□盧 博

（西南政法大學(xué) 行政法學(xué)院，重慶 401120）

一、引言

網(wǎng)絡(luò)謠言治理關(guān)涉公民言論自由與社會(huì)公共利益的價(jià)值權(quán)衡，在保障與限制兩方面往往面臨兩難困境。一方面，網(wǎng)絡(luò)謠言給社會(huì)公共利益和個(gè)人權(quán)利造成嚴(yán)重?fù)p害和威脅，有效的網(wǎng)絡(luò)謠言治理需要法律科學(xué)劃定其與言論自由的界限；另一方面，言論自由作為憲法賦予公民的基本權(quán)利，其表達(dá)限度在網(wǎng)絡(luò)謠言規(guī)制實(shí)踐中存在被強(qiáng)制和壓迫的可能。由此，在秩序與權(quán)利之間，實(shí)現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)謠言的有效治理與規(guī)范治理的平衡，是需要法律以其特有的規(guī)范性和強(qiáng)制力，確認(rèn)每個(gè)社會(huì)成員的言論表達(dá)范圍，排除來自非法力量的強(qiáng)制和侵害。與此相應(yīng)，2019年黨的十九屆四中全會(huì)提出，“構(gòu)建網(wǎng)上網(wǎng)下一體、內(nèi)宣外宣聯(lián)動(dòng)的主流輿論格局”“健全重大輿情和突發(fā)事件輿論引導(dǎo)機(jī)制”“落實(shí)互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)信息管理主體責(zé)任，全面提高網(wǎng)絡(luò)治理能力，營(yíng)造清朗的網(wǎng)絡(luò)空間”[1](p24)。2019年10月中共中央和國(guó)務(wù)院關(guān)于印發(fā)《新時(shí)代公民道德建設(shè)實(shí)施綱要》要求，“開展網(wǎng)絡(luò)治理專項(xiàng)行動(dòng)，加大對(duì)網(wǎng)上突出問題的整治力度，清理網(wǎng)絡(luò)欺詐、造謠、誹謗、謾罵、歧視、色情、低俗等內(nèi)容，反對(duì)網(wǎng)絡(luò)暴力行為，依法懲治網(wǎng)絡(luò)違法犯罪，促進(jìn)網(wǎng)絡(luò)空間日益清朗”[2](p49)。以上皆表明，網(wǎng)絡(luò)謠言治理事關(guān)推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化、抓好網(wǎng)絡(luò)空間道德建設(shè)等戰(zhàn)略任務(wù)，從法治角度對(duì)網(wǎng)絡(luò)謠言的規(guī)制也必須實(shí)現(xiàn)“精確打擊”，以防止公民的言論自由受到過度限制。

網(wǎng)絡(luò)謠言規(guī)制是一個(gè)涉及刑法、行政法以及民法等多部門法的問題，但在日常治理中刑法規(guī)制的網(wǎng)絡(luò)謠言認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)高于一般違法，民法規(guī)制的網(wǎng)絡(luò)謠言認(rèn)定范圍只涉及平等主體間，而行政規(guī)制相較于刑法和民法規(guī)制更具有主動(dòng)性、公共性。例如，有學(xué)者曾對(duì)涉及網(wǎng)絡(luò)謠言的80起案件進(jìn)行統(tǒng)計(jì)，發(fā)現(xiàn)其中有39起當(dāng)事人被以擾亂公共秩序?yàn)槊o予行政拘留，19起當(dāng)事人被罰款訓(xùn)誡或給予其他行政處罰，行政規(guī)制占比為73%[3](p5-21)。網(wǎng)絡(luò)謠言的行政規(guī)制彰顯了行政機(jī)關(guān)往往承擔(dān)更多的規(guī)制職能，可以在第一時(shí)間主動(dòng)對(duì)網(wǎng)絡(luò)謠言進(jìn)行規(guī)制。當(dāng)前，要繼續(xù)發(fā)揮行政規(guī)制在網(wǎng)絡(luò)謠言治理中的正向作用，就必須深入認(rèn)識(shí)行政規(guī)制網(wǎng)絡(luò)謠言的現(xiàn)狀，從法治角度劃定網(wǎng)絡(luò)謠言的界限出發(fā)，分析單純依靠行政機(jī)關(guān)的規(guī)制難以達(dá)到治理目標(biāo)，并試圖從行政認(rèn)定機(jī)制、依法規(guī)制機(jī)制、行政程序約束機(jī)制、行政救濟(jì)機(jī)制以及反謠言機(jī)制完善對(duì)網(wǎng)絡(luò)謠言的規(guī)制，以期對(duì)改善我國(guó)的網(wǎng)絡(luò)環(huán)境有所助益。

二、網(wǎng)絡(luò)謠言治理的法治緣由

網(wǎng)絡(luò)空間治理領(lǐng)域價(jià)值傾向的偏離、言論自由限度的模糊、行政主體的信任危機(jī)以及刻板印象的“先驗(yàn)性”參與的影響，迫切需要對(duì)網(wǎng)絡(luò)謠言進(jìn)行有效的規(guī)制，矯正網(wǎng)民偏離的社會(huì)價(jià)值傾向，法定網(wǎng)民言論自由的界限，營(yíng)造行政引導(dǎo)民眾參與的共治環(huán)境。

（一）社會(huì)價(jià)值傾向的偏離

網(wǎng)絡(luò)謠言是社會(huì)成員的言論偏離主流價(jià)值在網(wǎng)絡(luò)空間里的一種表現(xiàn)形式。網(wǎng)絡(luò)謠言作為言論自由的外化形式之一，其中致其傳播的主要?jiǎng)右蚓褪敲癖妰r(jià)值觀的多元化。在社會(huì)轉(zhuǎn)型期，社會(huì)成員原有的價(jià)值觀念不斷被變化的、多元的社會(huì)現(xiàn)實(shí)所解構(gòu)，而社會(huì)所倡導(dǎo)的主流價(jià)值觀尚未在人們的認(rèn)識(shí)與實(shí)踐中內(nèi)化，受人性中內(nèi)在利益驅(qū)動(dòng)機(jī)制的影響，使得部分人員的行為方式過分注重功利主義、個(gè)人主義、實(shí)用主義等價(jià)值偏好。這種行為方式強(qiáng)調(diào)個(gè)人的社會(huì)目的是追求個(gè)人的利益，或至少有權(quán)利為自身利益著想，而無須考量社會(huì)利益。尤其是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境下，當(dāng)此類人員的個(gè)人利益受到威脅或損害時(shí)，在利益驅(qū)動(dòng)機(jī)制的作用下往往喪失適應(yīng)、約束自我和維持與社會(huì)情境和諧的能力，社會(huì)公共利益往往會(huì)被忽略甚至損害。網(wǎng)絡(luò)謠言往往涉及部分社會(huì)成員的個(gè)人利益，進(jìn)而引起他們?yōu)榱俗分鸹蚓S護(hù)自身利益對(duì)輿情推波助瀾，造成社會(huì)公共利益受損。因此，正向培育社會(huì)成員的價(jià)值觀念是凈化網(wǎng)絡(luò)空間和塑造網(wǎng)絡(luò)反謠言機(jī)制的基礎(chǔ)。尤其是當(dāng)主流文化價(jià)值觀在網(wǎng)絡(luò)空間被以碎片化、調(diào)侃式、庸俗化的形式呈現(xiàn)出來，造成一些人可能在主流與非主流價(jià)值理念的選擇接受上出現(xiàn)心理排斥和選擇焦慮等問題，產(chǎn)生對(duì)主流價(jià)值觀的懷疑和認(rèn)同危機(jī)[4](p35)。這種認(rèn)同危機(jī)伴隨著多元社會(huì)價(jià)值觀念的泛濫，在網(wǎng)絡(luò)空間中人們的傳統(tǒng)刻板印象不斷遭受著非主流價(jià)值觀念的沖擊。由于人們的刻板印象是個(gè)人借助習(xí)慣、偏好、能力、心理舒適度以及內(nèi)心期待等因素實(shí)現(xiàn)對(duì)部分客觀世界的自我反映和適應(yīng)。因而，當(dāng)人們自己的刻板印象面臨其他異己性觀點(diǎn)的質(zhì)疑或挑戰(zhàn)時(shí)，個(gè)人的世界觀、人生觀、價(jià)值觀就會(huì)不穩(wěn)定甚至趨于混亂。因此，主流價(jià)值觀是一個(gè)國(guó)家、民族、社會(huì)的人們產(chǎn)生群體歸屬感的基礎(chǔ)，其被社會(huì)認(rèn)同的過程也是強(qiáng)化個(gè)人內(nèi)心對(duì)外在事物價(jià)值判斷的過程，尤其在網(wǎng)絡(luò)空間中面對(duì)網(wǎng)絡(luò)謠言能夠產(chǎn)生正確的事實(shí)、價(jià)值判斷。主流價(jià)值觀獲得社會(huì)認(rèn)同需要一個(gè)社會(huì)化的過程，其中網(wǎng)絡(luò)謠言治理法治化就是對(duì)網(wǎng)民形成正確價(jià)值觀和行為方式的最佳社會(huì)化選擇。

