劉玉亭，袁奇峰，馬向明，鄒 兵，黃慧明，羅 彥

國(guó)土空間規(guī)劃的理想與現(xiàn)實(shí) I 劉玉亭

國(guó)土空間規(guī)劃的基本內(nèi)涵可以視為是構(gòu)建于生態(tài)基底之上的生態(tài)文明建設(shè)指引，通過(guò)部門(mén)、職能和制度的整合為新時(shí)期的發(fā)展提供空間格局的謀劃。所以說(shuō)，我國(guó)的國(guó)土空間規(guī)劃是順應(yīng)生態(tài)文明時(shí)代發(fā)展的必然產(chǎn)物，也是契合自古以來(lái)天人合一、人與自然和諧共生哲學(xué)觀的至高價(jià)值目標(biāo)。經(jīng)歷了改革開(kāi)放后40年經(jīng)濟(jì)社會(huì)和城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展，中國(guó)已經(jīng)步入生態(tài)文明時(shí)代，這要求我們必須轉(zhuǎn)變發(fā)展理念，需要更加冷靜且深遠(yuǎn)地思考發(fā)展的根本意義以及我們的未來(lái)。中國(guó)的城鄉(xiāng)規(guī)劃在相當(dāng)長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)，其本質(zhì)是一個(gè)發(fā)展（增長(zhǎng)）規(guī)劃，過(guò)去以犧牲生態(tài)環(huán)境而謀求增長(zhǎng)的發(fā)展模式不可持續(xù)，也必須要發(fā)生轉(zhuǎn)變；從單純的發(fā)展（增長(zhǎng)）導(dǎo)向，轉(zhuǎn)向著力保護(hù)人類賴以生存的生態(tài)環(huán)境和自然家園前提下（大保護(hù)）對(duì)中國(guó)乃至人類的可持續(xù)發(fā)展模式的科學(xué)探索，這可以視為我國(guó)國(guó)土空間規(guī)劃的產(chǎn)生本因及其基本價(jià)值取向。

理想和現(xiàn)實(shí)永遠(yuǎn)是一對(duì)孿生品。最純粹理想主義者切格瓦拉都有過(guò)這樣的警句：“讓我們忠于理想，讓我們面對(duì)現(xiàn)實(shí)。”城鄉(xiāng)發(fā)展與規(guī)劃的過(guò)往與今生，就是典型的“基于理想的現(xiàn)實(shí)主義”實(shí)踐，而新時(shí)代的國(guó)土空間規(guī)劃同樣如此，其理想與現(xiàn)實(shí)可從以下兩個(gè)角度來(lái)理解：

一是規(guī)劃內(nèi)容上的目標(biāo)（理想）導(dǎo)向與問(wèn)題（現(xiàn)實(shí)）導(dǎo)向。習(xí)近平總書(shū)記對(duì)國(guó)土空間規(guī)劃的編制提出要求：“要按照人口資源環(huán)境相均衡、經(jīng)濟(jì)社會(huì)生態(tài)效益相統(tǒng)一的原則，整體謀劃國(guó)土空間開(kāi)發(fā)，科學(xué)布局生產(chǎn)空間、生活空間、生態(tài)空間”，這里既提出了基本目標(biāo)，也指出了需要解決的根本問(wèn)題。目標(biāo)與價(jià)值觀是國(guó)土空間規(guī)劃需要探討的核心內(nèi)容?？偟膩?lái)說(shuō)，國(guó)土空間規(guī)劃是在多規(guī)合一基礎(chǔ)上的調(diào)整和轉(zhuǎn)變，擬在總體層面進(jìn)一步確立國(guó)土用途管制和生態(tài)保護(hù)修復(fù)的基礎(chǔ)地位，并把生態(tài)文明建設(shè)和國(guó)家空間治理體系與治理能力的現(xiàn)代化作為目標(biāo)。但在具體的規(guī)劃內(nèi)容編制上就復(fù)雜很多，需要具備強(qiáng)烈的問(wèn)題意識(shí)、鮮明的問(wèn)題導(dǎo)向，需要從實(shí)際出發(fā)，明確空間治理轉(zhuǎn)型和空間結(jié)構(gòu)優(yōu)化這一主要內(nèi)容所需面對(duì)的關(guān)鍵科學(xué)問(wèn)題和現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，并加以科學(xué)的分析與評(píng)價(jià)，進(jìn)而給出科學(xué)問(wèn)題的解決辦法以及現(xiàn)實(shí)問(wèn)題的規(guī)劃舉措，具體包括主要控制線落地、空間開(kāi)發(fā)強(qiáng)度管控、標(biāo)準(zhǔn)擬定與平臺(tái)構(gòu)建等，以此確實(shí)推動(dòng)以質(zhì)量提高、效率提升、動(dòng)力轉(zhuǎn)型為著力點(diǎn)的國(guó)土空間開(kāi)發(fā)方式轉(zhuǎn)型，可謂任重道遠(yuǎn)。

二是編制體系上的理想架構(gòu)設(shè)置與現(xiàn)實(shí)矛盾應(yīng)對(duì)?？臻g規(guī)劃被賦予了重要使命，期望通過(guò)空間規(guī)劃體制機(jī)制變革，推動(dòng)部門(mén)、職能和制度的高效整合，這可被視為理想，但這些都不可能一蹴而就，其中充滿矛盾和爭(zhēng)議，需要較長(zhǎng)時(shí)間的磨合、調(diào)整與完善。

首先是需要明確國(guó)土空間規(guī)劃在國(guó)家規(guī)劃體系中的地位，準(zhǔn)確把握國(guó)土空間規(guī)劃作為空間格局謀劃、空間治理方式的基本屬性，以及與其他規(guī)劃涉及基礎(chǔ)設(shè)施和城鄉(xiāng)建設(shè)、資源能源開(kāi)發(fā)和環(huán)境保護(hù)、生態(tài)保育等內(nèi)容的充分銜接。

其次在自身層面，主要表現(xiàn)在對(duì)規(guī)劃編制、審核、實(shí)施和監(jiān)督管理環(huán)節(jié)的一體化構(gòu)建，以及對(duì)“五級(jí)三類”規(guī)劃的整合，也即所謂“四梁八柱”的框架搭建與有效踐行。其中，行政管理與法規(guī)體系是規(guī)劃編制和實(shí)施的重要架構(gòu)，行政的管理和審批事權(quán)是亟需明確和落實(shí)的基本內(nèi)容；而國(guó)土空間規(guī)劃法為領(lǐng)的法規(guī)體系作為規(guī)劃運(yùn)行最具實(shí)質(zhì)性的保障，更需得到及時(shí)的梳理、整合和確立，一方面國(guó)土空間規(guī)劃法制定的必要性和迫切度毋庸置疑,但新法需要與現(xiàn)行各類規(guī)劃法規(guī)通過(guò)不同路徑進(jìn)行橫向協(xié)調(diào)，另一方面也需要對(duì)國(guó)家與地方制定的法律、法規(guī)和技術(shù)規(guī)范進(jìn)行縱向的梳理。此外，規(guī)劃編制的“五級(jí)三類”體系在各個(gè)階段都要保證銜接和統(tǒng)一，并在具體的編制中把握側(cè)重點(diǎn)的差異；新的編制技術(shù)在每個(gè)層級(jí)的編制、評(píng)估以及反饋環(huán)節(jié)中都發(fā)揮著相應(yīng)的作用，而信息平臺(tái)的構(gòu)建與用地的再分類是規(guī)劃實(shí)施和管控的基礎(chǔ)?？傮w上看，國(guó)土空間規(guī)劃的構(gòu)建邏輯可部分借鑒國(guó)外的經(jīng)驗(yàn)，一方面可參考日、德的空間規(guī)劃體制,明確每個(gè)規(guī)劃層級(jí)的承接和指引；另一方面可借鑒英式的空間規(guī)劃體系,在最高層級(jí)確定剛性圖底和總體戰(zhàn)略后,賦予地方足夠的決策權(quán)以發(fā)揮市場(chǎng)的活力并帶動(dòng)基層的積極性。

