聶云霞 肖 坤 何金梅

突如其來的新型冠狀病毒肺炎疫情（下文簡稱“新冠疫情”），曾一度讓我國乃至全世界經濟和社會發(fā)展“停擺”。時至今日，新冠疫情的負面影響仍在持續(xù)。值得欣慰的是，面對新冠疫情，我國憑借強大的政治制度優(yōu)勢，在黨中央和國務院領導下，全國各族人民合力抗“疫”，國內疫情已得到基本控制，疫情防控已從應急狀態(tài)轉為常態(tài)化。但新冠疫情在國內局部地區(qū)發(fā)生和反彈的風險依然存在，同時受國際疫情特別是歐美國家疫情影響，我國防范疫情境外輸入壓力不斷加碼。為此，國務院出臺了《關于做好新冠肺炎疫情常態(tài)化防控工作的指導意見》，主要包括五大方面：堅持預防為主、落實“四早”措施、突出重點環(huán)節(jié)、強化支撐保障、加強組織領導[1]。在此次疫情防控中，個人信息的采集、排查和分類已經成為疫情防控中的重要一環(huán)[2]。這些包含了諸如個人行程軌跡、居住地址、身份證號碼、聯(lián)系方式等內容的個人信息本應得到妥善保管和利用，但不少地區(qū)卻出現(xiàn)了將所采集的個人信息傳播于互聯(lián)網的情況[3]。寧波市曾在公布新冠肺炎病例之前，發(fā)生了患者及其15 位親屬的個人信息被泄露的事件[4]。山西省曾有工作人員私自將包含有新冠肺炎確診人員信息的圖片發(fā)至家庭微信群內[5]。類似涉疫人員信息泄露的事件還有很多，極大影響和傷害了當事人的生活及身心。鑒于新冠疫情的長期性和復雜性，在疫情防控常態(tài)化背景下反思個人信息保護，既重要且緊迫。

一、個人信息內涵與價值

1.個人信息內涵。數(shù)字化生存時代，信息已經成為國家發(fā)展的重要戰(zhàn)略資源和關鍵性生產力要素。隨著公眾民主意識和信息意識不斷提升，個人信息逐漸被人們關注重視。我國相關法律主要從兩大方面判定某項信息是否是個人信息：一是識別即通過信息本身可識別出特定自然人；二是關聯(lián)即特定自然人其活動所產生的信息，上述兩種情形之一均可判定為個人信息[6]?！吨腥A人民共和國民法典》（以下簡稱《民法典》）第一千零三十四條中將“個人信息”定義為“以電子或其他方式記錄的能夠單獨或者與其他信息結合識別特定自然人的各種信息，包括自然人的姓名、出生日期、身份證件號碼、生物識別信息、住址、電話號碼、電子郵箱、健康信息、行蹤信息等”[7]?？梢?，“個人信息是‘可以識別個人身份的信息’，作為個人人身、行為狀態(tài)的數(shù)據(jù)化表示，是個人自然痕跡和社會痕跡的記錄”[8]。

2.個人信息價值及其在常態(tài)化疫情防控中的作用。

（1）個人信息價值。個人信息具有多方面價值。在個人層面，個人信息可用于識別信息主體個人身份，直接關系著信息主體人格權益與尊嚴?！睹穹ǖ洹返诰虐倬攀畻l規(guī)定：“人格權是民事主體享有的生命權、身體權、健康權、姓名權、名稱權、肖像權、名譽權、隱私權等權利。”[7]《民法典》將個人信息保護一章放于人格權一編，正是國家重視和保護個人信息的人格權益和尊嚴的表征。

在社會經濟發(fā)展層面，個人信息的商業(yè)價值隨著信息經濟的發(fā)展逐步放大?！按髷?shù)據(jù)時代，‘你是誰’（身份識別）遠不及‘你做過什么’（行為識別）重要，而‘你做過什么’直接決定了‘你將會做什么’（個體需求）?！盵9]通過采集個人消費記錄等信息，分析消費者的需求和喜好，企業(yè)可制定更加精準的營銷策略與計劃。商業(yè)銀行掌握和分析用戶個人信息尤其是其信用記錄，進而決定是否放貸給用戶。毋庸置疑，個人信息已成為社會經濟發(fā)展的重要生產力要素。