（二）言論自由限度模糊未明

在網(wǎng)絡(luò)空間里，言論可能產(chǎn)生巨大的社會(huì)經(jīng)濟(jì)效益，但如有不慎，也易帶來嚴(yán)重的社會(huì)危害。網(wǎng)絡(luò)空間中言論自由的限度法律界定模糊，造成部分人員利用信息真空制造謠言，擾亂公共秩序。且網(wǎng)絡(luò)謠言作為言論自由的一種異常表現(xiàn)形式，負(fù)向言語的惡意輸出則會(huì)造成對(duì)個(gè)人權(quán)益的侵害。言論自由是社會(huì)成員將所思、所見、所聞以某種方式或形式表達(dá)于外的自由[5](p62-127)。但自由是相對(duì)的，并不是一種不受約束、任意而為的狀態(tài)，是有條件的，反映在哲學(xué)層面就是對(duì)必然的認(rèn)識(shí)和支配，而在法律層面反映為法律規(guī)定之權(quán)利，其邊界則是不能從事法律所禁止的行為[6](p264)。孟德斯鳩在《論法的精神》中言：“在一個(gè)有法律的社會(huì)里，自由僅僅是：一個(gè)人能夠做他應(yīng)該做的事情，而不是被迫做他不應(yīng)該做的事情”“自由是做法律所許可的一切事情的權(quán)利；如果一個(gè)公民能夠做法律所禁止的事情，他就不再有自由了，因?yàn)槠渌娜艘餐瑯訒?huì)有這個(gè)權(quán)利”[7](p154)。當(dāng)網(wǎng)絡(luò)空間中的言論自由限度模糊未明，不僅一般成員無法感知言論自由的“紅線”，而且別有用心之人更會(huì)利用制度的“真空期”或漏洞制造網(wǎng)絡(luò)謠言擾亂公共秩序，以期達(dá)到自我意圖。例如2020年7月，網(wǎng)傳央行新規(guī)：轉(zhuǎn)賬超過十萬將被嚴(yán)查。中國(guó)人民銀行回應(yīng)該謠言系無中生有，是針對(duì)河北開展大額現(xiàn)金管理試點(diǎn)內(nèi)容的歪曲解讀①信息來源于中國(guó)互聯(lián)網(wǎng)聯(lián)合辟謠平臺(tái)，發(fā)布時(shí)間2020年8月1日，網(wǎng)址http://www.piyao.org.cn/2020-08/01/c_1210730698.htm。。如何對(duì)待網(wǎng)絡(luò)謠言，不取決于對(duì)個(gè)人言論自由的封堵，而是法律對(duì)言論自由的疏導(dǎo)。正如卡斯·R.桑斯坦所言，社會(huì)大眾的思想有時(shí)會(huì)出現(xiàn)錯(cuò)誤，但如果借此禁止公民發(fā)表言論，那么人類社會(huì)就不可能建立起良好運(yùn)行的政治民主制度[8](p10)。言論自由不僅具有促成個(gè)人自我實(shí)現(xiàn)，維持社會(huì)穩(wěn)定和變化之間平衡的價(jià)值[9](p877-956)，而且為真理的浮現(xiàn)和彰顯提供了必要的環(huán)境[10](p17)。但是如果沒能恰當(dāng)界定言論自由的限度，任何自由理論和疏導(dǎo)實(shí)踐皆是空談。因此，言論自由限度需要法律進(jìn)行明確界定，指引社會(huì)成員在網(wǎng)絡(luò)空間中依法、正確、科學(xué)地表達(dá)自我言論。

（三）行政主體的信任危機(jī)

現(xiàn)代國(guó)家政府擔(dān)負(fù)著對(duì)公眾的生存照顧義務(wù)，其公信力的保有較大程度源于群眾的內(nèi)在支持。與此相應(yīng)，民眾間的交互言論和評(píng)價(jià)等作為內(nèi)部?jī)r(jià)值和共感的傳導(dǎo)符號(hào)，其作用不可忽視。尤其在缺乏科學(xué)性判斷和導(dǎo)向性預(yù)估的情況下，網(wǎng)絡(luò)言論則易異化為網(wǎng)絡(luò)謠言，對(duì)社會(huì)秩序造成負(fù)面影響。并且因謠言的擴(kuò)散和未及時(shí)規(guī)制可能造成政府公信力的大幅減損，使得政府行為面臨信任危機(jī)[11](p55)。網(wǎng)絡(luò)謠言不僅僅只是社會(huì)成員心理情緒的一種表達(dá)，它暗含了對(duì)行政主體權(quán)威信息披露遲緩和反謠言行動(dòng)低效的危機(jī)?？茖W(xué)、合理的公共政策不僅需要行政主體依法執(zhí)行，而且更需要社會(huì)成員通過網(wǎng)絡(luò)民主參與，保障決策的公平性、正確性。而網(wǎng)絡(luò)謠言則會(huì)阻塞了社會(huì)成員與行政主體之間的網(wǎng)絡(luò)溝通渠道，不利于在面對(duì)公共社會(huì)問題時(shí)，通過“對(duì)話”達(dá)成共識(shí)。正當(dāng)?shù)木W(wǎng)絡(luò)言論對(duì)公共權(quán)力具有輿論監(jiān)督和制約作用，促進(jìn)少數(shù)人或不同意見人的利益表達(dá)[12](p642)，保障社會(huì)主義民主的健康發(fā)展。而網(wǎng)絡(luò)謠言則會(huì)引導(dǎo)部分社會(huì)成員誤入輿論“陷阱”，走向言論自由的反面，擾亂網(wǎng)絡(luò)空間和社會(huì)現(xiàn)實(shí)的治理秩序。要實(shí)現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)空間的有效治理需要引入社會(huì)組織、社會(huì)成員等多元主體的參與，培養(yǎng)民眾和政府之間的互信關(guān)系。官民的互信關(guān)系是建立在相互了解基礎(chǔ)上的，需要通過民主參與、理性溝通，并且以法律形式予以固定和保障。一些帶有明顯偏見的網(wǎng)絡(luò)謠言可能引發(fā)民眾之間和官民之間的對(duì)抗，對(duì)多元參與主體間的信任關(guān)系構(gòu)成一定的威脅和破壞。因而，行政主體作為網(wǎng)絡(luò)空間和社會(huì)治理的主導(dǎo)力量，在日常網(wǎng)絡(luò)謠言的治理中，運(yùn)用行政規(guī)制手段依法、精準(zhǔn)規(guī)制謠言，營(yíng)造科學(xué)決策、民主參與、官民互信的網(wǎng)絡(luò)環(huán)境。

