王真平 彭簫劍

（中山大學(xué)法學(xué)院 廣州 511400）

1 問(wèn)題的提出

數(shù)據(jù)是對(duì)事實(shí)或者現(xiàn)象的數(shù)據(jù)化描述，通過(guò)對(duì)數(shù)據(jù)的采集、整理和分析，可以產(chǎn)生驚人的洞察力[1]。數(shù)據(jù)生產(chǎn)理論認(rèn)為，描述特定對(duì)象的數(shù)據(jù)并不是天然存在的，而是被生產(chǎn)出來(lái)的，該理論將數(shù)據(jù)價(jià)值（預(yù)測(cè)分析、發(fā)現(xiàn)新知）的實(shí)現(xiàn)過(guò)程界分為原始數(shù)據(jù)生產(chǎn)（采集）、數(shù)據(jù)集生產(chǎn)（匯集性處理）和數(shù)據(jù)分析（分析性處理）三種行為[2]。實(shí)質(zhì)意義上，數(shù)據(jù)生產(chǎn)就是數(shù)據(jù)采集，聚焦于“采”的動(dòng)作，是指以數(shù)據(jù)形式記錄特定事實(shí)或現(xiàn)象本身及其形成或發(fā)展過(guò)程，并形成機(jī)器可識(shí)別的“0”和“1”組合形式的行為[3]。而數(shù)據(jù)共享、開發(fā)利用等則應(yīng)歸于數(shù)據(jù)分析范疇。由此，數(shù)據(jù)采集和數(shù)據(jù)分析分屬于數(shù)據(jù)處理的兩個(gè)運(yùn)行階段。數(shù)據(jù)采集和被采集不可避免，采集行為本身即具備獨(dú)立的價(jià)值功能。

政府?dāng)?shù)據(jù)采集是數(shù)據(jù)采集的下位概念，因政府等公共機(jī)構(gòu)作為采集主體而備受關(guān)注。鑒于公權(quán)力的擴(kuò)張性和強(qiáng)勢(shì)傳統(tǒng)，政府?dāng)?shù)據(jù)采集端的違規(guī)甚至違法采集屢見不鮮，相關(guān)報(bào)道頻頻見諸報(bào)端，引起社會(huì)各界高度關(guān)注。譬如，此次疫情防控中，公共機(jī)構(gòu)要求采集轄區(qū)進(jìn)出人員婚姻登記數(shù)據(jù)，就嚴(yán)重違反數(shù)據(jù)采集相關(guān)性、最小化原則要求，增加了相對(duì)方數(shù)據(jù)供給負(fù)擔(dān)和隱私暴露風(fēng)險(xiǎn)[4]。又如，為方便考勤及教學(xué)管理，地方高校廣泛采集師生指紋、人臉等生物識(shí)別數(shù)據(jù)，教育部對(duì)此高度重視，教育部科學(xué)技術(shù)司司長(zhǎng)雷朝滋接受采訪時(shí)說(shuō)，“對(duì)學(xué)生的個(gè)人信息要非常謹(jǐn)慎，能不采集就不采集，能少采集就少采集”[5]。

面對(duì)政府等公共機(jī)構(gòu)在數(shù)據(jù)采集端的權(quán)力任性和恣意，作為被采集方的私人主體往往缺乏足夠的應(yīng)對(duì)能力和反制措施。一方面，制度上并未對(duì)政府?dāng)?shù)據(jù)采集做精準(zhǔn)區(qū)分，而是將其與商業(yè)數(shù)據(jù)采集等同，放置在整個(gè)數(shù)據(jù)采集大框架下統(tǒng)籌規(guī)制；另一方面，既有的法律規(guī)范更側(cè)重?cái)?shù)據(jù)共享、開放利用等中后端的數(shù)據(jù)分析或其他價(jià)值增值環(huán)節(jié)，忽視了前端的采集行為。僅在政府?dāng)?shù)據(jù)開放利用等法規(guī)中對(duì)“采集”進(jìn)行概括性規(guī)定，政府?dāng)?shù)據(jù)采集缺乏更具針對(duì)性、操作性的規(guī)則條款。因此，回歸政府?dāng)?shù)據(jù)采集本身，重新審視政府?dāng)?shù)據(jù)采集的個(gè)性特質(zhì)和內(nèi)涵要義，為政府?dāng)?shù)據(jù)采集的法律規(guī)制和體系建構(gòu)提供制度支撐，成為數(shù)字時(shí)代亟待解決的重要議題。

1.1 對(duì)比商業(yè)數(shù)據(jù)采集

政府?dāng)?shù)據(jù)由公共機(jī)構(gòu)采集，且必須是基于履行職務(wù)需要，即可實(shí)現(xiàn)提升社會(huì)公共服務(wù)水平、促進(jìn)政府?dāng)?shù)據(jù)的開放利用及數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展、推進(jìn)社會(huì)創(chuàng)新創(chuàng)造等公益目標(biāo)。與商業(yè)數(shù)據(jù)采集不同，政府?dāng)?shù)據(jù)被視為公共資源或公共產(chǎn)品[6]，采集和利用政府?dāng)?shù)據(jù)自然也離不開公益的價(jià)值定位。任何非因履行職務(wù)或其他基于個(gè)人原因采集的數(shù)據(jù)，均不應(yīng)歸入政府?dāng)?shù)據(jù)采集范疇。與此相反，商業(yè)數(shù)據(jù)聚焦于實(shí)現(xiàn)商業(yè)利益，遵循既有的商業(yè)邏輯，關(guān)注的是采集的數(shù)據(jù)是否具有經(jīng)濟(jì)價(jià)值，是否能夠被開發(fā)利用而為企業(yè)帶來(lái)效益。公共利益并非商業(yè)數(shù)據(jù)采集目的之必需，即使有附帶性的公益產(chǎn)出，也僅是商業(yè)目的之反射利益，并非法律義務(wù)上的強(qiáng)制選項(xiàng)。此外，在采集經(jīng)費(fèi)、采集依據(jù)等方面，政府?dāng)?shù)據(jù)采集也與商業(yè)數(shù)據(jù)采集分殊明顯，如表1所示。

表1 政府?dāng)?shù)據(jù)采集與商業(yè)數(shù)據(jù)采集比較

1.2 對(duì)比政府?dāng)?shù)據(jù)處理的其他環(huán)節(jié)

政府?dāng)?shù)據(jù)處理是一個(gè)動(dòng)態(tài)過(guò)程，涵蓋數(shù)據(jù)從生產(chǎn)到刪除全流程，包括采集、加工、儲(chǔ)存、轉(zhuǎn)移、共享、開放、利用、刪除等。政府?dāng)?shù)據(jù)采集處于政府?dāng)?shù)據(jù)處理的前端流程，是政府?dāng)?shù)據(jù)儲(chǔ)存、共享乃至開放利用的前提和基礎(chǔ)。而政府?dāng)?shù)據(jù)的共享開放充分釋放了數(shù)據(jù)“紅利”，讓采集的政府?dāng)?shù)據(jù)得以服務(wù)于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。采集與其他環(huán)節(jié)有聯(lián)系，但也存在本質(zhì)區(qū)別。

