孫中元，王正茂，于見(jiàn)麗，胡靜宜

(煙臺(tái)市森林資源監(jiān)測(cè)保護(hù)服務(wù)中心，山東 煙臺(tái) 264000)

重點(diǎn)生態(tài)公益林是指生態(tài)區(qū)位極為重要，或生態(tài)狀況極為脆弱，對(duì)國(guó)土生態(tài)安全、生物多樣性保護(hù)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展具有重要作用，以提供森林生態(tài)和社會(huì)服務(wù)產(chǎn)品為主要目的的重點(diǎn)特種用途林、防護(hù)林，包括國(guó)家級(jí)、省級(jí)公益林，并依據(jù)國(guó)家規(guī)定和有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)依法劃定，是森林生態(tài)安全的主體框架，是不容跨越的生態(tài)紅線[1-2]。隨著政府對(duì)森林生態(tài)的不斷重視，重點(diǎn)公益林走上良性發(fā)展的道路，法律法規(guī)、補(bǔ)償制度、管護(hù)體制不斷健全。盡管如此，筆者在重點(diǎn)公益林調(diào)研中發(fā)現(xiàn)仍存在一些問(wèn)題，制約著山東省公益林發(fā)展。

1 存在的問(wèn)題

1.1 森林質(zhì)量問(wèn)題

1.1.1 林相、樹(shù)種單一，生產(chǎn)力低下

近些年的生態(tài)公益林經(jīng)營(yíng)以生態(tài)優(yōu)先，保護(hù)為主，在森林撫育方面有些弱化。追求造林面積增長(zhǎng)，森林結(jié)構(gòu)和質(zhì)量問(wèn)題逐漸凸顯，表現(xiàn)為林相單一，樹(shù)種組成以刺槐(Robiniapseudoacacia)、櫟類、側(cè)柏(Biotaorientalis)、松類為主，其中松類主要是黑松(Pinusthunbergii)、赤松(Pinusdensiflora)、油松(Pinustabuliformis)，櫟類主要包括麻櫟(Quercusacutissima)及栓皮櫟(Quercusvariabilis)，天然林比例低，還有比例很低的混交林。幼林多，成熟林少，密林多，密度適宜林少，森林單位面積蓄積量低，珍貴樹(shù)種少。

1.1.2分布零散，林分稀疏，生態(tài)穩(wěn)定性差

公益林分布零散，不均勻，林分過(guò)于稀疏，地域范圍內(nèi)分布不均導(dǎo)致公益林整體生態(tài)能力不足，郁閉度相對(duì)較低，中小徑的林木數(shù)量相對(duì)較大，森林結(jié)構(gòu)過(guò)于簡(jiǎn)單[3]。林層結(jié)構(gòu)單一，多為單層林，其林下的灌、草層甚至枯枝落葉層生物量極低，林分穩(wěn)定性差，防護(hù)效益低，一些區(qū)域水土流失嚴(yán)重、風(fēng)沙危害頻繁，生態(tài)系統(tǒng)穩(wěn)定性差，出現(xiàn)不同程度的病蟲(chóng)害。

1.1.3經(jīng)營(yíng)模式單一、同質(zhì)化嚴(yán)重

目前，山東省重點(diǎn)公益林資源的保護(hù)管理日趨嚴(yán)格，但管理手段和經(jīng)營(yíng)模式依然粗放。大部分公益林分布于自然保護(hù)區(qū)內(nèi)，公益林撫育基本采取單一的“死封”模式，林分質(zhì)量提高緩慢。同時(shí)，因?yàn)榻?jīng)營(yíng)主體不確定，林下經(jīng)營(yíng)成功案例不多。每年中央補(bǔ)貼森林撫育一部分資金，公益林撫育面積占比小，手段單一，同質(zhì)化嚴(yán)重。以海防林為例，雖然起到很好的防護(hù)作用，但是黑松林密度較大，缺乏有效撫育，林內(nèi)枯梢嚴(yán)重，且有較重的病蟲(chóng)害，蓄積量?jī)H為30～35 m3/hm2，生產(chǎn)力低于全國(guó)平均水平，生態(tài)公益林的生態(tài)功能、森林質(zhì)量亟需提高。

