周 平

一、問題的由來

中國(guó)自古就有遼闊的疆域，疆域的不同部分存在明顯甚至巨大的差異。在農(nóng)耕文明的條件下，生活于不同地域中的人們創(chuàng)造了不同的文化，多樣性的文化又將享有它們的人們凝聚成不同的群體。這些不同的群體在管理自己的社會(huì)生活中創(chuàng)造了各具特色的政治形式的同時(shí)，又在一個(gè)國(guó)家的框架中持續(xù)互動(dòng)，并不斷地交往交流交融，其間也充滿競(jìng)爭(zhēng)。“競(jìng)爭(zhēng)的勝利者，走向了發(fā)展和強(qiáng)盛、文明；競(jìng)爭(zhēng)的失敗者，走向了沒落直至消失?！盵1]

秦統(tǒng)一并建立中央集權(quán)的國(guó)家政權(quán)后，中國(guó)的早期國(guó)家進(jìn)入了王朝國(guó)家時(shí)代。面對(duì)納入王朝統(tǒng)治范圍的多種歷史文化群體，王朝政權(quán)采取了因俗而治的策略，根據(jù)不同區(qū)域不同群體的特點(diǎn)采取了差異化統(tǒng)治的方式。這樣一種承認(rèn)地方和族類群體差異性的統(tǒng)治方式，反過來又促進(jìn)和強(qiáng)化了多樣性歷史文化群體的發(fā)展。

戊戌變法失敗后逃亡日本的梁?jiǎn)⒊瑢㈦S著民族國(guó)家影響的擴(kuò)大而廣泛使用的“民族”引入了中國(guó)[2]后，中國(guó)歷史上長(zhǎng)期存在的眾多歷史文化群體也以“民族”概念來指稱和描述。但“民族”并非一般的生活概念或?qū)W術(shù)概念，而是意識(shí)形態(tài)內(nèi)涵豐富的社會(huì)政治概念，蘊(yùn)涵著極強(qiáng)的社會(huì)政治動(dòng)員功能。當(dāng)時(shí)的中國(guó)，現(xiàn)代國(guó)家即民族國(guó)家的議題正在形成[3]，并醞釀著中華現(xiàn)代國(guó)家的構(gòu)建。同時(shí)，一個(gè)由歷史上眾多民族交往交流交融而形成的龐大族體正呼之欲出，漢、滿、蒙、回、藏等具體的民族群體也日趨活躍?！懊褡濉备拍畹膫鞑ゼ捌鋭?dòng)員功能的發(fā)揮，為新的歷史條件下萌動(dòng)的族際關(guān)系注入了巨大的能量。辛亥革命推翻最后一個(gè)王朝后，中國(guó)的民族國(guó)家構(gòu)建隨之開啟，與現(xiàn)代國(guó)家構(gòu)建相結(jié)合的中華民族的構(gòu)建，以及以少數(shù)民族為主的國(guó)內(nèi)各民族的構(gòu)建也逐步形成并持續(xù)推進(jìn)，從而形成一個(gè)二元性的民族構(gòu)建進(jìn)程。[4]

在抗擊日本帝國(guó)主義入侵的斗爭(zhēng)中，伴隨著現(xiàn)代國(guó)家的構(gòu)建而逐步國(guó)民化的民眾加深了對(duì)中華民族的認(rèn)同，以少數(shù)民族構(gòu)建為主要內(nèi)容的各民族的構(gòu)建也不斷深化?？谷諔?zhàn)爭(zhēng)進(jìn)入戰(zhàn)略相持階段后，1939年發(fā)生的“中華民族是一個(gè)”的大討論，表明中華民族正在由自在走向自覺。同年，毛澤東在《中國(guó)革命與中國(guó)共產(chǎn)黨》一書中指出：中國(guó)的人口除了十分之九為漢人外，還有回人、蒙人、藏人、苗人、夷人、黎人等許多少數(shù)民族，并做出了“中國(guó)是一個(gè)由多數(shù)民族結(jié)合而成的擁有廣大人口的國(guó)家”[5]的重要判斷。1946年底在南京召開的制憲國(guó)民大會(huì)上，少數(shù)民族代表“主動(dòng)接受并開始習(xí)慣以‘少數(shù)民族’自稱”，并“積極爭(zhēng)取自身的民族權(quán)力”[6]?！吧贁?shù)民族”概念由他稱到自稱的變化表明，各個(gè)非漢民族群體已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了從自在到自為的轉(zhuǎn)變。制憲國(guó)民大會(huì)上通過的《中華民國(guó)憲法》，明確承認(rèn)了國(guó)內(nèi)少數(shù)民族的民族地位，并在第五條中規(guī)定：“各民族一律平等”。

