[摘要] 構(gòu)建國土空間開發(fā)保護新格局是完善空間治理，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容和關鍵環(huán)節(jié)。黨的十九屆五中全會提出了優(yōu)化國土空間布局的戰(zhàn)略目標，從戰(zhàn)略層面回答了新時代國土空間開發(fā)保護格局優(yōu)化的目標和路徑，是推進國土空間用途管控制度，構(gòu)建和推動區(qū)域經(jīng)濟優(yōu)化布局的基本遵循和重要依據(jù)?！笆奈濉睍r期，要按照國土空間開發(fā)保護新格局的戰(zhàn)略目標要求，遵循客觀經(jīng)濟規(guī)律，發(fā)揮優(yōu)勢化地區(qū)空間集聚效應，推動空間治理與宏觀經(jīng)濟治理有效銜接，提高政策治理效能;建立空間利用績效考核機制，完善空間治理法律法規(guī)體系;鼓勵各類主體積極參與，構(gòu)建空間治理的全方位要素支撐體系，形成與高質(zhì)量發(fā)展階段相適應的區(qū)域經(jīng)濟布局和國土空間開發(fā)保護新格局。

[關鍵詞] 國土空間規(guī)劃? ?空間治理? ?優(yōu)化布局

[中圖分類號] F301.2? ?[文獻標識碼] A? ? [文章編號] 1004-6623（2021） 0090-07

[基金項目] 國家社會科學基金項目：產(chǎn)業(yè)分工視角下大城市群協(xié)同發(fā)展問題研究（18CGL046）。

[作者簡介] 汪彬，中共中央黨校（國家行政學院）經(jīng)濟學教研部副教授、政府經(jīng)濟管理研究室副主任，研究方向：區(qū)域經(jīng)濟學。

國土空間既是一種資源，也是承載各類資源、環(huán)境、人口和經(jīng)濟要素的空間載體，是人類賴以生存和發(fā)展的物質(zhì)基礎?？茖W合理規(guī)劃國土空間，優(yōu)化國土空間資源配置，既是提高資源利用效率，也是促進人類可持續(xù)健康發(fā)展的有效途徑。我國國土空間治理體系始于城市規(guī)劃領域，由注重開發(fā)轉(zhuǎn)向約束性保護，由國土空間規(guī)劃多元并立演變?yōu)椤岸嘁?guī)合一”規(guī)劃體系。進入新時代，國土空間治理邁入了治理現(xiàn)代化新階段，是面向高質(zhì)量發(fā)展階段的戰(zhàn)略需要和戰(zhàn)略任務?！笆奈濉睍r期，構(gòu)建完善的國土空間治理體系，形成國土開發(fā)保護新格局，是進入新發(fā)展階段統(tǒng)籌開發(fā)與保護的重要舉措，是落實國家總體安全觀的重要制度性安排，也是推動高質(zhì)量發(fā)展的國土空間布局的基礎支撐體系，更是面向國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容。

一、國土空間治理的理論邏輯

國土空間是一個物理空間概念，是一個包括土地、水、礦產(chǎn)、生態(tài)、社會經(jīng)濟等不同資源要素的地理空間，既是自然資源依附的載體，也是開發(fā)建設的物質(zhì)基礎。從學界研究達成的共識來看，國土空間既是載體也是資源。如何更好地利用好這一地理空間、提高利用效率、優(yōu)化資源的空間配置，是學者和規(guī)劃實踐者們關注和探求的重點，做好空間規(guī)劃是關鍵。