1.2 管理管護(hù)問(wèn)題

1.2.1 缺少公益林監(jiān)管機(jī)構(gòu)，管理制度不完善

2019年，山東省將全面建立省、市、縣、鄉(xiāng)、村五級(jí)林長(zhǎng)制體系，各級(jí)林長(zhǎng)將從重點(diǎn)公益林資源保護(hù)、管理、監(jiān)督、利用等方面推進(jìn)生態(tài)建設(shè)。但仍未設(shè)立專門的生態(tài)公益林管理機(jī)構(gòu),大多數(shù)縣(市、區(qū))仍處于無(wú)專門機(jī)構(gòu)和專門人員管理的狀態(tài)[4]。市縣級(jí)公益林管理松散，相關(guān)制度、條文亟待健全，目前是由林業(yè)管理部門管理，全職管理人員匱乏，很難對(duì)公益林管理進(jìn)行全面考慮，生態(tài)公益林的經(jīng)營(yíng)管理面臨很多問(wèn)題。

生態(tài)公益林管理體制亟待健全，亟需完善地方公益林的保護(hù)和管理制度。地方護(hù)林員的檢查制度、獎(jiǎng)勵(lì)制度、問(wèn)責(zé)制度不夠明確，管理難度較大。同時(shí)，資金不足也是生態(tài)公益林管理面臨的重大問(wèn)題，在地方實(shí)際工作中，地方財(cái)政預(yù)算中生態(tài)公益林管理基金所占比例極少，公益林管理工作缺乏地方資金及政策支持[5]。

1.2.2基層林業(yè)技術(shù)力量薄弱

基層林業(yè)技術(shù)力量薄弱，特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)的林業(yè)技術(shù)人才嚴(yán)重稀缺，這一直是困擾重點(diǎn)公益林監(jiān)測(cè)、保護(hù)和管理的一道難題[6]?；鶎恿謽I(yè)技術(shù)力量較為薄弱，人員配備不齊，每個(gè)鄉(xiāng)(鎮(zhèn))僅有1～2人從事生態(tài)公益林管理工作，且不屬于專業(yè)管護(hù)人員。各地出現(xiàn)的有關(guān)地類、地塊變更、林種、蓄積屬性等工程因子的變化情況時(shí)，很難準(zhǔn)確、及時(shí)地反饋至縣級(jí)林業(yè)管理部門，直接降低了公益林監(jiān)測(cè)效率，對(duì)地區(qū)森林“一張圖”的動(dòng)態(tài)更新時(shí)效產(chǎn)生了負(fù)面影響。

1.2.3管護(hù)矛盾與利益沖突

調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，公益林保護(hù)管理與林農(nóng)經(jīng)濟(jì)利益矛盾突出事件時(shí)有發(fā)生。隨著林權(quán)制度改革的深入開(kāi)展，林農(nóng)經(jīng)營(yíng)自己的經(jīng)濟(jì)樹(shù)種、用材林樹(shù)種的自主權(quán)不斷加大，積極性不斷提高，營(yíng)林獲得的直接經(jīng)濟(jì)收益遠(yuǎn)比經(jīng)營(yíng)、管護(hù)生態(tài)公益林高得多，況且公益林經(jīng)營(yíng)并不能給林農(nóng)帶來(lái)直接可觀的經(jīng)濟(jì)效益，因而，公益林管理跟不上，重點(diǎn)公益林偷砍盜伐問(wèn)題及現(xiàn)象屢見(jiàn)不鮮。生態(tài)補(bǔ)償基金數(shù)額偏低，加上林權(quán)所有者、使用者因不能經(jīng)營(yíng)經(jīng)濟(jì)林、用材林帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)損失又得不到合理補(bǔ)償，直接造成林農(nóng)管護(hù)生態(tài)公益林的積極性普遍偏低，長(zhǎng)此以往，重點(diǎn)公益林管護(hù)工作效率、質(zhì)量很難有所改觀[7]。

