王 冠，任建明

(1.中國紀檢監(jiān)察學院，北京 100000；2.北京航空航天大學，北京 10000)

紀檢監(jiān)察信訪舉報制度源自于紀檢監(jiān)察機關的建立，在黨風廉政建設和反腐敗斗爭的進程中不斷探索和發(fā)展，具有鮮明的中國政治特色，是黨和國家人民信訪工作的重要組成部分，是紀檢監(jiān)察業(yè)務的第一道程序，是紀檢監(jiān)察機關聯(lián)系群眾的橋梁和紐帶、了解民意的重要渠道、發(fā)現(xiàn)腐敗線索的重要渠道，也是展現(xiàn)紀檢監(jiān)察機關形象的“窗口”。[1]142本研究以制度主義的視角審視紀檢監(jiān)察信訪制度的演進歷程，梳理發(fā)展路徑，并將其納入黨風廉政建設和反腐敗斗爭的形勢發(fā)展和紀檢監(jiān)察體制變遷的大框架中分析其演進邏輯；以結構主義和系統(tǒng)論的視角探究信訪舉報在紀檢監(jiān)察工作中的功用。

一、中國政治體制中的“信訪”與“紀檢監(jiān)察信訪舉報”

“信訪”是來信、來訪的簡稱，是一種具有悠久歷史淵源的社會活動；現(xiàn)行的信訪制度源自于新中國成立后建立的處理人民來信和接待人民來訪制度。然而，在政治過程中的“信訪”是一個難以準確界定的詞匯，一方面因為“信訪”的含義比較寬泛；另一方面因為在不同領域的“信訪”實踐有不盡相同的意涵。當代中國政治過程中的“信訪”最初是在處理人民來信來訪工作實踐中逐漸形成的一個內部使用的工作術語。[2]51971年，《紅旗》雜志刊發(fā)的《必須重視人民來信來訪》一文中首次公開使用“信訪”和“信訪工作”的說法[3]，此后便成為一個具有特定意涵，并為機關和社會所通用的專用詞匯。

“信訪”的定義需要基于本土政治現(xiàn)實來建構。新中國的信訪是在依靠群眾，發(fā)展民主的政治實踐中逐步形成的一套秩序。根據(jù)《信訪條例》(2005)規(guī)定，信訪“是指公民、法人或者其他組織采用書信、電子郵件、傳真、電話、走訪等形式，向各級人民政府、縣級以上人民政府工作部門反映情況，提出建議、意見或者投訴請求，依法由有關行政機關處理的活動?！?在信訪實踐中，信訪人進行信訪活動的對象比《信訪條例》所規(guī)定的更廣，幾乎涉及各級黨組織和政府以及政治附隨機構等。

“紀檢監(jiān)察信訪舉報”是“信訪”的重要分支，具有鮮明的紀檢監(jiān)察工作特點。與一般意義的“信訪”相比，紀檢監(jiān)察范疇中的信訪內容以舉報為主。1954年1月，《中共中央紀律檢查委員會關于處理控告、申訴案件的若干規(guī)定》是第一部紀檢信訪規(guī)范性文件。其中對于“檢舉”、“控告”、“申訴”的范圍有明確規(guī)定——黨員或群眾對黨的組織或黨員違犯黨章和黨的政策、決議及國家法律、法令行為的檢舉控告；黨的組織或黨員對黨內處分不服之申訴。1988年，《關于黨和國家機關必須保持廉潔的通知》中首次提出了設立“舉報中心”的要求。紀檢監(jiān)察機關使用的“舉報”一詞①，其實質就是指來信來訪中的檢舉和控告。[4]17

二、紀檢監(jiān)察信訪舉報制度的演進歷程與發(fā)展路徑

紀檢監(jiān)察信訪舉報制度源起于紀檢、監(jiān)察機關的建立，自新中國成立至今可以大致劃分為五個時期②：新中國成立后至改革開放前(1949.10—1978.12)；改革開放初期(1978.12—1989.6)；十三屆四中全會至十五大時期(1989.6—2002.11)；十六大至十七大時期(2002.11—2012.11)；十八大至十九大時期(2012.11至今)。紀檢監(jiān)察信訪舉報制度的發(fā)展路徑主要有兩條，一是紀檢信訪舉報，這是黨的紀律檢查工作的組成部分；二是監(jiān)察信訪舉報，與(行政)監(jiān)察工作聯(lián)系緊密。1993年1月，紀檢、監(jiān)察機關合署辦公，兩條路徑合而為一。

(一)新中國成立后至改革開放前(1949.10—1978.12)

1949年11月，中央紀律檢查委員會成立之初就設立了信訪工作機構③，并對信訪工作作出了規(guī)定。1954年1月印發(fā)的《中共中央紀律檢查委員會關于處理控告、申訴案件的若干規(guī)定》是第一部紀檢信訪工作的規(guī)范性文件。1955年3月，黨的中央監(jiān)察委員會成立，代替了中央紀律檢查委員會。1956年11月印發(fā)的《中共中央監(jiān)察委員會關于處理控告、申訴案件的規(guī)定》是第一部監(jiān)察信訪工作的規(guī)范性文件。1969年4月，黨的九大撤銷了中央監(jiān)察委員會。文革期間，處理黨內控告、申訴的工作轉移到組織部門。