新中國(guó)成立前夕，歷史上多樣性的歷史文化群體經(jīng)過近代的民族構(gòu)建，已經(jīng)從“××人”演變成為“××族”，取得了民族的地位和正式的承認(rèn)，“漢人”也成為“漢族”。在此條件下，各個(gè)民族的民族意識(shí)覺醒了，民族平等的觀念得到承認(rèn)，多民族國(guó)家的認(rèn)知日漸明晰。因此，在推翻舊的國(guó)家政權(quán)和制度并建立新的國(guó)家政權(quán)和制度的時(shí)候，通過相應(yīng)的制度安排和政策安排來協(xié)調(diào)統(tǒng)一國(guó)家內(nèi)各個(gè)民族的關(guān)系，妥善應(yīng)對(duì)多民族國(guó)家必然面臨的“一”與“多”的關(guān)系，就成為一個(gè)必須面對(duì)和回答的重大社會(huì)政治問題。這樣的問題，實(shí)質(zhì)上就是多民族國(guó)家的族際政治整合問題。

這項(xiàng)任務(wù)歷史地落到了取得執(zhí)政地位的中國(guó)共產(chǎn)黨的身上。黨應(yīng)對(duì)這個(gè)問題的方式構(gòu)成了執(zhí)政方略的一個(gè)重要部分，所采取的具體方式就是族際政治整合的策略選擇。(1)相對(duì)于中國(guó)共產(chǎn)黨治國(guó)理政的總格局、總政策來說，為維護(hù)國(guó)家的統(tǒng)一而協(xié)調(diào)族際關(guān)系的方式，即為族際政治整合策略。但是，中國(guó)共產(chǎn)黨治國(guó)理政的這一策略在實(shí)踐的層面上，又需要通過具體的政策來實(shí)施。其實(shí)，“政策”“策略”都不過是用來指稱或描述解決問題的方案的概念，一種應(yīng)對(duì)方案因其所處層次不同，既可定位為“政策”，也可界定為“策略”?？偫ㄆ饋砜?，中國(guó)共產(chǎn)黨的族際政治整合策略可大致地概括為四個(gè)方面。

二、制度整合：通過國(guó)家制度進(jìn)行整合

制度整合策略，是通過國(guó)家制度體系中的具體安排而進(jìn)行的族際政治整合。具體來說，就是通過國(guó)家制度中的具體安排，將歷史上形成并延續(xù)下來的民族性地方政權(quán)納入統(tǒng)一的國(guó)家制度體系之中，維護(hù)和實(shí)現(xiàn)好少數(shù)民族的政治權(quán)利，使國(guó)家成為各個(gè)民族共同的政治屋頂，進(jìn)而贏得少數(shù)民族對(duì)國(guó)家體制的認(rèn)同和支持。

