是內(nèi)容的持續(xù)性。在一個(gè)項(xiàng)目中，現(xiàn)在出現(xiàn)的環(huán)境問(wèn)題往往與之前項(xiàng)目中存在的環(huán)境問(wèn)題或者環(huán)保決策有因果關(guān)系，因此公眾參與的內(nèi)容也應(yīng)具有持續(xù)性。三是形式的持續(xù)性。針對(duì)一個(gè)長(zhǎng)期的項(xiàng)目，公眾參與的形式應(yīng)該具有連貫性，以助于參與主體更好表達(dá)意見(jiàn)，達(dá)成共識(shí)。

（三）明確環(huán)境治理公眾參與的決策權(quán)

社會(huì)許可是許可人對(duì)被許可人項(xiàng)目的一種接受或者支持。一旦被許可人失去社會(huì)許可，許可人可能會(huì)采取行動(dòng)，通過(guò)游行示威、上訪等方式，給被許可人施加壓力，被許可人基于各種因素的考量，就會(huì)停止該項(xiàng)目。從這一角度講，可以認(rèn)為許可人行使了某種程度的否決權(quán)。由此可見(jiàn)，許可人之所以能夠讓被許可人重視自身意見(jiàn)，就在于許可人能夠影響項(xiàng)目的運(yùn)行，乃至否決項(xiàng)目的建立或運(yùn)行。同理，要想提高公眾參與結(jié)果的有效性，提高政府對(duì)公民意見(jiàn)的回應(yīng)力度，就要讓公眾參與主體享有一定程度的決策權(quán)。目前的相關(guān)法律法規(guī)對(duì)環(huán)境治理中公眾的決策權(quán)并無(wú)明文規(guī)定，這實(shí)際上也是公眾參與不能起到真正作用的重要原因。相對(duì)于過(guò)程的公平性，公眾參與結(jié)果的有效性實(shí)際上更有助于提高環(huán)境治理的滿意度。公眾參與結(jié)果的有效性就是指政府對(duì)于公眾表達(dá)的意見(jiàn)要有充分的回應(yīng)，公眾參與能夠切實(shí)影響環(huán)境治理相關(guān)決策。正如朱謙所說(shuō)，如果沒(méi)有一種體制性的結(jié)構(gòu)使得公眾的訴求得到考慮或者回應(yīng)，那么公眾參與就可能會(huì)符號(hào)化[25]。目前，除了《環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與辦法》，并沒(méi)有其他法律法規(guī)要求政府對(duì)于公眾參與的結(jié)果作出回應(yīng)，如此，環(huán)境治理中公眾參與的虛置化也就難以避免。

按照學(xué)者Sherry Arnstein的公民參與階梯理論，公眾參與可以分為三個(gè)階段，非參與、象征性參與和實(shí)質(zhì)性參與。我國(guó)目前對(duì)公眾參與環(huán)境治理形式的規(guī)定，尚處在象征性參與的階段。而賦予公眾決策權(quán)，就能使得我國(guó)公眾參與環(huán)境治理變?yōu)閷?shí)質(zhì)性參與，由公眾與政府共享決策權(quán)力，甚至公眾能夠自主作出決策。只有公眾參與主體享有決策權(quán)，才能夠提高公眾的分量，政府才有動(dòng)力回應(yīng)公眾的意見(jiàn)。因此，有必要賦予公眾必要的決策權(quán)，使得環(huán)境治理中的公眾參與變?yōu)閷?shí)質(zhì)性參與。