1949年10月，政務院人民監(jiān)察委員會成立。1951年6月印發(fā)了《中央人民政府政務院關于處理人民來信和接見人民工作的決定》；1951年9月印發(fā)了《各級人民政府人民監(jiān)察委員會設置監(jiān)察通訊員試行通則》。1952年，隨著“三反”“五反”運動的開展，各級監(jiān)察機關相繼成立了人民檢舉接待室。1954年9月，政務院人民監(jiān)察委員會改為“國務院監(jiān)察部”，人民檢舉接待室改為“公民控訴處理局”。這一體制一直持續(xù)到1959年4月監(jiān)察部被撤銷。

(二)改革開放初期(1978.12—1989.6)

改革開放初期，紀檢信訪工作和監(jiān)察信訪舉報工作分別在不同的發(fā)展路徑上向前探索。1978年12月，中央紀律檢查委員會恢復成立之初就設立了來信來訪室。信訪工作為處理文革時期問題以及查處違紀案件和打擊經(jīng)濟領域中嚴重犯罪活動等提供了大量案件線索和決策信息。1980年后，申訴逐漸減少；《黨內政治生活若干準則》公布后，涉及黨風黨紀問題的檢舉控告問題的信訪逐漸增多。為此，1981年印發(fā)了《關于處理控告申訴案件的試行規(guī)定》。1983年9月，中央紀委召開了首次全國紀檢信訪工作會議，進一步明確了信訪工作的性質、地位、任務、作用和指導思想。

1987年7月，監(jiān)察部正式掛牌辦公；9月，信訪司開始工作④；12月印發(fā)了《監(jiān)察部信訪工作暫行辦法》，使工作有章可循。為落實“要建立并逐步健全人民檢舉制度，在各級監(jiān)察機關和檢察機關設立舉報中心” 的要求，1988年7月，監(jiān)察部印發(fā)了《關于縣以上各級監(jiān)察機關設立舉報中心的通知》，推動全國各級監(jiān)察機關建立舉報機構。

(三)十三屆四中全會至十五大時期(1989.6—2002.11)

十三屆四中全會至十五大時期，中央決定中央紀委和監(jiān)察部實行合署辦公體制，并由此形成了紀檢監(jiān)察信訪舉報工作新格局。

1989年7月12日，監(jiān)察部舉報中心掛牌；1989年8月，監(jiān)察部召開了首屆全國監(jiān)察機關舉報信訪工作座談會。1991年12月印發(fā)的《監(jiān)察機關處理不服行政處分申訴的辦法》和《監(jiān)察機關舉報工作辦法》標志著舉報工作走上了法制化軌道。1992年，監(jiān)察部密切配合“切實制止公款吃喝送禮”工作，首次開展專項舉報。

1990年5月，《中共中央關于加強黨同人民群眾聯(lián)系的決定》(中國共產(chǎn)黨第十三屆中央委員會第六次全體會議1990年3月12日通過)首次將加強信訪工作寫了進去，中央紀委為落實該決定，要求全面加強紀檢信訪工作并將其定位為“五個渠道”⑤。1993年1月，黨中央、國務院決定，中央紀委、監(jiān)察部合署辦公，實行一套工作機構、兩個機關名稱的體制。合署后的中央紀委履行黨的紀律檢查和政府行政監(jiān)察兩項職能，并按合并職能相近的部門的原則設立了中央紀委信訪室(監(jiān)察部舉報中心)。紀檢監(jiān)察機關信訪舉報工作組織框架新模式形成的同時，信訪舉報法規(guī)制度建設也得到了加強。1993年8月，中央紀委制發(fā)的《中國共產(chǎn)黨紀律檢查機關控告申訴工作條例》為紀檢信訪工作制訂了基礎性法規(guī)。1995年10月，國務院制發(fā)的《信訪條例》為規(guī)范信訪工作提供了“根本法”。中央紀委監(jiān)察部先后制發(fā)了《關于紀檢監(jiān)察機關處理集體上訪的暫行辦法》及《中共中央紀委監(jiān)察部關于保護檢舉、控告人的規(guī)定》等。

(四)十六大至十七大時期(2002.11—2012.11)

黨的十六大以來，各級紀檢監(jiān)察機關堅持以科學發(fā)展觀為統(tǒng)領，牢固樹立以人為本、執(zhí)政為民理念，緊緊圍繞黨和政府的中心工作，按照反腐倡廉建設的總體部署，全面加強和改進紀檢監(jiān)察信訪舉報工作[5]，信訪舉報工作取得了明顯成效。

1.信訪舉報法規(guī)制度體系逐步健全。2003年6月，中央紀委監(jiān)察部印發(fā)了《關于加強紀檢監(jiān)察基層信訪舉報工作的意見》。為適應工作發(fā)展，2005年1月，國務院修訂了《信訪條例》；中央紀委監(jiān)察部及時制定了《關于依紀依法規(guī)范紀檢監(jiān)察信訪舉報工作的若干意見》《紀檢監(jiān)察機關貫徹實施〈信訪條例〉中有關問題的說明》《紀檢監(jiān)察機關信訪公文與業(yè)務流程規(guī)范》等。2005年11月，中央紀委印發(fā)了《關于紀檢監(jiān)察信訪舉報工作辦事公開的意見》。

