王 群

(中共重慶市委黨校 法學(xué)教研部，重慶 400041)

《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村工作條例》規(guī)定：“村黨組織書記應(yīng)當(dāng)通過法定程序擔(dān)任村民委員會主任和村級集體經(jīng)濟(jì)組織、合作經(jīng)濟(jì)組織負(fù)責(zé)人，推行村“兩委”班子成員交叉任職”。全面推行村黨組織書記“一肩挑”是新時(shí)代堅(jiān)持和加強(qiáng)黨對農(nóng)村工作全面領(lǐng)導(dǎo)的客觀需要，是新時(shí)代形成和發(fā)展充滿活力、和諧有序的鄉(xiāng)村的有力舉措。然而，村黨組織書記“一肩挑”后也面臨“誰來挑”“如何挑”“怎么挑”“挑得好”等問題，尤其要警惕村黨組織書記“一肩挑”變成“一時(shí)挑”“一人挑”“一言堂”“一挑了之”等現(xiàn)象，切實(shí)為全面實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略提供堅(jiān)強(qiáng)政治和組織保障。

一、村黨組織書記“一肩挑”的制度邏輯及其法理

村黨組織負(fù)責(zé)人“一肩挑”在我國經(jīng)歷了較長時(shí)間的政策演進(jìn)過程，1998年《村民委員會自治法》開啟村民自治立法先河，彼時(shí)村級組織負(fù)責(zé)人“一肩挑”作為化解“兩委”矛盾的方式在山東、廣東等省份進(jìn)行了初步嘗試。2002年7月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步做好村民委員會換屆選舉工作的通知》將村級組織負(fù)責(zé)人“一肩挑”作為一項(xiàng)倡導(dǎo)性的政策正式提出。2017年6月，中共中央、國務(wù)院《關(guān)于加強(qiáng)和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理的意見》提出，要“推動符合條件的社區(qū)黨組織書記或班子成員通過依法選舉擔(dān)任基層群眾性自治組織負(fù)責(zé)人或成員”。2018年，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃(2018—2022年)》，進(jìn)一步提出“村黨組織書記兼任村委會主任的村占比”預(yù)期性指標(biāo)：2016 年目標(biāo)值為 30%，2020年的目標(biāo)值為35%，2022年的目標(biāo)值為50%。2021年4月，中共中央、國務(wù)院《關(guān)于加強(qiáng)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的意見》要求，“積極推行村(社區(qū))黨組織書記通過法定程序擔(dān)任村(居)民委員會主任、村(社區(qū))“兩委”班子成員交叉任職”，村黨組織書記“一肩挑”不再是要不要推進(jìn)的問題，而是如何基于制度邏輯的法理更好地理解制度價(jià)值并有效推進(jìn)實(shí)施的問題。

