張繼紅
“問題多、爭(zhēng)議大、專業(yè)性強(qiáng)、難度高,很多是開創(chuàng)性的內(nèi)容,并無現(xiàn)成的經(jīng)驗(yàn)可以參考”,回顧《上海市數(shù)據(jù)條例》(以下簡(jiǎn)稱《條例》)的誕生過程,立法起草組工作人員感觸頗深。立法起草組撰寫了多個(gè)版本,召開過無數(shù)次座談會(huì)、調(diào)研會(huì)、專家論證會(huì),堅(jiān)持全過程人民民主是立法起草組攻堅(jiān)克難的法寶。為人民而制定,滿足人民的新期盼,《條例》就是在這樣的堅(jiān)持、堅(jiān)定、堅(jiān)守及不懈努力中從年初時(shí)的一個(gè)“設(shè)想”變成了后來的“草案”,再到11月25日在市十五屆人大常委會(huì)第三十七次會(huì)議上“獲得全票通過”。
激烈碰撞反復(fù)打磨
什么是數(shù)據(jù)?數(shù)據(jù)與信息有什么區(qū)別?這是立法一開始就面對(duì)的基礎(chǔ)性問題。
數(shù)據(jù)權(quán)益保護(hù)是其中最難啃的骨頭。數(shù)據(jù)權(quán)益是什么?要不要保護(hù)?怎么保護(hù)?一邊是企業(yè)的熱切期盼。在起草組調(diào)研時(shí),企業(yè)代表不斷詢問:“已經(jīng)出現(xiàn)多起數(shù)據(jù)產(chǎn)品被侵權(quán)的案件,這個(gè)《條例》能否解決我們最關(guān)心的數(shù)據(jù)權(quán)益保護(hù)問題?”另一邊則是質(zhì)疑的聲音。一次調(diào)研會(huì)上,有代表提出,“上位法對(duì)數(shù)據(jù)權(quán)益都沒作明確規(guī)定,地方立法的空間不大,也很難突破”。
就此問題,市人大常委會(huì)蔣卓慶主任多次召開專題會(huì)議,肖貴玉副主任帶隊(duì)赴京向全國人大常委會(huì)和國家有關(guān)部門請(qǐng)示,同時(shí)到深圳、浙江等地進(jìn)行調(diào)研走訪。5月27日,市政府辦公廳、市經(jīng)信委、市人大財(cái)經(jīng)委召開“數(shù)據(jù)立法研討會(huì)”,邀請(qǐng)來自全國人大常委會(huì),國務(wù)院辦公廳,北京、浙江、山東、深圳等省市,高校、科研機(jī)構(gòu)以及企業(yè)的代表,專題進(jìn)行研討。第十二條就是在這一次次征詢意見、觀點(diǎn)的激烈碰撞、反復(fù)打磨修改中最終形成。該條采用了“個(gè)人信息具有人格權(quán)益”與“數(shù)據(jù)具有財(cái)產(chǎn)權(quán)益”的表述,明確區(qū)分了信息與數(shù)據(jù),對(duì)“自然人、法人和非法人組織在使用、加工等數(shù)據(jù)處理活動(dòng)中形成的法定或者約定的財(cái)產(chǎn)權(quán)益”進(jìn)行保護(hù),真正激活數(shù)據(jù)這一新型生產(chǎn)要素的經(jīng)濟(jì)價(jià)值,充分調(diào)動(dòng)市場(chǎng)主體開發(fā)、生產(chǎn)高質(zhì)量基礎(chǔ)性數(shù)據(jù)及數(shù)據(jù)產(chǎn)品的積極性。同時(shí),對(duì)未來數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展中“有關(guān)數(shù)據(jù)創(chuàng)新活動(dòng)取得的合法財(cái)產(chǎn)權(quán)益”進(jìn)行了正面肯定,充分體現(xiàn)了立法的前瞻性和包容性。
回應(yīng)民聲直面問題
在立法起草組開展調(diào)研走訪的過程中,經(jīng)常會(huì)被問到這樣一些問題:“個(gè)人信息被泄露的現(xiàn)象特別普遍,經(jīng)常會(huì)接到騷擾電話、營銷短信,這部《條例》有沒有保護(hù)我的個(gè)人信息?” “下載手機(jī)APP的時(shí)候,如果點(diǎn)‘不同意’,就無法進(jìn)行下一步,我能對(duì)這些隱私政策說不嗎?” “進(jìn)小區(qū)還要刷臉,我的信息是不是被過度采集了?”