2.進一步暢通、拓寬了信訪舉報渠道。2005年7月15日，中央紀委監(jiān)察部開通了舉報網(wǎng)站；2008年6月26日開通了全國統(tǒng)一舉報電話“12388”；2009年10月28日開通了全國紀檢監(jiān)察舉報網(wǎng)站并制定了規(guī)范；2011年4月12日，中央紀委信訪室(監(jiān)察部舉報中心)新的來訪接待大廳投入使用?！靶拧⒃L、網(wǎng)、電”四位一體渠道的形成為民眾信訪舉報創(chuàng)造了更加便利的條件。

(五)十八大至十九大時期(2012.11至今)

1.通過“三轉”聚焦主責主業(yè)。2014年1月，十八屆中央紀委三次全會明確要求紀檢監(jiān)察機關進行“三轉”，明確職責定位。中央紀委調整信訪舉報工作定位、思路和重點，將主業(yè)主責明確為“受理和處理對黨員、黨組織和監(jiān)察對象違反黨紀政紀行為的檢舉控告”，信訪部門將工作聚焦到受理舉報、匯總報告反映中管干部問題情況、提供信訪舉報信息等方面。

2.不斷更新完善法規(guī)制度體系。2018年4月，中央紀委印發(fā)了《關于做好新形勢下紀檢監(jiān)察信訪舉報工作的若干意見(試行)》《關于中央紀委國家監(jiān)委機關協(xié)調處理信訪舉報的意見》《關于整治紀檢監(jiān)察信訪舉報處理工作中形式主義、官僚主義問題的意見》《紀檢監(jiān)察機關處理檢舉控告工作規(guī)則》(以下簡稱《規(guī)則(2020)》)等。

3.加強信訪舉報平臺建設。中央紀委國家監(jiān)委著力加強信息技術在信訪舉報工作中的應用，通過建設覆蓋紀檢監(jiān)察系統(tǒng)的檢舉舉報平臺和信訪舉報信息數(shù)據(jù)庫，實現(xiàn)中央、省、市、縣四級互聯(lián)互通；通過加強信息控制⑥有效提升了信息收集、傳遞的及時性和可靠性和監(jiān)控效果；通過制定《信訪舉報問題分類指南》明確問題類型界定標準，提高了統(tǒng)計數(shù)據(jù)和形勢分析的準確性。

新時代以來，中央紀委多次召開全國紀檢監(jiān)察信訪舉報工作會議⑦，研究工作形勢，做出工作部署，有力地推動了信訪舉報工作的高質量發(fā)展。

(六)紀檢監(jiān)察機關受理檢舉舉報職能部門的變遷

結構功能主義認為，政治組織的結構與功用具有對應關系。紀檢監(jiān)察機關就像是一部巨大且精密的機器，各個紀檢監(jiān)察業(yè)務部門好比是組成機器的零部件，只有各司其職、協(xié)調配合，才能使這臺機器運轉起來。紀檢監(jiān)察機關每個內設機構都有不可或缺的作用，任何變化調整都有其特定的背景、目的和意義。

信訪是黨章和黨內法規(guī)、監(jiān)察法賦予紀檢監(jiān)察機關的重要職責。從形式上看，紀檢監(jiān)察信訪工作是紀檢監(jiān)察機關處理群眾來信、接待群眾來訪，按照紀檢監(jiān)察機關職能和規(guī)定的程序處理解決信訪問題的工作。因此，“紀檢監(jiān)察信訪舉報工作”是包括所有指向紀檢監(jiān)察機關的來信和來訪，其內容包括但不限于控告、檢舉、舉報和申訴等。當前，中央紀委國家監(jiān)委機關內設機構中負責綜合協(xié)調信訪相關工作的“信訪室”，其發(fā)展歷程大致可以概括為“二合一，一加N”。1993年中央紀委、監(jiān)察部合署辦公后，中央紀委信訪室、監(jiān)察部信訪司整合為中央紀委信訪室(監(jiān)察部舉報中心)，根據(jù)工作需要成立了信息中心(計算機中心)。2009年10月28日，中央紀委監(jiān)察部統(tǒng)一開通了全國紀檢監(jiān)察舉報網(wǎng)站，信息中心(網(wǎng)絡舉報管理中心)負責相關工作。2018年，國家監(jiān)委成立并與中央紀委合署辦公。中共中央辦公廳印發(fā)了《中共中央紀律檢查委員會、中華人民共和國國家監(jiān)察委員會機關職能配置、內設機構和人員編制規(guī)定》，在紀檢監(jiān)察系統(tǒng)內部，信訪室負責受理信訪舉報及管理相關信息⑧；信息中心(網(wǎng)絡舉報管理中心)負責中央紀委國家監(jiān)委舉報網(wǎng)站相關工作；黨風政風監(jiān)督室負責綜合協(xié)調貫徹執(zhí)行黨的路線方針政策和決議、國家法律法規(guī)等情況的監(jiān)督檢查；綜合協(xié)調黨的政治紀律和政治規(guī)矩執(zhí)行、貫徹落實中央八項規(guī)定精神、糾正“四風”工作、整治群眾身邊和扶貧領域的腐敗和作風問題；綜合協(xié)調黨內監(jiān)督、問責等方面工作；中央巡視工作領導小組辦公室統(tǒng)籌協(xié)調、指導督導、服務保障巡視工作，負責具體組織中央巡視組開展巡視工作；紀檢監(jiān)察干部監(jiān)督室受理對有關紀檢監(jiān)察領導干部涉嫌違反黨紀、職務違法和職務犯罪等問題的舉報，提出處置意見并負責問題線索初步核實及立案審查調查工作等；國際合作局負責承擔反腐敗國際追逃追贓和防逃工作的組織協(xié)調，協(xié)調反腐敗執(zhí)法、引渡等領域國際合作。上述部門都有受理檢舉舉報的職能。

