鄭偉

（遼寧省自然資源事務(wù)服務(wù)中心，遼寧沈陽(yáng) 110032）

海砂是一種具有多種用途的重要礦產(chǎn)資源，它是集金屬、非金屬和固體礦產(chǎn)于一體的綜合性礦族，包容稀少而價(jià)值甚高的多種砂礦，如：金紅石、獨(dú)居石、石榴石、鈦鐵砂、金砂、鉑砂、金剛石砂礦、琥珀砂、石英砂等。因其與海水長(zhǎng)期融侵、高度吻合的先天條件，作為一種建筑材料，海砂在世界范圍內(nèi)廣泛應(yīng)用于填海造陸等工程中。日本建筑用砂90%以上是經(jīng)過(guò)淡化處理的海砂，英國(guó)、瑞典、美國(guó)等西方國(guó)家每年也使用大量的海砂作為填充料、建筑砂石料等。從海砂中剝離或提煉其所含的金砂、鉑砂、金紅石、皓石、金剛石等，可廣泛應(yīng)用于貴金屬提煉、航空航天制造金屬材料、核反應(yīng)金屬材料、耐火材料、切削工藝、半導(dǎo)體及火箭導(dǎo)航自動(dòng)化等多方領(lǐng)域。因其重要的工業(yè)和經(jīng)濟(jì)價(jià)值，而且相對(duì)固體礦山容易開(kāi)采、對(duì)海洋環(huán)境及自然環(huán)境影響較小等優(yōu)勢(shì)，從上世紀(jì)70年代起，全球迅速掀起海砂開(kāi)采高潮。

遼寧省海洋礦產(chǎn)資源豐富，尤其是海砂資源儲(chǔ)量較大，且品質(zhì)較高。加速推進(jìn)全省海砂采礦權(quán)和海域使用權(quán)“兩權(quán)合一”，使遼寧省海砂礦產(chǎn)資源盡快轉(zhuǎn)化成經(jīng)濟(jì)成果，是當(dāng)前全省自然資源工作一個(gè)全新的突破口。

一、“兩權(quán)合一”實(shí)施的必然性

1.推進(jìn)“兩權(quán)合一”，促進(jìn)海砂走向市場(chǎng)招拍掛

這是國(guó)家政策發(fā)展、市場(chǎng)調(diào)整的必然要求。

（1）國(guó)家管理政策不斷深化發(fā)展的要求

2012年底，國(guó)家海洋局印發(fā)《關(guān)于全面實(shí)施以市場(chǎng)化方式出讓海砂開(kāi)采海域使用權(quán)的通知》，決定自2013年1月1日起在全國(guó)范圍內(nèi)實(shí)施以拍賣(mài)掛牌等市場(chǎng)化方式出讓海砂開(kāi)采海域使用權(quán)；2019年，自然資源部印發(fā)《自然資源部關(guān)于實(shí)施海砂采礦權(quán)和海域使用權(quán)“兩權(quán)合一”招拍掛出讓的通知》，明確指出實(shí)施海砂采礦權(quán)和海域使用權(quán)“兩權(quán)合一”是“為切實(shí)解決海砂采礦權(quán)和海域使用權(quán)兩權(quán)出讓中不銜接、不便民的問(wèn)題，適應(yīng)機(jī)構(gòu)改革后智能重構(gòu)的要求，落實(shí)黨中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變、加快放管服改革部署，充分發(fā)揮市場(chǎng)在自然資源配置中的決定性作用”。同時(shí)，就全面實(shí)施海砂采礦權(quán)和海域使用權(quán)“兩權(quán)合一”招標(biāo)、拍賣(mài)、掛牌出讓制度提出相關(guān)要求：由沿海省級(jí)自然資源主管部門(mén)將海砂采礦權(quán)與省級(jí)政府法定權(quán)限內(nèi)的海域使用權(quán)出讓納入同一招拍掛方案并組織實(shí)施，出讓海砂采礦權(quán)和海域使用權(quán)應(yīng)當(dāng)確定同一位置和同一期限，期限一般不超過(guò)3年；嚴(yán)格執(zhí)行“凈礦出讓”制度，省級(jí)自然資源主管部門(mén)應(yīng)當(dāng)會(huì)同有關(guān)部門(mén)……制定海砂采礦權(quán)和海域使用權(quán)招拍掛方案。海域使用論證、開(kāi)發(fā)利用方案等法定要件的編制和評(píng)審工作，由省級(jí)自然資源主管部門(mén)統(tǒng)一組織實(shí)施；環(huán)境影響評(píng)價(jià)等其他要件的制定以及評(píng)審工作等由沿海省級(jí)自然資源主管部門(mén)商有關(guān)部門(mén)組織實(shí)施。