“空間規(guī)劃”來源于西方“spatial planning”一詞，國外各個機構(gòu)對此概念有不同的定義，概而言之就是將空間規(guī)劃看成是協(xié)同空間發(fā)展、整合目標、對空間要素進行綜合或?qū)ｍ棸才诺募夹g手段和政策方法。空間規(guī)劃是根據(jù)國民經(jīng)濟和社會發(fā)展的總體方向與目標要求，按照規(guī)定程序制定的涉及國土空間合理布局和開發(fā)利用方向的戰(zhàn)略、規(guī)劃或政策?？臻g規(guī)劃從內(nèi)容上包括了資源綜合利用、生產(chǎn)力總體布局、國土綜合整治、環(huán)境綜合保護等。從規(guī)劃的目的來看，就是要優(yōu)化空間開發(fā)格局、規(guī)范空間開發(fā)秩序、提升空間開發(fā)效率、實施空間開發(fā)管制。2013年，《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》在生態(tài)文明制度建設篇章中首次提出“建立空間規(guī)劃體系”概念。從理論上看，空間規(guī)劃體系是工業(yè)化和城鎮(zhèn)化發(fā)展到一定階段的結(jié)果，是為了提升國家和地區(qū)競爭力、促進可持續(xù)發(fā)展，協(xié)調(diào)原有各類、各級空間性規(guī)劃的矛盾沖突，以及理順部門規(guī)劃之間的關系，由不同地域?qū)蛹壙臻g規(guī)劃構(gòu)成的空間規(guī)劃系統(tǒng)。理想化的空間布局規(guī)劃體系應該是縱向相互銜接、橫向相互協(xié)調(diào)的。黨的十八屆五中全會首次提出“空間治理”概念，由空間規(guī)劃轉(zhuǎn)向空間治理，這標志著我國面向社會主義現(xiàn)代化國家戰(zhàn)略目標建設的空間治理要求，國土空間治理構(gòu)成了國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容。

一切社會經(jīng)濟活動都要落腳到地理空間上，需要解決“在哪里生產(chǎn)”和“為誰生產(chǎn)”“生產(chǎn)什么”“如何生產(chǎn)”的資源空間配置的基本問題。作為人類政治、經(jīng)濟、文化、生態(tài)活動的空間載體，以及土地、礦產(chǎn)、資源等自然存在的場所，國土空間資源的開發(fā)利用和組織形式，是促進人類活動與自然合理耦合與協(xié)調(diào)發(fā)展的重要內(nèi)容，同時其也考驗政府的空間規(guī)劃及空間治理水平。

隨著人們對人與自然關系、開發(fā)與保護關系的深刻認識，國土空間治理逐步呈現(xiàn)出不斷規(guī)范化、制度化、體系化的進程，并直接表現(xiàn)為國土空間規(guī)劃體系的逐步發(fā)展和完善。我國國土空間規(guī)劃體系是立足經(jīng)濟社會發(fā)展與資源環(huán)境相矛盾沖突的現(xiàn)實需求，也是引進、吸收、借鑒發(fā)達國家空間規(guī)劃實踐經(jīng)驗基礎上而形成的。按照不同層級、對象和所屬部門，我國國土空間規(guī)劃體系的劃分標準不一、內(nèi)容構(gòu)成也有所區(qū)別。如空間規(guī)劃按照空間尺度劃分，可以分為縱向?qū)蛹壍膰H、國家、省、市縣規(guī)劃;按照法定程序和實施力度劃分，包括指引性空間規(guī)劃和控制性空間規(guī)劃，指引性為戰(zhàn)略、遠景柔性的非強制性規(guī)劃，控制性則為法定和規(guī)范的規(guī)劃，具有約束力的規(guī)劃?？臻g規(guī)劃按照主體功能和特點可以分為四種類型。一是全國層面的國土空間功能分區(qū)，如主體功能區(qū)規(guī)劃、全國國土規(guī)劃;二是區(qū)域規(guī)劃，推進某一地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展的區(qū)域性規(guī)劃;三是專項性規(guī)劃，如土地利用總體規(guī)劃、海洋功能區(qū)規(guī)劃、生態(tài)環(huán)保規(guī)劃;四是優(yōu)化區(qū)域內(nèi)人口、城鎮(zhèn)布局的城市規(guī)劃和重大基礎設施建設規(guī)劃。另外，如果按照分管所屬部門不同的空間規(guī)劃內(nèi)容，還可以劃分為三種類型：一是發(fā)改委系統(tǒng)主導的主體功能區(qū)規(guī)劃和區(qū)域規(guī)劃;二是國土部門主導的土地利用規(guī)劃和國土規(guī)劃;三是住建部門主導的城鎮(zhèn)體系規(guī)劃和城市規(guī)劃。當然，隨著經(jīng)濟社會發(fā)展需求、政府機構(gòu)改革調(diào)整，國家規(guī)劃體系也處于發(fā)展和完善之中。2018年11月，《關于統(tǒng)一規(guī)劃體系更好發(fā)揮國家發(fā)展規(guī)劃戰(zhàn)略導向作用的意見》對國家規(guī)劃體系進行了明確界定，主要分為國家發(fā)展規(guī)劃、國家級專項規(guī)劃、國家級區(qū)域規(guī)劃和國家級空間規(guī)劃，并明確了各類規(guī)劃的功能定位，理順了四大類型規(guī)劃之間的關系。國土空間規(guī)劃體系不斷發(fā)展完善，反映了國土空間治理體系的制度化演進，將更好地發(fā)揮規(guī)劃引領經(jīng)濟社會發(fā)展，有效提高黨治國理政水平。