（四）刻板印象的“先驗(yàn)性”參與

在多數(shù)情況下，人們對(duì)外部世界的認(rèn)知是建立在先定義后理解基礎(chǔ)上的。也就是社會(huì)成員會(huì)優(yōu)先認(rèn)出自己文化已有定義的事物，并按照已有文化定義所設(shè)定好的刻板印象去理解這些事物[13](p67)?？贪逵∠笫顷P(guān)于某個(gè)群體或社會(huì)類別的典型特征的觀點(diǎn)，如將特定的某一特質(zhì)歸類為某一類人，可能形成對(duì)某一群體在文化、習(xí)慣、心理上的社會(huì)認(rèn)同，也可能造成對(duì)某一群體在情感上的偏見和行為上的歧視[14](p168)。當(dāng)然，刻板印象并不只是一種認(rèn)知的捷徑，以一種有序方式對(duì)紛雜的客觀世界進(jìn)行規(guī)整，還是人們對(duì)自己價(jià)值觀、地位以及權(quán)利的理解在外部世界的投射[13](p78)。因而，人們的刻板印象總是負(fù)載著某種偏好、情緒以及感情等，形成某種先入為主的判斷。在快節(jié)奏的現(xiàn)代社會(huì)中，人際關(guān)系被一重重的空間距離所隔離開來，并在社會(huì)機(jī)器高速運(yùn)轉(zhuǎn)的帶動(dòng)下交流、互動(dòng)。這種人際交往模式是簡(jiǎn)單、快速地個(gè)別信息互動(dòng)，由于缺少完整、深入的交往，往往人與人之間傳輸?shù)氖且恍┧槠畔ⅲ鶕?jù)捕獲的信息用刻板印象去填充出對(duì)應(yīng)的完整信息內(nèi)容。同樣，在對(duì)網(wǎng)絡(luò)謠言的認(rèn)知上，當(dāng)有利害關(guān)系的信息會(huì)激活人們動(dòng)用刻板印象時(shí)，以原有的認(rèn)知圖式去主導(dǎo)當(dāng)前對(duì)關(guān)心內(nèi)容的認(rèn)識(shí)過程，并先入為主地將原有的經(jīng)驗(yàn)信息覆蓋現(xiàn)實(shí)內(nèi)容，造成信息認(rèn)知上的謬誤。尤其是在互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代，視覺化通信技術(shù)將謠言內(nèi)容以直觀、可視方式呈現(xiàn)于受眾眼前，給人一種身臨其境、感同身受的真實(shí)感，最易激發(fā)人們直接動(dòng)用自己的刻板印象去判斷謠言內(nèi)容，也就輕易相信了內(nèi)容本身。因此，當(dāng)人們面對(duì)網(wǎng)絡(luò)謠言時(shí)，往往其刻板印象限于理性發(fā)揮作用，對(duì)謠言內(nèi)容來不及思考前便預(yù)先將一些性質(zhì)強(qiáng)加于這些內(nèi)容之上，更加相信謠言內(nèi)容的真實(shí)性，并被其誤導(dǎo)。

三、網(wǎng)絡(luò)謠言的概念界定

（一）網(wǎng)絡(luò)謠言的定義

網(wǎng)絡(luò)謠言是發(fā)生在網(wǎng)絡(luò)空間中的一類謠言的統(tǒng)稱，其與一般謠言具有同質(zhì)性，因此本文將其歸并為謠言進(jìn)行統(tǒng)一闡釋。對(duì)謠言（rumor）的定義從過程維度考量，以《韋伯斯特英文大字典》的解釋為根據(jù)，認(rèn)為是一種缺乏真實(shí)依據(jù)，或未經(jīng)證實(shí)，公眾一時(shí)難以辨別真?zhèn)蔚拈e話、傳聞或輿論。國(guó)內(nèi)外很多學(xué)者支持該觀點(diǎn)，例如有學(xué)者認(rèn)為，“它是未經(jīng)證實(shí)卻廣為流傳的對(duì)現(xiàn)實(shí)世界的假想，本質(zhì)上是輿論的畸形變態(tài)”[15](p76)。也有學(xué)者認(rèn)為，“謠言是在人們之間私下流傳的、對(duì)公眾感興趣的事物、事件或問題的未經(jīng)證實(shí)的闡述或闡釋”[16](p3)。此觀點(diǎn)的核心是認(rèn)為謠言即“未經(jīng)證實(shí)”的言論，換言之，言論只要是“未經(jīng)證實(shí)”的，無論好與壞、真與假皆是謠言。其僅以是否經(jīng)歷了證實(shí)過程進(jìn)行判定，有一定的合理性，但卻亦因缺乏“質(zhì)”的判定性，容易導(dǎo)致結(jié)果的負(fù)向板結(jié)，影響可能狀態(tài)下的正向規(guī)正。在此觀點(diǎn)基礎(chǔ)上，若不直接由過程導(dǎo)向謠言的認(rèn)定，而輔以對(duì)謠言進(jìn)行結(jié)果的維度考量，則能夠最大程度降低誤判率，提升懲處科學(xué)性。就“結(jié)果”而言，《辭?！分兄赋鲋{言為沒有事實(shí)根據(jù)的傳聞，捏造的消息[17](p399)與此相類，有學(xué)者亦表示謠言必須是虛假不真實(shí)、缺乏事實(shí)根據(jù)的信息[18](p90)。由此，結(jié)果的核心指向則為真假性，這一條件的嵌入，使得謠言真正地得以分辨和落實(shí)。