(一)踐行偉大建黨精神，完善黨全面領(lǐng)導(dǎo)農(nóng)村治理制度

村黨組織書記“一肩挑”牢牢把握了黨的全面領(lǐng)導(dǎo)這個(gè)根本原則，集中體現(xiàn)了村民自治這個(gè)最基本共識，是黨全面領(lǐng)導(dǎo)農(nóng)村治理能力和治理體系現(xiàn)代化的要求。首先，村黨組織書記“一肩挑”是“踐行初心、擔(dān)當(dāng)使命”建黨精神的生動寫照。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)：“中國共產(chǎn)黨人的初心和使命，就是為中國人民謀幸福，為中華民族謀復(fù)興?！盵1]1沒有5億多農(nóng)村人口的幸福生活，就沒有全體中國人民的幸福生活，沒有廣大農(nóng)村的振興，就沒有整個(gè)中華民族的偉大復(fù)興。中國共產(chǎn)黨人踐行初心、擔(dān)當(dāng)使命就必須關(guān)注農(nóng)村發(fā)展，關(guān)心農(nóng)民冷暖。由村黨組織書記通過法定程序擔(dān)任村委會主任的“一肩挑”，能夠顯著增強(qiáng)黨在農(nóng)村的組織力和影響力，進(jìn)一步增強(qiáng)黨對村民自治組織的全面領(lǐng)導(dǎo)，助益黨的強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)富農(nóng)政策更加精準(zhǔn)貫徹落實(shí)，保持黨同農(nóng)民群眾血肉聯(lián)系。其次，村黨組織書記“一肩挑”是堅(jiān)持黨的全面領(lǐng)導(dǎo)的必然要求。習(xí)近平總書記指出：“中國特色社會主義最本質(zhì)的特征是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)，中國特色社會主義制度的最大優(yōu)勢是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)。”[1]94新時(shí)代推進(jìn)農(nóng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化必須把黨的領(lǐng)導(dǎo)貫穿全過程、各方面。《中國共產(chǎn)黨章程》規(guī)定：“街道、鄉(xiāng)、鎮(zhèn)黨的基層委員會和村、社區(qū)黨組織，領(lǐng)導(dǎo)本地區(qū)的工作和基層社會治理”，進(jìn)一步明確黨領(lǐng)導(dǎo)基層治理的法源和依據(jù)。由村黨組織書記通過法定程序擔(dān)任村委會主任的“一肩挑”，有利于在村級治理單元中真正“把政黨帶進(jìn)來”，確保黨對農(nóng)村的全面領(lǐng)導(dǎo)具有更有效的組織形式、更可靠的制度載體、更有力的工作抓手，通過真切的日常性和可視化的政黨存在，使黨對農(nóng)村工作的全面領(lǐng)導(dǎo)不再是口號，而是中國農(nóng)村最顯著最穩(wěn)定的政治現(xiàn)狀，在此基礎(chǔ)上用黨的先進(jìn)性為村級治理注入更多的活力動力，為農(nóng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化提供堅(jiān)強(qiáng)的政治和組織保障。最后，村黨組織書記“一肩挑”是完善村民自治制度的必然要求。村民自治是我國的基本政治制度。有學(xué)者認(rèn)為，村黨組織書記“一肩挑”預(yù)設(shè)了村主任須是黨員的邏輯且與我國村民自治的相關(guān)法律法規(guī)存在沖突。[2]這是對“一肩挑”制度及其價(jià)值目標(biāo)的極大誤解，村黨組織書記“一肩挑”非但沒有損害村民自治制度，反而是對該制度的再健全和再完善。事實(shí)上，正是因?yàn)樵诖迕褡灾螌?shí)踐中黨的全面領(lǐng)導(dǎo)不夠堅(jiān)強(qiáng)有力，村民自治組織脫離群眾甚至做出損害群眾利益的事情才會時(shí)有發(fā)生，這使得健全完善黨組織領(lǐng)導(dǎo)基層群眾自治制度迫在眉睫。村黨組織書記“一肩挑”，就是要在村黨組織書記通過法定程序擔(dān)任村委會主任的基礎(chǔ)上，強(qiáng)化黨組織對村級治理單元的全面領(lǐng)導(dǎo)，在發(fā)揮村民自治制度優(yōu)勢的同時(shí)，堅(jiān)決把政黨帶進(jìn)來，沉下去，通過黨的先進(jìn)性和組織性全面清除侵蝕基層群眾自治的各種毒瘤。我們必須高度警惕村級治理中堅(jiān)持黨的全面領(lǐng)導(dǎo)就必然損害村民自治的零和博弈認(rèn)識，要看到黨的全面領(lǐng)導(dǎo)和村民自治是辯證統(tǒng)一的，黨的領(lǐng)導(dǎo)是為了、也能夠更好地完善村民自治制度并推進(jìn)農(nóng)村治理現(xiàn)代化。

(二)理順村黨組織和村委會關(guān)系，全面優(yōu)化提升村級治理效能

治理效能是圍繞某個(gè)具體目標(biāo)進(jìn)行系統(tǒng)管理所達(dá)到或?qū)崿F(xiàn)的效用和能力。村級治理效能不僅是作為結(jié)果的村級治理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，還包括作為過程的村級治理可持續(xù)發(fā)展能力。有研究表明，行動一致性、行動創(chuàng)造性和行動認(rèn)同性是衡量測評村級治理效能高低的核心指標(biāo)。[3]首先，村黨組織書記“一肩挑”減少了村級治理單元“內(nèi)耗”，增強(qiáng)了行動一致性。村黨組織書記和村主任由不同的人擔(dān)任，在制度設(shè)計(jì)上很容易形成權(quán)力競爭和資源內(nèi)耗，如書記認(rèn)為自己是一把手，而有些政治意識不強(qiáng)的村主任則認(rèn)為自己是廣大村民選出來的，名義“一把手”管不了他這個(gè)民意“一把手”，有時(shí)候不配合書記工作甚至故意唱反調(diào)，哪怕是在簡單的事情上，雙方也不容易達(dá)成一致，村級單元治理陷入“空轉(zhuǎn)”困境。而由村黨組織書記通過法定程序擔(dān)任村委會主任，顯然能極大提高決策的效率，降低治理運(yùn)行成本并最大限度減少干部摩擦，推動相關(guān)方針政策更加高效、精準(zhǔn)地落實(shí)。其次，村黨組織書記“一肩挑”彰顯了權(quán)責(zé)一致的治理理念，能增強(qiáng)行動的創(chuàng)造性。行動的創(chuàng)造性源于個(gè)體的主觀能動性，而權(quán)責(zé)一致的治理恰恰最能激發(fā)個(gè)體的主觀能動性，因?yàn)?，?quán)責(zé)一致意味著有了權(quán)力就必須承擔(dān)責(zé)任，且權(quán)責(zé)具有人身屬性，不可轉(zhuǎn)讓他人。相較于村黨組織書記和村主任分屬于不同的人，由村黨組織書記通過法定程序擔(dān)任村委會主任的“一肩挑”的干部不敢也不愿在基層治理中“無所作為”，無論是上級組織還是基層群眾都會盯著他并關(guān)注其治理能力和成效，干好了自身有成就感、群眾有獲得感、組織有欣慰感，干砸了個(gè)人就要承擔(dān)全部后果，最大限度擠壓了基層治理中干部相互扯皮的空間，反過來基層治理如果做不到權(quán)責(zé)一致的話，則會出現(xiàn)干得好榮譽(yù)是大家的，干得差后果集體共擔(dān)，一切按部就班，工作主動性和創(chuàng)造性被削弱，最后多干的不如少干的，少干的不如看他人干的，村級治理效能提升就成了空話。最后，村黨組織書記“一肩挑”能強(qiáng)化權(quán)力合法性，增強(qiáng)行動認(rèn)同性。由村黨組織書記通過法定程序擔(dān)任村委會主任的“一肩挑”，實(shí)際上是將自上而下的黨組織任命和自下而上的民主選舉有機(jī)結(jié)合，既強(qiáng)調(diào)組織賦權(quán)的規(guī)范合法性，也注重村民同意的道德合法性，在兩者的連接處進(jìn)一步強(qiáng)化了權(quán)力的合法性，即合法的意義并不在于為共同體成員提供強(qiáng)制的規(guī)范，而在于為相對人提供理性服務(wù)，增強(qiáng)共同體成員對村級治理的情感認(rèn)同、行動認(rèn)同和目標(biāo)認(rèn)同，進(jìn)而形成治理合力，優(yōu)化村級治理格局并形塑更加完善的基層治理體系。