2020年，《遼寧省人民政府辦公廳關(guān)于推進(jìn)遼寧省礦產(chǎn)資源管理改革若干事項(xiàng)的意見(jiàn)》明確：“省級(jí)自然資源主管部門(mén)負(fù)責(zé)煤炭……及自然資源部授權(quán)的海砂，共計(jì)20各礦種的礦業(yè)權(quán)出讓、登記”，為推進(jìn)全省海砂礦產(chǎn)資源工作提供了有利契機(jī)。

（2）市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然趨勢(shì)

2000年以來(lái)，國(guó)家海洋局和廣東、福建等沿海省份在海砂走向市場(chǎng)工作方面做了許多實(shí)踐與探索。以廣東省為例，自2018年開(kāi)始，陸續(xù)印發(fā)了《廣東省海洋與漁業(yè)廳海砂開(kāi)采海域使用權(quán)掛牌出讓工作規(guī)范》《廣東省海砂開(kāi)采三年行動(dòng)計(jì)劃（2020-2022年）的通知》等一系列規(guī)范性文件，并積極通過(guò)設(shè)立海砂開(kāi)采市場(chǎng)化出讓咨詢(xún)服務(wù)、海砂海域使用權(quán)協(xié)議出讓制度研究技術(shù)服務(wù)、區(qū)塊海域海砂開(kāi)發(fā)利用方案開(kāi)發(fā)利用方案編制技術(shù)服務(wù)等軟項(xiàng)目，不斷建立、完善海砂市場(chǎng)招拍掛相關(guān)環(huán)節(jié)，并提出自2020年起連續(xù)3年組織海砂資源市場(chǎng)化出讓?zhuān)磕晗蚴袌?chǎng)投放約10片海域6000萬(wàn)至7000萬(wàn)立方米的海砂資源。

2.推進(jìn)“兩權(quán)合一”，促進(jìn)海砂走向市場(chǎng)招拍掛

這是擴(kuò)展遼寧省礦產(chǎn)資源管理工作內(nèi)容，促進(jìn)遼寧省經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的又一全新引擎。

從儲(chǔ)量看，遼寧海砂資源儲(chǔ)量豐富。2004年，遼寧省對(duì)海砂資源潛力進(jìn)行過(guò)調(diào)查評(píng)價(jià)，據(jù)當(dāng)時(shí)評(píng)價(jià)報(bào)告，全省海砂資源量約有幾億立方米。截至目前，近17年來(lái)通過(guò)入海河口由內(nèi)河水流入相關(guān)海域所自然輸入海砂量累計(jì)應(yīng)遠(yuǎn)超此數(shù)量。

從海砂礦體賦存狀態(tài)看，遼寧省海砂資源一級(jí)成礦預(yù)測(cè)區(qū)3個(gè)，二級(jí)成礦預(yù)測(cè)區(qū)5個(gè)。一級(jí)成礦預(yù)測(cè)區(qū)主要分布在綏中縣二河口（六股河入?？诤Ｓ颍?、興城市菊花島（菊花島至海濱海域）、白沙灣—太平灣（太平灣—鲅魚(yú)圈海域），礦體埋藏較淺，易于大面積、成規(guī)模開(kāi)采。

從氣象、水文、潮汐動(dòng)力等自然條件看，3個(gè)一級(jí)成礦預(yù)測(cè)區(qū)以南風(fēng)為主，年均風(fēng)速4米/秒，平均波高0.2~0.7米，平均水深小于20米，全省海砂資源具有開(kāi)采利用難度小、開(kāi)采成本較低的特點(diǎn)。