國(guó)土空間規(guī)劃的話題很多，在這里再感性地聊聊以下兩個(gè)話題：

話題一：視藍(lán)圖繪制為底線確定。規(guī)劃常被視為一張藍(lán)圖的繪制，但其實(shí)它并不是一張藍(lán)圖那么單純的事，國(guó)土空間規(guī)劃同樣也不例外。所謂國(guó)土空間規(guī)劃的藍(lán)圖繪制，可將其視為底線確定，即視藍(lán)圖為綱領(lǐng)性、框架性的內(nèi)容，劃邊界、設(shè)底線，圍繞雙評(píng)價(jià)開(kāi)展“三區(qū)、三線”的劃定并以此核定總體規(guī)劃編制的基底（或底線），僅此而已。而在此基礎(chǔ)上對(duì)規(guī)劃具體內(nèi)容的編制卻是極其復(fù)雜，需要各個(gè)部門(mén)、各類規(guī)劃、各類空間要素等的充分協(xié)調(diào)。因此，本質(zhì)上應(yīng)將國(guó)土空間規(guī)劃編制視為不同利益主體針對(duì)不同規(guī)劃內(nèi)容而進(jìn)行的長(zhǎng)期的動(dòng)態(tài)博弈過(guò)程，更多可理解為是一種新的空間治理模式的踐行。

話題二：國(guó)土空間規(guī)劃師的職業(yè)資格爭(zhēng)論，其本質(zhì)是行業(yè)與學(xué)科關(guān)系及其認(rèn)同的討論。規(guī)劃制度的變革必然關(guān)聯(lián)到學(xué)科發(fā)展的進(jìn)一步綜合和技術(shù)整合，而城鄉(xiāng)規(guī)劃學(xué)科是選擇精?；耸剡€是綜合化延伸？國(guó)土空間規(guī)劃是一項(xiàng)內(nèi)容龐雜、多維度、多尺度的行政事務(wù)工作，需要多專業(yè)知識(shí)和多學(xué)科領(lǐng)域的支撐。城鄉(xiāng)規(guī)劃學(xué)科本身就是一門(mén)兼?zhèn)渚C合性和政策性特點(diǎn)的交叉學(xué)科，而國(guó)土空間規(guī)劃的改革實(shí)踐顯然已經(jīng)對(duì)學(xué)科發(fā)展提出了新要求。城鄉(xiāng)規(guī)劃學(xué)科的未來(lái)，應(yīng)客觀面對(duì)學(xué)科勢(shì)位低、本土理論弱和科學(xué)性欠缺的困境，一方面需要在把握科學(xué)規(guī)律的同時(shí)聚焦當(dāng)下的城鄉(xiāng)問(wèn)題和社會(huì)趨勢(shì),向內(nèi)挖掘在新時(shí)代國(guó)家城鄉(xiāng)發(fā)展與空間規(guī)劃中的學(xué)科價(jià)值；另一方面向外突破工學(xué)的門(mén)類界域,著力于多學(xué)科融合而構(gòu)建更完備的知識(shí)體系。

總體來(lái)看，國(guó)土空間規(guī)劃體系的構(gòu)建與行業(yè)發(fā)展依賴于城鄉(xiāng)規(guī)劃學(xué)、建筑學(xué)、地理學(xué)和管理學(xué)等多學(xué)科的交叉，行業(yè)的技術(shù)準(zhǔn)備和人才培養(yǎng)應(yīng)兼?zhèn)渫庋拥膶W(xué)科拓展和內(nèi)化的知識(shí)深化能力。當(dāng)前的國(guó)土空間規(guī)劃尚處于經(jīng)驗(yàn)借鑒與實(shí)踐探索相結(jié)合的起步階段，完善、系統(tǒng)、科學(xué)的國(guó)土空間規(guī)劃體系以及相應(yīng)的學(xué)科體系均未建立。因此，業(yè)界和學(xué)界未來(lái)仍需對(duì)各類議題進(jìn)行更持續(xù)的拓展探索，并嘗試更深入的分析和系統(tǒng)的構(gòu)建。

本次筆談的以下幾位專家的觀點(diǎn)也必然對(duì)此有所補(bǔ)益。

國(guó)土空間規(guī)劃，公共選擇的結(jié)果 I 袁奇峰

農(nóng)業(yè)時(shí)代，國(guó)家經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)在農(nóng)村，城鄉(xiāng)是一個(gè)統(tǒng)一體，城市只是行政、軍事的據(jù)點(diǎn)，商品交易的場(chǎng)所。早在春秋時(shí)代，城市國(guó)家（Polis）就進(jìn)化到領(lǐng)土國(guó)家(Territory)；到秦始皇統(tǒng)一中國(guó)就出現(xiàn)了大一統(tǒng)的“天下”體制。隨著近40年工業(yè)化的成功，我國(guó)進(jìn)入城市化時(shí)代，2007年免征農(nóng)業(yè)稅以后，國(guó)家財(cái)政全部來(lái)源于城市。

源于希臘、羅馬的西方國(guó)家政治體制始于城邦，因此城市是其國(guó)家組織的基本單位，在空間形態(tài)上體現(xiàn)為領(lǐng)域空間 “城市-郊區(qū)”的“核心-邊緣”模型。城市的細(xì)胞則是社區(qū)，社區(qū)從早期的宗族到后來(lái)的宗教群體聚居地演化而來(lái)，因?yàn)楣餐姆N族、宗族和信仰而成為緊密團(tuán)結(jié)以維護(hù)自身利益的社群，城市政府的權(quán)力往往來(lái)源于社區(qū)和市民自下而上的授權(quán)。

而中國(guó)的城市體制則源于大一統(tǒng)的、自上而下的“郡縣制”，除了少數(shù)大城市是“城市-郊區(qū)”的“核心-邊緣”模型外，當(dāng)下“市帶縣”體制下的絕大多數(shù)“城市”往往是一個(gè)很大的區(qū)域，實(shí)際上是一個(gè)由行政權(quán)力維系的行政區(qū)內(nèi)的“城市群”模式，其權(quán)力來(lái)源于上級(jí)賦權(quán)。所以相對(duì)于“城市規(guī)劃”（Urban Planning），“國(guó)土空間規(guī)劃”(Territorial Planning)這個(gè)名詞似乎更適合于中國(guó)目前的國(guó)情。

規(guī)劃是人類與生俱來(lái)的，為趨利避害而主動(dòng)調(diào)整行為，以增加收益、減少損失的一種本能；是人類運(yùn)用想象力，合理地運(yùn)用人類從經(jīng)驗(yàn)中總結(jié)出來(lái)的知識(shí)、規(guī)律，以達(dá)至資源使用決策的過(guò)程。因此規(guī)劃天然具有兩個(gè)基本面向：一方面“達(dá)己達(dá)人”，積極尋求投入產(chǎn)出的最大化；另一方面“己所不欲勿施于人”，盡量控制負(fù)外部性，避免或減少損益。僅僅從經(jīng)濟(jì)發(fā)展效率的角度，應(yīng)該以城市為中心；但是考慮到社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、生態(tài)的協(xié)調(diào)發(fā)展，城鄉(xiāng)融合發(fā)展成為新時(shí)代的追求。