1.2.4政策不明確，公益林調(diào)整困難

從歷次重點(diǎn)公益林區(qū)劃落界情況來(lái)看，每個(gè)縣(市區(qū))均存在林農(nóng)、林權(quán)所有者、經(jīng)營(yíng)者要求調(diào)整出國(guó)家級(jí)或者省級(jí)公益林的不同意愿。因區(qū)劃時(shí)部分地域公益林坐落于農(nóng)戶自留地、或者責(zé)任地，農(nóng)戶已經(jīng)種植了蘋果、櫻桃等經(jīng)濟(jì)林；有些林權(quán)所有者經(jīng)營(yíng)的山地、丘陵區(qū)之前是商品林，調(diào)查時(shí)被誤劃入國(guó)家級(jí)公益林。國(guó)家級(jí)公益林使用、保護(hù)嚴(yán)格，而生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)及額度又普遍偏低，這將給林權(quán)所有者、經(jīng)營(yíng)者造成不同程度損失，因此，林農(nóng)有強(qiáng)烈意愿要求調(diào)出國(guó)家級(jí)公益林，但程序卻非常復(fù)雜[2]。再者，公益林中出現(xiàn)經(jīng)濟(jì)林，涉及經(jīng)濟(jì)林自主調(diào)整，這對(duì)于森林執(zhí)法一直是個(gè)棘手的問(wèn)題。

1.2.5公益林資源管理方面的其它問(wèn)題

按照國(guó)家級(jí)、省級(jí)公益林管理辦法[8],為便于宣傳政策、管理保護(hù)公益林，國(guó)家級(jí)、省級(jí)公益林區(qū)劃落界及生態(tài)補(bǔ)償之后,應(yīng)在公益林區(qū)主要道路的路邊、交叉口、河溝口等位置設(shè)置一定數(shù)量的的界碑、公告牌、界樁,并標(biāo)明生態(tài)公益林管護(hù)規(guī)定、管護(hù)等級(jí)、管護(hù)面積、管護(hù)人員姓名等。但筆者在公益林區(qū)劃落界工作中發(fā)現(xiàn)，生態(tài)公益林界樁、界碑及公告牌數(shù)量及分布較少，少數(shù)縣、市、區(qū)雖已設(shè)置,但公告牌規(guī)格不規(guī)范、不統(tǒng)一，位置擺放不合理、不夠醒目。生態(tài)公益林的采伐、征占地使用方面不嚴(yán)格，魯財(cái)農(nóng)[2004]53 號(hào)文件明確規(guī)定,禁止商業(yè)性采伐省級(jí)公益林,建設(shè)工程征占用地時(shí)，原則上不允許征占省級(jí)公益林,確需征占省級(jí)公益林的情況，要嚴(yán)格按照國(guó)家、省相關(guān)規(guī)定辦理相關(guān)手續(xù)，但實(shí)際工作中仍有少數(shù)縣、市、區(qū)未完全、嚴(yán)格按照公益林管理規(guī)定辦理執(zhí)行。此外，護(hù)林員數(shù)量少，履職不到位的情況較多[4]。

1.3 生態(tài)補(bǔ)償問(wèn)題

1.3.1 補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)普遍偏低

進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái),山東省政府已在全省范圍內(nèi)開(kāi)展省級(jí)公益林生態(tài)效益補(bǔ)償試點(diǎn)。緊隨其后,有少部分市、縣也啟動(dòng)了森林生態(tài)效益補(bǔ)償工作。省級(jí)公益林補(bǔ)償費(fèi)用為225元/hm2，費(fèi)用相較于江蘇省、浙江省、廣東省偏低。雖然近年來(lái)林業(yè)補(bǔ)償機(jī)制日趨完善，林業(yè)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)總體穩(wěn)定，但生態(tài)公益林補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)與經(jīng)濟(jì)林、用材林收益差距偏大仍是不爭(zhēng)的事實(shí)[9]。偏低的補(bǔ)償費(fèi)用難以調(diào)動(dòng)營(yíng)林單位、林權(quán)所有者及經(jīng)營(yíng)者建設(shè)、保護(hù)生態(tài)公益林的積極性，而偏高的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)難以實(shí)現(xiàn)，且會(huì)給補(bǔ)償主體帶來(lái)極大的經(jīng)濟(jì)壓力。目前山東省還未能制定出一套較適合推廣、精確適合地方的生態(tài)公益林補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。