在法律規(guī)制層面，地方立法普遍將政府?dāng)?shù)據(jù)采集歸入數(shù)據(jù)處理體系中，實(shí)行一體規(guī)制，忽視了政府?dāng)?shù)據(jù)采集的獨(dú)立價(jià)值，對(duì)采集端規(guī)制條款著墨不多。事實(shí)上采集直面企業(yè)和個(gè)人等數(shù)據(jù)主體，在數(shù)據(jù)活動(dòng)中矛盾論爭(zhēng)最激烈、權(quán)責(zé)交鋒最明顯，保護(hù)的法益類型也與其他環(huán)節(jié)明顯不同。對(duì)采集行為應(yīng)該實(shí)行重點(diǎn)和差別對(duì)待，而不是一體規(guī)制、混同規(guī)制。文章以政府?dāng)?shù)據(jù)采集與開放為例，對(duì)比闡釋二者的區(qū)別，以證明強(qiáng)化采集端法律規(guī)制的必要性。

第一，采集的政府?dāng)?shù)據(jù)并不是都用于開放。政府?dāng)?shù)據(jù)開放旨在通過(guò)對(duì)數(shù)據(jù)的社會(huì)化利用，挖掘數(shù)據(jù)的資源價(jià)值，實(shí)現(xiàn)數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)治理效能提升[7]。開放之目的在于“用”，尤其是經(jīng)濟(jì)上的價(jià)值運(yùn)用[8]。政府?dāng)?shù)據(jù)采集與開放并非完全一致，采集的數(shù)據(jù)不一定會(huì)用于開放，“統(tǒng)計(jì)”“知情”亦可成為采集的目的。在此情形下，數(shù)據(jù)處理流程中將只有“采集”而沒有“開放”，若采集被納入開放利用的整體框架，無(wú)疑將使采集陷入法治盲區(qū)而無(wú)適用依據(jù)，造成規(guī)制空白。譬如，根據(jù)《國(guó)務(wù)院關(guān)于開展第七次全國(guó)人口普查的通知》，要求各級(jí)政府部門通過(guò)大數(shù)據(jù)技術(shù)，采集轄區(qū)內(nèi)人口的姓名、身份證號(hào)、年齡、受教育程度等數(shù)據(jù)信息。顯然，全國(guó)人口普查的根本目的并非要向社會(huì)開放或讓企業(yè)主體利用普查的人口數(shù)據(jù)，而是國(guó)家為統(tǒng)計(jì)人口基本情況而進(jìn)行的國(guó)情國(guó)力調(diào)查，采集的目的多在于“知”而不在于“用”。又如政府采集的涉及國(guó)家安全、商業(yè)秘密和個(gè)人隱私數(shù)據(jù)，被歸為不予開放或限制開放范疇，此時(shí)采集也不宜直接援用開放規(guī)則。

第二，采集與開放分別對(duì)應(yīng)不同法律關(guān)系。政府?dāng)?shù)據(jù)開放中，公共機(jī)構(gòu)主要與數(shù)據(jù)利用者發(fā)生關(guān)系，公共機(jī)構(gòu)違反開放規(guī)則侵犯的是數(shù)據(jù)利用者的使用權(quán)或收益權(quán)，主要是財(cái)產(chǎn)性權(quán)利。政府?dāng)?shù)據(jù)采集直接面對(duì)數(shù)據(jù)源生主體，采集或收集的單個(gè)數(shù)據(jù)理論上應(yīng)歸于原始權(quán)利人。采集的數(shù)據(jù)中不乏原始權(quán)利人的敏感數(shù)據(jù)，如前述教育部門采集的師生指紋、人臉數(shù)據(jù)；食品監(jiān)督部門采集的企業(yè)產(chǎn)品設(shè)計(jì)、產(chǎn)品配方配料數(shù)據(jù)等。這些數(shù)據(jù)不僅關(guān)系到被采集方的財(cái)產(chǎn)權(quán)益，還與其個(gè)人人格尊嚴(yán)、企業(yè)聲譽(yù)和知識(shí)產(chǎn)權(quán)等息息相關(guān)。如果簡(jiǎn)單套用數(shù)據(jù)開放的法律規(guī)范，既難以有效規(guī)范公共機(jī)構(gòu)的采集行為，也不利于為相對(duì)方不同位階的法益提供針對(duì)性保護(hù)。

2 政府?dāng)?shù)據(jù)采集的規(guī)制原則

與商業(yè)（個(gè)人）數(shù)據(jù)在平等協(xié)商、授權(quán)同意的前提下采集不同，政府?dāng)?shù)據(jù)采集中的公共機(jī)構(gòu)對(duì)數(shù)據(jù)采集的條件、標(biāo)準(zhǔn)、幅度和方式等享有裁量權(quán)，占據(jù)優(yōu)勢(shì)地位。鑒于公共機(jī)構(gòu)權(quán)力行使與相對(duì)方權(quán)利保護(hù)的張力，必須對(duì)政府?dāng)?shù)據(jù)采集擬定特殊的規(guī)制原則，以限制和約束裁量權(quán)在合理范圍內(nèi)行使。換言之，除了遵循商業(yè)（個(gè)人）數(shù)據(jù)采集公開透明、最小必要、主體參與、安全保密等基礎(chǔ)原則外[9]，政府?dāng)?shù)據(jù)采集還應(yīng)有其特殊的規(guī)制原則，如表2所示。

表2 政府?dāng)?shù)據(jù)與商業(yè)（個(gè)人）數(shù)據(jù)采集規(guī)制原則比較

2.1 主體法定原則

政府?dāng)?shù)據(jù)采集的主體是行政機(jī)關(guān)以及履行公共職能的企事業(yè)單位，是否具備政府?dāng)?shù)據(jù)采集的主體資格和能力，不由采集機(jī)關(guān)本身的性質(zhì)決定，而必須由法律法規(guī)予以明確規(guī)定。主體法定原則決定了政府?dāng)?shù)據(jù)采集主體是法定而非約定，是政府?dāng)?shù)據(jù)采集區(qū)別于商業(yè)（個(gè)人）數(shù)據(jù)采集最顯著的特征。非經(jīng)法律法規(guī)規(guī)定或授權(quán)，任何單位和組織不得進(jìn)行政府?dāng)?shù)據(jù)采集，其采集的數(shù)據(jù)也不能歸為政府?dāng)?shù)據(jù)的范疇和序列。譬如，《上海市公共數(shù)據(jù)和一網(wǎng)通辦管理辦法》《湖州市公共數(shù)據(jù)管理辦法》明確規(guī)定政府?dāng)?shù)據(jù)的采集主體為各級(jí)行政機(jī)關(guān)以及履行公共職能的事業(yè)單位；《文化和旅游部政務(wù)數(shù)據(jù)資源管理辦法（試行）》則明確采集主體為部機(jī)關(guān)各司局、法律法規(guī)授權(quán)的具有行政職能的事業(yè)單位。