國(guó)土空間不僅僅指土地（land），而是指疆域（territory），是一定行政區(qū)域內(nèi)包括土地在內(nèi)的自然資源、產(chǎn)業(yè)資源、歷史文化資源、城市和鄉(xiāng)村資產(chǎn)等多種要素的集合體。所謂預(yù)則立，對(duì)于具體的國(guó)土空間區(qū)域而言，規(guī)劃是相應(yīng)層級(jí)政府其為達(dá)至目標(biāo)和愿景，對(duì)相應(yīng)尺度的領(lǐng)域（轄區(qū)）內(nèi)一定時(shí)期生存空間的整體謀劃和對(duì)資源保護(hù)、開(kāi)發(fā)與配置的共識(shí)和總體安排。因此，誰(shuí)把握了國(guó)土空間規(guī)劃?rùn)?quán)，誰(shuí)就掌握了該國(guó)土空間區(qū)域未來(lái)的資源分配權(quán)。

根據(jù)2019年1月，中共中央全面深化改革委員會(huì)第六次會(huì)議審議通過(guò)《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于建立國(guó)土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見(jiàn)》（中發(fā)〔2019〕18號(hào)，以下簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》），“國(guó)土空間規(guī)劃是國(guó)家空間發(fā)展的指南、可持續(xù)發(fā)展的空間藍(lán)圖，是各類開(kāi)發(fā)保護(hù)建設(shè)活動(dòng)的基本依據(jù)?！?/p>

按照《省級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃編制指南》（試行）省級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃是對(duì)全國(guó)國(guó)土空間規(guī)劃綱要的落實(shí)和深化，是一定時(shí)期內(nèi)省域國(guó)土空間保護(hù)、開(kāi)發(fā)、利用、修復(fù)的政策和總綱，是編制省級(jí)相關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃、市縣等下位國(guó)土空間規(guī)劃的基本依據(jù)，在國(guó)土空間規(guī)劃體系中發(fā)揮承上啟下、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用，具有戰(zhàn)略性、協(xié)調(diào)性、綜合性和約束性。

依據(jù)《市級(jí)國(guó)土空間總體規(guī)劃編制指南》（征求意見(jiàn)稿）市級(jí)國(guó)土空間總體規(guī)劃是“城市空間的發(fā)展藍(lán)圖；是實(shí)施空間治理、促進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展的基礎(chǔ)政策；是在落實(shí)和深化上位國(guó)土空間規(guī)劃基礎(chǔ)上，市域國(guó)土空間保護(hù)、開(kāi)發(fā)、利用、修復(fù)的行動(dòng)綱領(lǐng)?！?/p>

按照這三個(gè)文件，國(guó)土空間規(guī)劃就應(yīng)該是政府在一定時(shí)期內(nèi)，在自己行政區(qū)域內(nèi)，國(guó)土空間資源保護(hù)、開(kāi)發(fā)、利用、修復(fù)的“空間藍(lán)圖”。也就是說(shuō)，國(guó)土空間規(guī)劃本質(zhì)上是行政區(qū)的總體空間規(guī)劃。

在我國(guó)從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型過(guò)程中，無(wú)論是市場(chǎng)還是各級(jí)政府，在國(guó)土空間的使用中都存在著追求短期和局部利益兩個(gè)方面的挑戰(zhàn)。因此，國(guó)土空間規(guī)劃應(yīng)該是公共選擇的結(jié)果，是以集體理性的高度，從有利于轄區(qū)整體和長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的立場(chǎng)出發(fā)，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、擴(kuò)張公共利益、保護(hù)弱勢(shì)群體、維護(hù)生態(tài)底線，以規(guī)避市場(chǎng)失靈、政府失靈的一系列涉及空間使用規(guī)則的決策過(guò)程和進(jìn)行土地開(kāi)發(fā)管制的一種行政制度。

基于此，當(dāng)前國(guó)土空間規(guī)劃應(yīng)遵循以下四個(gè)基本原則：實(shí)事求是、戰(zhàn)略引領(lǐng)、基層參與、系統(tǒng)協(xié)同。

（1）實(shí)事求是——尊重歷史，面向未來(lái)。

以“全國(guó)第三次土地（國(guó)土）調(diào)查”明確本次國(guó)土空間規(guī)劃的初始條件，爭(zhēng)取通過(guò)未來(lái)15年（甚至更長(zhǎng)時(shí)間）的努力，進(jìn)一步優(yōu)化國(guó)土空間資源的保護(hù)、利用與配置，力爭(zhēng)形成可持續(xù)發(fā)展的格局。

（2）戰(zhàn)略引領(lǐng)——多方謀劃，尋求共識(shí)。

根據(jù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略，區(qū)域發(fā)展態(tài)勢(shì)，預(yù)測(cè)人口和土地資源需求，確立存量土地資源優(yōu)化、增量土地資源分配的原則；明確國(guó)土空間資源保護(hù)、開(kāi)發(fā)、利用的原則，提出剛性管控的指標(biāo)，劃定相應(yīng)的用地邊界。

（3）基層參與——有效傳遞，共謀發(fā)展。

規(guī)劃必然會(huì)有行政相對(duì)人，省域國(guó)土空間規(guī)劃應(yīng)該讓市、縣參與；而市級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃則應(yīng)該讓縣（區(qū)）、鎮(zhèn)兩級(jí)參與。讓聽(tīng)得見(jiàn)炮聲的人參與規(guī)劃，是保證規(guī)劃可以落地的前提。

（4）系統(tǒng)協(xié)同——經(jīng)濟(jì)可行，統(tǒng)籌兼顧。

生態(tài)優(yōu)先，平衡發(fā)展與保護(hù)，深化、落實(shí)國(guó)家和省域規(guī)劃剛性管控要求；明晰轄區(qū)國(guó)土資源底圖底數(shù)；確立市域國(guó)土空間總體結(jié)構(gòu)，統(tǒng)籌和優(yōu)化基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、居住和游憩空間布局；建立農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資源保護(hù)臺(tái)帳，建構(gòu)市域生態(tài)空間保護(hù)格局；

《意見(jiàn)》明確了國(guó)土空間規(guī)劃的目的“是加快形成綠色生產(chǎn)方式和生活方式、推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)、建設(shè)美麗中國(guó)的關(guān)鍵舉措，是堅(jiān)持以人民為中心、實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展和高品質(zhì)生活、建設(shè)美好家園的重要手段，是保障國(guó)家戰(zhàn)略有效實(shí)施、促進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化、實(shí)現(xiàn)“兩個(gè)一百年”奮斗目標(biāo)和中華民族偉大復(fù)興中國(guó)夢(mèng)的必然要求。

結(jié)果導(dǎo)向原則的新意與挑戰(zhàn)I 馬向明

自2018年中國(guó)嶄新的國(guó)土空間規(guī)劃制度建立后，作為一個(gè)從城鄉(xiāng)規(guī)劃過(guò)來(lái)的人，就一直在努力學(xué)習(xí)。2020年9月，自然資源部公布了《市級(jí)國(guó)土空間總體規(guī)劃編制指南》。指南作為兩年來(lái)中國(guó)行政和學(xué)界對(duì)國(guó)土空間規(guī)劃思考和探索的結(jié)晶，新的地方和值得仔細(xì)學(xué)習(xí)品味的地方多多，其中，《指南》提出的“堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向、目標(biāo)導(dǎo)向、結(jié)果導(dǎo)向相結(jié)合” 工作原則便頗有新意。

老城鄉(xiāng)規(guī)劃的人對(duì)“問(wèn)題導(dǎo)向”和“目標(biāo)導(dǎo)向”的說(shuō)法十分熟悉，對(duì)城市現(xiàn)狀問(wèn)題的診斷是城鄉(xiāng)規(guī)劃的基礎(chǔ)，而對(duì)城市未來(lái)發(fā)展愿景的擬定，是城鄉(xiāng)規(guī)劃的高光內(nèi)容。沒(méi)有城市發(fā)展愿景的擬定，城市規(guī)劃師就不會(huì)在過(guò)去有機(jī)會(huì)成為市長(zhǎng)的座上客，特別是在全球化的影響下，許多城市發(fā)展有機(jī)會(huì)客服計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的約束和限定時(shí)走向新的天地時(shí)，于是，戰(zhàn)略規(guī)劃在各地興起，把城鄉(xiāng)規(guī)劃帶入新的春天，而對(duì)于城市未來(lái)愿景的分析也成為了規(guī)劃師不可或缺的技能。