四、社會(huì)許可視角下完善公眾參與環(huán)境治理的建議

（一）建立公眾參與環(huán)境治理的“二元”對(duì)話機(jī)制

公眾參與的一個(gè)重要方法論基礎(chǔ)是交往理論，即人們之間通過(guò)交流、對(duì)話和溝通，相互理解、寬容，就能夠在思想上達(dá)成一致，在行動(dòng)中協(xié)調(diào)合作[24]。因此，對(duì)話是公眾參與的一個(gè)重要內(nèi)容，參與者之間通過(guò)理性的對(duì)話，進(jìn)行信息的交換和說(shuō)理，了解彼此的訴求和偏好，并不斷修正自己的觀點(diǎn)和訴求，在理性的基礎(chǔ)上達(dá)成共識(shí)，進(jìn)而在有共識(shí)的前提下協(xié)同合作，采取行動(dòng)。社會(huì)許可也很重視對(duì)話的作用，認(rèn)為對(duì)話是建立許可人與被許可人互信的重要基礎(chǔ)，是獲得和維持社會(huì)許可的關(guān)鍵因素。有學(xué)者指出，對(duì)話作為一種機(jī)制，有助于建立許可人與被許可人之間建設(shè)性的關(guān)系，促進(jìn)互信，還有助于實(shí)現(xiàn)程序公平，而這些是獲得社會(huì)許可的重要因素[3]。Lucy Mercer-Mapstonea等將對(duì)話分為兩種類型：第一種是學(xué)習(xí)型對(duì)話。該類型對(duì)話沒(méi)有特定的目的和程序，主要在于信息交流，讓許可人與被許可人了解彼此的觀點(diǎn)和利益訴求，并在不斷交流中彼此建立互信，調(diào)和不同的觀點(diǎn)，建立一致行動(dòng)的基礎(chǔ)。第二種是策略型對(duì)話。該對(duì)話有明確的結(jié)構(gòu)、日程、程序和目的（主題），往往是為達(dá)到特定的目的或者是解決特定的問(wèn)題[26]。國(guó)內(nèi)也有學(xué)者將社會(huì)許可中的對(duì)話分為兩個(gè)階段：第一階段是磋商階段，如果許可人與被許可人通過(guò)信息的溝通、充分的交流，能夠達(dá)到充分的互信，許可人與被許可人之間達(dá)成充分的合意，此時(shí)就可以認(rèn)為被許可人獲得了社會(huì)許可。但如果許可人與被許可人在磋商階段不能達(dá)成互信，對(duì)于某一具體問(wèn)題產(chǎn)生嚴(yán)重分歧，導(dǎo)致出現(xiàn)對(duì)抗性話語(yǔ)乃至行動(dòng)時(shí)，此時(shí)就要進(jìn)入第二階段——表決階段。該階段許可人對(duì)具體問(wèn)題進(jìn)行討論，通過(guò)表決作出決策[27]。因此，可以借鑒社會(huì)許可的對(duì)話機(jī)制，建立“二元”的公眾參與對(duì)話機(jī)制。