中華人民共和國(guó)的成立，標(biāo)志著中華現(xiàn)代國(guó)家構(gòu)建的基本完成?，F(xiàn)代國(guó)家最基本的要求是，在全國(guó)范圍內(nèi)建立統(tǒng)一的政權(quán)和制度，實(shí)現(xiàn)國(guó)家的統(tǒng)一和完整。為新中國(guó)政權(quán)的建立提供憲制依據(jù)的《中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議共同綱領(lǐng)》第十二條就規(guī)定：“中華人民共和國(guó)的國(guó)家政權(quán)屬于人民。人民行使國(guó)家政權(quán)的機(jī)關(guān)為各級(jí)人民代表大會(huì)和各級(jí)人民政府?！比嗣翊泶髸?huì)制度、中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作與政治協(xié)商制度、基層民主制度等全國(guó)性制度在少數(shù)民族聚居區(qū)的實(shí)施，是實(shí)現(xiàn)國(guó)家政權(quán)和制度統(tǒng)一的必要條件。

然而，新中國(guó)成立時(shí)，在少數(shù)民族聚居區(qū)尤其是邊疆多民族地區(qū)落實(shí)全國(guó)性的制度卻面臨著復(fù)雜的形勢(shì)。一方面，歷史上國(guó)家的疆域內(nèi)長(zhǎng)期生活著多個(gè)民族群體，這些民族群體在維系和管理自己的社會(huì)生活中建立了形態(tài)各異的政治體系。王朝中央為實(shí)現(xiàn)對(duì)這些民族群體及其生活地域的統(tǒng)治，采取了羈縻制、土司制等承認(rèn)各個(gè)民族群體特殊性的制度，將差異性特征突出的地方政權(quán)納入國(guó)家統(tǒng)治體系，實(shí)現(xiàn)了國(guó)家的統(tǒng)一和統(tǒng)治的完整。明、清兩代采取的改土設(shè)流、改土歸流等限制或取消地方性制度并將其納入全國(guó)統(tǒng)一政權(quán)體系的改革，并未根除這些民族性的地方政權(quán)。南京國(guó)民政府也未達(dá)成這樣的目標(biāo)。歷史上的民族群體在近代的民族構(gòu)建中成為各個(gè)民族之后，歷史上形成的地方性政權(quán)便有了民族的內(nèi)涵，成為民族性地方政權(quán)。另一方面，少數(shù)民族在構(gòu)建中尤其是通過“民族平等”原則而獲得正當(dāng)性以后，尊重它們的集體權(quán)利并將其體現(xiàn)于國(guó)家制度中，就成為新的制度構(gòu)建必須面對(duì)的重要問題，也是將統(tǒng)一的全國(guó)性制度在邊疆多民族地區(qū)實(shí)施的重要條件。

要達(dá)此目的，將統(tǒng)一的全國(guó)性的制度在少數(shù)民族聚居的區(qū)域尤其是邊疆多民族地區(qū)落地，就必須建立一套既能將民族性地方政權(quán)納入國(guó)家統(tǒng)一的制度體系，又能實(shí)現(xiàn)少數(shù)民族具有正當(dāng)性的權(quán)利要求的制度，即專門針對(duì)民族性因素或少數(shù)民族的制度。

中國(guó)共產(chǎn)黨成立后就開始思考和探索民族問題的對(duì)應(yīng)之策。但是，黨成立的初期，在國(guó)內(nèi)民族關(guān)系和民族問題的應(yīng)對(duì)問題上基本上是移植了俄國(guó)革命后的理論和政策，因而主張以民族自決和聯(lián)邦制的方式來解決中國(guó)的民族問題。長(zhǎng)征開始以后，隨著黨領(lǐng)導(dǎo)的革命隊(duì)伍活動(dòng)范圍的擴(kuò)大，尤其是深入到少數(shù)民族聚居的區(qū)域，黨對(duì)中國(guó)的民族關(guān)系和民族問題有了更加深入的了解。在延安有條件對(duì)這一問題進(jìn)行深入思考的情況下，毛澤東強(qiáng)調(diào)了中國(guó)人口中漢族占絕對(duì)多數(shù)外，“還有回人、蒙人、藏人、苗人、夷人、黎人等許多少數(shù)民族”的事實(shí)，進(jìn)而得出了“中國(guó)是一個(gè)由多數(shù)民族結(jié)合而成的擁有廣大人口的國(guó)家”的判斷。1947年5月，又通過推動(dòng)內(nèi)蒙古自治政府的成立，表明了對(duì)民族區(qū)域自治的態(tài)度。于是，在新中國(guó)成立前夕進(jìn)行新的國(guó)家制度設(shè)計(jì)的時(shí)候，最終選擇了民族區(qū)域自治[7]，并將其作為取代民族問題上曾經(jīng)的政策主張的新的和正式的方案。