2.2 非告知同意原則

告知同意原則是商業(yè)（個(gè)人）數(shù)據(jù)處理的基本原則，采集主體必須明確告知相對(duì)方采集內(nèi)容、目的和范圍等信息，并在取得授權(quán)同意后方可進(jìn)行數(shù)據(jù)采集[10]，即商業(yè)（個(gè)人）數(shù)據(jù)采集的基礎(chǔ)是基于雙方的意思表示一致或合同約定。如歐盟《一般數(shù)據(jù)保護(hù)條例》第六條就將數(shù)據(jù)主體同意作為個(gè)人數(shù)據(jù)處理的六項(xiàng)合法性基礎(chǔ)之一；我國(guó)《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)信息保護(hù)的決定》《中華人民共和國(guó)網(wǎng)絡(luò)安全法》對(duì)網(wǎng)絡(luò)服務(wù)提供者在業(yè)務(wù)活動(dòng)中需要采集個(gè)人信息的，明確采集主體需要向被采集主體公開采集目的和范圍等信息，并經(jīng)被采集者同意。當(dāng)然，也有論者認(rèn)為應(yīng)該對(duì)數(shù)據(jù)采集的告知同意原則進(jìn)行適當(dāng)限制[11]。另有論者主張通過(guò)“情景合理+擬制同意=合法處理”的“弱同意”概念體系和規(guī)范結(jié)構(gòu)提升數(shù)據(jù)流通效率與利用價(jià)值[12]。但不可否認(rèn)，告知同意原則在商業(yè)（個(gè)人）數(shù)據(jù)采集領(lǐng)域仍然有其存在的合法性基礎(chǔ)和適用空間。

然而，公共機(jī)關(guān)采集政府?dāng)?shù)據(jù)則屬于告知同意原則的例外。按照法律法規(guī)規(guī)定，公共機(jī)關(guān)無(wú)需取得相對(duì)方的授權(quán)同意即可采集數(shù)據(jù)，有些情況下甚至可以強(qiáng)制采集數(shù)據(jù)，被采集單位和個(gè)人必須配合，對(duì)不予配合提供數(shù)據(jù)或造成嚴(yán)重?fù)p害后果的，還應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。譬如，英國(guó)《調(diào)查權(quán)力法案》、德國(guó)《聯(lián)邦數(shù)據(jù)保護(hù)法》等域外法律就規(guī)定政府機(jī)構(gòu)可以采集網(wǎng)絡(luò)服務(wù)平臺(tái)或數(shù)據(jù)控制者掌握的數(shù)據(jù)信息，網(wǎng)絡(luò)服務(wù)平臺(tái)或數(shù)據(jù)控制者有義務(wù)配合報(bào)送[13]。我國(guó)《上海市公共數(shù)據(jù)和一網(wǎng)通辦管理辦法》規(guī)定：“公共管理和服務(wù)機(jī)構(gòu)在法定職責(zé)范圍內(nèi)采集數(shù)據(jù)的，被采集人應(yīng)當(dāng)配合?！薄缎畔踩夹g(shù)個(gè)人信息安全規(guī)范》也規(guī)定了“授權(quán)同意原則”的例外情形，包括采集涉及國(guó)家安全、公共安全、公共衛(wèi)生和重大公共利益直接相關(guān)的數(shù)據(jù)，不需要取得相對(duì)方的同意。值得關(guān)注的是，特定情形下公共機(jī)關(guān)也需要與相對(duì)方協(xié)商采集數(shù)據(jù)。比如，《湖州市公共數(shù)據(jù)管理辦法》規(guī)定公共數(shù)據(jù)可以通過(guò)協(xié)商等方式向公民、法人和其他組織獲取，具體需考慮數(shù)據(jù)的敏感程度、相對(duì)方的實(shí)際情況以及造成損害的可能性等進(jìn)行情景化適用。

2.3 公共利益目的原則

公共行政機(jī)關(guān)享有決策的裁量權(quán)，其“最重要的職責(zé)乃是在任何情況下都保有按照當(dāng)時(shí)公共利益的要求進(jìn)行決策的自由”[14]。但公共行政機(jī)關(guān)必須接受一整套限制自由裁量權(quán)的規(guī)制和原則。政府?dāng)?shù)據(jù)采集過(guò)程中，公共行政機(jī)關(guān)享有要不要采集、以何種方式采集、采集什么樣的數(shù)據(jù)以及在多大程度上采集數(shù)據(jù)等裁量權(quán)能。其最終的采集目的不應(yīng)根據(jù)行政機(jī)關(guān)的偏好，抑或僅僅考慮其職能行使的便利，更不得有其他商業(yè)或個(gè)人利益，而應(yīng)該站在公共利益高度，從采集方案制定、采集范圍等全視角審視采集的必要性和限度，不得隨意超越或?yàn)E用權(quán)力，包括采集在內(nèi)的政府?dāng)?shù)據(jù)處理的公共利益原則，在我國(guó)立法實(shí)踐中有所體現(xiàn)。如《貴陽(yáng)市政府?dāng)?shù)據(jù)資源管理辦法》規(guī)定為加強(qiáng)和規(guī)范政府?dāng)?shù)據(jù)資源管理，推進(jìn)政府?dāng)?shù)據(jù)共享開放和開發(fā)利用，提升行政效率和服務(wù)水平?！墩憬」矓?shù)據(jù)和電子政務(wù)管理辦法》規(guī)定為規(guī)范與促進(jìn)公共數(shù)據(jù)和電子政務(wù)發(fā)展，推動(dòng)公共數(shù)據(jù)和電子政務(wù)統(tǒng)籌建設(shè)與資源整合，提升政府信息化治理能力和公共服務(wù)水平。

3 政府?dāng)?shù)據(jù)采集的法治檢視

我國(guó)政府?dāng)?shù)據(jù)治理尚處于前期摸索和立法規(guī)劃階段，整個(gè)治理現(xiàn)狀表現(xiàn)為“實(shí)踐先行，立法滯后，文件治理，政策推動(dòng)”[15]。中央層面，《促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展行動(dòng)綱要》《政務(wù)信息資源共享管理暫行辦法》《信息安全技術(shù)個(gè)人信息安全規(guī)范》等政策法規(guī)成為全國(guó)性數(shù)據(jù)治理的基礎(chǔ)規(guī)范。地方層面，大多在政府?dāng)?shù)據(jù)開放利用的相關(guān)法規(guī)中嵌入采集規(guī)則。其中，《上海市公共數(shù)據(jù)和一網(wǎng)通辦管理辦法》第三章規(guī)定了公共數(shù)據(jù)采集和治理，對(duì)采集方式、原則要求、數(shù)據(jù)歸集、數(shù)據(jù)校核確認(rèn)、數(shù)據(jù)整合、數(shù)據(jù)質(zhì)量管理和被采集人權(quán)利義務(wù)等進(jìn)行了規(guī)定，是政府?dāng)?shù)據(jù)采集端規(guī)定最為全面的法律文件。但總體來(lái)看，政府?dāng)?shù)據(jù)采集端缺乏全國(guó)統(tǒng)一、位階更高和更具象化的法律規(guī)則予以規(guī)范，常常面臨適用依據(jù)不足甚至無(wú)法可依的現(xiàn)狀。公共機(jī)構(gòu)數(shù)據(jù)采集面臨著合理性懷疑和合法性拷問(wèn)。筆者通過(guò)系統(tǒng)梳理我國(guó)中央和地方政府?dāng)?shù)據(jù)立法體系，發(fā)現(xiàn)在采集端主要存在以下四個(gè)方面的問(wèn)題。