此外，謠言亦部分與言論交織，而言論在性質(zhì)上卻存有良與惡之別，基于此，在界定此言論是否為謠言時(shí)，亦需對(duì)其功用和影響加以考量。良性的、有益的意見和建議應(yīng)不屬于謠言范疇，甚至對(duì)于“與公共事務(wù)有關(guān)的言論，由于其對(duì)民主社會(huì)發(fā)展具有重要意義，因此，無論憲法學(xué)說還是憲法規(guī)范都承認(rèn)其應(yīng)該受到憲法較強(qiáng)保護(hù)”[19](p53)。除此之外，當(dāng)良性的言論經(jīng)由網(wǎng)絡(luò)輻散式傳播，引發(fā)大量社會(huì)關(guān)注，對(duì)現(xiàn)實(shí)中不合理的事件和過錯(cuò)方產(chǎn)生了較大施壓性影響時(shí)，則會(huì)充分顯示出斯科特“弱者的武器”之社會(huì)輿論功能，保障個(gè)人及集體利益[20]（p266-267）。由此，這一類型的言論亦不可與謠言混同。

綜合上文討論，網(wǎng)絡(luò)謠言可定義為在網(wǎng)絡(luò)空間里生成、發(fā)布、傳播的沒有事實(shí)根據(jù)或人為捏造的虛假信息。

（二）網(wǎng)絡(luò)謠言的特征

網(wǎng)絡(luò)謠言作為謠言的一種，雖然與謠言的本質(zhì)特征相同，但因它是通過網(wǎng)絡(luò)介質(zhì)（例如微博、網(wǎng)站、論壇、社交軟件等）而傳播的謠言，還具有一些新的特征。

第一，網(wǎng)絡(luò)謠言的傳播速度具有瞬時(shí)性。網(wǎng)絡(luò)空間無中心、無邊界的特征使謠言突破了傳統(tǒng)謠言人口相傳模式的時(shí)空局限性，通過鏈狀、樹狀、放射狀、復(fù)合式等特殊傳播模式和互聯(lián)網(wǎng)信息傳輸瞬時(shí)性特點(diǎn)極大地提高了謠言的傳播效率，使謠言短時(shí)間內(nèi)在群體間獲得幾何式的增長(zhǎng)。同時(shí)，網(wǎng)絡(luò)文字、圖片、視頻復(fù)制、轉(zhuǎn)發(fā)的低成本、無成本和高度的便利性，使網(wǎng)絡(luò)謠言的瞬時(shí)性特點(diǎn)更為突出。

第二，網(wǎng)絡(luò)謠言傳播的交互性。網(wǎng)絡(luò)空間里的人與人的關(guān)系是交互的，使網(wǎng)絡(luò)謠言傳播中每個(gè)人都可能成為信息傳播的一個(gè)擴(kuò)散中心。因而，在網(wǎng)絡(luò)空間里每個(gè)人都能成為信息的發(fā)布者和傳播者，同時(shí)也可能成為謠言的潛在制造者和傳播者，這使得網(wǎng)絡(luò)謠言可以在短時(shí)間內(nèi)被大量制造和快速傳播。

第三，網(wǎng)絡(luò)謠言傳播的低成本性?；ヂ?lián)網(wǎng)具有匿名性的特點(diǎn)，雖然最近幾年推行網(wǎng)上實(shí)名制，一定程度上制約了網(wǎng)絡(luò)謠言的制造和傳播，增加了違法成本，但是網(wǎng)絡(luò)空間畢竟是一個(gè)數(shù)字化的虛擬空間，網(wǎng)民還可以通過虛假身份信息進(jìn)行注冊(cè)。同時(shí)，智能化時(shí)代使移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)終端激增，傳播手段也多樣化，如微博、論壇、社交軟件、電子郵件等，為謠言制造者創(chuàng)造了更多的工具，增加了查找謠言源頭的難度。這種信息傳播的低成本和違法行為查找的高成本，使得一些網(wǎng)民誤以為可以為了娛樂、獲利等目的去編造和傳播謠言。

（三）網(wǎng)絡(luò)謠言的概念對(duì)比

基于以上網(wǎng)絡(luò)謠言的概念和特征發(fā)現(xiàn)，正確合理地甄別網(wǎng)絡(luò)謠言，關(guān)鍵在于把握網(wǎng)絡(luò)謠言的本質(zhì)特性，即生成的傳播性、內(nèi)容的虛假性、主觀的故意性。具體以兩組概念辨析為例，對(duì)網(wǎng)絡(luò)謠言的概念進(jìn)行甄別。

網(wǎng)絡(luò)謠言與網(wǎng)絡(luò)虛假信息的概念鑒別。網(wǎng)絡(luò)虛假信息是指在網(wǎng)絡(luò)空間里與事實(shí)不相符的信息。網(wǎng)絡(luò)謠言與網(wǎng)絡(luò)虛假信息皆強(qiáng)調(diào)信息內(nèi)容的不真實(shí)，但二者涵蓋面并不相同。具體而言，網(wǎng)絡(luò)虛假信息與網(wǎng)絡(luò)謠言是包含與被包含關(guān)系，前者外延要大于后者。外延差異在于網(wǎng)絡(luò)虛假信息僅需具備內(nèi)容的虛假性或兼具生成的傳播性、主觀的故意性其中之一，而網(wǎng)絡(luò)謠言必須三者同時(shí)具備。正如有學(xué)者認(rèn)為的，“有些消息有根據(jù)，但與事實(shí)并不完全相符，這類消息屬于虛假信息，但不屬于謠言”[3](p9)。因此，網(wǎng)絡(luò)謠言屬于網(wǎng)絡(luò)虛假信息，但網(wǎng)絡(luò)虛假信息不一定就是網(wǎng)絡(luò)謠言。

網(wǎng)絡(luò)謠言與網(wǎng)絡(luò)流言的概念鑒別。美國(guó)學(xué)者奧爾波特（Gordon W.Allport）和博斯特曼（Leo Postman）認(rèn)為流言是“一種通常以口頭形式在人們中傳播，目前沒有可靠證明標(biāo)準(zhǔn)的特殊陳述”[21](p20)。通過對(duì)網(wǎng)絡(luò)謠言與網(wǎng)絡(luò)流言的概念對(duì)比，二者的共同點(diǎn)有：以互聯(lián)網(wǎng)為傳播媒介；傳播模式具有相似性（流言可能更偏向于熟人之間）；相對(duì)于受眾，信息源皆具有未知性；在傳播中受眾并不在意信息來源；損害后果皆可能導(dǎo)致社會(huì)秩序、公共利益等受損。在不同點(diǎn)方面，網(wǎng)絡(luò)謠言強(qiáng)調(diào)利用互聯(lián)網(wǎng)媒介傳播對(duì)公眾感興趣的、沒有事實(shí)根據(jù)的事件或事物信息，而網(wǎng)絡(luò)流言強(qiáng)調(diào)消息或言論的不確切性、非官方性、非正式性，內(nèi)容上迎合受眾的信息需求；網(wǎng)絡(luò)謠言的信息是捏造的、虛假的，而網(wǎng)絡(luò)流言的信息內(nèi)容則可能是真的，也可能是假的；網(wǎng)絡(luò)謠言的制造者主觀上有捏造虛假信息、惡意攻擊、蠱惑人心的取向，而網(wǎng)絡(luò)流言的制造者一般是非故意破壞社會(huì)秩序、公共利益以及個(gè)人權(quán)益，但是也存在主觀上故意的可能，并造成嚴(yán)重的損害后果。