事實(shí)上,在政府提交的《條例》草案議案中,個(gè)人信息保護(hù)的相關(guān)內(nèi)容并沒有納入《條例》框架內(nèi)。老百姓所關(guān)心的就應(yīng)當(dāng)是立法者所要回應(yīng)并解決的問題。市人大常委會(huì)為此專門召開立法協(xié)調(diào)會(huì),希望慎重考慮市民比較關(guān)心的捆綁性條款、刷臉驗(yàn)證等問題。經(jīng)過立法起草組反復(fù)修改,最終不僅“個(gè)人信息特別保護(hù)”成為專門一節(jié),并就上述問題都作了針對(duì)性的規(guī)范,明確規(guī)定“處理者在提供產(chǎn)品或者服務(wù)時(shí),不得以個(gè)人不同意處理其個(gè)人信息或者撤回同意為由,拒絕提供產(chǎn)品或者服務(wù)”;第二十三條還特別加了一款,“不得以圖像采集、個(gè)人身份識(shí)別技術(shù)作為出入該場(chǎng)所或者區(qū)域的唯一驗(yàn)證方式”。
匯集民智形成共識(shí)
什么是公共數(shù)據(jù)?哪些數(shù)據(jù)可以劃入“公共數(shù)據(jù)”的范疇,到底是按照主體、行為、性質(zhì)還是目的進(jìn)行劃分?對(duì)于公共數(shù)據(jù)的定義,大家都曾有過不同意見。
在調(diào)研座談會(huì)上,企業(yè)代表、專家學(xué)者、行業(yè)主管部門暢所欲言。有代表提出,公共數(shù)據(jù)的范圍不能過于寬泛,擔(dān)心一些數(shù)據(jù)一旦被劃入“公共數(shù)據(jù)”,就有被公開、共享的風(fēng)險(xiǎn)。還有觀點(diǎn)認(rèn)為,水、電、煤、公共交通等領(lǐng)域已實(shí)行企業(yè)化運(yùn)營,成為企業(yè)數(shù)據(jù),不應(yīng)當(dāng)納入公共數(shù)據(jù)。通信主管部門代表則認(rèn)為,通信數(shù)據(jù)涵蓋通話時(shí)長(zhǎng)、位置信息、通話內(nèi)容等個(gè)人隱私及信息,不宜納入公共數(shù)據(jù)進(jìn)行管理。
對(duì)于上述爭(zhēng)議,陳寅副市長(zhǎng)、肖貴玉副主任牽頭召開雙組長(zhǎng)會(huì)議進(jìn)行了專題研究,結(jié)合本市公共數(shù)據(jù)已有的實(shí)踐基礎(chǔ),厘清了公共數(shù)據(jù)的范圍,即“本市國家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位,經(jīng)依法授權(quán)具有管理公共事務(wù)職能的組織,以及供水、供電、供氣、公共交通等提供公共服務(wù)的組織,在履行公共管理和服務(wù)職責(zé)過程中收集和產(chǎn)生的數(shù)據(jù)”。同時(shí),在征詢國家有關(guān)部門意見的基礎(chǔ)上,對(duì)于那些有爭(zhēng)議的和較為敏感的但又對(duì)于本市公共管理和服務(wù)意義較大的數(shù)據(jù),如運(yùn)行經(jīng)費(fèi)由本市各級(jí)財(cái)政保障的單位、中央國家機(jī)關(guān)派駐本市的相關(guān)管理單位以及通信、民航、鐵路等單位在依法履行公共管理和服務(wù)職責(zé)過程中收集和產(chǎn)生的各類數(shù)據(jù),采用“參照公共數(shù)據(jù)的有關(guān)規(guī)定執(zhí)行”的方式,立法過程不僅凝聚了共識(shí),還找到了體現(xiàn)各方意愿和要求的最大公約數(shù)。