3.1 對(duì)“有權(quán)采集”的誤讀

從國(guó)內(nèi)外立法情況來(lái)看，主要國(guó)家和國(guó)際組織都對(duì)政府?dāng)?shù)據(jù)采集主體的權(quán)限進(jìn)行嚴(yán)格限定，“有權(quán)采集”成為政府?dāng)?shù)據(jù)采集的基本前提。具體而言，“有權(quán)采集”包括主體有權(quán)和依據(jù)有權(quán)，判斷公共機(jī)構(gòu)是否構(gòu)成政府?dāng)?shù)據(jù)采集上的“有權(quán)”主體，必須基于“主體+依據(jù)”的雙重審查維度。主體有權(quán)意味著必須是法律法規(guī)明確規(guī)定的公共機(jī)構(gòu)或經(jīng)授權(quán)、委托的組織，個(gè)人一般不能成為政府?dāng)?shù)據(jù)的采集主體；依據(jù)有權(quán)意味著政府?dāng)?shù)據(jù)采集必須是出于法律法規(guī)的明確規(guī)定，并為滿足公共管理和公共服務(wù)等公益目的之必需。然而，實(shí)踐中政府?dāng)?shù)據(jù)采集對(duì)“有權(quán)”存在選擇性執(zhí)行問(wèn)題，認(rèn)為只要是公共機(jī)構(gòu)就可行使政府?dāng)?shù)據(jù)采集權(quán)，這屬于對(duì)“有權(quán)采集”的誤讀，也是超越權(quán)限甚至是無(wú)權(quán)采集行為。

3.2 對(duì)程序規(guī)則的輕慢

從功能主義視角出發(fā)，傳統(tǒng)行政法理論認(rèn)為行政程序僅僅是規(guī)范和控制行政權(quán)的工具，行政程序附屬于行政實(shí)體而存在，其自身的獨(dú)立價(jià)值長(zhǎng)期被忽視[16]?；谖覈?guó)行政權(quán)對(duì)私權(quán)的強(qiáng)勢(shì)傳統(tǒng)，在行政處罰乃至行政案件審判中都存在重實(shí)體輕程序現(xiàn)象，程序的價(jià)值沒有充分體現(xiàn)[17]。政府?dāng)?shù)據(jù)采集主體也存在低成本采集、快速采集等功利傾向，對(duì)程序規(guī)則則有所輕慢。國(guó)內(nèi)數(shù)據(jù)立法中，對(duì)實(shí)體和程序規(guī)范條文的內(nèi)容和數(shù)量進(jìn)行對(duì)比，即可見一斑。就法律法規(guī)已明確規(guī)定的數(shù)據(jù)采集而言，因不需要被采集方的授權(quán)同意，公共機(jī)構(gòu)處于絕對(duì)優(yōu)勢(shì)地位，進(jìn)一步加劇了實(shí)體和程序之間的張力。不管是對(duì)采集主體還是被采集方，程序甚至有淪為雞肋之嫌，適用的空間被不斷限縮和侵蝕。前述案例中對(duì)高校采集師生人臉、指紋數(shù)據(jù)，是否提前告知被采集方享有的陳述申辯權(quán)利？是否提供了可供選擇的替代性措施？是否有事后的申訴救濟(jì)渠道？是否已確認(rèn)采集方對(duì)敏感數(shù)據(jù)的安全保障能力？目前看來(lái)答案似乎更可能是否定的，程序的價(jià)值和功能已被實(shí)踐逐步消耗殆盡。值得警惕的是，雖然多數(shù)情況下政府?dāng)?shù)據(jù)采集屬于授權(quán)同意原則的例外，但更多是“授權(quán)”的例外，并非“告知”的例外，也絕非程序規(guī)則和程序權(quán)利保障的例外。

3.3 比例原則的失洽

比例原則來(lái)源于德國(guó)，類似于誠(chéng)信原則在私法領(lǐng)域的地位，被視為公法領(lǐng)域的“皇冠原則”和“帝王條款”[18]。有學(xué)者認(rèn)為，近年來(lái)比例原則與合理性原則相互借鑒吸收，且比例原則對(duì)合理性原則具有包容性和更廣泛的適用基礎(chǔ)，建議“以比例原則替代合理性原則”作為規(guī)范裁量性行政行為的基本原則[19]。由此，在諸如政府?dāng)?shù)據(jù)采集等類似的裁量行為中，比例原則至少應(yīng)被擢升至與合法性原則并列的高度，嚴(yán)格限定采集數(shù)據(jù)的數(shù)量、次數(shù)和范圍等。然而，因?yàn)槿狈γ鞔_或具體的量化執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)，裁量空間巨大以及可能產(chǎn)生的利益關(guān)聯(lián)，比例原則也成為最容易被違反的法律原則。已有學(xué)者主張?jiān)跀?shù)字行政時(shí)代要注重對(duì)比例原則的類比適用并不斷擴(kuò)展其周延性[20]，強(qiáng)化對(duì)相對(duì)方的數(shù)據(jù)利益保護(hù)，以防止權(quán)力濫用和代碼、算法等衍生性侵權(quán)對(duì)法治的傷害[21]。前文案例中，不管是婚姻登記數(shù)據(jù)的采集，還是人臉等生物識(shí)別數(shù)據(jù)的采集，都要合理評(píng)估采集數(shù)據(jù)的必要性限度，如是否是必要的和適當(dāng)?shù)模欠褡駨淖钚?、最少采集等比例原則限制。

3.4 監(jiān)管制度的缺位

人類社會(huì)的實(shí)踐已經(jīng)證明，一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬(wàn)古不易的一條經(jīng)驗(yàn)。有權(quán)力的人們使用權(quán)力一直到遇有界限的地方才休止。為了防止權(quán)力濫用，必須以權(quán)力監(jiān)督權(quán)力[22]。換言之，通過(guò)設(shè)計(jì)權(quán)力運(yùn)行線路上的制度安排，用權(quán)力約束權(quán)力，達(dá)成權(quán)力主體之間、權(quán)力主體與受體之間的相互掣肘，從而實(shí)現(xiàn)權(quán)力控制與權(quán)利保護(hù)的動(dòng)態(tài)平衡[23]。公權(quán)力必須受到制約和牽制，否則極易陷入權(quán)力濫用極端，最終將影響公權(quán)力行使的公正性。公共機(jī)構(gòu)行使的數(shù)據(jù)采集權(quán)，如果缺乏監(jiān)督管理，就容易導(dǎo)致采集權(quán)不受約束而侵犯相對(duì)方的合法權(quán)益的問(wèn)題，不僅財(cái)產(chǎn)權(quán)益、隱私利益，甚至人格尊嚴(yán)等也可能成為被侵犯對(duì)象。既有的監(jiān)管制度往往從經(jīng)濟(jì)效益和功能主義視角出發(fā)，偏重苛責(zé)相對(duì)方義務(wù)，忽視對(duì)數(shù)據(jù)采集主體的有效監(jiān)管。且多將重點(diǎn)放在開放共享和交易轉(zhuǎn)讓等環(huán)節(jié)，政府?dāng)?shù)據(jù)采集端的監(jiān)管措施不到位甚至缺位現(xiàn)象普遍存在，缺乏有重點(diǎn)、有針對(duì)性的監(jiān)管制度安排。

