于洋 賈廣葆

（1.大連市自然資源事務(wù)服務(wù)中心，遼寧大連 116000；2.大連市房地產(chǎn)經(jīng)濟(jì)學(xué)學(xué)會(huì)，遼寧大連 116000）

原國(guó)土資源部2013年對(duì)城鎮(zhèn)低效用地作了界定：“城鎮(zhèn)低效用地是指城鎮(zhèn)中布局散亂，利用粗放，用途不合理的存量建設(shè)用地。”其范圍“包括低效產(chǎn)業(yè)用地、低效商業(yè)用地、舊城用地、舊村用地和其他低效用地等五類”。我國(guó)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，大量閑置的工業(yè)用地及其他用地，土地利用效率低，盤活再發(fā)低效用地存量，勢(shì)在必行。但在具體實(shí)施過(guò)程中，卻存在一些難點(diǎn)矛盾。

一、土地規(guī)劃編制缺乏一定的科學(xué)性與土地規(guī)劃管理存在一定的松寬型矛盾

規(guī)劃編制與規(guī)劃管理是一對(duì)不容忽視的矛盾，前者是低效用地合理開發(fā)利用的基礎(chǔ)，后者則是低效用地合作開發(fā)成功的保證。

從土地規(guī)劃編制來(lái)說(shuō)，產(chǎn)生低效用地不合理現(xiàn)象的一個(gè)重要原因在于土地規(guī)劃編制的不科學(xué)。一方面，一些城鎮(zhèn)的土地規(guī)劃編制更多地傾向于本屆政府的大型、重點(diǎn)項(xiàng)目，更多地把目光盯住短期項(xiàng)目，為實(shí)現(xiàn)短時(shí)間、短時(shí)段的發(fā)展目標(biāo)而服務(wù)，從而不可避免地帶有一定的人的主觀性、局限性和隨意性，在一定程度上忽視了土地規(guī)劃編制的長(zhǎng)期性、戰(zhàn)略性和科學(xué)性。另一方面，由于舊城改造、老城區(qū)更新步伐的加快，尤其是近幾年對(duì)歷史建筑、城區(qū)老建筑的保護(hù)，一些城鎮(zhèn)的早期土地規(guī)劃編制，或過(guò)時(shí)或滯后或無(wú)用；一些城鎮(zhèn)過(guò)于注重新城區(qū)開發(fā)，而忽略、漠視城鎮(zhèn)低效存量土地的統(tǒng)籌開發(fā)利用，導(dǎo)致一些城鎮(zhèn)一些有區(qū)位優(yōu)勢(shì)、人氣優(yōu)勢(shì)、市政配套優(yōu)勢(shì)以及社會(huì)資源優(yōu)勢(shì)的舊城區(qū)低效存量土地長(zhǎng)期得不到開發(fā)利用改造以致再發(fā)展。

從土地規(guī)劃管理來(lái)說(shuō)，存在一定的松寬滯后現(xiàn)象。一方面，隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展，帶動(dòng)城市開發(fā)建設(shè)不斷發(fā)展，城市中心區(qū)域再供土地日漸枯竭，城市建設(shè)不斷向外延發(fā)展，這就對(duì)土地強(qiáng)力需求、對(duì)土地規(guī)劃管理提出了新要求。而土地規(guī)劃管理在一定程度上都存在問(wèn)題，要么土地規(guī)劃管理政策規(guī)定制定滯后，無(wú)規(guī)可管，要么土地規(guī)劃管理光靠“紅頭文件”，無(wú)檢查落實(shí)，致使一些城鎮(zhèn)建設(shè)對(duì)土地，特別是對(duì)低效存量土地規(guī)劃使用管理不嚴(yán)、約束力小。另一方面，由于傳統(tǒng)的居住生活習(xí)慣和城市物件日趨上漲，在一定程度上淡化了低效用地開發(fā)改造的積極性，致使低效用地在土地規(guī)劃管理過(guò)程中受到阻礙。

二、低效用地再開發(fā)的各種優(yōu)勢(shì)與低效產(chǎn)業(yè)、商業(yè)用地開發(fā)改造利用力度小的矛盾

1.城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)利用的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)。

（1）低效存量用地本身所處區(qū)位自然條件優(yōu)勢(shì)

地塊周邊功能業(yè)態(tài)比較完善，市政基礎(chǔ)設(shè)施配套齊全，住宅小區(qū)、商業(yè)服務(wù)業(yè)網(wǎng)點(diǎn)、文化衛(wèi)生等配套。人流聚集，人氣旺盛，周邊環(huán)境條件成熟。同時(shí)，地塊小至幾百平方米，大至上萬(wàn)平方米，相對(duì)獨(dú)立，易于因地制宜開發(fā)改造利用。（2）規(guī)劃和用地條件的優(yōu)勢(shì)

一方面，原用地性質(zhì)不變，土地協(xié)議出讓，能夠確保原土地使用人優(yōu)先有償取得土地使用權(quán)，激發(fā)了原土地使用權(quán)人的開發(fā)積極性；另一方面，用地面積不變，在符合城鎮(zhèn)總體規(guī)劃、地塊所處區(qū)域規(guī)劃的條件下，適當(dāng)提高容積率，在保留原有部分建筑外觀的前提下，進(jìn)行改建、擴(kuò)建或新建等。