1.3.2補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)趨于一致

目前，山東省對(duì)于生態(tài)公益林補(bǔ)償均是按照面積進(jìn)行，不論是保存完好的天然林、次生林，還是蓄積量偏低的疏林地均按照統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，未及時(shí)關(guān)注林地的生產(chǎn)力及地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平。過(guò)于一致的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)有利于實(shí)現(xiàn)短期穩(wěn)定，按照公平、公正、透明的原則，所有的公益林林權(quán)人得到一致的標(biāo)準(zhǔn)補(bǔ)償，但未因公益林所在行政區(qū)域、生態(tài)區(qū)位、森林質(zhì)量、林種、起源等不同而制定相應(yīng)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，造成了客觀上的不平衡及形式上的過(guò)于統(tǒng)一。這種補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)會(huì)降低民眾建設(shè)、保護(hù)公益林的積極性，制約生態(tài)公益林發(fā)展。目前的公益林生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)大多以規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)為主，由中央財(cái)政和省級(jí)財(cái)政一同負(fù)擔(dān)。而地域因素、營(yíng)林因素、森林質(zhì)量、多樣化的造林方式，加之經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不平衡，實(shí)際森林生態(tài)效益價(jià)值差別較大，不應(yīng)一概而論。再者，公益林生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)未考慮到其所在區(qū)域的社會(huì)效益，調(diào)整辦法過(guò)于僵化、匱乏，在具體實(shí)踐中不能滿足實(shí)際需求，這個(gè)問(wèn)題亟待突破。

1.3.3補(bǔ)償程序不規(guī)范，資金渠道需拓寬

《山東省森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金管理辦法》規(guī)定[10]，補(bǔ)償對(duì)象是承擔(dān)中央和省級(jí)重點(diǎn)公益林保護(hù)和管理的單位、集體和個(gè)人，包括國(guó)有林場(chǎng)、林業(yè)自然保護(hù)區(qū)、集體林場(chǎng)以及其他所有制形式的單位和個(gè)人，筆者發(fā)現(xiàn)，個(gè)別地方的管護(hù)補(bǔ)助補(bǔ)到村集體和護(hù)林員，并未到個(gè)人，政府買單，林權(quán)人未受益，違背了國(guó)家和省發(fā)放森林生態(tài)效益補(bǔ)償資金的初衷。中央和省財(cái)政下發(fā)的森林生態(tài)效益補(bǔ)償費(fèi)，不僅要承擔(dān)地方公益林管護(hù)補(bǔ)貼，還要承擔(dān)公益林人員經(jīng)費(fèi)、建設(shè)管理費(fèi)用、基建費(fèi)用，補(bǔ)償金額難以滿足森林生態(tài)建設(shè)需要。建立健全公益林補(bǔ)償機(jī)制，拓寬公益林補(bǔ)償資金來(lái)源，是一個(gè)必須破解的難題，需要更多地發(fā)動(dòng)地方財(cái)政，創(chuàng)新資金補(bǔ)償形式[11]。