4 完善政府?dāng)?shù)據(jù)采集的法治方案

數(shù)據(jù)治理能力已成為政府治理能力的重要標(biāo)尺，是提升國(guó)家治理水平和治理能力的重要路徑?！耙⒔∪髷?shù)據(jù)輔助科學(xué)決策和社會(huì)治理的機(jī)制，推進(jìn)政府管理和社會(huì)治理模式創(chuàng)新，實(shí)現(xiàn)政府決策科學(xué)化、社會(huì)治理精準(zhǔn)化、公共服務(wù)高效化?！盵24]政府?dāng)?shù)據(jù)占社會(huì)數(shù)據(jù)總量的80%，為避免造成資源浪費(fèi)，必須不斷提升政府?dāng)?shù)據(jù)采集、挖掘分析和開放利用水平[25]。政府?dāng)?shù)據(jù)采集承載著共享開放、交易轉(zhuǎn)讓的功能，重塑著政府決策的內(nèi)在邏輯和決策民主。在此次疫情防控中，公共機(jī)構(gòu)通過(guò)交通、醫(yī)療等數(shù)據(jù)采集制成健康碼，為制定更加精準(zhǔn)、科學(xué)、有序的疫情防控措施提供了依據(jù)，大大提升了防控效率[26]。但健康碼等數(shù)據(jù)采集也會(huì)不斷暴露出個(gè)人信息保護(hù)、數(shù)據(jù)安全等問(wèn)題，“重?cái)?shù)據(jù)采集，輕數(shù)據(jù)管理”的治理理念更是造成重復(fù)采集、過(guò)度采集等問(wèn)題時(shí)有發(fā)生[27]。因此，公共機(jī)構(gòu)必須認(rèn)真審視政府采集數(shù)據(jù)的合法性基礎(chǔ)，對(duì)采集功能進(jìn)行再識(shí)別和再定位，以實(shí)現(xiàn)采集中的多元利益平衡；從主體、程序、內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)等方面入手，建構(gòu)政府?dāng)?shù)據(jù)采集的法律規(guī)則體系；通過(guò)內(nèi)部自我糾錯(cuò)、主管部門監(jiān)管和相對(duì)方救濟(jì)，完善政府?dāng)?shù)據(jù)采集的監(jiān)管與救濟(jì)機(jī)制。

4.1 政府?dāng)?shù)據(jù)采集的功能定位

政府?dāng)?shù)據(jù)采集涉及采集主體、采集相對(duì)方以及其他利益攸關(guān)主體，各方均存有不同的利益訴求，在此需對(duì)采集制度重新定位，并平衡制度項(xiàng)下不同群體間的利益關(guān)系。作為采集主體的公共機(jī)構(gòu)，收集高質(zhì)量、高附加值的數(shù)據(jù)，提升數(shù)據(jù)整體質(zhì)量和水平，為數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)公共服務(wù)提供數(shù)據(jù)資源支撐，符合公共機(jī)構(gòu)的定位。而相對(duì)方更關(guān)心數(shù)據(jù)安全、隱私權(quán)益保護(hù)，以及數(shù)據(jù)采集的合理性、可接受性等問(wèn)題。公共機(jī)構(gòu)與相對(duì)方之間天然存在著“權(quán)力與權(quán)利”“公益與私益”“效率與安全”等價(jià)值沖突。如何破解這種利益關(guān)聯(lián)上的沖突和緊張關(guān)系，必須重新審視采集的制度邏輯和功能定位，找到制度價(jià)值實(shí)現(xiàn)的“最大公約數(shù)”，以平衡制度項(xiàng)下的多元利益。

4.1.1 權(quán)力與權(quán)利的平衡

政府?dāng)?shù)據(jù)采集是政府等公權(quán)力機(jī)構(gòu)在履行職務(wù)過(guò)程中產(chǎn)生或收集的數(shù)據(jù)或數(shù)據(jù)集的行為。行政權(quán)力是政府?dāng)?shù)據(jù)采集的外在保障，公共機(jī)構(gòu)在符合法律法規(guī)要求的情況下甚至可以強(qiáng)制采集數(shù)據(jù)，不需要相對(duì)方授權(quán)同意，且相對(duì)方必須配合，這在《上海市公共數(shù)據(jù)和一網(wǎng)通辦管理辦法》等地方立法中均有體現(xiàn)。因此，公權(quán)力的介入讓政府?dāng)?shù)據(jù)采集明顯區(qū)別于商業(yè)和個(gè)人數(shù)據(jù)采集，具有顯著的行政特征。也就是說(shuō)，公權(quán)力的介入為數(shù)據(jù)采集注入了活力，有效提高了采集能力和采集效率。同時(shí)基于行政公權(quán)力的強(qiáng)勢(shì)和擴(kuò)張本能，其往往不會(huì)按照既有路徑行使，不可避免對(duì)私權(quán)產(chǎn)生侵?jǐn)_。數(shù)據(jù)采集中各級(jí)公共機(jī)構(gòu)應(yīng)避免重復(fù)采集、多頭采集和多次采集，恪守公權(quán)行使合理性等原則，減小對(duì)相對(duì)方私權(quán)的侵?jǐn)_。因此，這對(duì)公權(quán)力行使提出了更高要求，公權(quán)力必須保持謙抑和克制，將其行使權(quán)能限制在合理范圍內(nèi)，恪守最基本的公權(quán)原則和規(guī)則，保持對(duì)私權(quán)的尊重，以實(shí)現(xiàn)政府?dāng)?shù)據(jù)采集中權(quán)力行使與權(quán)利保護(hù)的動(dòng)態(tài)平衡。