但對(duì)目標(biāo)導(dǎo)向的執(zhí)著，給城鄉(xiāng)規(guī)劃帶來(lái)兩個(gè)問(wèn)題。一是規(guī)劃的內(nèi)容重愿景輕實(shí)施，實(shí)施成為了短板。二是讓規(guī)劃師形成了一種慣性——任何層面的規(guī)劃，都習(xí)慣性地要去突破原有的框架，去尋找“它”更宏大的“意義”或“價(jià)值”，這樣，中國(guó)的城鄉(xiāng)規(guī)劃形成了各種概念滿天飛，在各種概念下目標(biāo)被層層突破的景象：控規(guī)突破總規(guī)，城市總規(guī)突破區(qū)域規(guī)劃。于是，出現(xiàn)了數(shù)年前有的媒體報(bào)道中國(guó)城市規(guī)劃的2020年總?cè)丝谌考悠饋?lái)達(dá)34億的現(xiàn)象。

2020年中國(guó)的總?cè)丝诋?dāng)然沒(méi)有34億，它是城鄉(xiāng)規(guī)劃目標(biāo)失控，缺乏實(shí)施路徑的弊端的反映。在國(guó)土空間規(guī)劃工作中提出結(jié)果導(dǎo)向的原則，一方面可以說(shuō)是對(duì)原城鄉(xiāng)規(guī)劃存在問(wèn)題的修正，但更重要的是，這條原則的增加，是對(duì)新形勢(shì)的適應(yīng)。

現(xiàn)代社會(huì)的特征是分工越來(lái)越細(xì)，社會(huì)管理也是一樣，社會(huì)管理細(xì)分的結(jié)果是部門(mén)決策的分散和政策的零碎性。英國(guó)學(xué)者文森.特.納丁指出，空間規(guī)劃要想推動(dòng)跨部門(mén)的合作和規(guī)劃決策的協(xié)調(diào)，就必需要關(guān)注空間發(fā)展的結(jié)果。也就是在其他部門(mén)的戰(zhàn)略或政策中注入空間維度，關(guān)注這些政策對(duì)空間發(fā)展的影響。通過(guò)對(duì)其政策空間結(jié)果的關(guān)注，可以更有效地利用空間規(guī)劃體系協(xié)助其他部門(mén)實(shí)現(xiàn)他們的目標(biāo)的同時(shí)取得正效應(yīng)。

也就是說(shuō)，在決策分散性的背景下，結(jié)果導(dǎo)向的工作原則有利于推動(dòng)部門(mén)的協(xié)調(diào)。 如果說(shuō)山水林田湖草灘漠海島等自然要素的系統(tǒng)管理是國(guó)土空間規(guī)劃管理的對(duì)象和任務(wù)，但在現(xiàn)實(shí)中，河湖水系的安全是由水利部門(mén)負(fù)責(zé)，河湖的水生態(tài)環(huán)境是由自然環(huán)境部門(mén)負(fù)責(zé)，河湖的水運(yùn)則是由交通部門(mén)管理，而水系的安全、運(yùn)輸和生態(tài)狀態(tài)是相互影響的。從結(jié)果導(dǎo)向出發(fā)，就可以對(duì)涉水部門(mén)的政策、工程影響進(jìn)行協(xié)調(diào)，從而推動(dòng)山水林田河湖草的系統(tǒng)治理。

在問(wèn)題導(dǎo)向、目標(biāo)導(dǎo)向和結(jié)果導(dǎo)向“三導(dǎo)向相結(jié)合”的工作原則下，國(guó)土空間規(guī)劃編制的一大特點(diǎn)是“一個(gè)平臺(tái)”和“一張圖”，要在規(guī)劃的過(guò)程建立國(guó)土空間基礎(chǔ)信息平臺(tái)，規(guī)劃是在這個(gè)信息平臺(tái)上開(kāi)展，并最終形成國(guó)土空間規(guī)劃的“一張圖”?！耙粋€(gè)平臺(tái)”和“一張圖”，建立起了規(guī)劃起點(diǎn)和目標(biāo)之間的張力，保證規(guī)劃目標(biāo)與實(shí)施過(guò)程和實(shí)施結(jié)果之間的對(duì)應(yīng)性。通過(guò)“一個(gè)平臺(tái)”的建立和“一張圖”的形成，使得各層次、各類型的規(guī)劃之間的統(tǒng)一和貫通就成為可能，規(guī)劃的編制與規(guī)劃的實(shí)施管理過(guò)程的連續(xù)性也得以保證。如在國(guó)土空間規(guī)劃中把有關(guān)河湖水系的防洪規(guī)劃、水運(yùn)規(guī)劃、水環(huán)境治理規(guī)劃等專項(xiàng)規(guī)劃統(tǒng)在一張圖里，那涉水的規(guī)劃與水系岸帶上的國(guó)土利用方面的矛盾和沖突就可以及早發(fā)現(xiàn)和協(xié)調(diào)；各個(gè)專項(xiàng)規(guī)劃在實(shí)施過(guò)程中的變化、出現(xiàn)的問(wèn)題也能夠在“一個(gè)平臺(tái)”和“一張圖”里得到動(dòng)態(tài)反應(yīng)，這是新的規(guī)劃體系與過(guò)去不同的地方。

如果說(shuō)在“三導(dǎo)向相結(jié)合”的工作原則下建立起來(lái)的統(tǒng)一貫通、組合嚴(yán)密的國(guó)土空間規(guī)劃體系將改變過(guò)去城鄉(xiāng)規(guī)劃、國(guó)土規(guī)劃和主體功能區(qū)規(guī)劃中存在的主要問(wèn)題，這是新的規(guī)劃體系設(shè)置的目的，從自然資源部公布的《市級(jí)國(guó)土空間總體規(guī)劃編制指南》所展現(xiàn)的規(guī)劃框架的系統(tǒng)性和完整性來(lái)看，理論上這個(gè)目的無(wú)疑是可以達(dá)到的，但在現(xiàn)實(shí)運(yùn)行中新的規(guī)劃體系能否根本改變過(guò)去城鄉(xiāng)規(guī)劃所存在的目標(biāo)與結(jié)果脫節(jié)的問(wèn)題，依然有諸多的挑戰(zhàn)。

首先是未來(lái)不確定性帶來(lái)的挑戰(zhàn)。新的規(guī)劃體系所展現(xiàn)的貫通性和嚴(yán)密性，在“問(wèn)題、目標(biāo)和路徑”之間形成了巨大的張力，規(guī)劃對(duì)目標(biāo)、路徑和結(jié)果之間的關(guān)聯(lián)之強(qiáng)調(diào)，甚至有點(diǎn)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的味道。但是，規(guī)劃面對(duì)的是未來(lái)，今天無(wú)論規(guī)劃怎么努力去探求和安排實(shí)施路徑，都是基于當(dāng)今的技術(shù)、方法和價(jià)值觀而作出的安排，而這一切，都會(huì)隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展而發(fā)生巨大的變化。歷史上，西方曾在二戰(zhàn)后大規(guī)模采用過(guò)“整體理性”的規(guī)劃范式，但后來(lái)正是在未來(lái)不確定性的沖擊下發(fā)生了范式轉(zhuǎn)變。