“十四五”規(guī)劃綱要提出“開展政府?dāng)?shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營試點(diǎn)”,浙江省、四川省和成都市等也做了初期探索。然而,對(duì)于要不要授權(quán)運(yùn)營、采用何種授權(quán)運(yùn)營模式,分歧依然存在。在走訪調(diào)研的過程中,有的代表認(rèn)為授權(quán)運(yùn)營就是一種新形式的行政壟斷,無異于“新瓶裝舊酒”;有的則堅(jiān)持授權(quán)就要采用許可方式,被授權(quán)機(jī)構(gòu)只能是一家或幾家國有背景的企業(yè)。在反復(fù)聽取來自技術(shù)、法律、公共管理、數(shù)據(jù)治理等領(lǐng)域的專家意見基礎(chǔ)上,立法起草組最終將“公共數(shù)據(jù)的授權(quán)運(yùn)營”寫入《條例》,同時(shí)為了給后續(xù)如何具體操作留下制度空間,規(guī)定“市政府辦公廳應(yīng)當(dāng)組織制定公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營管理辦法”。也就是說,《條例》明確認(rèn)可并建立本市公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營機(jī)制,開辟出一條與開放、共享不同的公共數(shù)據(jù)利用通道,讓那些懂技術(shù)、懂場(chǎng)景應(yīng)用的被授權(quán)市場(chǎng)主體“依托統(tǒng)一規(guī)劃的公共數(shù)據(jù)運(yùn)營平臺(tái)提供的安全可信環(huán)境”實(shí)施公共數(shù)據(jù)的開發(fā)利用,形成價(jià)值含量更高、更匹配市場(chǎng)的數(shù)據(jù)產(chǎn)品和服務(wù),向全社會(huì)提供。
前瞻設(shè)計(jì)服務(wù)國家戰(zhàn)略
今年4月發(fā)布的《中共中央 國務(wù)院關(guān)于支持浦東新區(qū)高水平改革開放打造社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)引領(lǐng)區(qū)的意見》中提出“建設(shè)國際數(shù)據(jù)港和數(shù)據(jù)交易所”。如何落實(shí)中央交給浦東的任務(wù),如何提供一個(gè)安全、可信的數(shù)據(jù)交易環(huán)境,為未來全國乃至全球數(shù)據(jù)流通提供基礎(chǔ)性制度保障,就成為《條例》規(guī)則設(shè)計(jì)的重中之重。
為此,市人大財(cái)經(jīng)委、市大數(shù)據(jù)中心、市司法局等單位專門走訪了上海證券交易所、上海數(shù)據(jù)交易中心等機(jī)構(gòu)以及特斯拉、億通國際等企業(yè),就未來上海數(shù)據(jù)交易所和國際數(shù)據(jù)港的建設(shè)規(guī)劃、性質(zhì)、運(yùn)作模式等問題聽取多方意見。有代表提出,“浦東新區(qū)要在數(shù)據(jù)改革方面作出探索性、創(chuàng)新性的嘗試”。這些意見最后被吸納到《條例》中,不僅增設(shè)“浦東新區(qū)數(shù)據(jù)改革”專章,明確規(guī)定“本市按照國家要求,在浦東新區(qū)設(shè)立數(shù)據(jù)交易所并運(yùn)營”以及“根據(jù)國家部署,推進(jìn)國際數(shù)據(jù)港建設(shè)”,還支持浦東新區(qū)探索與國家有關(guān)部門建立數(shù)據(jù)共享使用機(jī)制。
數(shù)據(jù)立法牽動(dòng)眾多部門、機(jī)構(gòu)、行業(yè)、企業(yè)的心,亦承載著人大代表、市民的期盼,更凝結(jié)著市委、市人大、市政府以及立法起草組全體工作人員的集體智慧,是全面貫徹全過程人民民主的一次生動(dòng)實(shí)踐。
(作者系市人大財(cái)經(jīng)委掛職處長(zhǎng))