二、國土空間治理的實踐演進

國土空間作為一種資源，人們對其認識是隨著經(jīng)濟社會發(fā)展需求和發(fā)展階段變化而動態(tài)演化的，國土空間治理是深化經(jīng)濟體制改革歷程向縱深推進而不斷深入的實踐進程，從計劃經(jīng)濟到社會主義市場經(jīng)濟，直至進入新時代，我國國土空間治理經(jīng)歷了由國土空間規(guī)劃管理轉(zhuǎn)向空間治理的科學發(fā)展階段，完善空間治理成為優(yōu)化國土空間資源配置、提高經(jīng)濟效率的有效途徑，是實現(xiàn)人與自然和諧共生的必然要求。

1. 計劃經(jīng)濟時期：國土空間規(guī)劃從屬于國民經(jīng)濟計劃

國內(nèi)的國土空間規(guī)劃最早可以追溯到計劃經(jīng)濟時期的國民經(jīng)濟計劃和城市規(guī)劃。當時，我國借鑒了蘇聯(lián)的計劃經(jīng)濟體制，實施了國民經(jīng)濟發(fā)展五年計劃，而最早的國土空間規(guī)劃則是從城市規(guī)劃領域開始的。早在“一五”時期，國家就開始在包頭、太原、西安、蘭州等十幾個大中城市編制城市規(guī)劃，目的是為了安排落實蘇聯(lián)援建我國的156項重點工業(yè)項目。1958年，國務院頒布了《國家建設征用土地辦法》對城鎮(zhèn)建設用地的在基本建設計劃程序下的申請選址、辦理征地等做了明確規(guī)定。計劃經(jīng)濟時期，以城市規(guī)劃和土地管理為主的國土空間規(guī)劃，本質(zhì)上是國民經(jīng)濟計劃在空間的落實和具體化，這一時期既出現(xiàn)過因相關政策失誤導致國民經(jīng)濟大起大落而做出的“快速規(guī)劃”，也出現(xiàn)過“三年不搞規(guī)劃”等現(xiàn)象。由于受限于經(jīng)濟發(fā)展水平和人民認識水平，這一時期的國土空間規(guī)劃主要采用計劃的手段，服務國民經(jīng)濟計劃，缺乏對空間規(guī)劃的重要性和科學性認知。

2. 21世紀初：由粗放式開發(fā)轉(zhuǎn)向功能性約束的國土空間治理

改革開放以來，市場經(jīng)濟發(fā)展和空間開發(fā)管控的現(xiàn)實需求，從客觀上推動了我國空間規(guī)劃的起步、發(fā)展和法制規(guī)范化進程。城市規(guī)劃領域的法律法規(guī)不斷發(fā)展和完善，1980年召開全國城市規(guī)劃工作會議，1984年頒布《城市規(guī)劃條例》，1989年全國人大通過了新中國歷史上第一部城市規(guī)劃法律《城市規(guī)劃法》，至此，從法律法規(guī)層面明確賦予了地方政府管理城市的事權。與此同時，進入20世紀80年代，由于西方發(fā)達國家國土空間規(guī)劃的理念、理論和方法不斷引進，我國也開始從國家層面陸續(xù)開展國土整治工作，通過確立相應的法律法規(guī)，優(yōu)化土地資源配置和利用效率。1982年，國務院頒布了帶有計劃經(jīng)濟管理色彩的《國家建設征用土地條例》，1987年廢止了該條例，并頒布實施了第一部土地開發(fā)利用總體規(guī)劃的法律依據(jù)《土地管理法》，從國家立法層面確定了我國土地開發(fā)利用和保護的問題，這為提高土地資源效率發(fā)揮了重要的作用。與此同時，在區(qū)域規(guī)劃層面，進入20世紀90年代中后期，為落實“先富帶動后富，促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展”的戰(zhàn)略，國家提出了西部大開發(fā)、中部崛起、東北振興，與東部率先崛起一同構(gòu)成了區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略，并陸續(xù)批復了一系列以新型城鎮(zhèn)化、城市群為主的區(qū)域規(guī)劃，成為支撐我國空間規(guī)劃體系的重要組成部分。進入21世紀，在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的發(fā)展理念下修訂和完善了新的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》立法工作，從法律層面建立了包括城鎮(zhèn)規(guī)劃、城市規(guī)劃、鎮(zhèn)域規(guī)劃、鄉(xiāng)村規(guī)劃和村莊規(guī)劃在內(nèi)的五級城鄉(xiāng)規(guī)劃編制體系，至此城鄉(xiāng)規(guī)劃建設被納入了統(tǒng)一的法制和管理框架。