4.1.2 公益與私益的平衡

采集政府?dāng)?shù)據(jù)的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)統(tǒng)歸于公共利益。無(wú)論從采集的內(nèi)涵定位還是外延擴(kuò)展來(lái)說(shuō)，采集行為都必須回歸到公益實(shí)現(xiàn)本身。一旦失去對(duì)公益的仰賴和遵循，政府?dāng)?shù)據(jù)采集就失去了其存在的基礎(chǔ)和適法性根基[28]。也就是說(shuō)，政府?dāng)?shù)據(jù)怎么采集、采集多少乃至是否采集的最終決定因素都是公益需要，而不是公益之外的其他利益訴求，也不存在超出公益范疇的政府?dāng)?shù)據(jù)采集，當(dāng)然也不應(yīng)抹殺合法的私人利益，更不能借公益之名打壓和限縮私益的存續(xù)空間[29]。公共機(jī)構(gòu)面向的個(gè)人、企業(yè)及其數(shù)據(jù)權(quán)益都應(yīng)該成為被合法保護(hù)的對(duì)象。政府?dāng)?shù)據(jù)采集的公益實(shí)現(xiàn)，必須建立在尊重和保護(hù)私益的基礎(chǔ)上，不能以侵害和攫取私主體利益為代價(jià)，換取不合法的公共利益。即使面臨諸如疫情防控等公共衛(wèi)生事件，也不能機(jī)械執(zhí)行公益優(yōu)先私益的做法。政府?dāng)?shù)據(jù)采集應(yīng)該恪守有限度的公益優(yōu)先原則，通過(guò)制定隱私影響評(píng)估方案等機(jī)制[30]，綜合衡量利弊得失，為必要的私人利益提供程序保障，以緩解公益與私益之間的固有張力，尋得兩種權(quán)益類型的內(nèi)在平衡和協(xié)同保護(hù)[31]。

4.1.3 效率與安全的平衡

一直以來(lái)，政府?dāng)?shù)據(jù)需求與個(gè)人權(quán)益保護(hù)的平衡問(wèn)題都是政府?dāng)?shù)據(jù)采集必須解決的核心議題[32]，國(guó)內(nèi)最早可追溯至國(guó)務(wù)院出臺(tái)的《促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展行動(dòng)綱要》，明確要求采集主體既要保障數(shù)據(jù)采集、開放的效率性，又要確保數(shù)據(jù)隱私的安全性。政府?dāng)?shù)據(jù)采集側(cè)重于實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，將采集的數(shù)據(jù)作為“原材料”向社會(huì)開放，助推數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)創(chuàng)新[33]。一方面，采集主體要具備相應(yīng)的組織和技術(shù)基礎(chǔ)，以提升對(duì)采集數(shù)據(jù)的安全保障能力；另一方面，數(shù)據(jù)具有很強(qiáng)的時(shí)效性要求，采集過(guò)期數(shù)據(jù)或時(shí)效性差的數(shù)據(jù)，開發(fā)利用價(jià)值將大大降低。為滿足采集的效率性要求，大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、物聯(lián)網(wǎng)和區(qū)塊鏈等新興技術(shù)被廣泛應(yīng)用，采集數(shù)據(jù)的效率和質(zhì)量不斷提升。但是新技術(shù)的運(yùn)用并不意味著數(shù)據(jù)安全問(wèn)題將自動(dòng)解決，算法、代碼和自動(dòng)化行政等可能進(jìn)一步加劇數(shù)據(jù)風(fēng)險(xiǎn)。一旦造成數(shù)據(jù)安全事故，波及范圍、損害程度和修復(fù)成本都將難以估量。實(shí)踐中，數(shù)據(jù)采集普遍重采集效率、輕安全管控，效率性備受推崇而安全性未得以保障，效率性與安全性之間出現(xiàn)了價(jià)值位移和價(jià)值偏離。據(jù)此，重塑效率與安全在采集端的價(jià)值定位，合理平衡并調(diào)和二者矛盾，是實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)采集乃至整個(gè)政府?dāng)?shù)據(jù)治理體系安全有序的長(zhǎng)久之策。

4.2 政府?dāng)?shù)據(jù)采集的法律規(guī)則體系

政府?dāng)?shù)據(jù)采集中行使采集權(quán)力必須被限定在合理范圍內(nèi)，并接受從程序到實(shí)體的一整套法律規(guī)則的限制和約束。在這一法律規(guī)則體系內(nèi)，政府的數(shù)據(jù)采集權(quán)力被有效規(guī)制，采集相對(duì)方的數(shù)據(jù)權(quán)益和隱私利益應(yīng)該得到合理保護(hù)。

4.2.1 嚴(yán)格解釋的適用

法律秉承“一般條款不能決定具體案件”原則，法律規(guī)則的適用需要提供符合立法意圖的法律解釋[34]。在政府?dāng)?shù)據(jù)采集等裁量性行政行為中，運(yùn)用好法律解釋方法尤其是對(duì)公權(quán)力適用進(jìn)行嚴(yán)格解釋，能有效規(guī)制公權(quán)，有利于在規(guī)制公權(quán)與保護(hù)私權(quán)之間找到平衡，合理安排制度項(xiàng)下內(nèi)部的權(quán)利義務(wù)，以更好實(shí)現(xiàn)立法目的。具體可從以下兩方面適用嚴(yán)格解釋。

第一，對(duì)授權(quán)或委托采集的嚴(yán)格解釋。地方立法例中，政府?dāng)?shù)據(jù)采集主體包括各級(jí)行政機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位和法律法規(guī)授權(quán)或委托的第三方組織。對(duì)授權(quán)或委托組織的規(guī)定不夠明確，也沒有具體的授權(quán)或者委托程序要求。采集實(shí)踐中往往進(jìn)行擴(kuò)大化適用，偏離了立法原意，不利于對(duì)相對(duì)方權(quán)益的保護(hù)。故此，授權(quán)或者委托采集必須遵守特定手續(xù)和程序要求，嚴(yán)格審查受托方的資質(zhì)和能力，嚴(yán)防授權(quán)或委托中的利益輸送。對(duì)采集主體的授權(quán)或委托本身亦應(yīng)嚴(yán)格限制，適度控制授權(quán)或委托的范圍和適用情形，對(duì)授權(quán)或委托采集的事項(xiàng)必須經(jīng)過(guò)嚴(yán)格的評(píng)估、認(rèn)證，防止公共機(jī)構(gòu)泛化適用授權(quán)或委托而怠于履行本該承擔(dān)的采集職能，將沒有必要由第三方采集的數(shù)據(jù)進(jìn)行“一站式”外包，造成公共財(cái)政資源的浪費(fèi)，也增加了數(shù)據(jù)采集的中轉(zhuǎn)、流通風(fēng)險(xiǎn)。

第二，對(duì)采集目的的嚴(yán)格解釋。政府?dāng)?shù)據(jù)采集的初衷和目的必須聚焦于實(shí)現(xiàn)公共利益，致力于通過(guò)采集數(shù)據(jù)實(shí)現(xiàn)政治、經(jīng)濟(jì)的發(fā)展及社會(huì)管理上的優(yōu)質(zhì)高效，提升公共福利水平。政府?dāng)?shù)據(jù)采集不應(yīng)無(wú)限制擴(kuò)大公共利益的內(nèi)涵或外延，亦不得摻雜任何非公的私益成分。至于公共機(jī)構(gòu)出于提高行政效率、方便工作開展等需要相對(duì)人提供數(shù)據(jù)的，是否可以納入政府?dāng)?shù)據(jù)采集范疇而適用政府?dāng)?shù)據(jù)采集的“非告知同意”等原則，則應(yīng)該區(qū)別對(duì)待，考量具體適用場(chǎng)景和采集必要性，甚至可以借鑒經(jīng)濟(jì)學(xué)上的成本收益分析方法，將是否有利于社會(huì)凈福利增長(zhǎng)和社會(huì)價(jià)值提升作為評(píng)估考量指標(biāo)。