二、村黨組織書記“一肩挑”問題梳理及其類型

村黨組織書記“一肩挑”是新時(shí)代推進(jìn)農(nóng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化的關(guān)鍵一招，勢在必行也必然可行，但良好制度能否取得預(yù)期價(jià)值目標(biāo)并不是線性的價(jià)值圖景推演，哪怕某一個(gè)偶然因素變化都有可能誘發(fā)“蝴蝶效應(yīng)”進(jìn)而改變整個(gè)事情的發(fā)展方向，因此，必須高度重視村黨組織書記“一肩挑”的制度實(shí)踐和演化規(guī)律，以實(shí)踐問題為導(dǎo)向，識別風(fēng)險(xiǎn)治未病，發(fā)現(xiàn)問題治已病，健全機(jī)制治末病，在這個(gè)過程中要系統(tǒng)梳理問題并將其類型化，為良好制度最大限度發(fā)揮其良善效能掃清障礙。

(一)誰來挑：農(nóng)村黨員隊(duì)伍發(fā)展滯后的現(xiàn)實(shí)短板問題

村黨組織書記“一肩挑”首先是“誰來挑”？一方面，村級治理單元要有相當(dāng)規(guī)模的黨員基數(shù)，只有這樣才能挑出更適合的“一肩挑”干部人選并滿足選舉對象的普遍性。另一方面，村級治理單元要有良好政治生態(tài)，只有這樣黨組織推薦的優(yōu)秀村黨支部書記才能通過法定程序順利當(dāng)選為村委會主任。為此筆者深入多地開展實(shí)地調(diào)研，采用人物訪談、問卷調(diào)查等方式了解現(xiàn)實(shí)問題，發(fā)現(xiàn)目前我國農(nóng)村黨建工作還有不少短板。

一是村級治理單元中的黨員數(shù)量和能力素質(zhì)堪憂。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，目前農(nóng)村黨組織普遍呈現(xiàn)“在家黨員老齡化，年輕黨員流動化，能力黨員佛系化，黨員發(fā)展無奈化”的發(fā)展困境。許多地方農(nóng)村黨組織黨員人數(shù)偏少，再加上年輕人外出打工居多，導(dǎo)致發(fā)展年輕黨員不方便，留在村里的黨支部成員大多年齡在50歲以上，普遍文化水平不高，一些有能力的年輕黨員又忙于自身事業(yè)，投身村級公共事務(wù)的積極性不高，而廣大村民對于“一肩挑”村黨組織書記人選各方面素質(zhì)的期望較高，導(dǎo)致實(shí)踐中很難選出與村民要求真正相符合的人。再加上一些地方為解決長期困擾當(dāng)?shù)氐拇甯刹筷?duì)伍老齡化和文化程度低問題，對村組織“一肩挑”候選人嚴(yán)格規(guī)定高中學(xué)歷以上、60歲年齡以下，使得符合“一肩挑”條件本不多的人選再次被壓減，村黨組織書記“一肩挑”由“誰來挑”問題便現(xiàn)實(shí)凸顯出來。

二是村級治理單元中的鄉(xiāng)村宗族文化的不利影響。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，“認(rèn)親不認(rèn)賢”是很多村民在基層選舉投票過程中普遍存在的心理狀態(tài)，選一個(gè)人不是因?yàn)樗卸鄡?yōu)秀，而是這個(gè)人跟他關(guān)系好，以后村里辦事能說得上情、打得了招呼，尤其是在家族、宗族、宗派等勢力比較明顯的村莊，許多村民根據(jù)自己與候選人的親疏遠(yuǎn)近關(guān)系來投票選舉，黨組織推薦的村黨支部書記人選，哪怕能力再強(qiáng)、水平再高，如果沒有健康的村級政治生態(tài)和選舉文化作支撐，也不能順利選上村主任，村黨組織書記通過法定程序擔(dān)任村委會主任的“一肩挑”仍然面臨“誰來挑”的不確定因素。