所謂“二元”的公眾參與對(duì)話機(jī)制，就是建立兩種不同的公眾參與對(duì)話模式。第一種模式是學(xué)習(xí)型對(duì)話。在該對(duì)話模式中，參與對(duì)話的政府、企業(yè)、公眾等主體通過(guò)充分的信息交換，了解彼此的觀點(diǎn)和利益訴求，并在不斷地交流中彼此建立互信，容納不同的觀點(diǎn)，建立一致行動(dòng)的基礎(chǔ)。例如，在某PPP項(xiàng)目中，政府應(yīng)該就該項(xiàng)目可能涉及的環(huán)境影響、造成的環(huán)境問(wèn)題等信息向公眾公開(kāi)，而公眾可主動(dòng)向政府和項(xiàng)目公司申請(qǐng)獲得想了解的信息，并提出自己的看法和建議，表達(dá)自身訴求和偏好。在這一階段，參與主體通過(guò)交流和說(shuō)理，公眾對(duì)項(xiàng)目的內(nèi)容形成較多的了解，政府和企業(yè)也進(jìn)一步了解了公眾的需求和偏好，進(jìn)而可以在此基礎(chǔ)上作出決策上的修正。通過(guò)學(xué)習(xí)型對(duì)話，政府、企業(yè)、公眾等主體之間加深了對(duì)該項(xiàng)目的了解，有助于該項(xiàng)目獲得公眾的接受和支持。良好的學(xué)習(xí)型對(duì)話，能夠讓政府、企業(yè)、公眾達(dá)成共識(shí)，共同采取行動(dòng)，更好推進(jìn)該項(xiàng)目的運(yùn)行。第二種模式是策略型對(duì)話，該對(duì)話往往有特定的目的，有著特定的程序和明確的參與主體，需要對(duì)具體問(wèn)題作出決策。此時(shí)，公眾通過(guò)合理有效的程序和規(guī)則對(duì)具體問(wèn)題進(jìn)行表決、作出決策。需要進(jìn)行策略型對(duì)話的情況一般包括：一是需要解決的環(huán)境問(wèn)題關(guān)系到重大的公共利益，如嚴(yán)重影響居民身體健康的問(wèn)題等。針對(duì)這一問(wèn)題，人們需要更加充分深入交流和對(duì)話，而學(xué)習(xí)型對(duì)話已經(jīng)不能滿足人們對(duì)信息和交流的需要。二是針對(duì)某一環(huán)境問(wèn)題，人們的認(rèn)識(shí)存在嚴(yán)重分歧，即使通過(guò)學(xué)習(xí)型對(duì)話也難以達(dá)成共識(shí)，甚至可能引起強(qiáng)烈的對(duì)抗，導(dǎo)致群體性事件的發(fā)生。當(dāng)以上任一情況發(fā)生時(shí)，政府應(yīng)主動(dòng)發(fā)起或者由公眾向政府申請(qǐng)展開(kāi)策略型對(duì)話，設(shè)置合理透明的程序，選取合適的代表，針對(duì)具體問(wèn)題進(jìn)行表決，作出決策。該表決結(jié)果應(yīng)該對(duì)政府、企業(yè)和公眾都具有約束力。目前法律規(guī)定的公眾參與形式如政府征求意見(jiàn)、問(wèn)卷調(diào)查，組織召開(kāi)座談會(huì)、專家論證會(huì)、聽(tīng)證會(huì)等都大致屬于學(xué)習(xí)型對(duì)話的范疇。不過(guò)部分地方實(shí)踐已經(jīng)有了關(guān)于策略型對(duì)話的雛形，如浙江省嘉興市出現(xiàn)了由政府官員、市民代表、社區(qū)居民代表等共同組成的項(xiàng)目審批圓桌會(huì)，對(duì)政策制定、項(xiàng)目論證、規(guī)劃評(píng)審等環(huán)境問(wèn)題進(jìn)行協(xié)商決策。策略型對(duì)話針對(duì)的是具體的問(wèn)題，由于其形式和內(nèi)容的多樣化，因此如何將策略型對(duì)話制度化是一道難題。目前來(lái)說(shuō)，可以在相關(guān)法律中明確公眾的決策權(quán)，并進(jìn)一步通過(guò)立法，對(duì)策略型對(duì)話的程序、參與代表的選取等進(jìn)行原則性的規(guī)定，使得策略型對(duì)話有法可依。此外，鼓勵(lì)地方政府積極開(kāi)展相關(guān)實(shí)踐，以便為后續(xù)立法積累經(jīng)驗(yàn)。

（二）創(chuàng)新公眾參與環(huán)境治理的形式——社區(qū)發(fā)展協(xié)議（CDAs）

社區(qū)發(fā)展協(xié)議（Community Development Agreements，簡(jiǎn)寫為CDAs）是社區(qū)居民與項(xiàng)目發(fā)起人達(dá)成的私人協(xié)議，該協(xié)議用來(lái)確保項(xiàng)目能夠有助于當(dāng)?shù)氐目沙掷m(xù)發(fā)展[28]。社區(qū)發(fā)展協(xié)議是社區(qū)居民與項(xiàng)目發(fā)起人達(dá)成的一個(gè)長(zhǎng)期契約，該契約明確規(guī)定了彼此間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，并通過(guò)協(xié)議明確雙方對(duì)于該社區(qū)的可持續(xù)發(fā)展具有共同的義務(wù)和責(zé)任[29]。目前，社區(qū)發(fā)展協(xié)議在美國(guó)、加拿大、塞拉利昂等國(guó)家得到廣泛應(yīng)用，是公眾參與的一個(gè)重要形式。如上文所述，當(dāng)前公眾參與具有“間斷性”特點(diǎn)，公眾參與往往體現(xiàn)為一次性的程序。尤其在一個(gè)項(xiàng)目中，只有環(huán)境影響評(píng)價(jià)階段的公眾參與有具體明確的法律規(guī)定，而項(xiàng)目中其他階段的公眾參與缺乏明確的法律支撐，這無(wú)疑限制了公眾的參與權(quán)。然而，社區(qū)發(fā)展協(xié)議有助于解決這一問(wèn)題。首先，社區(qū)發(fā)展協(xié)議是由項(xiàng)目發(fā)起人和當(dāng)?shù)鼐用褡栽高_(dá)成的，在這一過(guò)程中，當(dāng)?shù)鼐用裰鲃?dòng)表達(dá)自身意愿并積極與項(xiàng)目發(fā)起人展開(kāi)談判，充分實(shí)現(xiàn)了參與權(quán)。其次，社區(qū)發(fā)展協(xié)議的內(nèi)容包括項(xiàng)目發(fā)起人作出的相關(guān)承諾，如在環(huán)境保護(hù)、健康衛(wèi)生等方面采取的措施;也包括明確公眾參與的形式、時(shí)間節(jié)點(diǎn)等，如信息交流機(jī)制，爭(zhēng)端解決機(jī)制等。將公眾參與通過(guò)書(shū)面形式加以規(guī)定，對(duì)項(xiàng)目發(fā)起人和社區(qū)居民都有約束力，這樣一來(lái)就能有效緩解因缺乏明確法律規(guī)定而致的公眾參與不足問(wèn)題。最后，社區(qū)發(fā)展協(xié)議具有長(zhǎng)期性，在整個(gè)項(xiàng)目周期中都起著作用，能夠指導(dǎo)整個(gè)項(xiàng)目周期的公眾參與，因此可以有效保障公眾參與環(huán)境治理的持續(xù)性。