改革開放初期的城市規(guī)劃和土地利用規(guī)劃采取的模式是由地方政府組織編制、報上級政府審批，與計劃經(jīng)濟時代自上而下的規(guī)劃模式相比，市場經(jīng)濟時期的地方政府是規(guī)劃的主導者，國土空間用途管控采取“計劃批準—規(guī)劃許可”的模式，是典型的自下而上的規(guī)劃模式。然而，這種模式導致的問題諸多，地方經(jīng)濟發(fā)展利益驅(qū)動與中央統(tǒng)籌生態(tài)環(huán)保和確保糧食安全之間的目標相互沖突，出現(xiàn)規(guī)劃政出多門“相互打架”、缺乏國土空間規(guī)劃的頂層設計等一系列問題。為了規(guī)范空間開發(fā)秩序，化解生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間沖突與協(xié)調(diào)發(fā)展的機制問題，促進空間開發(fā)與保護的合理結(jié)構(gòu)，經(jīng)過《“十一五”規(guī)劃綱要》和2007年發(fā)布的《關于編制全國主體功能區(qū)規(guī)劃的意見》的前期系統(tǒng)謀劃，2010年12月國務院頒布出臺了《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》，提出“逐步形成人口、經(jīng)濟、資源環(huán)境相協(xié)調(diào)的國土空間開發(fā)格局”。主體功能區(qū)的核心思想是根據(jù)開發(fā)方式將國土空間劃分為優(yōu)先開發(fā)區(qū)域、重點開發(fā)區(qū)域、限制開發(fā)區(qū)域和禁止開發(fā)區(qū)域四種類型，針對不同類型的功能區(qū)域采取不同的開發(fā)強度和開發(fā)方式。主體功能區(qū)作為我國一項戰(zhàn)略性、基礎性和約束性的國土空間開發(fā)保護制度設計，是一項形成國土空間開發(fā)保護的頂層設計的實踐探索。主體功能區(qū)制度的確立標志著我國國土空間由粗放式開發(fā)轉(zhuǎn)向功能性約束的新階段。

3. 新時代：由“多元并立”碎片化規(guī)劃轉(zhuǎn)向“多規(guī)合一”空間治理現(xiàn)代化

黨的十八大以來，國土空間治理進入了新時代。黨中央高度重視國土空間開發(fā)保護，從生態(tài)文明建設“五位一體”總體布局的戰(zhàn)略高度統(tǒng)籌推進國土空間開發(fā)保護及制度建設。2012年，黨的十八大在生態(tài)文明建設板塊專門提出了建立國土空間開發(fā)保護制度。黨的十八屆三中全會關于全面深化改革若干重大問題的決定中明確提出要建立空間規(guī)劃體系，此后，中央先后在城鎮(zhèn)化工作會議、《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020）》《生態(tài)文明體制改革總體方案》以及“十三五”規(guī)劃中提出要推進規(guī)劃體制改革，健全規(guī)劃管理體制機制。為了進一步深化體制機制改革，解決不同規(guī)劃項目分屬不同部委，造成條塊分割、政策相互“打架”以及碎片化的問題，2014年由發(fā)改委、國土資源部等多部委牽頭選取全國28市縣開展“多規(guī)合一”試點工作，探索構(gòu)建科學、合理、統(tǒng)一的空間規(guī)劃體系，推動空間治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。“空間治理”這一概念最早提出是在黨的十八屆五中全會，試圖從空間維度細化空間單元，根據(jù)空間單元實施精準的政策，完善空間治理，空間治理是構(gòu)成國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要組成部分。與此同時，黨的十九屆四中全會將主體功能區(qū)制度確定為中國特色社會主義制度和國家治理體系的重要制度，從國家制度框架層面確立了空間治理的制度安排，為今后做好國土空間開發(fā)和保護指明了前進方向、提供了根本遵循。