在為籌建新國(guó)家而召開的中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議上，民族區(qū)域自治被確定為新國(guó)家的政治制度，并載入為新的國(guó)家政權(quán)奠定憲法基礎(chǔ)的《共同綱領(lǐng)》。(2)1949年9月29日中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議第一屆全體會(huì)議通過的《共同綱領(lǐng)》第九條規(guī)定：“中華人民共和國(guó)境內(nèi)各民族，均有平等的權(quán)利和義務(wù)”；第五十條規(guī)定：“中華人民共和國(guó)境內(nèi)各民族一律平等”，“禁止民族間的歧視、壓迫和分裂各民族團(tuán)結(jié)的行為”；第五十一條明確規(guī)定：“各少數(shù)民族聚居的地區(qū)，應(yīng)實(shí)行民族的區(qū)域自治，按照民族聚居的人口多少和區(qū)域大小，分別建立各種民族自治機(jī)關(guān)?！彪S后，這樣一項(xiàng)國(guó)家政權(quán)制度在實(shí)踐中得到了進(jìn)一步的充實(shí)、豐富和完善。1954年9月第一屆全國(guó)人民代表大會(huì)第一次會(huì)議通過的憲法(簡(jiǎn)稱“五四憲法”)，對(duì)該制度的明確規(guī)定具有十分重要的意義，尤其是“自治區(qū)、自治州、自治縣都是民族自治地方”的規(guī)定，確定了一個(gè)三級(jí)自治的體系。(3)《共同綱領(lǐng)》將民族區(qū)域自治確立為國(guó)家制度后，民族區(qū)域自治的實(shí)踐隨之開始。不過，在“五四憲法”確立三級(jí)自治制度之前，全國(guó)建立的民族自治地方皆稱之為“自治區(qū)”，既有省級(jí)的自治區(qū)，也有地市級(jí)和縣級(jí)的自治區(qū)，還有鄉(xiāng)一級(jí)的自治區(qū)?！拔逅膽椃ā贝_立三級(jí)自治的體制后，凡是符合條件的自治區(qū)，皆按憲法的規(guī)定進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)整，分別調(diào)整為自治區(qū)、自治州、自治縣；不符合條件的自治區(qū)，則調(diào)整為一般的行政區(qū)域；鄉(xiāng)一級(jí)的自治區(qū)則改建為民族鄉(xiāng)。1957年7月20日，中央民族事務(wù)委員會(huì)和全國(guó)人大民族委員會(huì)在青島召開了被稱為“具有里程碑意義”的全國(guó)民族工作座談會(huì)，國(guó)務(wù)院總理周恩來在被譽(yù)為民族問題“綱領(lǐng)性文件”的重要講話中，對(duì)民族區(qū)域自治制度作出了明確的政策闡釋，確定了民族區(qū)域自治制度的基本內(nèi)涵，明確了民族區(qū)域自治是“民族自治與區(qū)域自治的結(jié)合”“經(jīng)濟(jì)因素與政治因素的結(jié)合”的基本屬性[8]，同時(shí)闡明了黨和國(guó)家對(duì)民族區(qū)域自治的基本態(tài)度。這意味著這樣一項(xiàng)重要的國(guó)家制度已經(jīng)定型。