四、網(wǎng)絡(luò)謠言的行政規(guī)制

（一）網(wǎng)絡(luò)謠言的行政認(rèn)定機(jī)制

網(wǎng)絡(luò)謠言的虛假性是謠言的核心特征，是法律認(rèn)定制造、傳播網(wǎng)絡(luò)謠言行為的關(guān)鍵。認(rèn)定網(wǎng)絡(luò)謠言的虛假性，首先是當(dāng)事人主觀上具有故意去做的心理傾向。行政機(jī)關(guān)所規(guī)制的應(yīng)當(dāng)是以故意、惡意為目的，或旨在貶損他人人格和名譽(yù)，或意圖擾亂社會(huì)秩序、危害公共安全而制造的謠言[22](p158)。但是如果當(dāng)事人主觀上是過失性的，那么這種言論應(yīng)定性為流言，并通過衡量其造成的損害后果來調(diào)整規(guī)制手段。

其次，客觀上當(dāng)事人編造了與事件的實(shí)質(zhì)性內(nèi)容不相符的信息。網(wǎng)絡(luò)謠言必須是對(duì)事件實(shí)質(zhì)性內(nèi)容的虛構(gòu)捏造，或者對(duì)信息內(nèi)容的關(guān)鍵點(diǎn)進(jìn)行修改，誤導(dǎo)網(wǎng)絡(luò)空間產(chǎn)生錯(cuò)誤的認(rèn)識(shí)[23](p43)。但也要注意區(qū)分以下三類言論:第一，對(duì)事件的事實(shí)內(nèi)容理解存在偏差不構(gòu)成造謠。這種行為的當(dāng)事人主要是在主觀上非故意，與下文中提及的“當(dāng)事人的價(jià)值判斷”具有一定的相似性，因而在行政規(guī)制的認(rèn)定中，需要結(jié)合其行為進(jìn)行綜合判斷。第二，對(duì)事件的非實(shí)質(zhì)性內(nèi)容的描述存在一定偏差不構(gòu)成謠言。如果網(wǎng)民公開散布的信息符合基本事實(shí)，只是某些細(xì)節(jié)之處與客觀事實(shí)存在偏差，也不能認(rèn)定為造謠[24](p17)。例如2013年“兩高”出臺(tái)的《關(guān)于辦理利用信息網(wǎng)絡(luò)實(shí)施誹謗等刑事案件適用法律若干問題的解釋》，明確了網(wǎng)民檢舉揭發(fā)的部分內(nèi)容可能會(huì)出現(xiàn)失實(shí)，但只要不是故意捏造事實(shí)誹謗他人的，或不知是捏造的損害他人名譽(yù)的事實(shí)，在信息網(wǎng)絡(luò)上散布的，不應(yīng)以誹謗罪追究刑責(zé)。第三，對(duì)事件的事實(shí)內(nèi)容所做的價(jià)值判斷不構(gòu)成謠言。網(wǎng)絡(luò)謠言主要是對(duì)事件的客觀情況作出的描述，而基于事件作出的價(jià)值判斷則屬于就事論事的言論自由范疇。

最后，當(dāng)事人編造的謠言引起了一定的不利后果。行政機(jī)關(guān)對(duì)網(wǎng)絡(luò)謠言行政規(guī)制，除了對(duì)網(wǎng)絡(luò)謠言進(jìn)行性質(zhì)認(rèn)定，還需滿足該謠言造成一定程度上的不利后果。假如一則網(wǎng)絡(luò)謠言僅僅在當(dāng)事人活動(dòng)范圍內(nèi)傳播，沒有引起其他人的關(guān)注，尚未造成實(shí)際損害或損害后果輕微，那么可以根據(jù)所侵犯的客體采取不同的規(guī)制手段。當(dāng)然，往往大部分網(wǎng)絡(luò)謠言皆是通過披著權(quán)威性的外貌、具備迷惑性的論據(jù)、涉及關(guān)懷性的主題和構(gòu)筑故事性的情節(jié)等來增加其可信度，并且借助突發(fā)公共事件激發(fā)公眾的信息渴求心理、網(wǎng)絡(luò)空間的開放性、行政規(guī)制的滯后性等條件，在網(wǎng)絡(luò)空間煽動(dòng)民眾輿論和誤導(dǎo)價(jià)值判斷，造成現(xiàn)實(shí)中社會(huì)秩序混亂，公共利益和政府形象受損[25](p128-135)。針對(duì)這類造成實(shí)際損害的網(wǎng)絡(luò)謠言，行政機(jī)關(guān)應(yīng)對(duì)按照相關(guān)法律法規(guī)所規(guī)定的規(guī)制手段進(jìn)行處置。但是在采取行政規(guī)制手段時(shí)，應(yīng)依法認(rèn)定當(dāng)事人的行為責(zé)任，處置好與民事責(zé)任、刑事責(zé)任的關(guān)系。例如《關(guān)于辦理利用信息網(wǎng)絡(luò)實(shí)施誹謗等刑事案件適用法律若干問題的解釋》第二條第(三)項(xiàng)規(guī)定，“二年內(nèi)曾因誹謗受過行政處罰，又誹謗他人的”，也認(rèn)定為“情節(jié)嚴(yán)重”，依法應(yīng)予以刑事處罰。

