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        市縣級國土空間用途管制的邏輯和運作策略*
        ——以新疆阿克蘇地區(qū)為例

        2021-12-27 20:07:24曹月娥
        南方建筑 2021年2期
        關鍵詞:阿克蘇地區(qū)用途管制

        邵 琳,曹月娥

        引言

        國土空間是自然資源和建設活動的載體,而國土空間用途管制則是政府運用行政權力對空間資源利用進行管理的行為[1]。在城鎮(zhèn)化發(fā)展與生態(tài)文明持續(xù)推進的背景下,國土空間用途管制如何協(xié)同并貫徹實施成為新的國土空間規(guī)劃體系中的重要關注點[2-4]。在當前“五級三類”的國土空間規(guī)劃體系中,市縣級國土規(guī)劃是中間銜接層級,一方面需要落實上級國土空間規(guī)劃的核心要求,另一方面需要對所管轄的區(qū)域部署具體的開發(fā)保護工作安排[5]。相比較國家級和省級國土空間規(guī)劃,市縣級國土空間用途管制更加側重于實施性,應探索適宜地方的空間管制體制,提高空間管制的準確性和高效性。

        我國幅員遼闊,各區(qū)域發(fā)展程度具有較大差異,東部地區(qū)已進入城鎮(zhèn)化中后期,以北上廣深為代表的發(fā)達地區(qū)已進入存量發(fā)展階段。而西部地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展相對滯后,在國家西部大開發(fā)的戰(zhàn)略推動下正迎來經(jīng)濟快速發(fā)展,城鎮(zhèn)化快速推進的階段。而另一方面西部地區(qū)干旱少雨,荒漠化、水土流失等問題嚴重,生態(tài)環(huán)境相對脆弱[6],因此西部的城鎮(zhèn)化推進過程必然面臨著更為嚴峻的空間資源開發(fā)與保護的矛盾,無法復制東部地區(qū)在空間用途管制中的成功經(jīng)驗。因此需要從思考我國在國土空間用途管制制度設計中的根本邏輯入手,基于西部地區(qū)市縣級地方資源特征,才能更好的理解現(xiàn)階段土地用途管制的現(xiàn)實矛盾及其成因,從而更有針對性的提出用途管制運作策略。

        新疆阿克蘇地區(qū)是我國絲綢之路中路的重要節(jié)點,在“一帶一路”戰(zhàn)略和東部產(chǎn)業(yè)轉移的背景下,地區(qū)的經(jīng)濟社會發(fā)展和城鎮(zhèn)化建設迎來了重要的發(fā)展機遇,從阿克蘇市一極獨大轉變?yōu)闁|(阿克蘇和阿拉爾)、西(庫拜一體化)兩核崛起,各縣級市工業(yè)園區(qū)建設勢頭強勁,發(fā)展意愿迫切。但與此同時阿克蘇市土地荒漠化嚴重,市域面積12.78萬km2中60.9%屬于荒漠化土地,生態(tài)脆弱且承擔著水土保持、防風固沙和生物多樣性保護等重要生態(tài)功能,對南疆地區(qū)生態(tài)環(huán)境具有重大影響。在如此嚴格的生態(tài)約束條件下,要取得環(huán)境品質(zhì)提升與產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟跨越的雙贏,阿克蘇地區(qū)國土空間用途管制無疑將面臨巨大的挑戰(zhàn)。2020年阿克蘇地區(qū)啟動了地區(qū)、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)三級國土空間規(guī)劃編制,構建分級、分區(qū)、分類的空間用途管制體系。本文將從分析不同土地所有制度下國土空間用途管制制度設計的邏輯差異入手,通過阿克蘇地區(qū)的實證分析探討現(xiàn)行市縣級國土空間用途管制在落實其管控重點中存在的問題,分析其成因并基于地方資源特征提出空間管制體系運作策略的創(chuàng)新思路。