(二)如何挑：“一肩挑”負(fù)責(zé)人產(chǎn)生的程序疑慮問題

村黨組織書記如何通過法定程序擔(dān)任村委會主任廣受社會關(guān)注。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前部分公眾對“一肩挑”負(fù)責(zé)人如何當(dāng)選，通過什么樣的程序來合法當(dāng)選仍存疑慮。

一是黨員身份是不是村委會主任任職的資格條件。全面推行村黨組織書記“一肩挑”后，一些地方為了實(shí)現(xiàn)讓村黨組織書記更穩(wěn)妥地當(dāng)選為村委會主任，擅自將黨員身份規(guī)定為村委會主任候選人的資格條件，甚至一刀切地排除非黨員村民競選村委會主任，一些村民對此反映較大，認(rèn)為將黨員身份作為村委會主任的任職資格條件與《村民委員會組織法》的規(guī)定不符。根據(jù)該法第十三條，只要年滿十八周歲，沒有被剝奪政治權(quán)利的村民均可競選村主任，并沒有對村主任候選人的黨派身份作要求。

二是“一肩挑”負(fù)責(zé)人是不是必須由上級黨組織提名。當(dāng)前基層“一肩挑”實(shí)踐的普遍做法是先進(jìn)行村黨支部選舉，由全村黨員選出支部書記，再由鄉(xiāng)鎮(zhèn)提名支部書記作為村委會主任候選人，由全體村民選舉之后當(dāng)選。[4]一些民眾對此認(rèn)為，在提名程序上村組織“一肩挑”干部由上級黨組織提名的程序設(shè)計(jì)是否同《村民委員會組織法》中“選舉村民委員會，由登記參加選舉的村民直接提名候選人”的程序規(guī)定相互矛盾呢？此外，部分學(xué)者對“一肩挑”候選人產(chǎn)生辦法的合法性持懷疑態(tài)度[4]，甚至認(rèn)為“一肩挑”不具普適性，不能盲目實(shí)施。[5]凡此種種，這里面既有對“一肩挑”政策理解不到位的問題(后文詳盡分析)，也有實(shí)踐中對“一肩挑”政策執(zhí)行偏差的問題，但無論是哪種問題都需引起決策者足夠關(guān)注，如果我們不能對這些疑慮進(jìn)行妥善的回應(yīng)并釋明，就會影響“一肩挑”政策推進(jìn)并削弱其應(yīng)有的治理效能。

(三)怎么挑：“一肩挑”負(fù)責(zé)人角色的主體認(rèn)同問題

村黨組織書記通過法定程序成功當(dāng)選村委會主任后，便完成了身份上的“一肩挑”。然而我們在實(shí)地調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前不少地方還存在對“一肩挑”負(fù)責(zé)人身份認(rèn)同的問題。

一是“一肩挑”負(fù)責(zé)人的自我角色認(rèn)同問題?！吧厦媲l線，下面一根針”。村級單元是全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的“橋頭堡”，是鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果的“擺渡人”，承擔(dān)鄉(xiāng)村發(fā)展、人民調(diào)解、公共衛(wèi)生和民政救濟(jì)等大大小小的事務(wù)，較之先前村黨組織書記和主任分屬不同角色，村黨組織書記“一肩挑”后無疑顯著增加了其日常工作量，“一肩挑”干部面臨的工作壓力將更大，承擔(dān)的事務(wù)和工作甚至比編制內(nèi)干部還要多，然而，他們在福利和績效方面卻與編制內(nèi)干部有較大差距，再加上本身職務(wù)晉升和改變身份通道相對狹窄，在實(shí)踐中，一些“一肩挑”干部心態(tài)失衡，做事有抱怨，行事有計(jì)較，出現(xiàn)身份角色主體認(rèn)同偏差問題，如果這個(gè)問題沒有處理好，對上級的形式主義和對村民的官僚主義就會逐漸產(chǎn)生，也會背離“一肩挑”制度設(shè)計(jì)的初衷。

二是村民對“一肩挑”負(fù)責(zé)人的角色認(rèn)同問題。調(diào)研中，有村民認(rèn)為“既然國家政策規(guī)定了村主任由村書記兼任，選出村書記就可以了，選不選村主任不重要”；還有些村民表示：“自己不是黨員，不能投票選村黨組織書記，也不能被選為村黨組織書記，那么村委會主任是誰都和自己沒關(guān)系”，甚至表示：“反正自己想選的人由于不是黨員事實(shí)上失去了候選人的資格，對由誰最后‘一肩挑’并不關(guān)心?！盵6]村民對“一肩挑”角色的認(rèn)同問題不僅會給“一肩挑”負(fù)責(zé)人治理鄉(xiāng)村帶來“不配合”的風(fēng)險(xiǎn)，也將損害“一肩挑”的制度優(yōu)勢與治理效能。