（二）網(wǎng)絡(luò)謠言的依法規(guī)制機(jī)制

依法行政是行政機(jī)關(guān)針對(duì)違法行為采取規(guī)制手段的基本行為準(zhǔn)則，一方面，其對(duì)處置違法行為保障各對(duì)象合法權(quán)益具有積極意義；另一方面，其亦能有效地限制行政權(quán)力被濫用的可能。網(wǎng)絡(luò)謠言對(duì)國(guó)家安全、社會(huì)公共利益、公民個(gè)人權(quán)益造成了巨大威脅和損害，行政機(jī)關(guān)采取封號(hào)、刪帖、罰款等具體行政行為有效地遏制了網(wǎng)絡(luò)謠言所帶來的危害，防范了公共利益和個(gè)人權(quán)益可能遭遇的潛在利益損害。基于行政法的基本原則，行政機(jī)關(guān)作出行政行為必須嚴(yán)格遵守法律保留原則，即行政行為必須有法律依據(jù)，法律未規(guī)定的行政主體不得擅自作出行政行為。法律保留原則作為行政法的一個(gè)基本原則和核心要素，要求行政行為必須按照法律規(guī)定作出，法律沒規(guī)定的就不得作出，對(duì)規(guī)范制約行政權(quán)所起的重要作用[26](p93)。如《中華人民共和國(guó)治安管理處罰法》第二十五條明確規(guī)定了“散布謠言，謊報(bào)險(xiǎn)情、疫情、警情或者以其他方法故意擾亂公共秩序的”“處五日以上十日以下拘留，可以并處500元以下罰款；情節(jié)較輕的，處五日以下拘留或者500以下罰款”的行政處罰規(guī)則?！队?jì)算機(jī)信息網(wǎng)絡(luò)國(guó)際聯(lián)網(wǎng)安全保護(hù)管理辦法》（2011年修訂）第五條第五款、第二十條規(guī)定了“任何單位和個(gè)人不得利用國(guó)際聯(lián)網(wǎng)制作、復(fù)制、查閱和傳播‘捏造或者歪曲事實(shí)，散布謠言，擾亂社會(huì)秩序的’信息”，發(fā)生以上行為的，“由公安機(jī)關(guān)給予警告……構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任”。以上分別規(guī)定了一般謠言和以互聯(lián)網(wǎng)為工具的網(wǎng)絡(luò)謠言侵犯社會(huì)秩序的行為，相應(yīng)行政機(jī)關(guān)根據(jù)行政相對(duì)人的違法程度依法予以處罰。但是依照法律保留原則，行政機(jī)關(guān)針對(duì)網(wǎng)絡(luò)謠言的一些規(guī)制手段可能沒有獲得法律授權(quán)，無法及時(shí)、有效地遏制網(wǎng)絡(luò)謠言，造成公共秩序受損。因而，依據(jù)《中華人民共和國(guó)立法法》第九條的相關(guān)規(guī)定，行政機(jī)關(guān)可以通過法律授權(quán)的方式來彌補(bǔ)行政行為合法性不足的問題[27](p64)。當(dāng)然，法律授權(quán)的范圍不能簡(jiǎn)單以“空白授權(quán)”的方式給予行政機(jī)關(guān)，必須對(duì)相關(guān)行政手段的使用幅度和限度予以具體規(guī)定。這個(gè)具體規(guī)定既要保障授權(quán)的行政手段具有自由裁量空間，不被限定僵化，又要防止行政權(quán)力被濫用，就必須抓好“兩條線”。一條是網(wǎng)絡(luò)謠言的認(rèn)定線，就是分清楚謠言與言論自由的界限，不能因?yàn)殄e(cuò)認(rèn)假言論自由而讓真謠言的制造者逃脫法律制裁，也不能因?yàn)榧僦{言而讓真言論自由的發(fā)表者的合法權(quán)利被限制，這兩種結(jié)構(gòu)皆不利于行政機(jī)關(guān)行使行政權(quán)的合法性。另一條是危害程度的處罰線，就是當(dāng)網(wǎng)絡(luò)謠言的制造者或者參與者行為結(jié)果輕微或主觀認(rèn)識(shí)錯(cuò)誤時(shí)，行政機(jī)關(guān)可以堅(jiān)持以利民原則保持權(quán)力克制，交由網(wǎng)絡(luò)服務(wù)商等主體進(jìn)行適當(dāng)處置。這樣一方面可以減少行政治理成本，另一方面可以引導(dǎo)多元主體參與提高治理效能。但是當(dāng)網(wǎng)絡(luò)謠言的制造者或者參與者存在主觀故意或行為結(jié)果造成巨大損失，行政機(jī)關(guān)依法給予處罰，既可以以儆效尤，也可以樹立權(quán)威。

（三）網(wǎng)絡(luò)謠言的行政程序約束機(jī)制

對(duì)網(wǎng)絡(luò)謠言的行政規(guī)制行為除了要依法進(jìn)行，還需要遵照法定程序以“看得見”的方式開展。行政程序是現(xiàn)代法治的核心要素，是連通行政機(jī)關(guān)和行政相對(duì)人的橋梁。網(wǎng)絡(luò)謠言規(guī)制主要包括抽象行政行為的程序和具體行政行為的程序。前者主要為規(guī)范涉及不特定公眾利益的抽象行政行為而設(shè)置的程序，如網(wǎng)絡(luò)謠言的行政法規(guī)和規(guī)章的制定程序，以及通過程序保障公眾參與網(wǎng)絡(luò)謠言治理機(jī)制的公正、高效等；后者主要為規(guī)范涉及相對(duì)人合法權(quán)益的具體行政行為而設(shè)置的程序，如為了確保相對(duì)人的合法權(quán)益在行政過程中不受違法和不當(dāng)?shù)男姓?qiáng)制的侵害，《中華人民共和國(guó)行政強(qiáng)制法》第四條規(guī)定，“行政強(qiáng)制的設(shè)定和實(shí)施，應(yīng)當(dāng)依照法定的權(quán)限、范圍、條件和程序”。行政機(jī)關(guān)對(duì)網(wǎng)絡(luò)謠言的規(guī)制實(shí)質(zhì)上是一種不利行政行為，對(duì)相對(duì)人設(shè)定義務(wù)或者剝奪、限制其權(quán)益的行政決定[28]（p114）。對(duì)網(wǎng)絡(luò)謠言的規(guī)制過程是行政機(jī)關(guān)依據(jù)相對(duì)人的具體行為，依職權(quán)啟動(dòng)程序作出的一系列行政行為，或表現(xiàn)為對(duì)相對(duì)人的相關(guān)權(quán)利進(jìn)行限制，要其承擔(dān)違法所產(chǎn)生的不利法律后果。

網(wǎng)絡(luò)謠言的行政規(guī)制程序分為三部分。第一，引導(dǎo)行政機(jī)關(guān)依法、合理、正當(dāng)?shù)匦惺剐姓?quán)。復(fù)雜的網(wǎng)絡(luò)空間環(huán)境需要行政權(quán)具有一定的自由裁量空間，但如果沒有行政程序?qū)ζ溥M(jìn)行可行性監(jiān)控和制約，一些行政規(guī)制行為可能會(huì)出現(xiàn)恣意、失控的危險(xiǎn)，例如《中華人民共和國(guó)行政處罰法》第三條規(guī)定，“公民、法人或者其他組織違反行政管理秩序的行為……沒有法定依據(jù)或者不遵守法定程序的，行政處罰無效”。第二，保障行政相對(duì)人的合法程序權(quán)益。行政相對(duì)人在行政規(guī)制過程中屬于弱勢(shì)一方，通過行政程序平衡雙方力量的對(duì)比，要求行政機(jī)關(guān)在對(duì)網(wǎng)絡(luò)謠言采取行政規(guī)制手段時(shí)，應(yīng)當(dāng)給予行政相對(duì)人同等、充分的機(jī)會(huì)來陳述理由和要求，明確告知其程序權(quán)利以及可能產(chǎn)生的法律后果，并且有權(quán)提出異議和行使救濟(jì)權(quán)利[29]（p338）。例如行政程序中訴訟、聽證、告知、回避等制度。第三，提升網(wǎng)絡(luò)謠言行政治理效能。行政規(guī)制的程序使網(wǎng)絡(luò)謠言治理以一種“看得見”的方式實(shí)現(xiàn)公平、正義，也是社會(huì)成員學(xué)習(xí)和認(rèn)知社會(huì)規(guī)范、社會(huì)價(jià)值的社會(huì)過程[30]（p185）。這一過程，行政相對(duì)人形成一種對(duì)行政規(guī)范和程序的認(rèn)同，依法按程序行使參與、監(jiān)督、救濟(jì)等權(quán)利，同時(shí)自覺履行行政行為所設(shè)定的義務(wù)。行政程序不僅使網(wǎng)絡(luò)謠言行政規(guī)制的結(jié)果客觀、公正，更重要的是使社會(huì)成員在網(wǎng)絡(luò)空間中養(yǎng)成一種認(rèn)知，對(duì)官方信息的認(rèn)同和對(duì)網(wǎng)絡(luò)謠言的抵制。因此，行政程序制度給行政權(quán)力的行使提供了一個(gè)科學(xué)、民主的載體，保障了相對(duì)人的合法權(quán)益，有效規(guī)范了行政權(quán)的行使空間，促進(jìn)了行政機(jī)關(guān)和公民之間的良性互動(dòng)。