新中國成立70多年來，國土空間治理的實踐歷程經(jīng)歷了由城市規(guī)劃領域最早開啟，逐步演化延伸到國土資源、生態(tài)環(huán)境、城鎮(zhèn)體系、主體功能區(qū)等諸多領域的空間規(guī)劃，實現(xiàn)了由國民經(jīng)濟計劃和城市規(guī)劃為主導的規(guī)劃體系到多部門、多主體、多類型規(guī)劃并存的發(fā)展演變過程，是一個由計劃走向科學、由管理走向治理、由碎片走向系統(tǒng)、由無序走向有序、由自發(fā)走向自覺的過程。中國特色社會主義進入了新時代，國土空間治理也邁入了新時代，為建設社會主義現(xiàn)代化國家提供了堅實的基礎支撐。

三、新發(fā)展階段推動國土空間治理

現(xiàn)代化面臨的挑戰(zhàn)

進入新發(fā)展階段，錯綜復雜的國際形勢帶來的新矛盾、新挑戰(zhàn)，國內(nèi)社會主要矛盾變化帶來的新特征、新要求，使國家治理面臨新問題、新挑戰(zhàn)。就空間治理而言，我國國土空間治理還存在一系列與國家治理現(xiàn)代化不相適應的問題和挑戰(zhàn)，如區(qū)域發(fā)展不平衡及行政區(qū)經(jīng)濟帶來的掣肘、缺乏面向現(xiàn)代化的國土空間治理制度框架、現(xiàn)代化目標路線設計不明晰、統(tǒng)籌國土空間開發(fā)保護的綜合治理體系不足，以及與宏觀經(jīng)濟政策工具不協(xié)調(diào)等。

（一）區(qū)域發(fā)展不平衡與行政區(qū)經(jīng)濟制約構(gòu)建暢通循環(huán)的新發(fā)展格局

進入新發(fā)展階段，構(gòu)建新發(fā)展格局對我國生產(chǎn)力的空間布局和國土空間治理提出了新要求。構(gòu)建新發(fā)展格局的關鍵是暢通國民經(jīng)濟循環(huán)，從空間治理視角來看，就是要在統(tǒng)籌發(fā)展與安全的理念指引下，圍繞實現(xiàn)國家科技自立自強和產(chǎn)業(yè)鏈供應鏈安全穩(wěn)定的目標，優(yōu)化重大生產(chǎn)力布局，構(gòu)建高質(zhì)量的國土空間開發(fā)保護新格局。然而，現(xiàn)實中仍存在與新發(fā)展格局不相一致的問題。首先，城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展不平衡制約構(gòu)建新發(fā)展格局。改革開放以來采取以效率優(yōu)先的非均衡發(fā)展戰(zhàn)略，導致要素分布和資源流動不均衡，發(fā)展不平衡問題日益凸顯，中國社會主要矛盾中的區(qū)域、城鄉(xiāng)發(fā)展差距拉大，包括近幾年出現(xiàn)的南北差距問題成為制約我國經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的掣肘。如何實施有效的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略、區(qū)域重大戰(zhàn)略，優(yōu)化國土空間格局成為新時代空間治理的重大任務。其次，如何突破行政壁壘、打破行政區(qū)經(jīng)濟，暢通國民經(jīng)濟循環(huán)成為新發(fā)展階段面臨的巨大挑戰(zhàn)。當今我國城市化已經(jīng)進入了以城市群、都市圈為主要空間形態(tài)的高級階段，完善空間治理，推動城市群一體化、都市圈協(xié)同發(fā)展成為重要戰(zhàn)略目標。然而，現(xiàn)實中，傳統(tǒng)行政管理體制下的行政邊界壁壘，導致要素資源自由流動受限，沒有形成城市間合力，區(qū)域重大生產(chǎn)力布局欠佳，與國際一流城市群在吸引高端創(chuàng)新和人才資源方面還存在較大差距。