此后，民族區(qū)域自治制度在實(shí)踐的過程中，隨著整個(gè)國(guó)家發(fā)展的推進(jìn)而有所變化，甚至還遭受挫折和破壞。1982年12月4日第五屆全國(guó)人民代表大會(huì)第五次會(huì)議通過的憲法，對(duì)民族區(qū)域自治制度給予了新的肯定，并在“五四憲法”規(guī)定的基礎(chǔ)上作了一系列重要的修改和補(bǔ)充，進(jìn)一步擴(kuò)大了自治機(jī)關(guān)的自治權(quán)。1984年5月31日第六屆全國(guó)人民代表大會(huì)第二次會(huì)議通過了我國(guó)第一部民族區(qū)域自治的專門法律——民族區(qū)域自治法，以一部憲法性質(zhì)的基本法對(duì)民族區(qū)域自治的性質(zhì)、民族自治地方的建立、自治機(jī)關(guān)的組成、自治機(jī)關(guān)的自治權(quán)、民族自治地方的人民法院和人民檢察院與民族自治地方內(nèi)的民族關(guān)系，以及上級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)的職責(zé)等民族區(qū)域自治的基本問題進(jìn)行了明確的規(guī)定，實(shí)現(xiàn)了民族區(qū)域自治的規(guī)范化、體系化、操作化的有機(jī)結(jié)合，標(biāo)志著民族區(qū)域自治制度已經(jīng)趨于完善。

從族際政治整合的角度來看，國(guó)家制度中這樣一項(xiàng)專門的安排，在全國(guó)性統(tǒng)一制度與民族性地方之間，建立了一個(gè)能夠?qū)⑺鼈冦暯悠饋淼目蚣芑蚯?，推?dòng)了全國(guó)性統(tǒng)一制度在邊疆多民族地區(qū)的落實(shí)，維護(hù)和保障了國(guó)家政權(quán)和制度的統(tǒng)一，并滿足了民族性地方對(duì)于政治權(quán)利的訴求。因此，一方面，將統(tǒng)一的全國(guó)性制度在少數(shù)民族聚居區(qū)落了地，實(shí)現(xiàn)了國(guó)家的政權(quán)和制度的統(tǒng)一；另一方面，通過對(duì)自治地方的照顧和支持，促進(jìn)了民族性地方經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化的發(fā)展。這種整合策略的核心，是將統(tǒng)一性與差異性或特殊性結(jié)合起來，在統(tǒng)一的制度體系中維持一定的差異性，同時(shí)將差異性作為實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一性的手段。

從實(shí)踐的情況來看，制度設(shè)計(jì)的初衷已經(jīng)全面達(dá)成。尤其是在新中國(guó)成立初期全面建立統(tǒng)一的國(guó)家制度的階段。正是由于采取了這樣的制度整合策略，所以能夠在較短的時(shí)間內(nèi)和沒有引起社會(huì)政治震動(dòng)的情況下，順利地將歷史上形成并長(zhǎng)期存在的民族性地方政權(quán)納入統(tǒng)一的國(guó)家政權(quán)體制中，把國(guó)家統(tǒng)一與少數(shù)民族的訴求較好地結(jié)合起來，既維護(hù)了國(guó)家的統(tǒng)一，又促進(jìn)了民族性地方的發(fā)展。所取得的歷史性的成就，堪比對(duì)資本主義生產(chǎn)資料所有制進(jìn)行國(guó)有化改造中采取的贖買政策。

但是，這一整合策略在實(shí)踐中也出現(xiàn)對(duì)其功能產(chǎn)生影響的問題。一是，一些自治地方在實(shí)施該策略時(shí)，只強(qiáng)調(diào)自治的權(quán)利卻不重視自治地方承擔(dān)的義務(wù)，片面突出民族因素而忽略區(qū)域因素，甚至出現(xiàn)了將實(shí)行自治的民族和民族區(qū)域自治的特殊性和差異性加以固化的問題。二是，民族區(qū)域自治制度的各種機(jī)制的運(yùn)行受到民族理論的深刻影響，于是少數(shù)民族中的個(gè)別代表人物利用在解釋民族理論方面的便利，將一些不恰當(dāng)?shù)脑V求輸入其中，不僅片面強(qiáng)調(diào)擴(kuò)大自治權(quán)，甚至要求實(shí)行突破現(xiàn)有制度規(guī)范的自治，使得制度整合策略的運(yùn)行受到了干擾。