        1 不同土地所有制度下國土空間用途管制制度設計的邏輯差異

        1.1 西方國家土地私有制下的空間用途管制制度設計

        西方國家空間用途管制最早運用于城市相鄰土地間使用沖突問題,預先禁止某些不恰當?shù)幕顒樱苊鈱ο噜復恋氐那址甘强刂仆恋赜猛镜某霭l(fā)點。1916年紐約市執(zhí)行的土地使用區(qū)劃管理手段,是最早廣泛適用的空間管制方式之一[7],此后空間用途管制主要體現(xiàn)在土地用途分區(qū)管制制度和規(guī)劃開發(fā)許可。土地用途分區(qū)管制制度的重點在于控制“什么不應該發(fā)生”,劃分多個區(qū)塊,并且明確每個區(qū)劃的土地用途或者混合土地用途,并對地塊規(guī)模、地塊邊界、容積率、建筑密度等土地開發(fā)的強制性指標制定明確要求[8]。而規(guī)劃開發(fā)許可重點在于將土地所有權和發(fā)展權剝離,英國1947年的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》規(guī)定“土地開發(fā)權國有化”,開發(fā)者向地方政府規(guī)劃部門提出開發(fā)許可的申請,地方通過授予開發(fā)權來進行土地用途管制管理[9]。從兩類制度來看,都起到了在土地私有制的條件下對私人開發(fā)權的有效限制,在減少城市土地外部不經(jīng)濟現(xiàn)象上起到了重要作用。

        但隨著西方經(jīng)濟的持續(xù)繁榮,土地私有制下開發(fā)的市場化過程造成了城市空間不斷向外拓展。例如在美國,規(guī)劃編制和開發(fā)控制主要屬于地方自治事務,區(qū)劃的制定和調(diào)整本質(zhì)上是地方政治博弈過程,不同利益主體的對于空間資源的爭奪表現(xiàn)為區(qū)劃條例的經(jīng)常性修改[10]。在巨大的經(jīng)濟利益推動下,西方很多城市出現(xiàn)了郊區(qū)化蔓延的趨勢[11]。在能源危機的背景下,為了制約人類幾乎無限的開發(fā)建設欲望,西方各國的用途管制工具趨于多樣化,主要分為空間約束型用途管制工具和空間差異化用途管制工具??臻g約束型用途管制工具主要指以城市增長邊界、綠帶控制等為代表的強制性空間管理手段。最為典型是美國波特蘭的城市增長邊界管理,通過《城市增長管理功能規(guī)劃》、《都市區(qū)區(qū)域規(guī)劃框架》、《2040城市增長概念》等一系列協(xié)同互補的增長管理政策來約束城鎮(zhèn)的無序蔓延,引導城鎮(zhèn)的健康發(fā)展[12]。 空間差異化用途管制工具主要指在劃定區(qū)域內(nèi)不同發(fā)展特性的類型區(qū),制定其分區(qū)開發(fā)標準和控制引導措施[13]。西方國家在區(qū)域規(guī)劃中主要運用“標準區(qū)域”和“問題區(qū)域”兩類分區(qū)方法。這兩類管制工具主要從區(qū)域視角出發(fā),約束利益主體對區(qū)劃的頻繁修改,避免城市蔓延趨勢。

        從上述分析可見英國、美國等西方國家,在土地私有制下具有開發(fā)市場化和規(guī)劃管控分權化特征。例如美國區(qū)劃是為了解決市場和社區(qū)利益沖突產(chǎn)生的,主要運用于避免土地利用的負外部性;它的合法性基礎來源于司法部門的判例支持,因此區(qū)劃條例對于私人物業(yè)權的限制受到較大局限。同時區(qū)劃作為地方政治過程,容易受到地方利益集團影響被頻繁修改,導致區(qū)域空間發(fā)展的無序,難以對抗城市蔓延的趨勢,從而產(chǎn)生了城市增長邊界、區(qū)域空間差異化管制等政策工具。究其根本,西方國土空間管制的重點在于控制私人對于土地的開發(fā)利用,以公共權力避免產(chǎn)生損害公共利益的后果。