(四)挑得好：“一肩挑”負(fù)責(zé)人權(quán)力監(jiān)督難問題

村黨組織書記“一肩挑”改變了村級治理單元的權(quán)力結(jié)構(gòu)，過去書記、主任互相監(jiān)督、制衡機(jī)制被打破，村級權(quán)力迅速向“一肩挑”負(fù)責(zé)人集中，不少群眾擔(dān)心，村級治理直接關(guān)系村民切身利益，從以往經(jīng)驗(yàn)來看也是腐敗易發(fā)地，過去是書記主任兩人商量著來，現(xiàn)在一人就可以“拍板”，“絕對權(quán)力”的一肩挑負(fù)責(zé)人能不能被有效監(jiān)督、如何有效監(jiān)督的問題顯得尤為重要。[7]首先，上級監(jiān)督遠(yuǎn)。村民委員會是實(shí)施村民自治的法定組織單元，在基層公共事務(wù)中實(shí)行群眾自我管理、自我服務(wù)、自我教育、自我監(jiān)督，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府沒有也不可能日常性地參與到村級組織單元的治理中，發(fā)現(xiàn)干部違規(guī)線索難，識別干部違紀(jì)問題難，再加上鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在許多工作上還要倚重村“一肩挑”干部的緊密配合，很難放開情面真監(jiān)督。其次，同級監(jiān)督虛。村“兩委”班子其他成員理論上也可監(jiān)督“一肩挑”負(fù)責(zé)人，但由于大家都是在“一肩挑”干部領(lǐng)導(dǎo)下從事日常工作，低頭不見抬頭見的“熟人政治”在中國村莊客觀存在，再加上許多時(shí)候他們還要仰仗“一肩挑”干部給予工作支持，導(dǎo)致理論上的班子成員“權(quán)力監(jiān)督權(quán)力”，在實(shí)踐中更可能異化為“權(quán)力團(tuán)結(jié)權(quán)力”。最后，群眾監(jiān)督弱。有效監(jiān)督的前提是全面準(zhǔn)確的信息供給，有效的群眾監(jiān)督要求人民群眾能夠廣泛且深入地掌握“一肩挑”干部的信息情況，但群眾并不全面地掌握“一肩挑”干部的信息情況，存在監(jiān)督的“信息不對稱”，此外，部分群眾也顧慮日后自己在村級事務(wù)辦理中受到刁難，存在“怕被穿小鞋”的思想包袱，表面上每一個(gè)群眾都可以監(jiān)督“一肩挑”干部，實(shí)際上誰都可能不監(jiān)督或者監(jiān)督不夠好，群眾監(jiān)督實(shí)質(zhì)上被弱化，“一肩挑”負(fù)責(zé)人權(quán)力監(jiān)督難問題亟待破解。

三、村黨組織書記“一肩挑”優(yōu)化路徑及其建議

(一)“內(nèi)培外引”賦能村黨組織書記“挑得起”

解決村黨組織書記“一肩挑”誰來挑的核心問題是鄉(xiāng)村人才振興的問題，不僅是指鄉(xiāng)村需要政治素質(zhì)過硬、村莊治理能力強(qiáng)、群眾宗旨意識牢固的優(yōu)秀“一肩挑”干部，還指鄉(xiāng)村需要一支規(guī)模結(jié)構(gòu)相對合理、能力水平相對較高的農(nóng)村黨員隊(duì)伍。

一是要立足鄉(xiāng)村存量資源做好人才的“內(nèi)培”工作。各地應(yīng)根據(jù)各個(gè)村級治理單元的農(nóng)村黨員規(guī)模、結(jié)構(gòu)和能力素質(zhì)的實(shí)際情況精準(zhǔn)施策，不宜“一刀切”規(guī)定村黨組織書記“一肩挑”候選人的年齡、學(xué)歷和資歷等限制性條件門檻，將更多候選人納入到黨組織考察和村民選舉范圍中來，增加可選擇空間。從長期來看，加強(qiáng)農(nóng)村黨員后備干部培養(yǎng)儲備，持續(xù)提升黨員干部隊(duì)伍素質(zhì)，尤其要圍繞鄉(xiāng)村振興和村級治理實(shí)施黨員干部知識更新和能力增長計(jì)劃，定期舉辦黨員干部能力素質(zhì)培訓(xùn)班，突出對農(nóng)村黨員干部政治能力、改革攻堅(jiān)能力、法治思維能力和群眾工作能力的培訓(xùn)；注重農(nóng)村黨員后備干部實(shí)崗鍛煉交流，在農(nóng)村干事創(chuàng)業(yè)實(shí)踐中增強(qiáng)群眾認(rèn)可，組織認(rèn)同，確保上級黨組織在推薦“一肩挑”人選時(shí)后備干部“頂?shù)蒙稀薄疤舻闷稹薄?/p>