在國家治理層面，個人信息是國家治理的重要決策源。通過采集、分析個人信息，為國家決策制定提供基本依據(jù)。人口普查是典型的國家層面的個人信息采集案例，政府通過人口普查掌握國民基本信息，適時調整人口政策與制定社會發(fā)展規(guī)劃。個人信息在社會和諧維護中同樣不可或缺，個人生物信息、行程信息等常用于案件偵破，這不僅提升了案件破獲效率，也震懾了犯罪分子，維護了社會穩(wěn)定。

（2）個人信息在常態(tài)化疫情防控中的作用。新冠病毒具有較強的傳染性和破壞性，各年齡段人群普遍易感染，危險性極高。研究表明，新冠病毒主要傳播途徑為接觸傳播和氣溶膠傳播。通過追蹤確診患者行程軌跡，排查和確認密切接觸者并將其隔離觀察，同時對高風險地區(qū)封閉管控，能夠有效控制病毒傳播與擴散。隨著疫情防控的科學部署和有效應對，國內疫情雖已基本得到控制，但還遠沒有真正結束。采集個人信息仍是疫情防控常態(tài)化背景下的基本措施，公眾出入公共場所、搭乘公共交通工具等仍要登記行程信息。這些個人信息對于疫情防控具有初步預判作用，能夠對潛在的疫情風險進行有效監(jiān)管。向社會公布確診患者信息是疫情防控基本措施，這不僅是保障公民對于疫情狀況的知情權，也是公眾自我核查的直接信息源。疫情期間在網絡上充斥著各種謠言，不斷刺激公眾的心理防線。通過對造謠者的個人信息和造謠行為采集取證，公安、信息及相關部門能夠及時對謠言進行追蹤溯源和處置，進而安撫公眾緊張情緒，疏導公眾心理焦慮，保障疫情防控工作有序開展。

二、常態(tài)化疫情防控下個人信息保護的必要性

1.我國民主社會、法制國家建設的內在要求。倡導個人信息保護，不僅因為個人信息關系到人格權利與人格尊嚴的全面維護與實現(xiàn)，還因為個人信息保護及保護的程度如何是衡量社會民主化和法制化進程的重要標尺。疫情期間，政務部門和個人暴露出的個人信息保護和利用不善等問題，一方面折射出現(xiàn)階段我國在民主社會、法制國家建設等層面仍有較大提升空間；另一方面是警醒我國政務部門在行政事務處理過程中對個人信息保護要予以足夠重視。治國無法則亂。后續(xù)處置泄露個人信息等行為，更表明了即便發(fā)生國家重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件，對待個人信息也必須有一定的法律底線。因此，常態(tài)化疫情防控背景下，保護個人信息決不能超越法律的底線思維、置最基本的人格權利于不顧，而應在現(xiàn)有法律法規(guī)基礎上，合法合規(guī)采集和利用個人信息。如此，才能既保障公民合法權益，又能進一步推動社會民主和法制建設。

2.公民人格尊嚴與權益保障的基本訴求。個人信息價值在社會發(fā)展中的重要性日益凸顯，利用個人信息更成為社會發(fā)展常態(tài)。信息社會快速發(fā)展，現(xiàn)代科技在方便公眾生產生活的同時，客觀上也提升了公民個人信息被非法采集、利用和泄露的風險。個人信息規(guī)范化、合理化利用能夠使個人享受更好的公共服務與社會服務，但當個人信息被非法采集、買賣和使用時，信息主體人格尊嚴權益和人身財產安全也遭受侵害。在武漢讀大學的龔某返回家鄉(xiāng)后，發(fā)現(xiàn)其個人信息在網絡上被不斷傳播，還曾因此接到辱罵電話[10]。這不僅損害了當事人的人格尊嚴，更不利于社會和諧穩(wěn)定。作為信息時代的公民，其個人信息的合理保護、個人信息利用權利的最大程度實現(xiàn)，已然成為公民人格尊嚴與權益保障的最基本訴求，必須重視保護個人信息。

3.規(guī)范和提升個人信息利用能力的應有之義。國家信息化進程逐步深入，數(shù)字中國、數(shù)字政府已初具雛形。在此進程中，人人都是數(shù)字成員，都包含于浩瀚的數(shù)字宇宙之中。在個人信息保護成為公民人格尊嚴與權益保障的最基本訴求下，個人信息利用與被利用已經成為民主社會、法制國家建設的內在要求，成為公民個人數(shù)字化生存常態(tài)。因此，個人信息保護與個人信息利用關系密切。一般來說，個人信息保護需以個人信息的合理利用為前提和基礎，不能因為過度保障個人權益不受侵害而杜絕一切合理利用。同時，隨著個人信息利用深入推進，個人信息被非法采集、售賣和侵害事件和案例逐漸增多。重視保護個人信息，能夠有效促進個人信息合理、合法利用，是規(guī)范和提升個人信息利用能力和水平的應有之義。