        1.2 我國土地公有制下空間用途管制制度設計

        不同于西方國家土地私有制的制度背景,從空間用途管制角度而言,我國城鎮(zhèn)土地國有制具有先天優(yōu)勢,政府代表國家行使全民所有土地的所有權,擁有完整的城鎮(zhèn)開發(fā)權,可以自上而下的實施國土空間用途管制。中央政府授權地方組織編制規(guī)劃,對土地用途和準入規(guī)則進行管控,并對建設實施規(guī)劃許可管理。我國1984年《城市規(guī)劃條例》就提出對城市開發(fā)建設進行監(jiān)管,1989年《城市規(guī)劃法》建立了“一書三證”的空間用途管制制度。2008年《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》規(guī)定,地方政府必須依據(jù)控制性詳細規(guī)劃進行土地出讓和規(guī)劃許可,并且建設過程中的任何變更都不得違背控制性詳細規(guī)劃的要求[14]??梢娫谖覈恋毓兄频闹贫缺尘跋拢ㄟ^自上而下的授權,市縣級人民政府依法組織規(guī)劃編制和管理,對于空間用途管制具有其天然合法性基礎,私人土地開發(fā)必須按照規(guī)劃條件進行建設,任何變更都受到嚴格的程序約束。

        既然如此,在我國自上而下的層層規(guī)劃分解落實過程中,空間用途管制要求可通過上層次的規(guī)劃要求直接轉變?yōu)槭锌h級規(guī)劃編制中的規(guī)劃條件實施引導,理論而言不應存在建設用地的不當利用和無序擴張等現(xiàn)象。但實際從我國國土空間管制制度的演變可以看到,一直存在著地方建設用地極力擴展與自上而下空間管制政策不斷完善的博弈。改革開放初期,我國的城市規(guī)劃和土地利用規(guī)劃由地方政府組織編制,報上級政府批準,因此這一時期城鎮(zhèn)空間發(fā)展基本由地方政府自我主導。同時我國采取分稅制的財政管理體制調(diào)動了地方政府發(fā)展經(jīng)濟的積極性,并以GDP為主的政績考核機制激發(fā)了地方政府間的經(jīng)濟競爭[15]。城鎮(zhèn)空間是現(xiàn)代經(jīng)濟發(fā)展的重要空間載體,因此各地對建設用地的需求不斷增長,通過突破規(guī)劃規(guī)模、頻繁修改控制性詳細規(guī)劃等方式極力擴張建設用地范圍。

        為了抑制耕地、生態(tài)用地被大量占用的趨勢,自上而下的空間管制政策不斷收緊與規(guī)范。1998年《中華人民共和國土地管理法》將“用途管制”確立為基本制度,將土地管理權從地方正式上收至中央和省級政府;強調(diào)了對于耕地的特殊保護,控制建設用地總量,嚴格限制農(nóng)用地轉為建設用地。2009年原國土資源部在《市縣鄉(xiāng)級土地利用總體規(guī)劃編制指導意見》中明確“三界四區(qū)”的空間管制制度。然而在中央政府特別強調(diào)對于耕地保護,嚴格限制農(nóng)用地轉用后,地方政府將建設用地擴展的方向轉向綠色生態(tài)空間,區(qū)域的生態(tài)環(huán)境遭到破壞。為了抑制大量生態(tài)用地被占用的勢頭,各部門分別頒布了《森林法》、《草原法》、《水法》、《濕地保護管理規(guī)定》等法規(guī)條例[16],依托各行政部門職能實施用途管制制度。在這一時期,森林、草原、水體等不同自然資源,它們的保護和管制職責分散在不同的行政職能部門,相互割裂、互不關聯(lián)[17]。為了維護生態(tài)環(huán)境的系統(tǒng)性和整體性,2017年原國土資源部印發(fā)《自然生態(tài)空間用途管制辦法(試行)》,提出用途管制制度應該全面覆蓋所有的自然生態(tài)空間。2018年組建自然資源部,通過頂層設計解決了生態(tài)要素管制的部門分割問題。