其次，是規(guī)劃實(shí)施面臨的部門(mén)合作和政策整合的難度和挑戰(zhàn)。孫施文認(rèn)為國(guó)土空間規(guī)劃的完整對(duì)象是全域、全要素和全行動(dòng)方略。“三全”中的全行動(dòng)方略指對(duì)國(guó)土空間構(gòu)成要素的各類使用方式，包括保護(hù)、開(kāi)發(fā)、利用、修復(fù)、治理等。把“三全”作為國(guó)土空間規(guī)劃的完整對(duì)象，可以看出國(guó)家國(guó)土空間規(guī)劃體系所給予的厚望，但也反應(yīng)了國(guó)土空間規(guī)劃的實(shí)施所面臨的部門(mén)合作和政策整合的難度和挑戰(zhàn)。尼格爾·泰勒在評(píng)述歐洲的空間規(guī)劃時(shí)指出，通過(guò)空間規(guī)劃實(shí)現(xiàn)部門(mén)合作的想法固然好，但實(shí)施的難度大，因?yàn)槿魏慰臻g規(guī)劃體系必須擁有足夠的權(quán)力，才能在現(xiàn)實(shí)中實(shí)現(xiàn)一體化、合作型的跨部門(mén)規(guī)劃。

新形勢(shì)下城鄉(xiāng)規(guī)劃行業(yè)和學(xué)科發(fā)展的“變”與“不變”I 鄒兵

在國(guó)家規(guī)劃體制改革和空間規(guī)劃體系重構(gòu)的新形勢(shì)下，城鄉(xiāng)規(guī)劃行業(yè)的業(yè)務(wù)指導(dǎo)部門(mén)將可能由住建部變更為自然資源部或由兩者雙重指導(dǎo)，業(yè)務(wù)范疇和工作模式將發(fā)生重大變化，必須及時(shí)應(yīng)變。城鄉(xiāng)規(guī)劃學(xué)科承擔(dān)著為國(guó)家空間規(guī)劃改革輸送理論知識(shí)和技術(shù)人才的重任，也需要適時(shí)調(diào)整優(yōu)化學(xué)科研究領(lǐng)域和人才培養(yǎng)方向。然而，無(wú)論是城鄉(xiāng)規(guī)劃行業(yè)還是規(guī)劃學(xué)科，伴隨過(guò)去30多年中國(guó)快速城市化進(jìn)程共同成長(zhǎng)，已經(jīng)形成了自身獨(dú)有的特點(diǎn)和優(yōu)勢(shì)；面對(duì)改革浪潮也應(yīng)保持定力，認(rèn)清行業(yè)和學(xué)科發(fā)展的“變”與“不變”，方能處變不驚，不至茫然失措而迷失前進(jìn)方向。

1 新形勢(shì)下城鄉(xiāng)規(guī)劃行業(yè)和學(xué)科發(fā)展的“變”

（1）變化一：規(guī)劃范疇和內(nèi)容的變化

國(guó)土空間規(guī)劃將全域范圍的山水林田湖海草作為一個(gè)生命共同體進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃和管理，涵蓋生態(tài)、農(nóng)業(yè)和城鎮(zhèn)空間。與以往的城鄉(xiāng)規(guī)劃相比，規(guī)劃內(nèi)容從主要服務(wù)城市開(kāi)發(fā)建設(shè)轉(zhuǎn)向全域全要素等自然資源的保護(hù)利用，原有的知識(shí)和技術(shù)儲(chǔ)備不能支持這種變化要求。規(guī)劃行業(yè)需要發(fā)揮在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中培養(yǎng)出來(lái)的學(xué)習(xí)能力強(qiáng)的優(yōu)勢(shì)，迅速?gòu)浹a(bǔ)林業(yè)、農(nóng)業(yè)、海洋、水務(wù)、生態(tài)環(huán)境等專業(yè)領(lǐng)域的知識(shí)缺陷，應(yīng)對(duì)向流域規(guī)劃、海域規(guī)劃、森林規(guī)劃、國(guó)土整治規(guī)劃等領(lǐng)域進(jìn)行業(yè)務(wù)拓展的需求。對(duì)于規(guī)劃學(xué)科而言，一方面要適應(yīng)新的知識(shí)拓展和人才培養(yǎng)要求，另一方面又要審慎研判學(xué)科自身發(fā)展邊界，避免喪失專業(yè)“硬核”而造成學(xué)科“空心化”。

（2）變化二：規(guī)劃工作要求的變化

國(guó)土空間規(guī)劃更強(qiáng)調(diào)落實(shí)執(zhí)行國(guó)家意志和自上而下的規(guī)劃管控和傳導(dǎo)，更強(qiáng)調(diào)“一張藍(lán)圖繪到底”的政策執(zhí)行力；這與以空間設(shè)計(jì)為主的城鄉(xiāng)規(guī)劃更強(qiáng)調(diào)創(chuàng)新創(chuàng)意、更注重滿足委托方需求的工作思路有很大不同。國(guó)土空間規(guī)劃更強(qiáng)調(diào)規(guī)劃的持續(xù)跟蹤、評(píng)估和動(dòng)態(tài)維護(hù)，而不是重起爐灶新編更多的規(guī)劃；這要求規(guī)劃技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)必須保持人員的穩(wěn)定性、工作延續(xù)性、服務(wù)長(zhǎng)期性和反饋的及時(shí)性，以往規(guī)劃設(shè)計(jì)院以單個(gè)項(xiàng)目合同進(jìn)行管理運(yùn)作、注重完成項(xiàng)目成果的結(jié)果導(dǎo)向工作模式將難以適應(yīng)新的工作要求，特別是對(duì)規(guī)劃?rùn)C(jī)構(gòu)的異地作業(yè)模式將帶來(lái)更大挑戰(zhàn)。

（3）變化三：規(guī)劃技術(shù)手段和方法的變化

國(guó)土空間規(guī)劃要求在完成規(guī)劃編制的同時(shí)，同步建立空間規(guī)劃“一張圖”的信息平臺(tái)。規(guī)劃管控傳導(dǎo)的許多關(guān)鍵要素不僅要求定量定性，而且要定位定界；所有規(guī)劃圖件都要實(shí)現(xiàn)矢量化、數(shù)字化，并要求遵循統(tǒng)一的統(tǒng)計(jì)和制圖標(biāo)準(zhǔn)、數(shù)據(jù)格式和技術(shù)規(guī)程，通過(guò)數(shù)據(jù)庫(kù)匯交統(tǒng)一歸并到空間規(guī)劃“一張圖”上。這與以往城市規(guī)劃僅提出原則性、結(jié)構(gòu)性的控制要求，習(xí)慣于概念性、示意性的圖紙表達(dá)方式是完全不同的技術(shù)要求。另外，互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)及人工智能等新興技術(shù)的迅速發(fā)展也要求規(guī)劃行業(yè)進(jìn)一步向數(shù)字化、信息化和智能化方向轉(zhuǎn)型，增強(qiáng)規(guī)劃的科技含量，這對(duì)于學(xué)科的課程設(shè)置和人才培養(yǎng)也提出新的要求。

2 新形勢(shì)下城鄉(xiāng)規(guī)劃行業(yè)和學(xué)科發(fā)展的“不變”