三、紀檢監(jiān)察信訪舉報的功能作用

所有的政治制度都是產(chǎn)生其政治環(huán)境的映像，會直接而明了地反映政治結構和有關的權力安排的特征?，F(xiàn)行的紀檢監(jiān)察體制是在“政黨—國家”框架下構建的，具有鮮明的中國政治特色。紀檢監(jiān)察信訪舉報是作為一項正式制度嵌入紀檢監(jiān)察體系中的。因此，要將紀檢監(jiān)察信訪舉報制度放在紀檢監(jiān)察體系的結構及黨風廉政建設和反腐敗斗爭的時代背景(環(huán)境)中去分析，才能對其準確地理解。紀檢監(jiān)察機關是一個行為體系，它處于一個環(huán)境之中，本身受到這種環(huán)境的影響，又對這種環(huán)境產(chǎn)生反作用；這一體系是一個將輸入轉化為輸出的過程。[6]16-17結構功能主義按照政治系統(tǒng)理論的思路把政治系統(tǒng)與環(huán)境的相互作用抽象為輸入、轉換、輸出三個環(huán)節(jié)。這種輸出會通過反饋與體系內的各部分發(fā)生互動。按照結構功能主義的理論，輸入和輸出屬于體系和環(huán)境之間的交換，而轉換過程則發(fā)生于政治體系內部。[7]11從紀檢監(jiān)察體系的視角來看，作為一種信息機制的信訪舉報就是體系的“輸入”環(huán)節(jié)。紀檢監(jiān)察信訪舉報部門對外主要發(fā)揮收集、反饋的功能；在紀檢監(jiān)察體系內主要發(fā)揮信息傳遞、處理的功能。

(一)信訪舉報是紀檢監(jiān)察業(yè)務的第一道程序

紀檢監(jiān)察機關監(jiān)督執(zhí)紀問責、監(jiān)督調查處置的各項業(yè)務主要是從受理檢舉、控告、申訴開始并通過信訪渠道獲取的。因此，受理信訪是紀檢監(jiān)察業(yè)務工作的第一道程序，是問題線索管理流程的起點。對問題線索的管理本質上是對信息流⑨的控制。關于領導干部的問題線索是極其重要的信息，如何接收并處理這些信息是紀檢監(jiān)察業(yè)務流程中的關鍵。紀檢監(jiān)察機關的信息流動可以在人和人之間、人和部門之間、紀檢監(jiān)察機關內部以及紀檢監(jiān)察機關與其他機關之間發(fā)生。這種流動大致分為有形、無形兩類：前者包括舉報擬辦單、談話筆錄、初核報告、審查調查報告、審理報告、各類報表等；后者包括請示、協(xié)調等。其在紀檢監(jiān)察機關運作中的功能主要體現(xiàn)為溝通連接、引導調控、組織協(xié)調、決策參考等。隨著紀檢監(jiān)察業(yè)務流程的再造，紀檢監(jiān)察機關內部的信息流控制愈發(fā)重要。在紀檢監(jiān)察業(yè)務流程中，信訪室負責委機關信訪舉報受理工作，歸口受理向中央紀委國家監(jiān)委提出的信訪舉報，統(tǒng)一接收派駐派出機構、中管企業(yè)和中管金融企業(yè)、中管高校、地方紀檢監(jiān)察機關及其他單位向委機關移送的反映中管干部或黨組織問題的舉報以及委機關各部門、單位及工作人員收到的信訪舉報。信訪室將有關問題線索類信訪舉報(初始線索)移送監(jiān)督檢查室，通過篩選轉為真正的問題線索；同時將舉報擬辦單復制件移送案件監(jiān)督管理室。紀檢監(jiān)察機關根據(jù)問題線索來源、內容和重要程度的不同，其處理方式也有相應的區(qū)別，各個相關部門間的信息流是交互而非單向流動的。在工作流程中，信訪舉報、監(jiān)督檢查、審查調查、案件監(jiān)督管理等部門，形成了相互配合、相互制約的工作機制(見表1)。