4.2.2 程序規(guī)則的調(diào)適

行政程序法作為規(guī)范行政權(quán)的重要依據(jù)，是調(diào)整行政權(quán)力運(yùn)作、規(guī)范行政行為秩序、完善行政訴訟審查的重要依據(jù)[35]。有學(xué)者從比較行政法視角，對(duì)我國(guó)行政程序法實(shí)然和應(yīng)然功能之關(guān)系進(jìn)行了反思，提出優(yōu)化行政程序規(guī)則推進(jìn)行政程序法治化的主張[36]。為解決信息行政、電子化行政以及多元行政帶來(lái)的規(guī)制難題，德國(guó)等國(guó)家通過(guò)對(duì)行政程序法進(jìn)行改造，已經(jīng)取得明顯成效[37]。故此，為應(yīng)對(duì)政府“機(jī)器”自動(dòng)化采集數(shù)據(jù)工作，矯正自動(dòng)采集中可能存在的偏見、歧視和信息安全等問(wèn)題，應(yīng)該秉持并不斷發(fā)展正當(dāng)程序原則。要警惕的是，社會(huì)監(jiān)控狀態(tài)下政府可能會(huì)成為“數(shù)據(jù)貪吃者”和“數(shù)據(jù)吝嗇鬼”，在竭盡所能采集數(shù)據(jù)的同時(shí)，又要對(duì)數(shù)據(jù)及其操作進(jìn)行保密，所以在政府?dāng)?shù)據(jù)采集中貫徹程序透明原則也十分重要[38]。有論者就主張通過(guò)“透明度與可解釋性、技術(shù)運(yùn)用中的形式公平、評(píng)估與認(rèn)證”等方式提升程序的適用空間[39]，并通過(guò)適用強(qiáng)化公眾參與、暢通數(shù)據(jù)采集發(fā)布渠道等傳統(tǒng)程序原則，充分發(fā)揮程序規(guī)則的價(jià)值，實(shí)現(xiàn)實(shí)體與程序規(guī)則的協(xié)同規(guī)制效果。

4.2.3 采集內(nèi)容合理

采集內(nèi)容合理要求政府?dāng)?shù)據(jù)采集必須是適當(dāng)?shù)?、相關(guān)的和必要的，這是合理原則與比例原則的基本要求。隨著政府?dāng)?shù)據(jù)采集手段和方式的精進(jìn)，數(shù)據(jù)采集效率越高及采集總量越大，對(duì)相對(duì)方造成的侵權(quán)和危害可能性就越大，因此更應(yīng)該重視采集的合理性和公平性。具言之，采集必須緊緊圍繞“公共性”展開，確保所采集的數(shù)據(jù)于“公共性”而言是適當(dāng)?shù)?、相關(guān)的和必要的，否則數(shù)據(jù)就不應(yīng)該被采集。即使在有適法性依據(jù)的政府?dāng)?shù)據(jù)采集中，企業(yè)和個(gè)人配合提供數(shù)據(jù)的義務(wù)也并非絕對(duì)、也不是毫無(wú)限制的[40]，應(yīng)該允許被采集方提出合理懷疑和質(zhì)詢意見。公共機(jī)構(gòu)應(yīng)該遵循最小采集原則，制定與職能實(shí)現(xiàn)相適應(yīng)的年度或季度數(shù)據(jù)采集清單，嚴(yán)格限制清單范圍外的數(shù)據(jù)采集。同時(shí)，公共機(jī)構(gòu)必須盡到審慎評(píng)估和合理注意義務(wù)，明確“一數(shù)一源”“一源多用”的采集要求，對(duì)所要采集的數(shù)據(jù)種類、數(shù)量等進(jìn)行充分論證，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)采集的“一次錄入、多次使用”，不能無(wú)限制多頭采集、重復(fù)采集，增加相對(duì)方的數(shù)據(jù)供給負(fù)擔(dān)和供給成本[41]。

4.2.4 采集標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一

當(dāng)前，全國(guó)性的數(shù)據(jù)采集標(biāo)準(zhǔn)體系尚未搭建，《大數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)化白皮書（2020版）》等指引性政策規(guī)定的政府?dāng)?shù)據(jù)采集標(biāo)準(zhǔn)有待細(xì)化完善。實(shí)踐中政府?dāng)?shù)據(jù)采集標(biāo)準(zhǔn)各異，影響了數(shù)據(jù)采集效率和開發(fā)利用潛力?？v向上，不同層級(jí)政府都要采集數(shù)據(jù)，橫向上同級(jí)政府的不同部門也要采集數(shù)據(jù)。各采集主體在采集指標(biāo)口徑、采集格式、分類目錄、交換接口、訪問(wèn)接口等方面差異明顯，加之受限于技術(shù)、能力和硬件設(shè)施設(shè)備，數(shù)據(jù)采集的標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化問(wèn)題始終客觀存在。由此，公共機(jī)構(gòu)應(yīng)該加快推進(jìn)全國(guó)性政府?dāng)?shù)據(jù)采集標(biāo)準(zhǔn)和政策建構(gòu)，尤其是分行業(yè)、分類別建立采集的標(biāo)準(zhǔn)體系，不斷細(xì)化采集的格式、口徑和存儲(chǔ)管理標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)更廣范圍、更深層次的共享開放，這也是從根本上解決政府?dāng)?shù)據(jù)多頭采集、重復(fù)采集的有效策略。

4.3 政府?dāng)?shù)據(jù)采集的監(jiān)管與救濟(jì)

就享有采集權(quán)的公共機(jī)構(gòu)而言，如果缺乏相應(yīng)的內(nèi)外部監(jiān)管救濟(jì)制度，無(wú)疑容易造成權(quán)力濫用甚至“公器私用”。通過(guò)構(gòu)建有效的監(jiān)督機(jī)制以制約公權(quán)力已被證明是行之有效的控權(quán)模式。這既能保障權(quán)力在法律框架內(nèi)有效行使，又能有效規(guī)避權(quán)力濫用風(fēng)險(xiǎn)[42]。通過(guò)完善政府?dāng)?shù)據(jù)采集的監(jiān)管制度，使各種監(jiān)管權(quán)力形成監(jiān)管合力，是適應(yīng)數(shù)字時(shí)代權(quán)力行使的客觀需要，也有利于在權(quán)力行使與權(quán)益保護(hù)之間找到平衡，以實(shí)現(xiàn)制度的價(jià)值功能。