（1）規(guī)劃的本質(zhì)特征和發(fā)展邏輯不變

國(guó)土空間規(guī)劃與城鄉(xiāng)規(guī)劃相比，雖然規(guī)劃對(duì)象、領(lǐng)域和方法發(fā)生了巨大變化，但仍然屬于一種規(guī)劃類型；并不能改變規(guī)劃作為一項(xiàng)特殊工作的本質(zhì)特征，仍要遵循所有規(guī)劃工作的共同規(guī)律。規(guī)劃作為人類抵御未來(lái)不確定性的一種共同行為，其基本邏輯是通過(guò)設(shè)置未來(lái)的目標(biāo)來(lái)指導(dǎo)當(dāng)下的行動(dòng)，具有鮮明的未來(lái)導(dǎo)向性和現(xiàn)實(shí)實(shí)踐性、行動(dòng)性。這是與以研究歷史問(wèn)題、解釋現(xiàn)象和總結(jié)規(guī)律為重點(diǎn)的其他自然學(xué)科的根本性區(qū)別。因此，城鄉(xiāng)規(guī)劃行業(yè)在長(zhǎng)期實(shí)踐中形成的“現(xiàn)狀調(diào)查—診斷問(wèn)題—分析原因—評(píng)估條件—制定方案—提出措施”的規(guī)劃思維和工作程序依然具有重要價(jià)值，是做任何規(guī)劃都必須掌握的不可或缺的專業(yè)能力，需要保持并持續(xù)提升。對(duì)于城鄉(xiāng)規(guī)劃學(xué)科而言，一直包含“規(guī)劃中的理論”（Theory in planning）和“規(guī)劃的理論”（Theory of planning）兩方面。新形勢(shì)下“規(guī)劃中的理論”將由城鄉(xiāng)發(fā)展領(lǐng)域向國(guó)土空間領(lǐng)域拓展，但“規(guī)劃的理論”依然具有普適意義，能夠繼續(xù)指導(dǎo)新的規(guī)劃實(shí)踐。另外，規(guī)劃作為政府干預(yù)市場(chǎng)失靈的職能定位不變，城市規(guī)劃過(guò)去關(guān)于政府與市場(chǎng)、有為與無(wú)為、剛性與彈性等相互關(guān)系的理論探討仍然具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

（2）致力于城鄉(xiāng)人居環(huán)境改善的專業(yè)理想不變

現(xiàn)代城市規(guī)劃自誕生之日起就以改造社會(huì)為己任，致力于美好人居環(huán)境的創(chuàng)造，致力于不合理現(xiàn)狀的“改變”；這與自然資源管理更強(qiáng)調(diào)保持原有系統(tǒng)的穩(wěn)定持續(xù)、減少人為干預(yù)的“不變”思路有很大不同。城鄉(xiāng)規(guī)劃的對(duì)象主要是城鎮(zhèn)空間。雖然只占全國(guó)國(guó)土面積的不到3%，卻是踐行“以人民為中心”價(jià)值觀的主要載體。新形勢(shì)下的國(guó)土空間規(guī)劃不能囿于簡(jiǎn)單落實(shí)自上而下管控指標(biāo)的底線思維，而要致力于高質(zhì)量發(fā)展和高品質(zhì)生活的締造。必須激發(fā)地方和基層活力，充分發(fā)揮規(guī)劃師的主動(dòng)性和創(chuàng)造性。規(guī)劃行業(yè)必須樹(shù)立系統(tǒng)思維，始終堅(jiān)持城市規(guī)劃的專業(yè)理想和人文情懷。規(guī)劃學(xué)科的人才培養(yǎng)在授予專業(yè)理論知識(shí)和技術(shù)方法的同時(shí)，仍然要高度重視價(jià)值觀的樹(shù)立和社會(huì)責(zé)任感的培育。

（3）以空間方案解決實(shí)際問(wèn)題的方法不變

“多規(guī)合一”之后，無(wú)論國(guó)土空間規(guī)劃的技術(shù)指南和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范如何新訂或修訂，通過(guò)規(guī)劃解決空間發(fā)展中存在的實(shí)際問(wèn)題的任務(wù)和宗旨不會(huì)改變。在地方層面，城市發(fā)展的所有問(wèn)題基本都反映到空間，也要落實(shí)到空間；能否提出有效解決問(wèn)題的空間方案是體現(xiàn)規(guī)劃價(jià)值的關(guān)鍵所在。這是城鄉(xiāng)規(guī)劃行業(yè)的傳統(tǒng)工作領(lǐng)域，也是城鄉(xiāng)規(guī)劃學(xué)科的核心領(lǐng)域。城鄉(xiāng)規(guī)劃管理職能雖然劃歸自然資源系統(tǒng)，但城鄉(xiāng)規(guī)劃行業(yè)的業(yè)務(wù)范疇與建設(shè)系統(tǒng)仍有十分密切的聯(lián)系。規(guī)劃實(shí)施必須依賴空間設(shè)計(jì)方案的深化與工程項(xiàng)目的建設(shè)推進(jìn)，統(tǒng)籌城市規(guī)劃、建設(shè)、管理三大環(huán)節(jié)決定了規(guī)劃和設(shè)計(jì)是不可分割的整體。對(duì)于城鄉(xiāng)規(guī)劃行業(yè)發(fā)展而言，打造規(guī)劃—設(shè)計(jì)—工程全產(chǎn)業(yè)服務(wù)鏈條可能是規(guī)劃設(shè)計(jì)機(jī)構(gòu)未來(lái)發(fā)展的方向。對(duì)于規(guī)劃從業(yè)者而言，空間方案設(shè)計(jì)能力仍然是市場(chǎng)立身的看家本領(lǐng)。規(guī)劃師對(duì)于戰(zhàn)略空間的識(shí)別和謀劃，以及對(duì)于理想空間的設(shè)計(jì)塑造，是一種創(chuàng)造性的思維活動(dòng)；不是線性的工程思維，也不能冀望所謂大數(shù)據(jù)分析或人工智能工具能夠直接推導(dǎo)出結(jié)果。因此，城鄉(xiāng)規(guī)劃學(xué)科依然應(yīng)當(dāng)將城鄉(xiāng)規(guī)劃設(shè)計(jì)作為重點(diǎn)研究領(lǐng)域，將空間方案設(shè)計(jì)能力的訓(xùn)練作為規(guī)劃教學(xué)的主干專業(yè)課程和人才培養(yǎng)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

重塑空間秩序，實(shí)現(xiàn)空間價(jià)值再造 I 黃慧明

在經(jīng)歷近40年的高速增長(zhǎng)后，我國(guó)目前已進(jìn)入了生態(tài)文明建設(shè)新時(shí)代，經(jīng)濟(jì)由高速增長(zhǎng)階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段，空間發(fā)展方式已經(jīng)逐步從增量轉(zhuǎn)為提質(zhì)。廣東等發(fā)展起步較早、已進(jìn)入城鎮(zhèn)化成熟發(fā)展階段的地區(qū)，早期“擴(kuò)張式”城市發(fā)展進(jìn)程所帶來(lái)的過(guò)度聚集、資源錯(cuò)配等問(wèn)題，已成為制約地區(qū)高質(zhì)量發(fā)展的瓶頸，以城市更新推動(dòng)空間重構(gòu)和價(jià)值提升刻不容緩。

空間價(jià)值再造，主要有以下四個(gè)方面：一是，以存量來(lái)激活流量，當(dāng)前新增土地資源約束與存量用地使用低效并存，需以存量更新提升土地使用效率，破解空間資源瓶頸；二是，以整備來(lái)重構(gòu)空間，不少城市土地產(chǎn)權(quán)碎化導(dǎo)致城市結(jié)構(gòu)肌理破碎，需以存量更新推動(dòng)城市空間整合重構(gòu)；三是，以效率來(lái)配置資源，當(dāng)前，城市過(guò)度聚集帶來(lái)空間資源配置失衡，職住分離影響空間組織效率，需以存量更新優(yōu)化城市功能與產(chǎn)業(yè)配置；四是，以民生來(lái)提升品質(zhì)，“擴(kuò)張式”發(fā)展下很多城市人-地-房-設(shè)施匹配度不高，需以人民為中心，以存量更新補(bǔ)民生短板。