        2 阿克蘇地區(qū)國土空間用途管制的現(xiàn)實困境

        2.1 產(chǎn)業(yè)發(fā)展與生態(tài)保護的空間重疊,使地區(qū)國土空間用途管制矛盾突出

        由于阿克蘇地區(qū)處于“一帶一路”的關鍵發(fā)展節(jié)點,在國家產(chǎn)業(yè)向西部轉移的過程,吸引了不少大型項目。但由于阿克蘇地區(qū)山體以及戈壁面積較大,并且多數(shù)縣級城鎮(zhèn)中心城區(qū)與不適宜建設空間相鄰,因此城鎮(zhèn)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)用地擴展受到嚴重制約。同時城鎮(zhèn)化建設和產(chǎn)業(yè)發(fā)展對用地指標的要求也對建設用地管控規(guī)模形成沖擊,例如所轄縣規(guī)劃國家農(nóng)業(yè)科技園區(qū),核心區(qū)規(guī)劃面積為19.93km2,而縣地方政府僅有2.6km2用地指標,無法滿足產(chǎn)業(yè)入駐需求,類似情況在各縣較為普遍。

        阿克蘇地區(qū)是新疆世界級精品旅游資源的富集區(qū),豐富的旅游資源推動了阿克蘇地區(qū)旅游市場發(fā)展勢頭良好,近三年連年增長,2019年旅游接待達1250.2萬人次,是阿克蘇地區(qū)規(guī)劃的戰(zhàn)略性支柱產(chǎn)業(yè)。然而區(qū)域內(nèi)很多自然保護地、風景名勝區(qū)、濕地公園位于生態(tài)紅線范圍內(nèi),生態(tài)保護與旅游開發(fā)活動矛盾突出,例如溫宿縣天山大峽谷,受限于生態(tài)紅線范圍的嚴格保護要求,景區(qū)內(nèi)基本設施建設無法落地,提升游客接待規(guī)模難度較大。

        2.2 空間管制橫向銜接不暢,對于地方的開發(fā)沖動存在管控盲區(qū),管控規(guī)模屢遭突破

        從空間規(guī)模管制來看,阿克蘇地區(qū)對各縣市管制分區(qū)提出明確規(guī)模要求的主要體現(xiàn)在土地利用總體規(guī)劃和各縣市的城市總體規(guī)劃。地區(qū)級土地利用總體規(guī)劃較多的體現(xiàn)了“自上而下”的剛性傳導,而各縣市的城市總體規(guī)劃則更多的體現(xiàn)了縣級地方政府的發(fā)展訴求,這兩類規(guī)劃屬于不同層級且原分屬不同部門管理,存在著規(guī)劃銜接不暢的現(xiàn)象。例如在地區(qū)級的土地利用總體規(guī)劃中規(guī)定所轄的溫宿縣允許建設區(qū)為169.36km2,有條件建設區(qū)為13.88km2,而在該縣城市總體規(guī)劃縣域空間管制規(guī)劃中適建區(qū)面積為251km2,顯著高于前兩者之和。對比地區(qū)級土地利用總體規(guī)劃和各縣市總體規(guī)劃,這一現(xiàn)象較為普遍,而部分縣市城市總體規(guī)劃中對各管制分區(qū)面積未做明確規(guī)定。

        部門間、層級間對規(guī)模管制的銜接不暢,導致地區(qū)級層面所規(guī)定的管制規(guī)模要求被普遍突破并形成累積效應。地區(qū)級土地利用總體規(guī)劃中提出到2020年允許建設區(qū)總面積為1246.17km2,有條件建設區(qū)總面積91.13km2,但到2018年阿克蘇全地區(qū)允許建設用地面積和有條件建設區(qū)實際執(zhí)行面積已超過規(guī)劃目標年的管控規(guī)模。

        2.3 現(xiàn)行空間用途縱向傳導不足,對地方土地開發(fā)的低質(zhì)低效尚未形成有效制約

        現(xiàn)行空間規(guī)劃中總規(guī)層面的空間用途管制強制性內(nèi)容主要體現(xiàn)在土規(guī)的“三界四區(qū)“、城規(guī)的“三區(qū)四線”和環(huán)境影響評價;而控制性詳細規(guī)劃則是地方政府對建設項目實施規(guī)劃許可的主要依據(jù)??傄?guī)層面的用途管制要求體現(xiàn)了宏觀層面的戰(zhàn)略意圖,需要通過控規(guī)和具體的規(guī)劃實施來落實細化,但實際阿克蘇地區(qū)縱向傳導不足,對地方土地開發(fā)中存在的低質(zhì)低效現(xiàn)象尚未形成有效的制約。