（3）經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)優(yōu)勢(shì)

經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)主要體現(xiàn)在充分利用低效用地推進(jìn)城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)改造和優(yōu)化升級(jí)，培育國(guó)家重要的研發(fā)中心、軟件中心、高新制造業(yè)、總部經(jīng)濟(jì)和新型產(chǎn)業(yè)，提高產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)和稅收；利用低效用地平臺(tái)，擴(kuò)大政府、社會(huì)資金投入，充分發(fā)揮各方資金的效率，增加更大的利益。

社會(huì)效益體現(xiàn)在低效用地的合理開發(fā)利用，有利于轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，實(shí)現(xiàn)內(nèi)循環(huán)、新發(fā)展理念；有利于進(jìn)一步提升土地利用效率，破解土地供量滯后；有利于城市更新、舊區(qū)改造，提高居民民生需求，促進(jìn)社會(huì)和諧發(fā)展。

生態(tài)效益體現(xiàn)在低效用地的合理開發(fā)，有利于提高城市建設(shè)內(nèi)涵和發(fā)展?jié)摿Γ訌?qiáng)內(nèi)外循環(huán)協(xié)同發(fā)展；有利于通過(guò)低效舊廠、舊區(qū)低效存量土地的改造，改善城市生態(tài)環(huán)境，促進(jìn)城市保地綠化、生態(tài)文明的建設(shè)。

2.與低效用地再開發(fā)優(yōu)勢(shì)的矛盾

低效產(chǎn)業(yè)、商業(yè)用地再開發(fā)改造力度都比較小。

一是一些城鎮(zhèn)的許多單位、企業(yè)，特別是央企、科研院所、黨政服務(wù)機(jī)構(gòu)等，大量閑置廠房、車間、辦公用房，長(zhǎng)期得不到合理利用，致使這部分用地開發(fā)力度不強(qiáng)。

二是劃撥性質(zhì)的低效土地的用地人無(wú)力再開發(fā)改造，歷史形成的城鎮(zhèn)劃撥用地在低效存量土地中占比相當(dāng)大，由于劃撥土地使用性質(zhì)有期限，一些單位往往把此類劃撥土地視為“私有”財(cái)產(chǎn)，或自主經(jīng)營(yíng)或合作經(jīng)營(yíng)或租賃他人使用，寧可土地或低效利用或收取少量租金或空置棄用，也不愿進(jìn)行有效合理的開發(fā)改造利用。

三是一些地方政府對(duì)城鎮(zhèn)低效存量土地再開發(fā)利用積極性不高。低效存量用地進(jìn)行開發(fā)建設(shè)盤活利用，一方面需要政府投入大量的財(cái)政資金和耗費(fèi)人力；另一方面，對(duì)已確定為建設(shè)用地總規(guī)模的土地，但因種種原因無(wú)合法取得用地手續(xù)、形成歷史遺留建設(shè)用地等，按國(guó)家規(guī)定再開發(fā)時(shí)，須先退回到原先地類，辦理征用手續(xù)，且需占用新增建設(shè)用地指標(biāo)，占用耕地的必須占補(bǔ)平衡等。顯然，對(duì)低效存量土地再開發(fā)利用不如新增建設(shè)用地“招、拍、掛”時(shí)間短、利益大，導(dǎo)致一些地方政府對(duì)低效產(chǎn)業(yè)、低效商業(yè)用地開發(fā)改造力度不強(qiáng)。

三、追求短期效益最大化與尋求長(zhǎng)期效益持續(xù)化的矛盾

短期效益與長(zhǎng)期效益的矛盾，一直是低效存量用地的二次合理開發(fā)改造利用的難題。低效存量用地再開發(fā)片面最求短期經(jīng)濟(jì)效益最大化。

一是由于歷史原因，許多城鎮(zhèn)低效存量用地不僅布局散亂，功能定位錯(cuò)位；而且，改變土地使用用途，不符合規(guī)劃用地性質(zhì)，以致粗放利用，缺乏資金投入，追求短期經(jīng)濟(jì)效益。

二是低效土地使用者改變土地使用用途，自行商業(yè)經(jīng)營(yíng)或自辦公司或出租他人，而且許多城鎮(zhèn)出租房地產(chǎn)幾經(jīng)轉(zhuǎn)手，出現(xiàn)“二房東”甚至“三、四房東”，將建筑物翻修改造，尋找適合市場(chǎng)需求的房產(chǎn)業(yè)態(tài)，再進(jìn)行招租，以追求短期經(jīng)濟(jì)效益為主要目標(biāo)，尋求出租房地產(chǎn)短期經(jīng)濟(jì)效益的最大化。

三是受短期經(jīng)濟(jì)效益驅(qū)使，一些城鎮(zhèn)低效存量土地沒有長(zhǎng)期整體土地規(guī)劃，一切圍繞“殺雞取卵”似的簡(jiǎn)單、單純和隨意的收租模式，缺乏政府產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)的長(zhǎng)期土地規(guī)劃指導(dǎo)，無(wú)法改變土地低效使用的短期效益現(xiàn)狀，給今后城市更新、舊區(qū)改造、低效存量土地長(zhǎng)期規(guī)劃設(shè)計(jì)增加了一定難度和實(shí)施成本。