1.4 生態(tài)監(jiān)測(cè)問(wèn)題

1.4.1 資源意識(shí)仍停留在面積、覆蓋率硬指標(biāo)上

近些年，地方生態(tài)環(huán)境考核以及營(yíng)商環(huán)境考核中的重要指標(biāo)是森林覆蓋率、森林面積。從長(zhǎng)期發(fā)展來(lái)看，經(jīng)過(guò)幾十年的造林積累，地方森林覆蓋率不斷上漲，過(guò)去以覆蓋率進(jìn)行考核有積極的作用和意義，能夠反映出領(lǐng)導(dǎo)干部在改善環(huán)境、修復(fù)生態(tài)中所作的正向努力與付出。但近幾年由于全省重大林業(yè)工程的實(shí)施，荒山荒地造林基本上已經(jīng)趨于飽和，在政策穩(wěn)定情況下，重點(diǎn)生態(tài)公益林面積趨于穩(wěn)定，再以森林覆蓋率考核地方生態(tài)、林業(yè)發(fā)展顯然過(guò)于片面；其次，重視覆蓋率，忽視了單位面積及整體森林資源的改善狀況，單位面積森林資源的物質(zhì)量、價(jià)值量是否得到了改善、提升？森林資源究竟是向好還是向壞發(fā)展？無(wú)從談起，也低估了近些年形成的來(lái)之不易的大眾造林、大眾護(hù)林的正能量；對(duì)于森林資源—生態(tài)環(huán)境質(zhì)量的衡量缺乏簡(jiǎn)便、易行、可操作的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，譬如通過(guò)造林確實(shí)改善了土壤厚度、土壤肥力，如何快速、系統(tǒng)、全面衡量改善效益，生態(tài)監(jiān)測(cè)作為一種技術(shù)手段，對(duì)森林資源的靜態(tài)質(zhì)量、動(dòng)態(tài)發(fā)展有著科學(xué)的預(yù)警作用。

1.4.2生態(tài)數(shù)據(jù)統(tǒng)籌問(wèn)題

近些年，森林資源動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)體系不斷完善，一類資源清查、二類調(diào)查、林地變更調(diào)查、國(guó)家級(jí)省級(jí)公益林區(qū)劃落界、森林督查等一系列工作不斷充實(shí)著重點(diǎn)生態(tài)公益林的框架體系。框架體系可以細(xì)化到小班位置、面積、樹(shù)種等調(diào)查因子，但是對(duì)于土壤條件、植被條件、生產(chǎn)力等自然因子無(wú)法做到動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)。一類清查是目前針對(duì)于666.67 m2(1畝)樣地的細(xì)致調(diào)查，但是時(shí)間跨度長(zhǎng)、分布點(diǎn)位代表性差，很難準(zhǔn)確反映公益林森林質(zhì)量?？陀^來(lái)說(shuō)，公益林的“骨架”已清晰，但作為“血肉”的森林質(zhì)量因子卻一直存在問(wèn)題。

1.4.3生態(tài)監(jiān)測(cè)基礎(chǔ)薄弱

生態(tài)監(jiān)測(cè)是以生態(tài)學(xué)原理為理論基礎(chǔ)，綜合運(yùn)用可比且較成熟的技術(shù)方法，對(duì)不同尺度生態(tài)系統(tǒng)的組成要素進(jìn)行連續(xù)監(jiān)測(cè)，獲取最具代表性的信息，評(píng)價(jià)生態(tài)環(huán)境狀況及其變化趨勢(shì)的技術(shù)活動(dòng)[12-13]。

從國(guó)內(nèi)來(lái)看，生態(tài)監(jiān)測(cè)已具備了完善的技術(shù)體系，監(jiān)測(cè)技術(shù)已應(yīng)用于國(guó)家級(jí)重要生態(tài)區(qū)域監(jiān)測(cè)，省內(nèi)科研教育事業(yè)及地方生態(tài)監(jiān)測(cè)也積累了大量的生態(tài)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)。山東省在森林生態(tài)監(jiān)測(cè)方面相對(duì)滯后，據(jù)統(tǒng)計(jì)，目前全省共計(jì)5處CFERN(中國(guó)森林生態(tài)系統(tǒng)研究網(wǎng)絡(luò))監(jiān)測(cè)點(diǎn)，主要分布于黃河三角洲、泰山、嶗山、昆崳山、沂蒙山等國(guó)家級(jí)重要生態(tài)區(qū)位，以及10余個(gè)輔助站點(diǎn)，這些生態(tài)站點(diǎn)從國(guó)家級(jí)、省級(jí)層面有一定的監(jiān)測(cè)意義，但對(duì)于縣、市、區(qū)的重點(diǎn)公益林監(jiān)測(cè)意義不大。山東省并未建立針對(duì)于省、市、縣三級(jí)的生態(tài)監(jiān)測(cè)體系網(wǎng)絡(luò)，生態(tài)數(shù)據(jù)檔案庫(kù)未形成，只有一個(gè)調(diào)查監(jiān)測(cè)矢量庫(kù)。