（四）網(wǎng)絡(luò)謠言的行政救濟(jì)機(jī)制

行政機(jī)關(guān)對(duì)網(wǎng)絡(luò)謠言的規(guī)制行為必然會(huì)引起行政相對(duì)人與之相抗?fàn)帲瑺?zhēng)議內(nèi)容可能涉及對(duì)象選擇、違法行為的認(rèn)定、處罰的結(jié)果等方面，而爭(zhēng)議的解決機(jī)制則是網(wǎng)絡(luò)謠言治理、言論自由保障以及彰顯主流價(jià)值取向的關(guān)鍵。行政救濟(jì)制度是解決行政機(jī)關(guān)與行政相對(duì)人因行政行為而發(fā)生爭(zhēng)議的法定救濟(jì)機(jī)制?；谛姓V訟法的規(guī)定，該法定救濟(jì)機(jī)制主要包括行政復(fù)議、行政訴訟、行政賠償?shù)韧緩?，?dāng)行政相對(duì)人認(rèn)為行政機(jī)關(guān)的行政行為造成自己合法權(quán)益的損害時(shí)，可以選擇通過請(qǐng)求行政主體審查、司法機(jī)關(guān)裁判，相關(guān)機(jī)關(guān)依照法定程序?qū)彶?、審理后?duì)違法或不當(dāng)?shù)男姓袨榻o予補(bǔ)救的法律制度。但是網(wǎng)絡(luò)謠言涉及網(wǎng)絡(luò)空間與現(xiàn)實(shí)空間、謠言與言論自由、行政主體與第三方主體等概念關(guān)系的處理，如何定位這三組關(guān)系直接關(guān)系到對(duì)發(fā)生于網(wǎng)絡(luò)空間的謠言行為采取何種具體行政行為或處置手段，基于不同的立場(chǎng)將得出完全不同的結(jié)論。例如，有學(xué)者認(rèn)為網(wǎng)絡(luò)空間不具有現(xiàn)實(shí)空間的基本屬性，其秩序不屬于公共秩序，它僅具有工具屬性[31](p34-41)。還有學(xué)者指出，如果行政機(jī)關(guān)委托甚至命令第三方采取行動(dòng)規(guī)制網(wǎng)絡(luò)謠言，那么行政機(jī)關(guān)就可以避開行政相對(duì)人的行政救濟(jì)行為，而且行政相對(duì)人通過民事訴訟起訴第三方也會(huì)面臨司法困境，因而第三方規(guī)制行為事后救濟(jì)將長(zhǎng)期面臨難度[27](p63-69)。因而，網(wǎng)絡(luò)謠言的治理需要運(yùn)用法治手段處理好三組概念的關(guān)系，疏通好網(wǎng)絡(luò)謠言的爭(zhēng)議處理路徑，使網(wǎng)絡(luò)空間的輿情獲得法律保障。

首先，網(wǎng)絡(luò)空間與現(xiàn)實(shí)空間是交互共存的關(guān)系，并不是所有網(wǎng)絡(luò)空間內(nèi)的行為與現(xiàn)實(shí)空間內(nèi)的行為可以獲得法律同等評(píng)價(jià)[24](p15-26)。《中華人民共和國(guó)電信條例》（2016年修訂）第57條第六款、第66條規(guī)定，“任何組織或者個(gè)人不得利用電信網(wǎng)絡(luò)制作、復(fù)制、發(fā)布、傳播含有‘散布謠言，擾亂社會(huì)秩序，破壞社會(huì)穩(wěn)定的內(nèi)容的’信息”，發(fā)生以上行為的，“尚不構(gòu)成犯罪的，由公安機(jī)關(guān)、國(guó)家安全機(jī)關(guān)依照有關(guān)法律、行政法規(guī)的規(guī)定予以處罰”。該行政法規(guī)對(duì)社會(huì)秩序的保護(hù)包括對(duì)網(wǎng)絡(luò)空間社會(huì)秩序的保護(hù)，但此處的“電信網(wǎng)絡(luò)”應(yīng)是工具屬性，因利用互聯(lián)網(wǎng)這一工具散布謠言，擾亂社會(huì)秩序。從一定意義上講，網(wǎng)絡(luò)空間以現(xiàn)實(shí)世界作為參照系，是存在于現(xiàn)實(shí)世界之中的帶有一定的現(xiàn)實(shí)性，并影響、支配、塑造著現(xiàn)實(shí)世界[32](p50-57)。因而，在法律上確定好網(wǎng)絡(luò)空間與現(xiàn)實(shí)空間的關(guān)系，是法治手段解決網(wǎng)絡(luò)謠言的前提。

其次，謠言與言論自由涉及社會(huì)秩序與公民權(quán)利兩個(gè)法益的外延定性，一旦定性存在偏差，可能造成兩個(gè)完全相異的結(jié)果。因而在法律層面明確化、具體化網(wǎng)絡(luò)言論自由和謠言的外延，對(duì)于行政機(jī)關(guān)認(rèn)定和規(guī)制網(wǎng)絡(luò)謠言，保障社會(huì)秩序是關(guān)鍵。

最后，行政機(jī)關(guān)與第三方共同參與網(wǎng)絡(luò)謠言的規(guī)制，是網(wǎng)絡(luò)謠言治理參與主體多元化的表現(xiàn)，有利于提高治理效能，但是也可能出現(xiàn)糾紛解決中的相互推諉現(xiàn)象，阻礙救濟(jì)機(jī)制的運(yùn)行。第三方一般為民事主體，當(dāng)行政相對(duì)人以一般行政救濟(jì)途徑來維護(hù)自己的合法權(quán)益時(shí)，往往會(huì)面臨法律上主體身份不符合司法受理受阻的雙重困境。行政裁決是指行政主體依照法律授權(quán)和法定程序，對(duì)當(dāng)事人之間發(fā)生的與行政管理活動(dòng)密切相關(guān)的、與合同無關(guān)的特定民事、經(jīng)濟(jì)糾紛進(jìn)行裁決的具體行政行為。對(duì)網(wǎng)絡(luò)謠言進(jìn)行規(guī)制的第三方和行政相對(duì)人都屬于民事主體，符合行政裁決的身份要求。行政機(jī)關(guān)對(duì)網(wǎng)絡(luò)謠言的認(rèn)定和處理具備專業(yè)的知識(shí)和合法的身份，因而對(duì)網(wǎng)絡(luò)謠言爭(zhēng)議作出的裁決具備權(quán)威性。雖然行政機(jī)關(guān)和第三人可能在一些利益追求上存在一致性，可能影響裁決結(jié)果的公正性，但是行政裁決屬于具體行政行為，行政相對(duì)人不滿裁決結(jié)果或者出現(xiàn)裁決程序違法等情況，可以訴諸行政救濟(jì)機(jī)制。行政裁決的主體具有法定性，行政機(jī)關(guān)只有獲得法律授權(quán)，才能對(duì)授權(quán)范圍內(nèi)的民事糾紛案件進(jìn)行審查并裁決，沒有法律授權(quán)，行政機(jī)關(guān)不能自行決定和裁決某些民事糾紛案件。