四是一些地方政府為追求城市的快速發(fā)展，在招商引資過(guò)程中過(guò)于追求眼前短期利益，不重視低效存量土地長(zhǎng)期持續(xù)化經(jīng)濟(jì)效益，熱衷于大項(xiàng)目、大開發(fā)、大建設(shè)，在土地招商引資中，為吸引境外資金，完成外資引入任務(wù)，要求內(nèi)資人民幣兌換成外幣投資，許多內(nèi)資企業(yè)無(wú)奈只好“曲線”投資，這在一些城市開發(fā)區(qū)低效存量土地再開發(fā)中比較多見。

五是由于片面熱衷于短期經(jīng)濟(jì)效益，忽視、淡化低效存量土地的長(zhǎng)期經(jīng)濟(jì)效益持續(xù)發(fā)展，一些城鎮(zhèn)往往避開“招拍掛”，以土地價(jià)格的優(yōu)惠政策來(lái)獲取低效存量土地的成交，或以產(chǎn)業(yè)基地、龍頭企業(yè)、生態(tài)休閑養(yǎng)老等項(xiàng)目避開市場(chǎng)土地掛牌，或通過(guò)先用后批、先租后征、多征少用、圈地待用等手段，獲取大量?jī)?yōu)質(zhì)土地資源，在一定程度上促使一些單位大量獲取超過(guò)自身需求的土地量，導(dǎo)致優(yōu)質(zhì)土地被閑置、撂荒，低效存量土地長(zhǎng)期效益持續(xù)化目標(biāo)難以實(shí)現(xiàn)。

四、開發(fā)利用資金嚴(yán)重短缺與低效存量用地產(chǎn)權(quán)征收需要大量資金的矛盾

資金短缺與產(chǎn)權(quán)征收是低效用地再開發(fā)利用的系統(tǒng)性矛盾，前者是低效用地再開發(fā)的重要保障，后者是低效用地成功再開發(fā)的重要條件。

一是老城區(qū)由于人員大量集中，市政配套、歷史遺留問(wèn)題眾多。房屋建筑時(shí)間各異，產(chǎn)權(quán)問(wèn)題復(fù)雜，開發(fā)改造利用成本高昂，致使低效用地開發(fā)改造資金龐大，往往是新城區(qū)開發(fā)成本的幾倍甚至更高。

二是由于老城區(qū)拆遷改造城市更新中碰到各種問(wèn)題，不同利益、收益預(yù)期、遺留問(wèn)題、要求各異等交織疊加，纏繞難解，致使老城區(qū)低效用地開發(fā)改造周期拉長(zhǎng)，少則2~3年，多則長(zhǎng)達(dá)5年以上，有的甚至十幾年。

三是低效存量建設(shè)用地再開發(fā)與新增建設(shè)用地相比，過(guò)程漫長(zhǎng)、流程復(fù)雜，需要重新進(jìn)行規(guī)劃確定、用途轉(zhuǎn)換，所需資金龐大。按照規(guī)定，低效用地再開發(fā)流程步驟一般經(jīng)過(guò)五個(gè)階段：規(guī)劃選址：規(guī)劃確定土地用途；項(xiàng)目選址：項(xiàng)目立項(xiàng)、“四至”及實(shí)測(cè)確界、數(shù)量規(guī)模；產(chǎn)權(quán)核實(shí)：土地產(chǎn)權(quán)確權(quán)；土地產(chǎn)權(quán)征收、拆遷補(bǔ)償、收回產(chǎn)權(quán)；改造更新：全程重建、部分?jǐn)U建、項(xiàng)目落成等。

與資金短缺相對(duì)應(yīng)的是順利完成低效存量用地產(chǎn)權(quán)征收更是問(wèn)題多多、矛盾重重。

一是多樣化的用地主體和復(fù)雜的土地產(chǎn)權(quán)。由于低效存量用地分散在不同的土地使用權(quán)人手中，低效用地再開發(fā)所涉及的用地主體較多，要面對(duì)的土地權(quán)利關(guān)系比較復(fù)雜，包括通過(guò)合法途徑取得土地的土地使用權(quán)人，歷史上通過(guò)關(guān)系私下取得土地和土地使用權(quán)人，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期土地管理機(jī)構(gòu)缺失，單位或個(gè)人隨意占用多年而沒有任何用地手續(xù)的土地使用權(quán)人，土地使用權(quán)二次、三次甚至多次“轉(zhuǎn)讓”的土地使用權(quán)人。

二是難以市場(chǎng)銷售或可市場(chǎng)銷售但還要交納相當(dāng)多的土地出讓金，致使企業(yè)、單位和個(gè)人在低效用地再開發(fā)利用中經(jīng)濟(jì)利益效益與維持現(xiàn)狀自行經(jīng)營(yíng)或收租模式相比相差不大，進(jìn)而再開發(fā)的積極性必然不高。