從生產(chǎn)技術(shù)和交通運(yùn)輸條件看，遼寧海砂富含礦體帶沿海港口資源豐富，大連港、鲅魚(yú)圈港、錦州港等距離海砂資源礦體出露點(diǎn)距離近，為海砂開(kāi)采、管理各類(lèi)工具船只、運(yùn)輸船只、行政船只的日常停運(yùn)、維護(hù)以及海砂資源出省、出國(guó)提供便利條件。

廣東省2018年至2020年期間的單體海域權(quán)、采礦權(quán)招拍掛出讓案例中，海域面積1.927平方公里，海砂資源儲(chǔ)量3156.35萬(wàn)立方米，出讓年限2年，最后成交價(jià)624818萬(wàn)元。若以遼寧省2004年數(shù)據(jù)估算，海砂價(jià)格參數(shù)為30元/立方米，以總資源量為基數(shù)，海砂資源市場(chǎng)價(jià)值保守測(cè)算約上百億元，既可作為全省礦業(yè)管理層面擴(kuò)展的一個(gè)突破口，也能為全省經(jīng)濟(jì)和稅收帶來(lái)巨大的活力。

3.推進(jìn)“兩權(quán)合一”，促進(jìn)海砂走向市場(chǎng)招拍掛

這是規(guī)范行業(yè)管理、打擊非法盜采海砂案件、減少海上安全事故發(fā)生的重要保障。

從2012年末起，遼寧省海域范圍內(nèi)的原有海砂開(kāi)采用途的海域使用權(quán)證書(shū)已全部到期，國(guó)家海洋主管部門(mén)均未給予延續(xù)。全省海上執(zhí)法部門(mén)對(duì)非法盜采海砂行為一直保持高壓打擊態(tài)勢(shì)，但巨大經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)動(dòng)下的非法盜采海砂行為一直未得以徹底根除。從事非法盜采海砂的各類(lèi)吸砂、運(yùn)輸船只，絕大多數(shù)為非法改裝船只，更有許多內(nèi)陸江湖平底運(yùn)輸船只參與運(yùn)輸，在海上極易發(fā)生翻沉船、人員失蹤死亡事件，為安全生產(chǎn)、社會(huì)穩(wěn)定帶來(lái)嚴(yán)重隱患。實(shí)施海砂市場(chǎng)招拍掛，能有效整合各主管部門(mén)行政管理資源，通過(guò)嚴(yán)格、規(guī)范的行業(yè)管理，加之合法海域、礦權(quán)獲得者的市場(chǎng)管理經(jīng)驗(yàn)，達(dá)到根除非法盜采海砂、杜絕海上安全事故的目的。

二、“兩權(quán)合一”實(shí)施的可行性

遼寧省機(jī)構(gòu)改革后海洋行政主管職能整合至自然資源主管部門(mén)，海域使用權(quán)、采礦權(quán)由不同主管部門(mén)分管轉(zhuǎn)為一個(gè)主管部門(mén)，為全省海砂“兩權(quán)合一”招拍掛提供了工作基礎(chǔ)。

遼寧海砂資源分布特點(diǎn)、海上作業(yè)環(huán)境、相關(guān)海域港口碼頭建設(shè)情況、自然條件等，為全省海砂規(guī)模性開(kāi)采、規(guī)范化管理提供了可行性。

廣東、福建、海南等省現(xiàn)有海砂工作管理模式相對(duì)成熟，為遼寧省海砂招拍掛提供了可借鑒經(jīng)驗(yàn)。

三、當(dāng)前存在的困難

一是缺乏熟悉相關(guān)領(lǐng)域工作的復(fù)合型組織管理人員。尤其是能積極推進(jìn)“兩權(quán)合一”工作的復(fù)合型人才缺乏，需要同時(shí)熟悉海洋領(lǐng)域工作和礦產(chǎn)管理領(lǐng)域工作人才，才能對(duì)海砂開(kāi)采現(xiàn)場(chǎng)、開(kāi)采運(yùn)輸船只、涉及港口碼頭等實(shí)現(xiàn)有效管理，逐步完善海砂開(kāi)采、運(yùn)輸、中轉(zhuǎn)停靠等各個(gè)環(huán)節(jié)。