（二）缺乏與國家現(xiàn)代化路徑相匹配的國土空間治理制度框架

我國已經(jīng)進入了高質(zhì)量發(fā)展階段，所有的資源、要素、制度、體系都要與高質(zhì)量發(fā)展階段相適應。國土空間也是種資源，建設社會主義現(xiàn)代化強國，必然需要構(gòu)建高質(zhì)量的國土空間支撐體系。由于長期以來形成的“重發(fā)展計劃、輕布局規(guī)劃”的理念和實踐導向，對空間結(jié)構(gòu)變化規(guī)律缺乏研究和認識，導致我國空間布局規(guī)劃的缺失和不足，空間盲目開發(fā)、無序發(fā)展、土地低效利用、國土資源破壞等一系列問題出現(xiàn)，經(jīng)濟社會發(fā)展與環(huán)境矛盾沖突問題日益凸顯。適應高質(zhì)量階段的要求，必然要從國土空間上改變以往粗放式的土地利用模式、碎片化的國土空間規(guī)劃，推動國土空間高質(zhì)量發(fā)展。黨的十九屆四中全會從國家頂層設計層面確立了面向社會主義現(xiàn)代化國家建設目標的國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化制度框架。但是，從國土空間治理視角來看，目前還缺乏與國家治理體系相一致的系統(tǒng)性制度設計，尚未構(gòu)建起完善的國土空間治理體系和治理能力現(xiàn)代化的制度框架，盡管現(xiàn)已出臺的主體功能區(qū)規(guī)劃作為一項國土空間管控的基礎性制度，但因受到體制機制的約束，還存在與其他規(guī)劃不銜接、不兼容的問題，無法真正起到統(tǒng)籌全國國土空間規(guī)劃的作用，亟待設計完善的國土空間制度框架。

（三）缺乏與社會主義現(xiàn)代化目標相一致的國土空間規(guī)劃路線圖

縱觀現(xiàn)有研究及現(xiàn)實狀況，空間治理是國家現(xiàn)代化治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設的重要組成部分，也是我國治理體系中最為薄弱的方面之一。以往在“唯GDP論英雄”的考核導向下，經(jīng)濟發(fā)展模式粗放，各地以“高投入、高耗能、高污染”等為代價，造成了自然生態(tài)環(huán)境破壞、空間布局極不協(xié)調(diào)、土地資源空間配置效率低下。在全面建成小康社會完成第一百年奮斗目標，繼續(xù)推進第二個百年奮斗目標新征程的過程中，我國缺乏對于國土空間開發(fā)利用的目標導向和時間路線設計方面的具體描繪。即未來到2035年、2050年要構(gòu)建怎樣的國土空間治理體系，基本實現(xiàn)現(xiàn)代化和建成社會主義現(xiàn)代化強國在國土空間上應該有怎樣的呈現(xiàn)和不同的特點。就目前而言，國土空間治理還缺乏細化落實的時間表和路線圖，可操作性和針對性不強，空間政策單元過于宏觀，空間精細化程度不高，這些都成為制約構(gòu)建高質(zhì)量國土空間開發(fā)保護新格局的瓶頸。因此，未來亟須建立與社會主義現(xiàn)代化國家建設目標相一致的國土空間開發(fā)戰(zhàn)略目標設計和時間路線安排。

（四）缺乏有效統(tǒng)籌國土空間開發(fā)保護的綜合治理體系

國土空間高質(zhì)量發(fā)展還體現(xiàn)在治理的整合效應。目前，我國的空間規(guī)劃體系仍然存在條塊分割、規(guī)劃不統(tǒng)一的問題。從橫向來看，中國政府編制的各類法定規(guī)劃有80多種，但存在規(guī)劃標準“打架”、概念內(nèi)涵表述不一、數(shù)據(jù)矛盾沖突、規(guī)劃管理分割等問題。名目繁多的規(guī)劃相互之間缺乏有效的銜接和協(xié)調(diào)。造成這一問題的根源在于部門規(guī)劃內(nèi)容交叉重疊與部門事權矛盾沖突。從縱向來看，發(fā)改、住建、自然資源、環(huán)保等部門規(guī)劃自成體系，發(fā)改部門主要負責國民經(jīng)濟和社會發(fā)展五年規(guī)劃、全國主體功能區(qū)規(guī)劃;住建部門負責城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、城市總體規(guī)劃;自然資源部門主要負責土地利用規(guī)劃;環(huán)保部門負責生態(tài)保護與建設規(guī)劃和生態(tài)功能區(qū)規(guī)劃。由于事權分立，規(guī)劃管理基于事權，而規(guī)劃編制傾向綜合性，這就導致規(guī)劃編制與規(guī)劃管理兩者不匹配、不一致。另外，我國現(xiàn)行規(guī)劃體系是以各部門平行規(guī)劃為主的模式，缺乏全面統(tǒng)籌國土空間規(guī)劃的頂層設計，亟待從中央層面解決這一問題。