國(guó)土空間規(guī)劃作為空間資源配置與空間價(jià)值再造的重要工具，其主要做法有以下幾方面：

1 做存量

首先，建立存量更新資源精準(zhǔn)評(píng)估與識(shí)別機(jī)制，精準(zhǔn)施策。重塑空間秩序，存量用地是基礎(chǔ)也是重要戰(zhàn)略資源，需要精準(zhǔn)識(shí)別、精準(zhǔn)規(guī)劃、精準(zhǔn)施策?？苫趪?guó)土空間規(guī)劃“三調(diào)”成果和“人-地-房-業(yè)-境”等綜合信息平臺(tái)，結(jié)合地塊開(kāi)發(fā)強(qiáng)度、建設(shè)年代、區(qū)位條件、土地利用效率、預(yù)判價(jià)值等指標(biāo)評(píng)測(cè)，對(duì)存量用地利用情況和效率進(jìn)行詳細(xì)評(píng)估，摸清底盤(pán)底數(shù)，形成“存量更新資源一張圖”。可在此基礎(chǔ)上，結(jié)合國(guó)土空間規(guī)劃分階段目標(biāo)和發(fā)展重點(diǎn)，統(tǒng)一存量更新目標(biāo)，形成更新改造計(jì)劃庫(kù)，實(shí)現(xiàn)國(guó)土空間重構(gòu)的統(tǒng)籌安排。

建立“分區(qū)+分類”的全域城市更新模式?！叭齾^(qū)三線”是國(guó)土空間規(guī)劃中構(gòu)建美麗國(guó)土空間格局的底線框架，但在實(shí)際劃定過(guò)程中，面臨著三類空間混雜、部分要素難以合理管控等問(wèn)題，可探索全域差異化的“分區(qū)+分類”更新模式，以存量更新優(yōu)化保護(hù)與開(kāi)發(fā)框架。如對(duì)于生態(tài)保護(hù)紅線和生態(tài)協(xié)調(diào)區(qū)內(nèi)的存量用地，不再拆除重建，可開(kāi)展整治、拆舊實(shí)現(xiàn)生態(tài)修復(fù)，促進(jìn)城市生態(tài)格局優(yōu)化。對(duì)于農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展區(qū)內(nèi)的存量用地，不再增加建筑量，鼓勵(lì)通過(guò)微改造方式實(shí)現(xiàn)其提質(zhì)增效，促進(jìn)鄉(xiāng)村振興。對(duì)于城鎮(zhèn)空間（城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界）內(nèi)的存量用地，可結(jié)合所處區(qū)位差異，采取分類改造方式。如廣州在城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界內(nèi)劃分了三個(gè)城市更新策略分區(qū)，將中央活動(dòng)區(qū)(CAZ地區(qū))、重點(diǎn)功能平臺(tái)核心區(qū)/起步區(qū)等地區(qū)劃為核心更新區(qū)，由政府主導(dǎo)，力推成片連片更新，保障該類地區(qū)的建設(shè)力度、水平和環(huán)境品質(zhì)。將核心區(qū)以外的重點(diǎn)功能平臺(tái)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展集聚區(qū)等區(qū)域，劃為重點(diǎn)更新區(qū)，由政府統(tǒng)籌，引導(dǎo)市場(chǎng)資本和社會(huì)力量精準(zhǔn)投入，以多種方式推進(jìn)更新。其他地區(qū)，按一般性政策推進(jìn)更新改造。

2 做整備

銜接國(guó)土空間規(guī)劃，建立全域綜合整備更新實(shí)施路徑，增存聯(lián)動(dòng)實(shí)現(xiàn)空間一盤(pán)棋推進(jìn)。全域綜合整備是落實(shí)“分區(qū)+分類”城市更新模式的抓手。以廣州為例，在國(guó)土空間規(guī)劃中，中心城區(qū)和外圍城區(qū)中心地區(qū)采取“兩控三增”的調(diào)整重構(gòu)策略，即控制其人口密度和建筑開(kāi)發(fā)強(qiáng)度，增加綠地、開(kāi)敞空間和公共服務(wù)設(shè)施供給。同時(shí)，對(duì)城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界內(nèi)區(qū)域級(jí)重大平臺(tái)和交通樞紐地區(qū)，以綜合整備為抓手推進(jìn)結(jié)構(gòu)性拓展，允許同區(qū)域土地?zé)o障礙置換，促進(jìn)土地歸宗規(guī)整。為保障以上策略實(shí)施，廣州按全市存量用地更新目標(biāo)的10%預(yù)留增量規(guī)模，用于填補(bǔ)邊角地、夾心地、插花地等零散用地，以及必要的公服、安置用地的農(nóng)轉(zhuǎn)用需求，以增量規(guī)模來(lái)撬動(dòng)存量更新，實(shí)現(xiàn)增存聯(lián)動(dòng)、成片連片更新改造。同時(shí)，在城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界外的生態(tài)空間、農(nóng)業(yè)農(nóng)村空間的低效騰退地區(qū)，利用城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤周轉(zhuǎn)指標(biāo)、異地平衡、綜合整治的流量政策工具，推進(jìn)零星低效用地整理和土地規(guī)模指標(biāo)騰挪轉(zhuǎn)移，促進(jìn)“三生”空間優(yōu)化重構(gòu)。

3 做效率

以存量更新完善城市功能，實(shí)現(xiàn)職住平衡?！皵U(kuò)張式”城市發(fā)展下帶來(lái)的居住、公服、工業(yè)用地結(jié)構(gòu)失衡，以及過(guò)度聚集的居住空間，影響了城市整體的空間組織效率，需要以存量更新調(diào)整各項(xiàng)功能、居住與就業(yè)空間在城市不同圈層和地區(qū)之間的合理配置。如廣州重點(diǎn)加強(qiáng)中心城區(qū)核心區(qū)和重點(diǎn)功能片區(qū)的產(chǎn)業(yè)用地保障，設(shè)定中心城區(qū)核心區(qū)、中心城區(qū)外圍區(qū)兩個(gè)圈層的城市更新單元規(guī)劃產(chǎn)居比例（產(chǎn)業(yè)建設(shè)量占總建設(shè)量比例），分別為60%、40%，以促進(jìn)產(chǎn)城融合、職住平衡。

4 做民生

以存量更新補(bǔ)齊民生短板，完善公服配套。當(dāng)前很多城市的存量改造地區(qū)，也是民生設(shè)施短板的主要地區(qū)，可考慮在國(guó)土空間規(guī)劃中結(jié)合更新改造計(jì)劃，落實(shí)民生設(shè)施配套支撐。如廣州通過(guò)提升城市更新項(xiàng)目的設(shè)施配套標(biāo)準(zhǔn)，高標(biāo)準(zhǔn)完善民生設(shè)施。要求街道社區(qū)級(jí)公共服務(wù)設(shè)施在改造項(xiàng)目中落實(shí)，保障公共服務(wù)設(shè)施15min步行可達(dá)覆蓋率不低于90%。市區(qū)統(tǒng)籌級(jí)公共服務(wù)設(shè)施優(yōu)先在改造項(xiàng)目中安排，確保民生設(shè)施全市一盤(pán)棋統(tǒng)籌。

以存量更新留住歷史記憶，彰顯城市文化特色。對(duì)于歷史文化資源豐富的城市，面臨的重要問(wèn)題是如何在城市建設(shè)與更新中加強(qiáng)對(duì)歷史建筑、歷史風(fēng)貌區(qū)的有效保護(hù)與活化再生?？山Y(jié)合國(guó)土空間規(guī)劃，分情況對(duì)各類歷史文化遺產(chǎn)的存量更新提出優(yōu)先保護(hù)、活化利用和有機(jī)更新等特殊的管理要求，鼓勵(lì)采取微改造的方式，實(shí)現(xiàn)歷史文化資源的有效保護(hù)和合理利用。