三、政策整合：通過政策體系進(jìn)行整合

政策整合策略，是通過執(zhí)政黨所構(gòu)建的民族政策體系中的各種機(jī)制而進(jìn)行的族際政治整合。這樣一個(gè)專門針對(duì)國(guó)內(nèi)民族關(guān)系的宏大的政策體系蘊(yùn)涵著一系列的機(jī)制，充分發(fā)揮這些機(jī)制在協(xié)調(diào)族際關(guān)系中的作用，是中國(guó)共產(chǎn)黨推進(jìn)當(dāng)代中國(guó)族際政治整合的一大特色。

中國(guó)共產(chǎn)黨構(gòu)建這樣一個(gè)應(yīng)對(duì)國(guó)內(nèi)民族關(guān)系的內(nèi)容豐富的政策體系，并將其作為族際政治整合的重要策略，有著深刻且復(fù)雜的原因。首先，對(duì)于近代以來尤其是社會(huì)政治劇烈變化的20世紀(jì)以來的中國(guó)來說，在通過全面的社會(huì)政治革命對(duì)傳統(tǒng)社會(huì)進(jìn)行改造并構(gòu)建新的社會(huì)和國(guó)家的進(jìn)程中，隨著“民族”概念引進(jìn)后自我意識(shí)快速覺醒的各個(gè)民族群體之間的關(guān)系，具有深刻而重大的影響。中國(guó)共產(chǎn)黨在領(lǐng)導(dǎo)新民主主義革命過程中，對(duì)國(guó)內(nèi)民族關(guān)系的意義具有深刻的認(rèn)識(shí)，因而十分重視對(duì)這方面工作的領(lǐng)導(dǎo)。其次，黨在民主革命時(shí)期便逐步建立了自己的民族政策及相應(yīng)的工作機(jī)制，并在實(shí)踐中不斷地完善，從而積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)。在取得執(zhí)政地位后，自然要把與自己的宗旨結(jié)合在一起的民族政策加以延續(xù)和發(fā)展，使其能夠發(fā)揮更大的作用。 最后，在全面執(zhí)掌國(guó)家政權(quán)的條件下，中國(guó)共產(chǎn)黨的民族政策得到了國(guó)家政權(quán)的支持并以政權(quán)的力量加以落實(shí)，從而能夠更加有效地發(fā)揮政策的功能。因此，民族政策成為能夠有針對(duì)性地解決問題并能收立竿見影之效的強(qiáng)大工具。

通過民族政策進(jìn)行的族際政治整合，是要充分發(fā)揮民族政策的功能并輔之以相應(yīng)的工作機(jī)制，及時(shí)協(xié)調(diào)國(guó)內(nèi)眾多民族之間尤其是少數(shù)民族與漢族之間的矛盾，進(jìn)而構(gòu)建平等團(tuán)結(jié)的民族關(guān)系，把各個(gè)民族在黨的旗幟下團(tuán)結(jié)起來，進(jìn)而支持國(guó)家的統(tǒng)一和團(tuán)結(jié)。