1.4.4重點(diǎn)公益林調(diào)查數(shù)據(jù)精度有待提高

筆者在公益林侵權(quán)案件調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，每一年的林地變更數(shù)據(jù)及公益林區(qū)劃落界數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性有待提高，樹(shù)種、林齡、規(guī)格、蓄積等幾個(gè)基本要素經(jīng)常出現(xiàn)錯(cuò)誤。在發(fā)生火災(zāi)、蟲(chóng)災(zāi)、盜伐等案件時(shí)，原始資料的準(zhǔn)確性不足，不利于公益訴訟案件的進(jìn)行，難以保障國(guó)有、集體生態(tài)公益林的利益。

2 相關(guān)措施

2.1 探索公益林生態(tài)區(qū)位細(xì)化分類

山東省內(nèi)的國(guó)家級(jí)、省級(jí)公益林根據(jù)主要生態(tài)區(qū)位進(jìn)行了初步劃分，但是全省地域遼闊,自然條件差異懸殊,森林資源分布極不均衡，有必要根據(jù)各縣、市、區(qū)具體區(qū)位條件進(jìn)一步細(xì)分，以便于公益林精細(xì)管護(hù)、經(jīng)營(yíng)。可根據(jù)森林健康生態(tài)因子、生物多樣性情況、森林生態(tài)系統(tǒng)生產(chǎn)力差異、森林生態(tài)系統(tǒng)健康與活力、水土資源的保持、土壤立地條件、社會(huì)效益的保持和加強(qiáng)、社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平等進(jìn)一步細(xì)分，為整體規(guī)劃、經(jīng)營(yíng)打下基礎(chǔ)[14]。

2.2 公益林動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)及生態(tài)監(jiān)測(cè)兩手抓

如前所述，重點(diǎn)公益林調(diào)查矢量數(shù)據(jù)庫(kù)的基本屬性準(zhǔn)確性有待提高。建議每一年重點(diǎn)公益林區(qū)劃落界工作與林地變更工作緊密結(jié)合，慢下來(lái)，扎實(shí)推進(jìn)重點(diǎn)公益林小班的屬性調(diào)查工作，同時(shí)建立重點(diǎn)公益林的經(jīng)營(yíng)、撫育、補(bǔ)償電子檔案。踏實(shí)走過(guò)每一片重點(diǎn)公益林，讓數(shù)據(jù)真正能為公益林管護(hù)、撫育、公益訴訟等提供有力支撐，真正保障人民利益。

探索建立省、市、縣三級(jí)生態(tài)監(jiān)測(cè)體系。對(duì)省、市、縣各類自然資源的生態(tài)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)進(jìn)行搜集、整理、整合，有針對(duì)性地優(yōu)化生態(tài)大數(shù)據(jù)采集模塊，使觀測(cè)數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化；完善地方政府、高等院校、第三方服務(wù)之間生態(tài)監(jiān)測(cè)信息和技術(shù)交流，產(chǎn)學(xué)研相結(jié)合；省、市、縣不同層級(jí)生態(tài)監(jiān)測(cè)在不同的頂層設(shè)計(jì)框架下進(jìn)行，頂層設(shè)計(jì)落地要有可操作性、可持續(xù)性，為生態(tài)評(píng)價(jià)打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)，方便服務(wù)于地方生態(tài)考核。