二是要放眼外部增量資源做好人才的“外引”工作。積極拓寬村黨組織書記的選人渠道，牢牢抓住國家全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略重要機(jī)遇期，做到產(chǎn)業(yè)與人才同步引進(jìn)，根據(jù)目標(biāo)人群的需求和情況出臺相關(guān)政策實(shí)施精準(zhǔn)引才計(jì)劃。對從大學(xué)畢業(yè)生中選拔的人才，要?jiǎng)?chuàng)造工作環(huán)境，鼓勵(lì)這些群體在農(nóng)村擔(dān)任重要職位，打通身份轉(zhuǎn)變和職務(wù)晉升空間，用鄉(xiāng)村振興大事業(yè)留人；對機(jī)關(guān)和企事業(yè)單位的離退休干部和退役軍人等回鄉(xiāng)發(fā)展群體，要營造濃厚家鄉(xiāng)氛圍并鼓勵(lì)他們投身家鄉(xiāng)發(fā)展和公益事業(yè)，用鄉(xiāng)愁大情懷留人；對企業(yè)家下鄉(xiāng)投資、農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)就業(yè)等群體，要提供干事創(chuàng)業(yè)平臺并鼓勵(lì)他們加入各種村民專業(yè)合作組織，用鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展大舞臺留人。只有理解人才并設(shè)身處地為人才解決現(xiàn)實(shí)問題，才能真正在鄉(xiāng)村振興中“引得來”“留得住”“用得好”人才，一支高素質(zhì)的村黨支部書記“一肩挑”隊(duì)伍才會真正形成。

(二)“釋疑辟謬”賦能村黨組織書記“挑得穩(wěn)”

村黨組織書記“一肩挑”如何挑的關(guān)鍵問題是程序合法性的問題，不僅要講清楚村黨組織書記“一肩挑”干部產(chǎn)生程序?yàn)槭裁春戏?，還要警惕與此相關(guān)聯(lián)的錯(cuò)誤論點(diǎn)。實(shí)踐中之所以對村黨組織書記“一肩挑”干部產(chǎn)生程序有誤解，很大原因是沒有準(zhǔn)確理解中央關(guān)于村黨組織書記“一肩挑”政策的實(shí)質(zhì)內(nèi)涵，將村黨組織書記“一肩挑”簡單認(rèn)為是“兩委”負(fù)責(zé)人“一肩挑”[8]，進(jìn)而得出村委會主任選舉必須先要有黨員身份，要由上級黨組織提名等與我國《村民委員會自治法》相背離的觀點(diǎn)。[4]中央文件關(guān)于村黨組織書記“一肩挑”的原文表述是：“推行村(社區(qū))黨組織書記通過法定程序擔(dān)任村(居)民委員會主任”。從中我們可以得出兩個(gè)結(jié)論：一是“一肩挑”是村黨組織書記“一肩挑”，不是“兩委”負(fù)責(zé)人“一肩挑”，其順序過程是村黨組織書記通過法定程序擔(dān)任村委會主任，而不是反過來通過村委會主任選舉加持黨員身份和上級黨組織提名擔(dān)任村黨組織書記，更不是村主任、村黨組織書記無差別身份選舉“兩委”負(fù)責(zé)人一步到位。事實(shí)上，村委會主任由村民民主選舉產(chǎn)生邏輯沒有改變，村委會主任候選人可以是黨員但不能說必須有黨員身份，提名程序可以經(jīng)上級黨組織推薦并經(jīng)登記參加選舉的村民提名但不能說必須經(jīng)上級黨組織推薦，村民自治制度同黨中央推動的村黨組織書記通過法定程序擔(dān)任村委會主任的“一肩挑”制度并行不悖；二是村黨組織書記擔(dān)任村委會主任必須“通過法定程序”，村黨組織書記不是自動當(dāng)選村委會主任，必須通過法定程序經(jīng)全體村民選舉產(chǎn)生，這實(shí)際上會形成一種倒逼機(jī)制，要求村黨組織書記必須以鄉(xiāng)村振興和村級治理的實(shí)際成效取信于民，以滿足村民對美好生活的向往贏得選民支持，否則就不可能“一肩挑”，也辜負(fù)了組織信任。在這個(gè)意義上，村黨組織書記通過法定程序擔(dān)任村委會主任不是對我國村民自治制度的背離，而是對我國村民自治制度的健全完善，是基層治理法治化的生動實(shí)踐和具體豐富。[9]

我們必須認(rèn)真對待村黨組織書記“一肩挑”干部產(chǎn)生程序的爭議并予正本清源，只有講清楚“一肩挑”的制度邏輯，說明白“一肩挑”制度的法理內(nèi)涵，才能打消民眾對村黨組織書記“一肩挑”的各種疑慮。要闡明黨的領(lǐng)導(dǎo)和村民自治的高度統(tǒng)一性，“一肩挑”不會也不可能偏離村民自治的制度目標(biāo)，進(jìn)一步強(qiáng)化村民對“一肩挑”制度優(yōu)勢的心理認(rèn)同、情感認(rèn)同和行動認(rèn)同。要警惕有關(guān)村黨組織書記“一肩挑”選舉程序設(shè)計(jì)的錯(cuò)誤論點(diǎn)。比如，有學(xué)者擔(dān)心先村黨組織書記后村委會主任的選舉順序可能導(dǎo)致提名的村書記選不上村主任，建議先選舉村委會主任后再進(jìn)行村黨組織換屆選舉村書記實(shí)現(xiàn)“一肩挑”。[10]這樣做明顯沒有準(zhǔn)確理解中央關(guān)于村黨組織書記“一肩挑”文件的精神，走上了原先“兩委”負(fù)責(zé)人“一肩挑”的回頭路，不利于黨對村民自治組織的全面領(lǐng)導(dǎo)，更不利于倒逼基層黨組織自我革命，提升服務(wù)基層群眾的意識和能力。