然而，不論是民族政策的制定還是通過民族政策而解決實(shí)踐中的問題，都必須基于對(duì)民族關(guān)系的具體而準(zhǔn)確的把握。新中國(guó)成立時(shí)，國(guó)內(nèi)有自稱和他稱的民族單位數(shù)百個(gè)，它們之間又不乏重疊之處，這使得準(zhǔn)確界定和把握國(guó)內(nèi)各個(gè)民族的狀況及民族關(guān)系成為難以完成的任務(wù)。為了應(yīng)對(duì)現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)，新中國(guó)成立后黨和國(guó)家便組織了全國(guó)范圍的民族識(shí)別。第一次民族識(shí)別在1950年至1954年間進(jìn)行，確定了38個(gè)少數(shù)民族；第二次民族識(shí)別在1954年至1978年間進(jìn)行，確定了16個(gè)少數(shù)民族；最后一次民族識(shí)別是1979年，確定了最后一個(gè)少數(shù)民族——基諾族。于是，中國(guó)歷史上形成并延續(xù)下來的眾多民族群體，最終被確定為56個(gè)民族。每個(gè)被確定的民族在國(guó)家政治體系中都享有集體權(quán)利，民族政策對(duì)少數(shù)民族的照顧基本上都是落實(shí)到這些得到確認(rèn)的體制性的民族身上。被識(shí)別或認(rèn)定為一個(gè)民族是享有政策紅利的先決條件，一個(gè)族類群體一旦被認(rèn)定為民族，就能享有由制度和政策所賦予或保障的集體權(quán)利，獲得相應(yīng)的政策照顧，所以爭(zhēng)取被認(rèn)定為民族也就成為尚未被確定為民族的群體爭(zhēng)取自身權(quán)利的最重要的途徑。

經(jīng)過民族識(shí)別而確定了國(guó)內(nèi)的民族單位后，民族政策的制定和實(shí)施就有了基礎(chǔ)。在此基礎(chǔ)上，一個(gè)完整的民族政策體系便逐步地構(gòu)建起來：一是，在解決歷史進(jìn)程中凸顯的具體問題時(shí)，有針對(duì)性地制定了政策并將這些政策逐步地體系化，從而形成一個(gè)包括民族平等團(tuán)結(jié)政策、民族區(qū)域自治政策、民族干部政策、民族經(jīng)濟(jì)政策、民族文化教育政策、民族語言文字政策、民族風(fēng)俗習(xí)慣政策、宗教信仰自由政策[9]在內(nèi)的政策體系；二是，建立推動(dòng)民族政策落實(shí)的工作機(jī)制，尤其是建立了專門的工作機(jī)構(gòu)——民族事務(wù)委員會(huì)，以及專門的工作隊(duì)伍——民族工作隊(duì)，全面推動(dòng)民族工作；三是，在中央層面建立了專門的工作機(jī)制，包括研究全局性工作的專門機(jī)制——中央民族工作會(huì)議，以及專題研究具有全局影響的區(qū)域問題的機(jī)制，如西藏工作座談會(huì)、新疆工作座談會(huì)。這樣一來，就形成了一個(gè)以民族政策為核心并輔之以相應(yīng)機(jī)構(gòu)和機(jī)制的完整體系，全面推動(dòng)族際政治整合。