表1 紀檢監(jiān)察工作流程概要

(二)信訪舉報是紀檢監(jiān)察機關獲取信息和案源的主要渠道

信息和案源是紀檢監(jiān)察機關開展各項工作的依據(jù)。紀檢監(jiān)察機關獲取信息和案源的渠道主要包括新聞渠道、組織渠道、調研檢查渠道、信訪渠道等。其中信訪工作是紀檢監(jiān)察機關獲取信息和案源、依靠群眾監(jiān)督執(zhí)紀問責的主要渠道。

監(jiān)察部恢復成立伊始就開始研究如何通過有效途徑獲取信息、解決部門初創(chuàng)期案源不足的問題。設立舉報機構正是為了建立健全行政監(jiān)察與群眾監(jiān)督相結合的舉報機制的具體體現(xiàn)，是適應反腐敗斗爭形勢、在改革開放過程中加強監(jiān)督檢查的必要措施。舉報機構應成為維護廉政、反對腐敗的偵察兵和輕騎兵。[8]369經(jīng)過幾十年的發(fā)展，信訪舉報逐漸成為紀檢監(jiān)察機關獲取信息和案源的主要渠道。新時代以來，紀檢監(jiān)察機關實施“三轉”以更好地適應黨風廉政建設和反腐敗斗爭的形勢發(fā)展。時任中央紀委副書記楊曉渡同志指出，信訪舉報工作是黨風廉政建設和反腐敗斗爭重要的基礎性工作，是紀檢監(jiān)察機關獲取問題線索的主要來源，是依靠人民群眾開展反腐敗工作的基本途徑。[9]據(jù)此，紀檢監(jiān)察信訪工作緊緊圍繞新時代紀檢監(jiān)察中心工作，進一步聚焦主責主業(yè)，著力強化獲取問題線索渠道建設。十八大時期，全國紀檢監(jiān)察機關共接受信訪舉報1218.6萬件(次)，處置問題線索267.4萬件，立案154.5萬件，處分153.7萬人。中央巡視組受理信訪159萬件，與干部群眾談話5.3萬人次。中央紀委審查的案件中，超過60%的線索來自于巡視。由此可見，信訪舉報工作在紀檢監(jiān)察機關獲取信息和案源方面是當之無愧的主渠道，為奪取反腐敗壓倒性勝利做出了重要貢獻。

(三)信訪舉報是紀檢監(jiān)察業(yè)務的基礎性工作

信訪信息是外部環(huán)境對紀檢監(jiān)察系統(tǒng)的重要“輸入”，為紀檢監(jiān)察業(yè)務工作的開展提供條件和依據(jù)。巧婦難為無米之炊。沒有充足的、高質量的信息為基礎，紀檢監(jiān)察機關監(jiān)督執(zhí)紀問責、監(jiān)督調查處置的各項業(yè)務就無從開展。

信訪部門是領導決策的“情報部”，信訪信息是政治生態(tài)的“晴雨表”。進入新時代以來，紀檢監(jiān)察信訪部門聚焦主責主業(yè)，集中力量把職責范圍內的工作做深、做細、做實。堅持中央決策部署到哪里，監(jiān)督執(zhí)紀問責就聚焦到哪里，信訪舉報信息服務就跟進到哪里。一是綜合分析信訪舉報信息，研判某一地區(qū)、領域和行業(yè)政治生態(tài)，找準病灶，發(fā)揮政治生態(tài)“晴雨表”作用。例如，研判影響政治生態(tài)的“污染源”、黨的領導弱化、黨的建設缺失、全面從嚴治黨不力等問題。二是深化分析信訪舉報信息，解析問題成因，提出對策建議，為領導決策提供信息服務，發(fā)揮“情報部”的作用。

檢舉舉報平臺是紀檢監(jiān)察信訪舉報工作的基礎性建設。作為一項圍繞信息開展的工作，紀檢監(jiān)察信訪部門高度重視信息技術和舉報平臺建設，不斷拓展信息渠道。信訪舉報工作啟動之初就設立了舉報電話，后來又設立了信息中心(計算機中心)，負責信息化建設工作，并逐步開通全國統(tǒng)一舉報電話、舉報網(wǎng)站等(見表2)。進入信息化時代以來，“互聯(lián)網(wǎng)+”的變革在改變世界的同時也深刻地影響著紀檢監(jiān)察信訪工作。紀檢監(jiān)察機關力推信訪舉報平臺的建設，形成了“信、訪、網(wǎng)、電、新媒體”4+N 舉報渠道格局，使檢舉舉報更加便捷快速。正如趙樂際同志指出的，建設檢舉舉報平臺是紀檢監(jiān)察信訪舉報工作的一次技術革命性提升。[10]建設檢舉舉報平臺是“互聯(lián)網(wǎng)+檢舉舉報”的融合，是創(chuàng)新工作模式、推動工作高質量發(fā)展的重要舉措。檢舉舉報平臺能夠實現(xiàn)受理、分流、簽收、反饋、監(jiān)督、匯總、分析等各項業(yè)務網(wǎng)上運行。一方面降低了信訪人的檢舉舉報成本，另一方面提升了信訪工作的效率和質量，使業(yè)務流程規(guī)范、監(jiān)督制約嚴密、網(wǎng)絡信安可控、數(shù)據(jù)分析準確。