(三)“多管齊下”賦能村黨組織書記“挑得好”

村黨組織書記“一肩挑”要想“挑的好”，既要在源頭把關(guān)上“選好人”，還要在組織換屆后“消隱憂”，更要在目標(biāo)管理中“做好事”。首先，選好村黨組織書記。明確村黨組織書記“一肩挑”干部人選的必備條件、否決條件和優(yōu)先條件。必備條件有：政治上對黨忠誠，做到兩個(gè)“維護(hù)”；經(jīng)濟(jì)上懂市場，有帶領(lǐng)村民致富能力；作風(fēng)上要敢于擔(dān)當(dāng)，有群眾基礎(chǔ)；品德上要具備奉獻(xiàn)精神，有實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村全面振興的使命感；提倡村黨組織書記年輕化、知識化，但不宜硬性規(guī)定60歲以下年齡和高中文化程度。否決條件有：政治上的“兩面人”，受黨紀(jì)政務(wù)處分且在影響期內(nèi)或正在被調(diào)查的；受過刑事處罰的；曾因吸毒、嫖娼或參與邪教等非法組織被處罰的；有“村霸”和涉黑涉惡及涉及宗教惡勢力等問題的；有拉幫結(jié)派、拉票賄選行為的；在村財(cái)務(wù)清理審計(jì)中發(fā)現(xiàn)問題的。優(yōu)先條件有：有多年村干部工作經(jīng)驗(yàn)并獲群眾高度認(rèn)可的；長期居住本村了解村莊情況的；長期扎根農(nóng)村并致力于鄉(xiāng)村振興的大學(xué)畢業(yè)生。在眾多條件交叉比對中選出最為合適的村黨組織書記，讓組織放心，讓群眾滿意。其次，妥善安置村委會換屆后落選干部。村黨組織書記在村委會換屆中“一肩挑”后，對落選干部要妥善安置，具體來說，對落選干部可采取“職位降格+待遇不變”“提前退讓+待遇不變”“落選+返聘”或者是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對其崗位再安置，最大限度消解“一肩挑”制度推進(jìn)阻力。最后，加大鄉(xiāng)村支持力度，完善“一肩挑”干部容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制。針對村級單元治理中的人財(cái)物匱乏和責(zé)任權(quán)利不對等的問題癥結(jié)，要在鄉(xiāng)村振興過程中持續(xù)推進(jìn)人財(cái)物資源下沉，尤其是要持續(xù)加大村莊減負(fù)力度，進(jìn)一步明確村級治理單元的權(quán)責(zé)事項(xiàng)，沒有法律依據(jù)或未經(jīng)統(tǒng)一部署的，上級部門不能擅自將自身權(quán)責(zé)事項(xiàng)交派到村來承擔(dān)，與此同時(shí)，出臺針對身處鄉(xiāng)村振興最前沿的“一肩挑”干部容錯(cuò)糾錯(cuò)辦法，明確容錯(cuò)糾錯(cuò)原則、情形、結(jié)果運(yùn)用和組織保障，切實(shí)為村黨組織書記“一肩挑”保駕護(hù)航。

(四)“權(quán)力監(jiān)督”賦能村黨組織書記“挑得遠(yuǎn)”