因此，可以在相關(guān)法律中對(duì)社區(qū)發(fā)展協(xié)議進(jìn)行明確規(guī)定，豐富公眾參與的形式。尤其是在面對(duì)大型項(xiàng)目時(shí)，可以鼓勵(lì)項(xiàng)目發(fā)起人和當(dāng)?shù)鼐用穹e極開(kāi)展對(duì)話、談判，并簽訂社區(qū)發(fā)展協(xié)議。該協(xié)議應(yīng)該對(duì)簽訂雙方具有約束力，在該協(xié)議的基礎(chǔ)上，雙方形成合作伙伴關(guān)系。法律應(yīng)該對(duì)社區(qū)發(fā)展協(xié)議的效力、性質(zhì)進(jìn)行明確規(guī)定，為社區(qū)發(fā)展協(xié)議這一公眾參與形式提供充分的法律保障。

（三）完善相關(guān)配套制度

第一，建立利益表達(dá)組織化機(jī)制。在現(xiàn)實(shí)中，公眾是一個(gè)個(gè)個(gè)體，當(dāng)公眾以分散的主體的形式提出建議和意見(jiàn)、作出決策時(shí)，他們提出的主張會(huì)非常分散，并可能存在內(nèi)部的沖突，這會(huì)削弱他們追求共同根本利益的能力[25]。而將分散的利益組織化就是將個(gè)體利益訴求等信息在組織內(nèi)部加以集中提煉，使得相同的利益被疊加，不同的利益被協(xié)調(diào)，從而提高其表達(dá)能力。此外，利益表達(dá)組織化也是將分散的資源加以匯集，從而提高其行動(dòng)能力[30]?？傊?，將分散的作為個(gè)體的公眾利益組織化，能夠提高公眾的參與能力。因此，可以建立相應(yīng)的利益表達(dá)組織化機(jī)制，鼓勵(lì)公民充分利用基層自治組織來(lái)進(jìn)行參與，通過(guò)如居民委員會(huì)、村民委員會(huì)等自治組織，對(duì)公民意見(jiàn)進(jìn)行匯總，或者由這些組織代表公民與政府、企業(yè)等進(jìn)行交流互動(dòng)。允許公民自己選取代表、組成團(tuán)體就環(huán)境問(wèn)題進(jìn)行參與。此外，公民也可以通過(guò)聘用或者請(qǐng)求非政府環(huán)保組織等方式來(lái)獲得幫助，利用這些組織的專業(yè)知識(shí)和行動(dòng)能力來(lái)提高自身的參與能力。