表2 紀檢監(jiān)察信訪舉報渠道

(四)信訪舉報是紀檢監(jiān)察機關與民眾互動的重要方式

信訪是民眾行使憲法賦權的重要方式?！吨腥A人民共和國憲法》(1982年12月4日第五屆全國人民代表大會第五次會議通過1982年12月4日全國人民代表大會公告公布施行)第四十一條規(guī)定，中華人民共和國公民對于任何國家機關和國家工作人員，有提出批評和建議的權利；對于任何國家機關和國家工作人員的違法失職行為，有向有關國家機關提出申訴、控告或者檢舉的權利，但是不得捏造或者歪曲事實進行誣告陷害。對于公民的申訴、控告或者檢舉，有關國家機關必須查清事實，負責處理。任何人不得壓制和打擊報復。紀檢監(jiān)察信訪舉報是人民信訪工作的重要分支，同樣具有參與治理、保障權益、民主監(jiān)督的功能。[11]55-62紀檢監(jiān)察信訪舉報是黨員行使黨章賦權的重要方式?！吨袊伯a(chǎn)黨章程》(2017年10月24日中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會通過)第四條規(guī)定，黨員享有在黨的會議上有根據(jù)地批評黨的任何組織和任何黨員，向黨負責地揭發(fā)、檢舉黨的任何組織和任何黨員違法亂紀的事實，要求處分違法亂紀的黨員，要求罷免或撤換不稱職的干部等權利。第八條規(guī)定，黨員有向黨的上級組織直至中央提出請求、申訴和控告，并要求有關組織給以負責的答復的權利。黨的任何一級組織直至中央都無權剝奪黨員的上述權利。紀檢監(jiān)察信訪舉報是紀檢監(jiān)察工作的重要組成部分，是黨員向黨組織揭發(fā)檢舉違法亂紀事實，主張合理訴求的重要途徑。

信訪舉報是民眾接觸紀檢監(jiān)察機關最直接的方式，是送上門來的群眾工作。民眾與紀檢監(jiān)察機關之間的互動是由信息流構成的。民眾向公共權力輸入要求和支持，公共權力以此為依據(jù)進行決策，決策的執(zhí)行就是當局對民眾的輸出，而民眾對輸出的反應構成了新一輪要求和支持的輸入，形成反饋環(huán)形式的信息流動結構。[6]35在這種周而復始的互動中，信訪部門成為了紀檢監(jiān)察機關聯(lián)系民眾的“連心橋”。長期以來，紀檢監(jiān)察機關在民眾心中的形象較為模糊和神秘。隨著時代的發(fā)展和工作的需要，紀檢監(jiān)察機關開始探索與民眾建立“情感聯(lián)結”，加強“形象營銷”，致力于塑造“黨的忠誠衛(wèi)士、群眾的貼心人”的形象，以更好地推動反腐倡廉工作發(fā)展。作為紀檢監(jiān)察工作的最前端的信訪舉報部門無疑是紀檢監(jiān)察機關展示自身的重要“窗口”；受理信訪舉報是形塑可親可敬的紀檢監(jiān)察干部形象的有效途徑。

四、改革建議

紀檢監(jiān)察信訪制度是一個集合了多種功能、具有多重屬性的制度體系，例如，紀檢監(jiān)察信訪舉報工作的檢舉舉報功能具有信息屬性，申訴功能具有救濟屬性、接訪功能具有群眾工作屬性等。但其最鮮明、最突出的是信息屬性——紀檢監(jiān)察機關獲取問題線索的主要來源。因此，紀檢監(jiān)察信訪部門(工作)的產(chǎn)生、發(fā)展和改革以及《規(guī)則(2020)》提出的要求都是緊緊圍繞著如何更加廣泛、精準、高效地收集、處理、傳遞有效信息這一核心功能所展開和不斷迭代優(yōu)化的。

信訪舉報工作的發(fā)展歷程是一個職能定位不斷調適、工作目標再聚焦的過程。紀檢監(jiān)察信訪舉報工作在繼承中發(fā)展、在改革中創(chuàng)新，發(fā)揮了獲取問題線索的“主渠道”、分析政治生態(tài)的“晴雨表”、規(guī)范權力行使的“監(jiān)督哨”、密切聯(lián)系群眾的“連心橋”等重要作用。進入新時代以來，中央紀委國家監(jiān)委以“聚焦、精準、規(guī)范、有效”為標準[12]，明確了信訪舉報工作的信息屬性，突出了檢舉舉報的功能，提升了信息獲取和分析的能力，強化了案源信息主渠道建設，不斷適應全面從嚴治黨的新形勢，為密切黨和人民群眾的血肉聯(lián)系、為奪取鞏固發(fā)展反腐敗斗爭壓倒性勝利做出了重要貢獻。

改革永遠是動態(tài)的過程。新時代新階段紀檢監(jiān)察工作必須堅持與時俱進，因勢而變，持續(xù)加大改革創(chuàng)新力度，積極推進正風肅紀反腐理念思路、方式方法和體制機制創(chuàng)新，并與深化改革、完善制度、優(yōu)化治理貫通起來。[13]