2.3 加強(qiáng)重點(diǎn)公益林管護(hù)及整體規(guī)劃

《山東省公益林管理辦法》規(guī)定設(shè)區(qū)的市、縣(市、區(qū))林業(yè)主管部門負(fù)責(zé)轄區(qū)內(nèi)省級(jí)公益林的保護(hù)和管理，未提及專門機(jī)構(gòu)的建設(shè)。生態(tài)公益林建設(shè)是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程,在具體實(shí)施過(guò)程中有必要建立有效的組織管理機(jī)構(gòu),認(rèn)真做好公益林建設(shè)規(guī)劃，建立政策、資金、技術(shù)各個(gè)方面的保障體系，從而實(shí)現(xiàn)公益林的可持續(xù)經(jīng)營(yíng)[15]。生態(tài)公益林管理包括森林資源管理和補(bǔ)償資金管理2個(gè)方面。公益林管理包括了管理體制、規(guī)章制度、林地管理、采伐管理、投入機(jī)制、補(bǔ)償機(jī)制、檢查監(jiān)督等部分，管理體制是研究的重點(diǎn),是決定管理模式的主要方向[15]。建議實(shí)施公益林集中管理，打破鄉(xiāng)村界限，統(tǒng)一科學(xué)規(guī)劃，融入到山水林田湖一體化進(jìn)程中，突出整體生態(tài)效益。

2.4 提高重點(diǎn)公益林森林質(zhì)量

根據(jù)森林多功能理論,森林既是生態(tài)資源,同時(shí)也是經(jīng)濟(jì)資源。因此,要堅(jiān)持生態(tài)優(yōu)先的原則,以不破壞森林生態(tài)功能為前提,開(kāi)發(fā)利用森林的各種資源。目前山東省公益林呈現(xiàn)出數(shù)量型增長(zhǎng)和質(zhì)量型下降并存的狀況,森林生態(tài)功能有待提高。探索公益林的合理經(jīng)營(yíng)技術(shù)十分必要，公益林應(yīng)進(jìn)行必要的撫育和更新采伐，通過(guò)調(diào)整林分結(jié)構(gòu)(包括灌木和草本植物的覆蓋度)來(lái)提高森林的生態(tài)功能。如前所述，進(jìn)一步細(xì)分生態(tài)區(qū)位后，根據(jù)區(qū)位自然、社會(huì)條件進(jìn)行森林經(jīng)營(yíng)規(guī)劃設(shè)計(jì)。森林經(jīng)理方面，要確定好林分密度及郁閉度，調(diào)整好復(fù)層異齡林的林分結(jié)構(gòu)，合理規(guī)劃混交樹(shù)種的面積比例。應(yīng)用技術(shù)措施包括森林保護(hù)、多種經(jīng)營(yíng)、撫育間伐、林分改造、封山育林等[16]。因公益林在管護(hù)目的、資源應(yīng)用上的特殊性,在森林經(jīng)營(yíng)中趨向于多措施綜合運(yùn)用，不可一概而論。

2.5 創(chuàng)新公益林生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

現(xiàn)實(shí)狀況下，生態(tài)公益林經(jīng)營(yíng)獲益要遠(yuǎn)低于經(jīng)濟(jì)林、用材林，加之公益林嚴(yán)格的管護(hù)政策，擠壓了林農(nóng)獲利空間，給生態(tài)公益林的長(zhǎng)期穩(wěn)定發(fā)展造成了阻力，希望政府在充分考慮財(cái)政經(jīng)濟(jì)狀況、社會(huì)承受能力、市場(chǎng)認(rèn)可程度的基礎(chǔ)上，能夠進(jìn)一步提高公益林補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，先易后難，逐步到位[2]。創(chuàng)新分類補(bǔ)償機(jī)制，提高對(duì)保護(hù)等級(jí)高、森林質(zhì)量高、區(qū)位重要的生態(tài)公益林補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，去除同質(zhì)化，因地制宜。創(chuàng)新公益林補(bǔ)償機(jī)制，多方籌措資金，公益林受益主體是地方群眾，應(yīng)探索地方團(tuán)體繳納生態(tài)補(bǔ)償金機(jī)制。公益林管護(hù)是全民義務(wù)，政府起主導(dǎo)作用，還需要充分調(diào)動(dòng)社會(huì)力量，鼓勵(lì)公益性非營(yíng)利機(jī)構(gòu)參與，激發(fā)社會(huì)投資主體的積極性，解決公益林建設(shè)中存在的資金、人員瓶頸問(wèn)題[3]。