        由于受到傳統(tǒng)分散家庭經(jīng)營模式影響,阿克蘇地區(qū)農(nóng)村居民點規(guī)模大、布局散亂等利用效率偏低現(xiàn)象顯著,部分村內(nèi)空閑地較多,2018年現(xiàn)狀農(nóng)村居民點人均用地面積為412.99m2/人,已遠超過《村鎮(zhèn)建設用地規(guī)劃標準(GB50188-2007)》及《新疆維吾爾自治區(qū)村莊規(guī)劃建設導則(2010)》等標準所規(guī)定上限。城鎮(zhèn)建設用地同樣存在閑置和低效利用現(xiàn)象,其中工業(yè)園區(qū)建設用地低效問題較為突出,容積率、建筑密度不高、開發(fā)和建成面積遠低于規(guī)劃面積,用地集約化程度偏低,存在部分廢棄廠房、土地閑置現(xiàn)象。

        3 市縣級國土空間用途管制運作策略探索——以阿克蘇地區(qū)為例

        統(tǒng)一用途管制是新的國土空間規(guī)劃體系下,進行空間開發(fā)保護的主要手段。如何保障西部地區(qū)城鎮(zhèn)化持續(xù)推動并有效抑制地方政府的發(fā)展沖動,市縣級空間用途管制將承擔重要的歷史使命,同時也為相關運作策略的創(chuàng)新提供了契機。

        3.1 嚴格層級傳導,保障管控要素精準落地

        層次傳導問題是傳統(tǒng)空間管制失控的主要癥結,也是新的國土空間規(guī)劃體系重點強調(diào)的內(nèi)容,上一層規(guī)劃所提出的各類管控邊界、約束性指標等管控要求必須在下一層次規(guī)劃的編制和實施中進行嚴格的細化和落實。

        阿克蘇地區(qū)在地區(qū)國土空間用途管制中探索性的提出指標傳導、控制線傳導和布局傳導三種傳導方式,一方面落實國家、省級國土空間規(guī)劃的戰(zhàn)略引導和底線約束要求,另一方面對所轄各縣的國土空間規(guī)劃以及控制性詳細規(guī)劃提出具體分解落實要求,從而有效指導各類空間管控要素精準落地。

        空間管制指標傳導主要提出強制性指標傳導和指導性指標傳導兩類。強制性指標傳導規(guī)定了生態(tài)保護紅線面積、永久基本農(nóng)田保護面積、耕地保有量、建設用地總面積、城鄉(xiāng)建設用地面積、用水總量、林地保有量、基本草原面積和濕地面積指標等。該類指標作為規(guī)劃強制性內(nèi)容,必須嚴格落實上位規(guī)劃確定的量化要求,以量化形式在地區(qū)級規(guī)劃中予以明確并分配至所屬縣級規(guī)劃及控規(guī)中。指導性指標傳導包括資源環(huán)境約束、空間結構優(yōu)化、公共空間提升和綜合防災保障四方面。

        控制線傳導主要體現(xiàn)“三條控制線”的劃定工作,地區(qū)層面要落實和細化省級國土空間規(guī)劃各類底線要求,并確定所轄各縣市生態(tài)保護紅線、永久基本農(nóng)田保護線的規(guī)模和邊界,對城鎮(zhèn)開發(fā)邊界提出指導方案??h級層面根據(jù)市級指導方案結合地方發(fā)展需求劃定城鎮(zhèn)開發(fā)邊界,并反饋地方,結合“一張圖”貫徹到底來實施精確表達和傳導。

        布局傳導側重結構性傳導,根據(jù)地區(qū)生態(tài)環(huán)境與經(jīng)濟發(fā)展特征,明確劃分六大規(guī)劃分區(qū),對空間區(qū)塊功能、用地準入和管制規(guī)則作出原則性安全;在城鎮(zhèn)發(fā)展區(qū)、鄉(xiāng)村發(fā)展區(qū)細分為二級規(guī)劃分區(qū),提出功能布局的原則性安排,確保了城鎮(zhèn)發(fā)展區(qū)、鄉(xiāng)村發(fā)展區(qū)的總體功能布局能有效傳導至縣級規(guī)劃或控制性詳細規(guī)劃。