(一)加強平臺建設，暢通渠道提升效能

黨的十九大以來，紀檢監(jiān)察機關制定專門規(guī)劃以加快推進信訪舉報工作信息化建設；《規(guī)則(2020)》對檢舉舉報平臺建設進一步予以明確和細化，這些舉措體現(xiàn)出中央紀委國家監(jiān)委對時代趨勢的高瞻遠矚和對信訪舉報工作的高度重視。檢舉舉報平臺是新理念與新技術的結合，以互聯(lián)網(wǎng)、移動終端、大數(shù)據(jù)等科技為支撐，突破了傳統(tǒng)舉報方式在空間、時間方面的限制，是暢通舉報渠道、提高工作效能的基礎性工作，代表了檢舉舉報工作發(fā)展的趨勢。在檢舉舉報平臺建設上，一是要加強投入，保持技術持續(xù)迭代。在新技術日新月異的當下，平臺建設需要因應技術更新的速率與檢舉舉報的多元需要，保持系統(tǒng)持續(xù)迭代升級，不斷優(yōu)化功能。信訪工作是紀檢監(jiān)察系統(tǒng)的“窗口型”部門，作為一個面向公眾的開放性平臺，需要高度重視用戶體驗，充分滿足雙向需求。畢竟，好用、實用的平臺更加有利于信息渠道的暢通。隨著信息平臺的使用和數(shù)據(jù)庫的逐漸充實，未來基于信訪舉報大數(shù)據(jù)的趨勢性分析、熱點分析、問題深度剖析將更加精準，研提的整改方案和對策建議將更有針對性，能夠提供更高質量的決策參考。二是實現(xiàn)“線上+線下”信訪模式。傳統(tǒng)接訪受理模式對人的依賴較強，且必須有接訪大廳作為基本工作空間，因此接訪受理能力必然有限。在信息技術的保障下，理論上在線舉報者的數(shù)量是不受限制的，平臺將工作從“線下”轉移到“線上”，大幅度提升了工作質效。這些優(yōu)勢是傳統(tǒng)工作方式無法比擬的。在“互聯(lián)網(wǎng)+”時代，可以平臺建設為契機，實現(xiàn)信訪舉報“線上+線下”信訪模式——即線上舉報與現(xiàn)場接訪等形式互為補充。通過線上線下的融合來實現(xiàn)核心資源的無邊界整合和全覆蓋應用，把信息技術優(yōu)勢切實轉化為檢舉舉報工作的效能。

(二)提升數(shù)據(jù)運用水平，轉型數(shù)據(jù)驅動型組織

紀檢監(jiān)察信訪舉報工作的一個很重要的職能就是對信息進行收集、整理、分析、加工、利用，為監(jiān)督檢查、審查調查、領導決策提供服務。[10]一是要把握分析重點，提高綜合分析的針對性和質量。信息化建設對于信訪舉報工作是一個技術賦能的過程。建設檢舉舉報平臺的目的之一就是通過共享和最大限度利用各種相關信息來提高分析研判的全面性和精準度。如何利用好平臺產(chǎn)生的數(shù)據(jù)為提高工作質量服務是題中應有之義。因此，信訪部門應按照《規(guī)則(2020)》強化檢舉控告情況的綜合運用的有關要求，緊緊圍繞當前政治監(jiān)督工作的重心，重點分析熱點問題、典型性、普遍性、苗頭性問題，不斷提高綜合分析的針對性和質量，為決策提供信息參考，為執(zhí)紀執(zhí)法提供信息支持。二是要發(fā)展深度數(shù)據(jù)挖掘能力。信訪舉報大數(shù)據(jù)是一座“富礦”，通過運用數(shù)據(jù)挖掘技術可以構建起信訪舉報“網(wǎng)絡生態(tài)系統(tǒng)”，通過在數(shù)據(jù)分析中不斷拓展維度、加長區(qū)間、優(yōu)化算法等，形成更精準的“用戶畫像”，更精準地描繪出不同地區(qū)、行業(yè)、部門、單位的政治生態(tài)。例如，基于紀檢監(jiān)察信訪數(shù)據(jù)對地方經(jīng)濟發(fā)展狀況的分析研判等。[14]三是要轉型數(shù)據(jù)驅動型組織。數(shù)據(jù)驅動型組織是指組織的決策、運營、管理等行為圍繞數(shù)據(jù)開展，由數(shù)據(jù)驅動組織運轉。當今世界日益數(shù)據(jù)化，且已經(jīng)影響到了公共治理的方方面面，轉型數(shù)據(jù)驅動型組織已成為上至國家下至行業(yè)的共識，也成為必然的發(fā)展趨勢。