4.建設善治政府的迫切需要。在現(xiàn)代政治民主化進程中，“善治政府”的概念不斷被提及，善治政府正成為國際國內政府部門的努力方向?！八^善治，就是良好的治理，是政治國家和公民社會的一種新穎關系，是兩者的最佳狀態(tài)?！盵11]有學者曾指出，公平有信是善治政府基本內涵之一。借助互聯(lián)網和社交媒介等現(xiàn)代技術，公民網上參政議政、網上維權發(fā)聲，已然成為網絡社會的新常態(tài)。新冠疫情期間，雖然國家和政府部門為疫情防控作出了不懈努力，但涉疫個人信息泄露等事件仍在網絡上引發(fā)熱烈關注和討論，少部分影響政府與公民和諧關系的言論不斷發(fā)酵，不利于善治政府建設的深入推進。

三、常態(tài)化疫情防控下個人信息保護的反思

當前，我國個人信息保護相關法律法規(guī)正進一步健全。除了在《中華人民共和國網絡安全法》《中華人民共和國刑法》等法律中對個人信息保護有相關條款的內容規(guī)定外，專門的《個人信息保護法》草案稿已經形成，且《個人信息保護法》也列入了全國人大常委會的審議日程[12]。然而，建立健全法律法規(guī)只是個人信息保護的一個方面，全面推進個人信息保護，還需要多方面共同努力。因此，常態(tài)化疫情防控下對當前我國個人信息保護現(xiàn)狀進行全面反思，十分必要。

1.部分地區(qū)涉疫個人信息被過度披露?！安还茉诤畏N情況下，政府都要保障個人信息權益中最本質的部分不受任何侵害，避免公民在強大的國家機器面前被‘客體化’‘透明化’?！盵13]盡管個人信息公開在疫情防控阻擊中扮演了重要角色，但對于富含人格尊嚴與權益的個人信息，仍應妥善保管和處理而不能向外泄露和傳遞。在疫情期間，衛(wèi)生、衛(wèi)健系統(tǒng)內部泄露新冠患者信息的情況時有發(fā)生，多地區(qū)如浙江平湖市、廣西富川瑤族自治縣都對泄露新冠患者信息的人員進行了處置[14]?；颊邆€人信息外泄導致患者及其家人遭受社會歧視，其正常生活受影響，這不僅侵害了信息主體人格尊嚴與隱私，還造成了極其惡劣的社會影響，不利于社會和諧局面的總體構建與維護。

2.利用個人信息能力有待提升。疫情防控部門利用個人信息水平越高，疫情研判就越準確，相關防控措施就越迅速有效。疫情爆發(fā)初期，正值中國春節(jié)假期，這大大提高了新冠病毒擴散與傳播的風險?；谖錆h人流等信息采集和判斷，國家果斷作出了封閉離漢通道的決策，從而有效遏制了疫情大規(guī)模擴散。采集和利用個人信息成為各地方政府疫情防控基本措施，但是“一些地方政府顧慮重重，在疫情防控中對個人信息不敢利用、不愿利用、不善利用，保守求穩(wěn)，一味依賴傳統(tǒng)手段”[13]，搞一律勸返、封閉一刀切等措施，引發(fā)了部分不滿。在武漢封閉期間，大量抗疫和生活物資都需統(tǒng)一調配。在馳援武漢的醫(yī)護人員中，有三分之二為女性醫(yī)護工作者，但疫情防控部門并未重視到這一重要信息，導致在武漢封閉初期出現(xiàn)女性醫(yī)護人員生理用品告急問題，這一問題被媒體曝出后才得以逐步緩解。在重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件面前，政務部門的個人信息利用能力仍需加強。