如何實(shí)現(xiàn)“多規(guī)合一”的國(guó)土空間規(guī)劃 I 羅彥

2019年《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于建立國(guó)土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見(jiàn)》提出將主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃等空間規(guī)劃融合為統(tǒng)一的國(guó)土空間規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)“多規(guī)合一”。我國(guó)各地都積極探索不同層次的國(guó)土空間規(guī)劃編制方法和內(nèi)容，隨著時(shí)間的推移和相關(guān)技術(shù)規(guī)程指南的陸續(xù)頒布實(shí)施，國(guó)土空間規(guī)劃的“多規(guī)合一”要求逐漸明晰，特提出如下幾點(diǎn)看法：

（1）目標(biāo)與理念：以自然地理格局為基礎(chǔ)，實(shí)現(xiàn)人與自然和諧共生的現(xiàn)代化

人與自然是生命共同體，第一次工業(yè)革命以來(lái)，人類利用自然的能力不斷提高，但過(guò)度開(kāi)發(fā)也導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境惡化和生物多樣性減少，只有更好平衡人與自然的關(guān)系，維護(hù)生態(tài)系統(tǒng)平衡，才能守護(hù)人類健康。這次疫情防控使我們更加深切地認(rèn)識(shí)到，必須站在人與自然和諧共生的高度來(lái)謀劃經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，要深化對(duì)人與自然生命共同體的規(guī)律性認(rèn)識(shí)，全面加快生態(tài)文明建設(shè)。新時(shí)期的國(guó)土空間規(guī)劃需要分析自然地理格局，而重要的抓手就是在資源環(huán)境承載力和國(guó)土空間開(kāi)發(fā)適應(yīng)性評(píng)價(jià)基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)從“以我為用，過(guò)度開(kāi)發(fā)”到“修養(yǎng)生息、約束調(diào)整”的人地關(guān)系轉(zhuǎn)變。

人與自然的和諧共生應(yīng)該尊重自然、順應(yīng)自然、保護(hù)自然。越來(lái)越多的人類活動(dòng)不斷觸及自然生態(tài)的邊界和底線，要為自然守住安全邊界和底線，形成人與自然和諧共生的格局。國(guó)土空間規(guī)劃需要落實(shí)好主體功能區(qū)戰(zhàn)略，明確生態(tài)紅線，劃定永久基本農(nóng)田和城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界，加快形成自然保護(hù)地體系，完善生物多樣性保護(hù)網(wǎng)絡(luò)，在空間上對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)進(jìn)行合理限定。

（2）方法與內(nèi)容：統(tǒng)籌發(fā)展與安全，堅(jiān)持“三個(gè)導(dǎo)向”與“三個(gè)空間”

我們?cè)絹?lái)越深刻地認(rèn)識(shí)到，安全是發(fā)展的前提，發(fā)展是安全的保障。當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期是我國(guó)各類矛盾和風(fēng)險(xiǎn)易發(fā)期，各種可以預(yù)見(jiàn)和難以預(yù)見(jiàn)的風(fēng)險(xiǎn)因素明顯增多。我們必須堅(jiān)持統(tǒng)籌發(fā)展和安全，增強(qiáng)機(jī)遇意識(shí)和風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，樹(shù)立底線思維，認(rèn)識(shí)和把握發(fā)展規(guī)律。國(guó)土空間規(guī)劃必須堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向、目標(biāo)導(dǎo)向和操作導(dǎo)向，以往不同規(guī)劃的技術(shù)方法和規(guī)劃重點(diǎn)有所不同，但總體而言就是解決發(fā)展的問(wèn)題和安全的問(wèn)題，這一輪國(guó)土空間規(guī)劃更要強(qiáng)化問(wèn)題分析，問(wèn)題分析是解決紛繁復(fù)雜“多規(guī)合一”的前提，只有問(wèn)題梳理清楚了，規(guī)劃的方案才有針對(duì)性，才可能具有較好的操作性。

國(guó)土空間規(guī)劃是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展目標(biāo)在空間上的體現(xiàn)，要聚焦空間，回答變不變、變成怎么樣，這是空間規(guī)劃和發(fā)展規(guī)劃的一個(gè)基本邏輯關(guān)系。構(gòu)建“多規(guī)合一”的國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)新格局，需要發(fā)揮各地比較優(yōu)勢(shì)，逐步形成城市化地區(qū)、農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)、生態(tài)功能區(qū)三大空間格局，支持城市化地區(qū)高效集聚經(jīng)濟(jì)和人口、保護(hù)基本農(nóng)田和生態(tài)空間，支持農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)增強(qiáng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力，支持生態(tài)功能區(qū)把發(fā)展重點(diǎn)放到保護(hù)生態(tài)環(huán)境、提供生態(tài)產(chǎn)品上，形成主體功能明顯、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、高質(zhì)量發(fā)展的國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)新格局。同時(shí)為了支撐國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)新格局的形成，還需要優(yōu)化重大基礎(chǔ)設(shè)施、重大生產(chǎn)力和公共資源布局，實(shí)現(xiàn)空間安全、空間效率和空間品質(zhì)的高度結(jié)合，空間效率包括功能效率、利用效率，空間品質(zhì)則是提升以人為核心的城鄉(xiāng)公共服務(wù)體系，空間安全則是關(guān)注生態(tài)安全、糧食安全、水資源安全等。

（3）實(shí)施與管理：以“三調(diào)”為基礎(chǔ)，實(shí)施“一張圖”規(guī)劃管理，實(shí)現(xiàn)“兩統(tǒng)一”職責(zé)

國(guó)土空間規(guī)劃需要以“三調(diào)”為基礎(chǔ)，整合空間關(guān)聯(lián)現(xiàn)狀數(shù)據(jù)和信息，在統(tǒng)一用地用海分類標(biāo)準(zhǔn)的前提下，形成坐標(biāo)一致、邊界吻合、上下貫通的一張底圖。其次，在各類空間劃定前提下，如何實(shí)現(xiàn)有效的管理，需要堅(jiān)持生態(tài)優(yōu)先的原則，即自然保護(hù)地核心區(qū)、永久基本農(nóng)田、耕地、生態(tài)控制區(qū)、城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界先后管制順序。最后，按照云端部署、省市縣通用的方式統(tǒng)一建設(shè)一張圖系統(tǒng)，將全省及各地總體規(guī)劃、專項(xiàng)規(guī)劃和詳細(xì)規(guī)劃納入到全省“一張圖”中，實(shí)現(xiàn)全省自上而下“一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)、一個(gè)體系、一個(gè)接口”，并實(shí)現(xiàn)與全國(guó)“一張圖”的交匯。最終構(gòu)建國(guó)土空間規(guī)劃從編制、審批、實(shí)施、監(jiān)測(cè)、評(píng)估和預(yù)警的全生命周期管理。

此外，自然資源部門(mén)作為國(guó)土空間規(guī)劃的主管部門(mén)，還得落實(shí)部門(mén)“兩統(tǒng)一”的職責(zé)。即統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)和統(tǒng)一行使所有國(guó)土空間用途管制和生態(tài)保護(hù)修復(fù)職責(zé)?？傮w而言就是通過(guò)國(guó)土空間規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)全面提高資源利用效率，推進(jìn)資源總量管理、科學(xué)配置、全面節(jié)約、循環(huán)利用，制定更加差別化的主體功能區(qū)政策，實(shí)現(xiàn)自然資源資產(chǎn)的保值和增值。

最后我想說(shuō)的是“多規(guī)合一”表面上是從技術(shù)邏輯和行政邏輯來(lái)講的，但最為根本的保障則是組織邏輯，要實(shí)現(xiàn)編制的相關(guān)技術(shù)人員、編制的相關(guān)主管部門(mén)、編制的相關(guān)利益人的高度協(xié)同，實(shí)現(xiàn)認(rèn)識(shí)的統(tǒng)一、方案的統(tǒng)一、行動(dòng)的統(tǒng)一和治理的統(tǒng)一。