(三)提升信息共享水平，建立信息協(xié)同機制

信息共享是信息協(xié)同過程中的一環(huán)，良好的信息共享能夠有效地促進信息協(xié)同，而有效的信息協(xié)同機制也有助于促進組織內的信息共享水平。[15]檢舉舉報信息的共享與協(xié)同是紀檢監(jiān)察機關的現(xiàn)實需求，具有特定方式和積極意義。一是不同業(yè)務模式之間具有互補性。例如，傳統(tǒng)的信訪工作是開門迎客的“坐商”。盡管在線舉報模式和移動終端的普及極大拓展了信訪工作的邊際，但在線舉報與現(xiàn)場受理不是完全的替代關系。一些重要的檢舉舉報最終還是需要以“面對面”的方式深度溝通。巡視巡察工作則是主動出擊的“行商”。從某種意義上來說，巡視制度的強化是對信訪舉報機制的一種補充。二是檢舉舉報內容、受理渠道具有多樣性。檢舉舉報工作涉及紀檢監(jiān)察機關多個部門，如國際合作局受理反腐敗國際追逃追贓問題的舉報；黨風政風監(jiān)督室受理“四風”問題的舉報；紀檢監(jiān)察干部監(jiān)督室受理本系統(tǒng)干部的舉報等。提升信息共享水平、建立信息協(xié)同機制、打通“信息壁壘”對于提高分析問題、研判形勢的精準度和全面性具有重要的現(xiàn)實意義。三是多元協(xié)作有利于紀檢監(jiān)察工作高質量發(fā)展。檢舉舉報工作位于紀檢監(jiān)察業(yè)務流程的前端，是提高腐敗發(fā)現(xiàn)率進而影響懲治腐敗有效性的關鍵因素。但無論是政治監(jiān)督還是懲治腐敗，都是一項系統(tǒng)性工作，都需要紀檢監(jiān)察系統(tǒng)各個部門協(xié)作配合。紀檢監(jiān)察檢舉舉報工作涉及不同的業(yè)務模式、內容、渠道和部門，每個部門受理的檢舉舉報信息都是子集，只有匯總起來才能形成信息全集。因此，把各種相關數(shù)據(jù)信息匯集到平臺上，實現(xiàn)信息利用最大化[10]，進而實現(xiàn)跨部門協(xié)同，甚至跨系統(tǒng)的協(xié)作[16]，對于促進紀檢監(jiān)察工作更高質量的發(fā)展具有積極意義。

注釋：

① 當代紀檢監(jiān)察范疇中的“舉報”一詞，是從香港廉政公署舉報中心借鑒來的。香港沒有信訪的說法，實際上他們的舉報，就是我們信訪范圍內的事。

② 學界和實務工作者關于紀檢監(jiān)察信訪舉報制度發(fā)展歷程的階段有不同理解，楊慎等編者(1996)將新中國成立以來的紀檢信訪制度劃分為五個發(fā)展階段：新中國成立初期、監(jiān)委時期、監(jiān)委被撤銷、紀委重建后、紀檢監(jiān)察合署后；徐檳等編者(2008)、劉成林等編者(2013)對中央紀委重建后的信訪舉報制度的發(fā)展階段，按歷屆黨的代表大會會期為劃分標準；李振和馮陽雪(2018)籠統(tǒng)地將紀檢、監(jiān)察信訪舉報制度劃分為革命時代、后革命時代。

③ 新中國成立初期，中央紀委在案件審理室設來信來訪科。

④ 1987年9月21日，中央辦公廳、國務院辦公廳信訪局的17位同志來監(jiān)察部報到，9月22日，監(jiān)察部信訪組開始在北京市宣武區(qū)永定門西街甲1號接待來訪群眾。

⑤ 五個渠道：一是聽取群眾意見、呼聲和獲取各方面信息的重要渠道。二是群眾對黨組織和黨員干部進行監(jiān)督的重要渠道。三是受理檢舉、控告，依靠群眾執(zhí)紀辦案、懲治腐敗的重要渠道。四是保障黨員和群眾行使民主權利的重要渠道。五是維護安定團結和社會穩(wěn)定的重要渠道。

⑥ 紀檢監(jiān)察機關內的信息控制主要指中樞根據(jù)工作需要規(guī)定信息系統(tǒng)的運行規(guī)則，包括設定有關部門間的信息傳遞類型及方式等，以保證中樞及時獲取真實信息，確保組織目標實現(xiàn)，防止部門或工作人員行為出現(xiàn)偏差，從而達到控制目的的相關行動。根據(jù)組織對信息控制的集中分散程度，大致可分為三種類型：集中型、集中—分散型、分散型。中央紀委國家監(jiān)委在紀檢監(jiān)察業(yè)務信息控制上主要采用集中型。

⑦ 2015年2月28日召開全國紀檢監(jiān)察信訪舉報工作座談會，2017年4月26日召開全國紀檢監(jiān)察信訪舉報工作會議，2018年4月25日召開全國紀檢監(jiān)察信訪舉報工作會，2020年9月2日召開全國紀檢監(jiān)察信訪舉報工作會議。

⑧ 中央紀委國家監(jiān)委信訪室負責受理對黨的組織、黨員違反黨紀行為和對行使公權力的公職人員職務違法、職務犯罪行為等的檢舉控告；受理黨員對中央紀委作出的黨紀處分或者其他處理不服的申訴、監(jiān)察對象對國家監(jiān)委作出的涉及本人的處理決定不服的復審申請；綜合分析信訪舉報情況；接待群眾來訪，處理群眾來信和電話網(wǎng)絡舉報事項等。

⑨ 從廣義上來講，信息流是指人們通過各種方式來實現(xiàn)信息交流，從面對面交流到采用各種媒介，形式包括信息的收集、傳遞、處理、儲存、檢索、分析、控制等。