3.信息鴻溝限制涉疫個人信息高效利用。信息技術的迅猛發(fā)展，極大便利了個人信息采集利用。但信息鴻溝的存在卻限制了個人信息共享流通和進一步發(fā)揮作用，降低了政府部門工作效率?！靶畔Ⅷ櫆希―igital Divide），又稱數(shù)字鴻溝、信息分化，是指在信息社會中，不同國家、地區(qū)、行業(yè)的人群由于對社會信息資源占有和使用程度的不同而造成的‘信息落差’和‘知識分隔’?！盵15]信息鴻溝往往會導致信息弱勢者獲取信息不及時、利用信息不充分。電子通行證成為疫情期間人們出行的重要工具，然而不同省市往往采用不同平臺，這一措施的弊端在防控初期尚未顯現(xiàn)，但當人員跨區(qū)域流動時其弊端漸漸顯露。2020 年2 月26 日，來自河北的疑似病例由于異地排查信息的不同步，導致北京市出現(xiàn)工作單位內聚集性疫情，增加10 名確診病例[16]。信息鴻溝的存在不僅限制了疫情信息與數(shù)據(jù)快速共享流通，也不利于疫情防控部門快速反應與決策。

四、常態(tài)化疫情防控下的個人信息保護改進措施

1.遵循本質保護原則，加強個人敏感信息界定與保護。因疫情防控需要，政府的個人信息處置權利會有所擴張，但還是應該以本質原則為基礎，設立疫情防控中個人信息采集和利用底線，否則可能導致出于疫情防控需要政府過度采集和披露個人信息，致使信息主體人格尊嚴等權益受侵害。本質保護原則指“承認公民基本權利得為國家所限制的前提是為限制本身設定一個‘不得侵犯的核心領域’，這個核心領域就是人權保護的最本質內容”[17]?；诖嗽瓌t，政府部門所披露和公開的個人信息應限定于與疫情防控直接相關，如行程軌跡、居住地等有助于追蹤排查密切接觸者的信息，具體門牌號、身份證號、聯(lián)系方式等敏感信息則應妥善保管。個人敏感信息往往與個人信息主體人格尊嚴和隱私緊密聯(lián)系，必須予以清晰界定和保護。韓國曾發(fā)生在公布確診患者行程信息時將確診患者的酒店住宿記錄一并公開的情況，引起社會極大關注[18]。疫情防控當前，應有效界定和保護個人信息中涉及個人生存權、尊嚴權等敏感信息，將諸如感染病患者的照片、病歷、聯(lián)系方式等信息進行脫敏處理，嚴格限定患者信息的利用范圍，以維護和保護個人信息主體的人格尊嚴與合法權益。

2.嚴格落實、全面貫徹對違法行為的處置。當前，我國個人信息保護法律體系逐漸完善，但建立健全個人信息保護法律法規(guī)只是前提和基礎，真正貫徹落實法律法規(guī)才是個人信息保護的根本保障。在疫情期間，最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、司法部出臺了《關于依法懲治妨害新型冠狀病毒感染肺炎防控違法犯罪的意見》，明確規(guī)定了對于在疫情期間造謠、傳謠等行為的處置[19]。在疫情防控人員、物資緊張背景下，抽調人手進行辟謠工作，無疑會極大浪費公共資源。同時，相關政務人員在違犯個人信息保護法律之時應及時、公正處置，而不能置之不理、不了了之。云南省多地處理了多名泄露了涉疫人員信息的干部[20]。法律面前一律平等，常態(tài)化疫情防控之下，更需要加強嚴格執(zhí)法和對違法行為懲戒落實的力度，如此，個人信息保護才能真正落到實處，政府公信力才能得以切實維護。

3.提升政務人員個人信息保護能力。在我國全力抗擊新冠疫情期間，政務人員付出了巨大努力和犧牲。疫情得以大范圍控制，政務人員功不可沒。但在疫情防控期間，也暴露出部分政務人員在個人信息保護意識、保護能力方面仍存在不足。為便于管理和提供公共服務，政府采集和掌握著大量個人信息。政務人員的個人信息保護意識與能力高低，對個人信息保護和利用成效有著直接影響。因此，必須重視政務人員的個人信息保護意識與能力培養(yǎng)，加強政務人員的個人信息保護法律知識普及，通過講座、宣傳手冊、網上學習等多形式加強政務人員能力培育，減少因個人信息保護法律意識不足而產生的個人信息泄露、濫用等問題。而且加強政務人員的個人信息利用水平和相關能力培育，也有助于政務人員社會公共服務水平提高，進而能夠提升公眾幸福感和歸屬感，從而進一步拉近公民與政府之間的關系。