第二，完善環(huán)境信息公開(kāi)制度。目前的環(huán)境信息公開(kāi)制度并不完善，《企業(yè)事業(yè)單位環(huán)境信息公開(kāi)辦法》也只是明確了列入重點(diǎn)排污單位名錄的企業(yè)應(yīng)該主動(dòng)公開(kāi)的信息。但是，法定主動(dòng)公開(kāi)的信息未必能夠覆蓋公眾關(guān)注的環(huán)境問(wèn)題，公眾難以根據(jù)依法公開(kāi)的信息，對(duì)環(huán)境問(wèn)題作出準(zhǔn)確的判斷。因此，有必要進(jìn)一步完善環(huán)境信息公開(kāi)制度。一是進(jìn)一步強(qiáng)化公民的知情權(quán)。凡是涉及到環(huán)境問(wèn)題的信息，除國(guó)家秘密、商業(yè)機(jī)密等依法不能公開(kāi)的信息外，公民經(jīng)申請(qǐng)均應(yīng)該獲得相應(yīng)信息。公民的申請(qǐng)理由并不一定需要嚴(yán)格的理?yè)?jù)，只要公民認(rèn)為該信息與環(huán)境問(wèn)題有關(guān)，即可向政府申請(qǐng)公開(kāi)該信息。此外，在涉及具體項(xiàng)目的企業(yè)時(shí)，公民可以通過(guò)社區(qū)發(fā)展協(xié)議來(lái)確定自己的知情權(quán)，即公民可以依據(jù)社區(qū)發(fā)展協(xié)議的規(guī)定向企業(yè)、政府申請(qǐng)公開(kāi)有關(guān)該項(xiàng)目涉及的環(huán)境信息。二是建立政府、企業(yè)、居民的三方參與信息交流平臺(tái)。該建議主要針對(duì)某些長(zhǎng)期的大型項(xiàng)目，這些項(xiàng)目往往具有長(zhǎng)期性，對(duì)環(huán)境有重大影響。因此，可以建立信息交流平臺(tái)，政府、企業(yè)通過(guò)該平臺(tái)及時(shí)公布相關(guān)的環(huán)境信息，公民通過(guò)平臺(tái)向政府和企業(yè)要求公開(kāi)相關(guān)信息，并提出相關(guān)建議。

第三，賦予策略型對(duì)話結(jié)果以約束力。如上文所述，策略型對(duì)話是通過(guò)合理透明的程序，在公民中選取合適的代表，針對(duì)具體問(wèn)題進(jìn)行表決，作出決策。此時(shí)，通過(guò)策略型對(duì)話作出的決策應(yīng)該具有強(qiáng)制力，否則策略型對(duì)話沒(méi)有意義。因此，可以通過(guò)兩種方式提高策略型對(duì)話的約束力：一是通過(guò)立法直接對(duì)策略型對(duì)話結(jié)果的效力加以規(guī)定，明確一旦通過(guò)策略型對(duì)話作出決策，該決策對(duì)涉及的政府部門、企業(yè)、公民等主體都具有法律強(qiáng)制力。二是通過(guò)社區(qū)發(fā)展協(xié)議規(guī)定策略型對(duì)話的結(jié)果對(duì)各方都有約束力，此時(shí)政府或者法院成為仲裁者。如在項(xiàng)目中企業(yè)不遵守策略型對(duì)話的結(jié)果，公民可以依據(jù)社區(qū)發(fā)展協(xié)議向政府或者法院提出請(qǐng)求，要求政府或法院采取措施，讓該企業(yè)遵守協(xié)議。

結(jié)語(yǔ)

社會(huì)許可倡導(dǎo)的是一種公眾、政府和企業(yè)之間共同決策、共謀發(fā)展乃至共享利益的持續(xù)性關(guān)系。將社會(huì)許可理念引入環(huán)境治理公眾參與中，就是希望能夠革新公眾參與的內(nèi)涵，讓公眾參與能夠切實(shí)影響環(huán)境治理相關(guān)決策，充分發(fā)揮公眾參與在環(huán)境治理中應(yīng)有的作用。因此，建立“二元”的公眾參與對(duì)話機(jī)制，有助于公眾與其他主體的充分溝通，達(dá)成共識(shí)，并切實(shí)保障環(huán)境治理中公眾的決策權(quán)。社區(qū)發(fā)展協(xié)議作為公眾參與環(huán)境治理的新形式，保障公眾參與環(huán)境治理的同時(shí)也能夠使公眾進(jìn)一步享受治理環(huán)境的成果。可見(jiàn)，將社會(huì)許可理念引入環(huán)境治理中，就是讓公眾不僅成為環(huán)境治理中積極的行動(dòng)者，同時(shí)也是環(huán)境治理成果的享有者，這也是對(duì)我國(guó)共建共治共享的治理理念的體現(xiàn)。

注釋：

① 很多環(huán)境集體抗?fàn)幨录?，都是由于在事件發(fā)生初期，政府以及涉事企業(yè)事業(yè)單位沒(méi)有重視公眾的意見(jiàn)，沒(méi)有采取相應(yīng)的行動(dòng)。在缺乏規(guī)范化訴求表達(dá)機(jī)制的情況下，導(dǎo)致公眾情緒不斷高漲，最終采取了非制度化的行動(dòng)，引發(fā)了群體性事件。

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