（五）國土空間規(guī)劃體系與宏觀經(jīng)濟政策工具不協(xié)調(diào)問題突出

國土空間是宏觀經(jīng)濟政策實施的有效載體，任何宏觀政策都要落實到具體的空間單元，財政、金融等調(diào)控手段是國土空間治理對象的有效支撐。然而，我國現(xiàn)有國土空間規(guī)劃體系與國家財政、金融、產(chǎn)業(yè)政策不相協(xié)調(diào)問題仍制約了空間規(guī)劃的戰(zhàn)略導向作用。空間規(guī)劃重點是明確空間結(jié)構(gòu)優(yōu)化方向、重大生產(chǎn)力布局安排，圍繞關鍵領域和需要著力開發(fā)或保護的重點區(qū)域布局重點項目，這些都需要國家相應的配套政策跟進才能更好地確保規(guī)劃落到實處。如針對重點開發(fā)地區(qū)就要加大財政支出規(guī)模，支持這些地區(qū)的重大項目投資，引導金融要素資源配置往培育和發(fā)展新興產(chǎn)業(yè)集中。對于生態(tài)保護地區(qū)則重點給予財政的轉(zhuǎn)移支付，建立生態(tài)補償機制，金融政策上重在支持綠色生態(tài)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。就目前而言，國土空間規(guī)劃體系與宏觀調(diào)控政策工具的銜接還存在不足，政策精細化程度不高，亟待完善宏觀經(jīng)濟治理體系。

四、新發(fā)展階段推動國土空間治理

現(xiàn)代化的路徑選擇

“十四五”時期是我國經(jīng)濟社會發(fā)展的關鍵時期，進入新發(fā)展階段，對國土空間資源的開發(fā)、利用和保護提出了更高的要求，在國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的目標導向下，需要重點發(fā)揮不同類型地區(qū)的比較優(yōu)勢，形成“城市化地區(qū)、農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)、生態(tài)功能區(qū)”三大空間格局，促進各類要素高效集聚和優(yōu)化配置，推動空間治理與宏觀經(jīng)濟治理有效銜接，建立空間績效考核機制，完善空間治理法律法規(guī)體系，構(gòu)建高質(zhì)量發(fā)展的國土空間開發(fā)保護新格局。

（一）遵循客觀經(jīng)濟規(guī)律，發(fā)揮優(yōu)勢化地區(qū)空間集聚效應

進入新發(fā)展階段，應在實施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略、區(qū)域重大戰(zhàn)略的基礎上，遵循空間極化效應的客觀規(guī)律，增強規(guī)模經(jīng)濟和范圍經(jīng)濟效應，進一步增強中心城市、都市圈、城市群等優(yōu)勢化地區(qū)的人口和產(chǎn)業(yè)的集聚功能，發(fā)展各具特色的優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，形成區(qū)域性產(chǎn)業(yè)集群，以產(chǎn)業(yè)空間集聚帶動人口城鎮(zhèn)化發(fā)展，以發(fā)達地區(qū)帶動后發(fā)地區(qū)及周邊地區(qū)發(fā)展，逐步實現(xiàn)在集聚中走向均衡的狀態(tài)。適應經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展階段的要求，改變粗放式的土地利用模式、碎片化的國土空間規(guī)劃，從空間治理上推動國土空間資源的高質(zhì)量發(fā)展，加強國土空間規(guī)劃的系統(tǒng)性謀劃，提高空間規(guī)劃的效率和效益，科學地劃分城市化地區(qū)、農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)、生態(tài)功能區(qū)三大功能區(qū)，立足資源稟賦，發(fā)揮各大功能區(qū)比較優(yōu)勢，優(yōu)化生產(chǎn)力布局，推動國土空間高效利用和高質(zhì)量發(fā)展。建立國土空間治理體系，提升空間治理能力，關鍵要協(xié)調(diào)好保護與開發(fā)的關系，做到“在保護中開發(fā)、在開發(fā)中保護”，對于生態(tài)脆弱和重點保護地區(qū)要做到在保護中開發(fā)，要遵循綠水青山就是金山銀山的理念，把生態(tài)產(chǎn)品價值化，把傳統(tǒng)的非優(yōu)勢資源轉(zhuǎn)化成有價值的產(chǎn)品。城市化和工業(yè)化優(yōu)勢地區(qū)要發(fā)揮人口和產(chǎn)業(yè)要素集聚功能，按照“雙碳”目標，通過技術改造提升達標排放標準，促進產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，促進人口與資源環(huán)境、經(jīng)濟社會發(fā)展相協(xié)調(diào)，實現(xiàn)人與自然和諧共生。