        3. 2精細化空間管制,提高地方土地利用集約度

        可建設用地的極度有限性與生態(tài)環(huán)境的脆弱性決定阿克蘇地區(qū)的土地利用必須盡快改變當前粗放的發(fā)展模式,實施精細化管理提高土地利用集約度。

        積極盤活城鎮(zhèn)存量建設用地,推進工業(yè)園區(qū)發(fā)展格局向集約化發(fā)展。通過建筑密度、容積率、基礎設施和公共設施配置等強制性要求的細化落實促進用地布局粗放、容積率過低的工業(yè)園區(qū)優(yōu)化企業(yè)布局,提升用地集約度;清查廢棄工廠、空閑地,由地方政府及時收儲。

        強化農(nóng)村建設用地管理,不同用地實施分類精細化管控。對于生存條件惡劣,自然災害頻發(fā)的零散村和空心化嚴重的自然村,可以采用生態(tài)搬遷、合村并點等方式進行撤并搬遷。對新申請宅基地,要加強對宅基地申請、審批、使用的全程監(jiān)管,控制基地面積。

        3.3 生態(tài)優(yōu)先,強化空間用途管制的地方特色

        阿克蘇地區(qū)不僅是新疆重點風沙的策源地,更是抗擊土地荒漠化、鹽堿化的最前沿,因此保護好阿克蘇地區(qū)生態(tài)環(huán)境是地區(qū)發(fā)展的基礎和根本,生態(tài)優(yōu)先必須成為該地區(qū)空間用途管制的首要導向,在適度發(fā)展過程中充分考慮地方資源特征和民族特色。

        阿克蘇地區(qū)產(chǎn)業(yè)空間用地管制應以生態(tài)環(huán)境承載力制定開發(fā)強度,充分考慮阿克蘇地區(qū)礦產(chǎn)資源、農(nóng)業(yè)種養(yǎng)資源、自然生態(tài)旅游資源的突出優(yōu)勢。改變目前“低、小、散”的問題,建立生態(tài)環(huán)境資源永續(xù)利用與產(chǎn)業(yè)特色鮮明、持續(xù)發(fā)展的空間資源配置格局。

        阿克蘇農(nóng)村居民點主要采取庭院式居住模式,這是新疆特殊的干旱生態(tài)環(huán)境條件下形成的,在農(nóng)村建設用地管控中,應尊重其地方民族特色,不應該采取國家或地區(qū)標準進行嚴格約束,而是遵循“嚴格控制農(nóng)村居民點中的養(yǎng)殖用地、逐步實現(xiàn)養(yǎng)殖規(guī)?;?jīng)營, 高效利用農(nóng)村居民點中的空閑用地和種植用地”的原則加以控制,在順應生態(tài)環(huán)境特征的同時延續(xù)地方文化肌理。

        結論

        在國土空間規(guī)劃改革背景下,市縣級國土空間用途管制是實現(xiàn)生態(tài)文明建設和經(jīng)濟發(fā)展相統(tǒng)一的重要實施載體。本文回溯了空間用途管制的發(fā)展演變,分析發(fā)現(xiàn)西方國家空間用途管制的制度修正是圍繞著限制私人土地開發(fā)權展開的,而我國空間用途管制的制度完善則呈現(xiàn)從地方到中央,從多部門分頭管理到“多規(guī)合一”統(tǒng)一管理的趨勢,根本目的在于抑制地方政府的開發(fā)沖動。進而以新疆阿克蘇地區(qū)為例,通過實證研究探討了現(xiàn)行市縣級國土空間用途管制中仍然存在著對于地方開發(fā)的管制盲區(qū),未能有效制約土地開發(fā)的低質(zhì)低效趨勢;同時在單一剛性的空間管制約束下,地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展與生態(tài)保護矛盾突出。在此基礎上提出運作策略的創(chuàng)新思路,包括嚴格層級傳導,保障管控要素精準落地;通過精細化空間管制,提高地方土地利用集約度;以及生態(tài)優(yōu)先,強化空間用途管制的地方特色。

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