村黨組織書記“一肩挑”如何“挑得遠(yuǎn)”的關(guān)鍵是要形成與“一肩挑”模式相適應(yīng)的權(quán)力監(jiān)督制約體系，不斷增強(qiáng)制度執(zhí)行力。首先，用好制度利器，創(chuàng)新監(jiān)督方式。要充分發(fā)揮民主集中制在村級權(quán)力監(jiān)督制約體系中的重要作用，“一肩挑”干部必須堅(jiān)決落實(shí)民主集中制“四個(gè)服從”要求，凡是涉及村級治理的重要事項(xiàng)、重大問題必須要由黨組織研究討論后并按程序決定，通過民主集中制消解“一肩挑”干部權(quán)力濫用風(fēng)險(xiǎn)。根據(jù)《村民委員會組織法》等法律規(guī)定，村民會議是實(shí)行村民自治的基本形式，是村莊治理體系中的最高權(quán)力機(jī)構(gòu)，有權(quán)撤銷或者變更村委會不適當(dāng)?shù)臎Q定。要充分發(fā)揮村民會議在村級權(quán)力監(jiān)督制約體系中的基礎(chǔ)作用，“一肩挑”干部沒有超越村民會議的額外權(quán)力，必須自覺接受村民會議監(jiān)督并爭取工作支持，要通過村民會議呈現(xiàn)的民意形象及其影響力消解“一肩挑”干部權(quán)力濫用的風(fēng)險(xiǎn)。除黨組織和村民會議的約束性監(jiān)督外，還要善用激勵(lì)性監(jiān)督這個(gè)現(xiàn)代行政創(chuàng)新理念，同命令性監(jiān)督不同，激勵(lì)性監(jiān)督強(qiáng)調(diào)對履職充分、表現(xiàn)良好的行為人提供額外獎(jiǎng)勵(lì)的預(yù)期，對濫用權(quán)力、損公肥私的行為人施加嚴(yán)厲懲罰的預(yù)期，即每個(gè)人都是自己利益的最好裁判者，引導(dǎo)“一肩挑”干部敬畏權(quán)力、用好權(quán)力，不做權(quán)力和欲望的迷失者，從引導(dǎo)端消解“一肩挑”干部權(quán)力濫用風(fēng)險(xiǎn)。加強(qiáng)村官濫用權(quán)力典型腐敗案例教育，從預(yù)防端消解“一肩挑”干部權(quán)力濫用風(fēng)險(xiǎn)。其次，探索區(qū)塊鏈等智能技術(shù)在村級治理監(jiān)督中的運(yùn)用，強(qiáng)化全流程監(jiān)督。加快推進(jìn)村級治理信息化進(jìn)程，拓展區(qū)塊鏈等現(xiàn)代智能技術(shù)在村級監(jiān)督治理中的應(yīng)用場景，充分借助區(qū)塊鏈去中心化、不可篡改和分布式記賬等技術(shù)特點(diǎn)，將其融入村級治理數(shù)據(jù)資源和智能信息系統(tǒng)建設(shè)，并以此為基礎(chǔ)有步驟開發(fā)諸如村務(wù)信息公開、公共服務(wù)、村規(guī)民約、智慧村務(wù)等應(yīng)用軟件[11]，推動村級事務(wù)在陽光下進(jìn)行，并逐步建立村級權(quán)力運(yùn)行和決策全程留痕的治理體系，建立“一肩挑”干部權(quán)力濫用實(shí)時(shí)預(yù)警智能平臺，最終通過“閉環(huán)式”“智能化”“全動態(tài)”村級監(jiān)督治理體系消解“一肩挑”干部權(quán)力濫用風(fēng)險(xiǎn)。最后，強(qiáng)化對“一肩挑”干部的專項(xiàng)監(jiān)督。根據(jù)《關(guān)于市縣黨委建立巡察制度的意見》等相關(guān)規(guī)定，圍繞村級權(quán)力運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，暢通村民投訴舉報(bào)渠道，既要突出對“一肩挑”干部權(quán)力運(yùn)用的常規(guī)巡察，還要以問題為導(dǎo)向強(qiáng)化對“一肩挑”干部的專項(xiàng)巡察，尤其是對村莊治理混亂，群眾反映強(qiáng)烈的“一肩挑”干部要保持應(yīng)有敏銳性，發(fā)揮機(jī)動式巡察威力，用好監(jiān)督執(zhí)紀(jì)“四種形態(tài)”，始終保持對“一肩挑”干部常態(tài)性紀(jì)律威懾。此外，對“一肩挑”干部還要開展不定期經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)，依據(jù)相關(guān)規(guī)定實(shí)行離任審計(jì)，并強(qiáng)化審計(jì)結(jié)果運(yùn)用。只有監(jiān)督全面有效，才能避免“一肩挑”淪為“一言堂”，實(shí)現(xiàn)村莊廉潔政治；只有監(jiān)督真實(shí)徹底，才能打消人們關(guān)于“一肩挑”干部“失控的權(quán)力”的擔(dān)憂，切實(shí)把權(quán)力關(guān)進(jìn)籠子里。

四、結(jié)語

從“兩委”負(fù)責(zé)人“一肩挑”到黨組織書記“一肩挑”變化的不僅是文字，更蘊(yùn)含黨對農(nóng)村基層組織全面領(lǐng)導(dǎo)的政黨邏輯和時(shí)代大勢。習(xí)近平總書記指出：“黨除了人民利益之外沒有自己的特殊利益，黨的一切工作都是為了實(shí)現(xiàn)好、維護(hù)好、發(fā)展好最廣大人民根本利益”。村黨組織書記“一肩挑”沒有偏離村民自治的制度設(shè)計(jì)，更沒有擠壓村委會的民主自治功能空間，而是我們黨堅(jiān)持以人民為中心，滿足村民對美好生活向往的責(zé)任擔(dān)當(dāng)，是完善村民自治，全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的客觀需要。在具體推進(jìn)村黨組織書記“一肩挑”制度實(shí)踐中，要準(zhǔn)確識別可能面臨的問題并將其類型化，進(jìn)而有針對性地解決之，將“一肩挑”制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能，推進(jìn)新時(shí)代“一肩挑”制度行穩(wěn)致遠(yuǎn)。