（二）推動空間治理與宏觀經(jīng)濟治理有效銜接，提升政策治理效能

推動空間治理現(xiàn)代化，首先要加強宏觀經(jīng)濟治理與空間治理的有效銜接?？臻g治理與宏觀經(jīng)濟治理都是構(gòu)成我國國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設的重要內(nèi)容。宏觀經(jīng)濟治理主要從宏觀經(jīng)濟視角提出，如何運用財政、金融、產(chǎn)業(yè)、區(qū)域、就業(yè)等政策工具促進國民經(jīng)濟健康穩(wěn)定發(fā)展;空間治理則是從空間治理視角提出，如何運用空間規(guī)劃、用途管控等手段促進國土空間資源的優(yōu)化配置，要推動空間治理與宏觀經(jīng)濟治理的有效銜接、協(xié)調(diào)運轉(zhuǎn)，實現(xiàn)空間治理現(xiàn)代化。其次，創(chuàng)新空間規(guī)劃編制的手段和方式，運用大數(shù)據(jù)、云計算、人工智能等新一代信息技術，提升國土空間治理能力。依托政府政務信息平臺，建設統(tǒng)一的國土空間規(guī)劃管理信息平臺，把各類規(guī)劃都納入平臺歸口管理，加強規(guī)劃平臺與各業(yè)務模塊的聯(lián)結(jié)和信息共享，防止規(guī)劃相互“打架”、不銜接、不協(xié)調(diào)的問題。

（三）建立空間利用績效考核機制，完善空間治理法律法規(guī)體系

從制度經(jīng)濟學理論看，產(chǎn)權清晰是資源優(yōu)化配置的基本前提。國土空間作為一種資源，確定產(chǎn)權歸屬是優(yōu)化國土空間規(guī)劃的制度性前提和關鍵所在。首先，按照所有權與使用權分離原則，明確各類國土空間的產(chǎn)權主體，將權屬明晰具體落實到各級政府部門。發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，建立市場化的產(chǎn)權交易制度和平臺，將國土空間推向市場化交易，以市場機制促進資源優(yōu)化配置。其次，建立一套以縣（市、區(qū)）級空間單位為載體、與空間主體功能區(qū)相協(xié)調(diào)的績效考核指標體系，重點考核評價國土空間資源的開發(fā)強度、利用效率和保護力度，提高國土空間資源利用效率，提升國土空間保護力度，形成科學合理的空間開發(fā)保護新格局。最后，建立完善的空間治理法律法規(guī)體系。構(gòu)建空間治理體系、提高空間治理能力現(xiàn)代化必須有一套科學、健全的規(guī)范化制度體系，重點做好國土空間規(guī)劃相關法律法規(guī)的廢、改、立，開展《國土空間規(guī)劃法》立法工作。

（四）鼓勵各類主體積極參與，構(gòu)建空間治理的全方位要素支撐體系

國土空間治理是一項復雜的系統(tǒng)工程，國土空間規(guī)劃涉及土地、水文、生態(tài)、人口等自然、經(jīng)濟、社會資源要素的統(tǒng)籌規(guī)劃和優(yōu)化布局問題，空間規(guī)劃既是一門復雜科學，也是一項專業(yè)性非常強的工作。因此，要構(gòu)建多元主體治理機制和公眾參與機制，積極調(diào)動政府、高校、研究機構(gòu)、企業(yè)、社會組織、公眾等各類主體參與國土空間治理，各司其職、各負其責。政府職責重點是科學編制國土空間規(guī)劃、管控資源用途，實施空間管制工作，加強空間規(guī)劃信息基礎設施平臺建設，為國土空間開發(fā)保護的動態(tài)監(jiān)測、評估、決策提供數(shù)據(jù)支撐?？蒲袡C構(gòu)、高校重點加強空間規(guī)劃學科的前沿理論研究，加強與國際同行交流、經(jīng)驗借鑒，培養(yǎng)國土空間規(guī)劃的專業(yè)人才隊伍。發(fā)揮民間智庫、中介機構(gòu)等社會組織對國土空間規(guī)劃的服務咨詢功能。公眾是空間規(guī)劃的重要參與者和受益者，要開門問策、問計于民，通過意見征詢、聽證會等形式賦予公眾參與國土空間治理的權力，提高空間規(guī)劃決策的科學性。

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