4.3.1 內(nèi)部糾錯(cuò)機(jī)制

公共機(jī)構(gòu)應(yīng)該在內(nèi)部設(shè)立專業(yè)數(shù)據(jù)部門或數(shù)據(jù)合規(guī)員，專門負(fù)責(zé)對(duì)數(shù)據(jù)采集等數(shù)據(jù)活動(dòng)的審查、審核、校對(duì)及對(duì)外聯(lián)絡(luò)，保障數(shù)據(jù)采集和數(shù)據(jù)管理的獨(dú)立性、專業(yè)性。采集的數(shù)據(jù)存在問(wèn)題的，要啟動(dòng)內(nèi)部糾錯(cuò)程序，及時(shí)將情況報(bào)備主管部門和利益相關(guān)方。此外，應(yīng)該建立數(shù)據(jù)異議處理和異議標(biāo)注制度，在主動(dòng)發(fā)現(xiàn)或申請(qǐng)人提出異議后，采集機(jī)關(guān)須在時(shí)限內(nèi)調(diào)查核實(shí)，并對(duì)異議數(shù)據(jù)進(jìn)行問(wèn)題標(biāo)注，提醒相關(guān)方審慎使用。經(jīng)查證確實(shí)存在問(wèn)題的數(shù)據(jù)，要及時(shí)更正或者補(bǔ)充采集。

4.3.2 主管部門監(jiān)管

主管部門監(jiān)管是通過(guò)外在力量強(qiáng)化對(duì)采集行為的管控，包括對(duì)數(shù)據(jù)采集全流程的審查、監(jiān)督和管理。在各國(guó)監(jiān)管實(shí)踐中，普遍通過(guò)設(shè)立專門數(shù)據(jù)管理機(jī)構(gòu)統(tǒng)籌管理數(shù)據(jù)活動(dòng)。如我國(guó)的網(wǎng)信辦和地方大數(shù)據(jù)管理局、日本網(wǎng)絡(luò)安全戰(zhàn)略總部、印度數(shù)據(jù)保護(hù)局等。數(shù)據(jù)主管部門在采集端的具體職責(zé)包括以下內(nèi)容：負(fù)責(zé)統(tǒng)籌制定政府?dāng)?shù)據(jù)資源采集的實(shí)施細(xì)則，細(xì)化采集流程，推行政府?dāng)?shù)據(jù)采集共享規(guī)則[43]；明確數(shù)據(jù)歸口管理部門，對(duì)采集的政府?dāng)?shù)據(jù)進(jìn)行分級(jí)分類，擬定數(shù)據(jù)管理規(guī)章制度和安全防護(hù)策略；監(jiān)督公共機(jī)構(gòu)依法合理采集數(shù)據(jù)，對(duì)違法違規(guī)行為提出處理意見；負(fù)責(zé)相關(guān)主體間的爭(zhēng)議調(diào)解和處理。此外，主管部門還要加強(qiáng)對(duì)數(shù)據(jù)采集及數(shù)據(jù)安全的業(yè)務(wù)指導(dǎo)，制作數(shù)據(jù)安全指南和合規(guī)建議，強(qiáng)化數(shù)據(jù)風(fēng)險(xiǎn)審查評(píng)估等職責(zé)[44]。

4.3.3 相對(duì)方的救濟(jì)

“有權(quán)利必有救濟(jì)”，沒有救濟(jì)的權(quán)利是“虛幻”的權(quán)利。政府?dāng)?shù)據(jù)采集中，被采集方享有的數(shù)據(jù)安全、隱私利益保護(hù)等必須配以相應(yīng)的救濟(jì)措施予以保障，方可得以實(shí)現(xiàn)。一是針對(duì)公共機(jī)構(gòu)能否采集數(shù)據(jù)、采集多少數(shù)據(jù)等問(wèn)題，當(dāng)事方有提出異議甚至投訴、舉報(bào)的權(quán)利，采集主體負(fù)有解釋說(shuō)明義務(wù)；二是應(yīng)該給予適當(dāng)?shù)臏?zhǔn)司法或司法救濟(jì)保障。就政府?dāng)?shù)據(jù)采集、開放中存在的違法違規(guī)行為，現(xiàn)行制度僅規(guī)定了內(nèi)部處罰措施或者援引適用刑事處罰，違法者陷入“要么無(wú)事、要么坐牢”的兩個(gè)極端，缺乏中間層面的民事或者行政救濟(jì)渠道。譬如，《貴陽(yáng)市政府?dāng)?shù)據(jù)共享開放條例》《浙江省公共數(shù)據(jù)開放與安全管理暫行辦法》等規(guī)定了“提出復(fù)核申請(qǐng)”“通報(bào)批評(píng)”“責(zé)令整改”等處罰措施，以及對(duì)構(gòu)成犯罪的依法追究刑事責(zé)任。相較于有關(guān)政府信息公開等法規(guī)中明確規(guī)定的復(fù)議、訴訟乃至國(guó)家賠償?shù)染葷?jì)措施而言，更像是一個(gè)象征性的救濟(jì)渠道[45]。對(duì)此，政府?dāng)?shù)據(jù)采集、開放相關(guān)立法中，應(yīng)該明確更切實(shí)可行的救濟(jì)路徑，引入附條件的民事或者行政救濟(jì)制度，保障相對(duì)方的合法權(quán)益得到救濟(jì)和落實(shí)。

5 結(jié)語(yǔ)

《促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展行動(dòng)綱要》全文多次提及“數(shù)據(jù)采集”，明確要求“建立政府和社會(huì)互動(dòng)的大數(shù)據(jù)采集形成機(jī)制，推進(jìn)各級(jí)政府按照統(tǒng)一體系開展數(shù)據(jù)采集和綜合利用，加強(qiáng)對(duì)宏觀調(diào)控決策的支撐”。“通過(guò)政務(wù)數(shù)據(jù)公開共享，引導(dǎo)企業(yè)、行業(yè)協(xié)會(huì)、科研機(jī)構(gòu)、社會(huì)組織等主動(dòng)采集并開放數(shù)據(jù)”，不斷完善政府?dāng)?shù)據(jù)采集的規(guī)范化水平，充分挖掘數(shù)據(jù)的戰(zhàn)略性資源潛質(zhì)，推動(dòng)國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)治理創(chuàng)新[46]。2020年3月，《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于構(gòu)建更加完善的要素市場(chǎng)化配置體制機(jī)制的意見》進(jìn)一步提出“探索建立統(tǒng)一規(guī)范的數(shù)據(jù)管理制度，優(yōu)化經(jīng)濟(jì)治理基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫(kù)”。是以，數(shù)據(jù)采集尤其是政府?dāng)?shù)據(jù)采集被賦予了更為重要的使命，擔(dān)負(fù)著數(shù)據(jù)資源儲(chǔ)備的重要職責(zé)使命。從制度上建構(gòu)和完善采集端行為管控，搭建內(nèi)容架構(gòu)合理、體系完整的采集規(guī)則，進(jìn)而提升政府?dāng)?shù)據(jù)采集的規(guī)范化和法治化水平，是解決政府?dāng)?shù)據(jù)采集規(guī)制難題、治理違法違規(guī)采集行為、進(jìn)而提升政府?dāng)?shù)據(jù)采集質(zhì)量的根本之策，也是新時(shí)期體現(xiàn)政府治理水平和治理能力的重要方面。