（五）反謠言機(jī)制

網(wǎng)絡(luò)謠言的行政規(guī)制不能僅僅停留在被動(dòng)出擊的層面，應(yīng)當(dāng)構(gòu)建多元主體參與的反謠言機(jī)制，否則法律規(guī)則會(huì)經(jīng)常被現(xiàn)實(shí)所突破。在日常情況下，行政機(jī)關(guān)是發(fā)現(xiàn)和規(guī)制網(wǎng)絡(luò)謠言的主導(dǎo)力量，實(shí)時(shí)掌控網(wǎng)絡(luò)信息發(fā)布情況，根據(jù)謠言的產(chǎn)生、傳播、影響情況及時(shí)給予官方回應(yīng)，以增強(qiáng)政府公信力、保障社會(huì)秩序以及凈化網(wǎng)絡(luò)空間環(huán)境。而在反謠言機(jī)制中行政機(jī)關(guān)是發(fā)揮引導(dǎo)作用，通過法定的信息公開程序，除涉密政策外其他政策信息向社會(huì)公開、透明，保障行政機(jī)關(guān)的行政行為在引導(dǎo)多元主體參與反謠言行動(dòng)中的可信任性和權(quán)威性。行政機(jī)關(guān)的威信一旦在社會(huì)中建立，不明確事實(shí)真相的社會(huì)成員就會(huì)對(duì)網(wǎng)絡(luò)空間內(nèi)的一些不實(shí)言論采取審慎態(tài)度，行動(dòng)上等待官方信息而不是隨意傳播來源不明的信息。在反網(wǎng)絡(luò)謠言中，廣大網(wǎng)民的積極參與是防范網(wǎng)絡(luò)謠言傳播的中堅(jiān)力量。行政機(jī)關(guān)通過網(wǎng)絡(luò)謠言認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)和程序的法治化，培養(yǎng)網(wǎng)民理性認(rèn)知網(wǎng)絡(luò)謠言的表征、特性以及法律后果的能力，使其在日常網(wǎng)絡(luò)空間中能夠依靠自己的判斷力甄別出網(wǎng)絡(luò)謠言的真?zhèn)危瑩?dān)當(dāng)起反謠言的“哨兵”角色。除了行政機(jī)關(guān)和廣大網(wǎng)民外，行政規(guī)制網(wǎng)絡(luò)謠言的傳播還需要第三方網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)、網(wǎng)絡(luò)媒體的參與。第三方網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)是網(wǎng)絡(luò)謠言的發(fā)起和傳播的載體，對(duì)于認(rèn)定網(wǎng)絡(luò)謠言的發(fā)起人和傳播者，增加網(wǎng)絡(luò)謠言成本，限制網(wǎng)絡(luò)謠言的生成空間，切斷網(wǎng)絡(luò)謠言傳播路徑等發(fā)揮著不可替代的作用，引導(dǎo)其參與防范網(wǎng)絡(luò)謠言行動(dòng)是反謠言機(jī)制的重要組成部分。網(wǎng)絡(luò)媒體是現(xiàn)代社會(huì)信息流通傳播的重要手段和載體，其影響已經(jīng)延伸到人們生活的各個(gè)方面，不僅是主流價(jià)值觀在網(wǎng)絡(luò)空間傳播的“喉舌”，而且擔(dān)負(fù)著防范網(wǎng)絡(luò)謠言等負(fù)面信息流通的職責(zé)。網(wǎng)絡(luò)謠言的治理成效關(guān)乎人民安居樂業(yè)、社會(huì)安定有序、國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的目標(biāo)，需要“鼓勵(lì)和支持社會(huì)各方面參與，實(shí)現(xiàn)政府治理和社會(huì)自我調(diào)節(jié)、居民自治良性互動(dòng)”[33](p16)。因此，行政機(jī)關(guān)、第三方網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)、網(wǎng)絡(luò)媒體、社會(huì)成員等多元主體應(yīng)共同參與打造有效的防范網(wǎng)絡(luò)謠言的制度壁壘。

五、結(jié)語

烏爾里?！へ惪苏J(rèn)為：“生產(chǎn)力在現(xiàn)代化進(jìn)程中指數(shù)式增長(zhǎng)，使風(fēng)險(xiǎn)和潛在自我威脅的釋放達(dá)到了前所未有的程度?！盵34](p3)由于現(xiàn)代信息技術(shù)的高度發(fā)達(dá)，由風(fēng)險(xiǎn)和災(zāi)難所導(dǎo)致的恐懼感和不信任感將轉(zhuǎn)變成各種猜測(cè)和謠言，并通過網(wǎng)絡(luò)迅速傳播到社會(huì)各處，引發(fā)社會(huì)恐慌，威脅社會(huì)和諧與穩(wěn)定。網(wǎng)絡(luò)謠言可能對(duì)公民權(quán)利、社會(huì)秩序、公共利益造成極大影響，是必須依法進(jìn)行規(guī)制的社會(huì)問題。行政機(jī)關(guān)作為網(wǎng)絡(luò)謠言的主要規(guī)制機(jī)關(guān)，承擔(dān)著維護(hù)社會(huì)秩序、保障公共利益的職責(zé)，其在行使職權(quán)過程中需審慎辨別，合法執(zhí)行。反之，若在未進(jìn)行科學(xué)辨別的情況下盲目采取全面否定的懲罰和強(qiáng)制措施，則雖可能使網(wǎng)絡(luò)謠言在一定程度上受到控制，但公民在網(wǎng)絡(luò)空間的言論表達(dá)也會(huì)受到影響。言論自由既給予了公民自我價(jià)值實(shí)現(xiàn)的機(jī)會(huì)，也成為目前公民進(jìn)行政治參與和輿論監(jiān)督的主要渠道。網(wǎng)絡(luò)謠言治理的法治化在“主動(dòng)改革”（規(guī)范執(zhí)法行為和方式）和“現(xiàn)實(shí)倒逼”（社會(huì)成員監(jiān)督）的社會(huì)環(huán)境中更加凸顯。法治化治理方式需要依法明確網(wǎng)絡(luò)謠言的范圍，對(duì)一些行政規(guī)制手段進(jìn)行明確的法律授權(quán)，實(shí)現(xiàn)規(guī)制行為的合法化。同時(shí)行政機(jī)關(guān)應(yīng)重視謠言規(guī)制的公眾參與，對(duì)信息公開范圍進(jìn)行全面擴(kuò)容。此外，行政權(quán)具有主動(dòng)性，能有效規(guī)制網(wǎng)絡(luò)空間內(nèi)的部分謠言，但是面對(duì)層出不窮的謠言，被動(dòng)出擊為常態(tài)，不可避免帶有一定的滯后性。因而，行政機(jī)關(guān)還需要與第三方網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)、網(wǎng)絡(luò)媒體以及廣大網(wǎng)民構(gòu)建反謠言的防范機(jī)制，通過信息公開、依法認(rèn)定、事中回應(yīng)、媒體監(jiān)督、網(wǎng)民參與等多途徑方式，建立起一套事前預(yù)防、事中回應(yīng)、事后制裁的多元規(guī)制體系。大力促進(jìn)網(wǎng)絡(luò)言論正態(tài)化，科學(xué)實(shí)現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)謠言嚴(yán)懲化，以規(guī)范我國(guó)網(wǎng)絡(luò)空間治理，打造良好的網(wǎng)絡(luò)生態(tài)。