二是尚無(wú)完整的、切實(shí)可行的、符合遼寧省實(shí)際的海砂“兩權(quán)合一”相關(guān)配套的法律法規(guī)制度體系。包括具有法律或管理效力的招拍掛流程、海洋礦產(chǎn)資源（海砂）開(kāi)發(fā)利用方案、海域使用論證、海洋環(huán)評(píng)論證等管理要件的制定管理規(guī)范、“凈礦出讓”制度、同一區(qū)域內(nèi)海砂招拍掛方案等一些列從源頭設(shè)計(jì)到出讓成功直至后期監(jiān)管、對(duì)違法違規(guī)行為的處理等所需的各種法律法規(guī)文件。

三是尚無(wú)具法律效力的近年詳盡海砂資源儲(chǔ)量普查報(bào)告、詳查報(bào)告。

四、工作設(shè)想與建議

1.加快推進(jìn)全省“兩權(quán)合一”招拍掛工作

其他省份海砂市場(chǎng)招拍掛工作已啟動(dòng)10余年、市場(chǎng)招拍掛近3年，遼寧省需進(jìn)一步加速推進(jìn)此項(xiàng)工作。結(jié)合全省“兩權(quán)合一”現(xiàn)狀進(jìn)行專(zhuān)項(xiàng)工作梳理，集中人力資源優(yōu)勢(shì)，規(guī)范設(shè)計(jì)、掛圖作戰(zhàn)、提檔加速。

2.加強(qiáng)資金支持保障，推進(jìn)海砂招拍掛工作“雙管齊下”

一是推進(jìn)相關(guān)配套法律法規(guī)制度體系建設(shè)。借鑒其他沿海省份成功經(jīng)驗(yàn)做法，從源頭設(shè)計(jì)各類(lèi)推進(jìn)海砂招拍掛相關(guān)流程、法律法規(guī)、規(guī)范性文件、行業(yè)內(nèi)方案、辦法、規(guī)范、通知等各項(xiàng)文件；考慮項(xiàng)目開(kāi)展、成果轉(zhuǎn)化周期，可先行設(shè)立試點(diǎn)區(qū)域，同時(shí)制定試點(diǎn)區(qū)域各項(xiàng)工作方案、試點(diǎn)區(qū)域管理辦法及對(duì)應(yīng)臨時(shí)性法律法規(guī)。

二是對(duì)全省海砂礦產(chǎn)資源普查、詳查。開(kāi)展全省海砂資源儲(chǔ)量普查、詳查，摸清最新最可靠的海砂礦產(chǎn)資源儲(chǔ)量情況，同時(shí)，優(yōu)先開(kāi)展試點(diǎn)區(qū)域普查、詳查工作。

3.推進(jìn)試點(diǎn)區(qū)域成果轉(zhuǎn)化

進(jìn)一步完善試點(diǎn)區(qū)域涉及“兩權(quán)合一”的開(kāi)發(fā)利用方案、海域使用論證、環(huán)評(píng)論證、采礦權(quán)等規(guī)定要件，對(duì)接礦權(quán)交易平臺(tái)，科學(xué)規(guī)范對(duì)試點(diǎn)區(qū)域設(shè)定底價(jià)，開(kāi)展海砂“兩權(quán)合一”市場(chǎng)招拍掛，實(shí)現(xiàn)成果轉(zhuǎn)化。

4.實(shí)現(xiàn)全省成果推廣

在廣泛征求意見(jiàn)、研討、分析總結(jié)基礎(chǔ)上，進(jìn)一步調(diào)整、規(guī)范、完善相關(guān)各項(xiàng)管理工作和法律法規(guī)文件，將試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)在全省范圍內(nèi)推廣，全面推行海砂招拍掛工作。