4.整合個人信息采集平臺，規(guī)范個人信息采集標準。信息鴻溝限制了個人信息采集與利用，并在一定程度上制約了疫情防控措施的及時、有效應對。在疫情防控期間，各地政府和部門要求居民進行網上注冊申領電子通行證，這本是常態(tài)化疫情防控的基本措施，對于疫情防控有一定研判預警作用。但是不同部門、地區(qū)所要求注冊平臺不一樣的問題，往往導致多次申領和重復申領情況出現(xiàn)，但實際上這些平臺所要求填寫的信息往往大同小異。為減少重復性工作，減輕“填表”厭煩情緒，疫情防控指揮部門應通過頂層設計和統(tǒng)籌規(guī)劃，依托先進技術，科學設計個人信息采集系統(tǒng)和利用平臺，并制定信息采集統(tǒng)一標準，統(tǒng)一數(shù)據(jù)存儲格式，從源頭上規(guī)范個人信息采集，進而打通地區(qū)間、部門間、層級間的信息壁壘，進一步縮小和消除信息鴻溝，實現(xiàn)個人信息的共建共享與順暢流通。

5.重視公眾信息素養(yǎng)培育。“新冠疫情趕上蓬勃發(fā)展的互聯(lián)網和社交媒體時代，‘信息疫情’表現(xiàn)得更為嚴重。”[21]“‘信息疫情’是指過多的信息（有的正確、有的錯誤）導致人們難以發(fā)現(xiàn)值得信任的信息來源、可靠的指導，這些信息甚至可能對人們的健康產生危害?！盵22]而防控“信息疫情”的根本路徑在于公眾信息素養(yǎng)能力的提升。“信息素養(yǎng)（Information literacy），又稱信息素質，是指個人‘能認識到何時需要信息，并能有效地搜索、評價和利用所需信息的能力’。”[23]第45 次《中國互聯(lián)網絡發(fā)展狀況統(tǒng)計報告》（截至2020 年6 月）顯示，我國的非網民規(guī)模為4.63 億，“使用技能缺乏、文化程度限制和設備不足是非網民不上網的主要原因”[24]?？梢?，我國還有相當數(shù)量的民眾在“線下”，這些線下民眾往往最容易成為信息弱勢群體。互聯(lián)網環(huán)境之下，信息弱勢群體在信息獲取、利用、判斷等層面，處于更加不利地位，其個人信息保護與合法權益維護更加困難。因此，疫情防控常態(tài)化背景下，鑒于“信息疫情”的危害，不論是網民還是非網民，不論是否使用智能手機，從個人信息保護視角看，公眾都應該多方面提升信息素養(yǎng)：政府部門要及時引導公眾學習，通過舉辦信息素養(yǎng)相關講座、宣傳、APP 推送服務、短期培訓班等形式為公眾了解、提升信息素養(yǎng)提供多種途徑；公眾要自覺學習信息素養(yǎng)相關理論知識，主動參與信息素養(yǎng)相關實踐活動，正確辨析“信息疫情”的表現(xiàn)形式及內容，全面了解新冠疫情的傳播渠道、癥狀特征及防范措施。

總之，內因是事物發(fā)展的根本原因。公民信息素養(yǎng)的全面提升，是個人信息保護及應對“信息疫情”的最有力“武器”。只有大力加強公眾信息素養(yǎng)培育，才能全面提升公眾獲取信息、利用信息、辨別信息以及遵守信息倫理的綜合素養(yǎng)，提升公眾個人信息保護的意識與能力，從根本上筑牢個人信息保護的盾牌，增強公眾“信息疫情”防護的免疫力。

在國內疫情防控工作從緊急狀態(tài)轉為常態(tài)化過程中，疫情防控部門對個人信息的采集和利用發(fā)揮了不可替代的作用。而我國在個人信息保護中存在的問題與不足，在“新冠疫情”的檢驗之下也被充分暴露出來。因此，在常態(tài)化疫情防控下深刻反思我國個人信息保護的過往，深入探討后疫情時代個人信息保護的改進策略，無疑是重要且緊迫的。遵循本質保護原則，加強個人敏感信息界定與保護；嚴格落實違法行為的處置，提升政務人員個人信息保護能力；整合個人信息采集平臺，規(guī)范個人信息采集標準；重視公眾信息素養(yǎng)培育：這些具體措施或能為我國個人信息保護提供一定的決策參考。個人信息保護涉及個人福祉，事關國家大局，未來仍需更多群體、更多力量更進一步地關注和研究。