如此一個(gè)宏大的民族政策體系，對(duì)整個(gè)國(guó)家的民族關(guān)系產(chǎn)生了重大而深遠(yuǎn)的影響。僅從將國(guó)內(nèi)各個(gè)民族整合于統(tǒng)一的國(guó)家框架和國(guó)家政治體系這一側(cè)面來看，這樣的政策整合演進(jìn)的脈絡(luò)還是比較清晰的。首先，在新中國(guó)成立初期，邊疆多民族地區(qū)歷史上形成并長(zhǎng)期存在的民族隔閡，成為建立統(tǒng)一的政權(quán)和制度的巨大障礙。黨的民族政策的落實(shí)，尤其是為此而派出的多種形式的民族工作隊(duì)，深入邊疆多民族地區(qū)開展民族工作，在地方各級(jí)政權(quán)的建立方面發(fā)揮了不可替代的作用，在民族政治整合中取得了卓著成效。其次，邊疆多民族地區(qū)的各級(jí)政權(quán)建立以后，尤其經(jīng)過“五四憲法”對(duì)地方政權(quán)的全面規(guī)范，以及民主改革對(duì)舊的經(jīng)濟(jì)制度和社會(huì)制度的全面改造以后，國(guó)家整合的任務(wù)基本完成。與此同時(shí)，隨著階級(jí)斗爭(zhēng)的擴(kuò)大化，民族問題也被納入階級(jí)斗爭(zhēng)的框架中審視。尤其是“民族問題的實(shí)質(zhì)是階級(jí)問題”論斷[10]形成后，經(jīng)由民族政策進(jìn)行的族際政治整合就放緩了。再次，“文化大革命”開始以后，族際政治整合中的政策機(jī)制就完全處于虛置狀態(tài)。最后，在“文革”結(jié)束后的撥亂反正中，整個(gè)民族政策體系得到全面恢復(fù)。1980年3月，中共中央在批轉(zhuǎn)《西藏工作座談會(huì)紀(jì)要》時(shí)，糾正了“民族問題的實(shí)質(zhì)是階級(jí)問題”錯(cuò)誤判斷。[11]1981年黨的十一屆六中全會(huì)通過的《關(guān)于建國(guó)以來黨的若干歷史問題的決議》，徹底批判了在民族政策上的錯(cuò)誤，并表明了恢復(fù)黨的民族政策的鮮明態(tài)度。此后，黨的民族政策得到了恢復(fù)，并在實(shí)踐中一步步地豐富和完善起來。民族政策的整合機(jī)制被激活和重新賦能，并發(fā)揮了越來越突出的作用。

新中國(guó)成立以來的70多年，在國(guó)家建設(shè)與發(fā)展的不同階段族際關(guān)系有不同的特點(diǎn)，國(guó)家治理的思維和取向也有很大的不同，導(dǎo)致了民族政策進(jìn)程中的不同階段存在明顯的差異性。但是，在不同歷史條件下，民族政策體系在應(yīng)對(duì)族際關(guān)系、國(guó)家統(tǒng)一面臨的挑戰(zhàn)性因素方面，一直發(fā)揮著十分重要的作用。尤其是其中的一些重要機(jī)制，如中央民族工作會(huì)議、西藏工作座談會(huì)和新疆工作座談會(huì)等，通過對(duì)政策的適時(shí)調(diào)整和引導(dǎo)，使政策的整合功能保持了針對(duì)性和靈活性。另外，盡管民族政策在演變中表現(xiàn)出一定的變動(dòng)性，但其基本的價(jià)值取向是穩(wěn)定的，即都是對(duì)少數(shù)民族權(quán)益給予保障和照顧。

從實(shí)踐的情況看，通過民族政策體系進(jìn)行的族際政治整合，民族政策所蘊(yùn)涵的功能得到了有效發(fā)揮，在協(xié)調(diào)國(guó)內(nèi)民族關(guān)系中發(fā)揮了十分重要的作用，促進(jìn)了民族之間的團(tuán)結(jié)，推動(dòng)了國(guó)家整合，有效維護(hù)了國(guó)家的統(tǒng)一和穩(wěn)定。

但是，這樣的政策整合機(jī)制經(jīng)過長(zhǎng)期實(shí)踐以后，也凸顯了一些值得深思的問題：一是，這樣的政策整合策略所依托的民族政策，基本的價(jià)值取向是對(duì)少數(shù)民族的照顧，本質(zhì)是一種利益給予的取向。由于其間蘊(yùn)涵著通過受益者的回報(bào)實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)的邏輯，政策的長(zhǎng)期實(shí)施又推高了政策對(duì)象更高的期待，進(jìn)而導(dǎo)致民族政策邊際效用的降低。二是，這樣的政策的長(zhǎng)期實(shí)踐難以避免民族差異被強(qiáng)化的問題，甚至為人為制造民族差異提供了可能，反過來又影響到政策整合的效果。此外，目前的政策整合機(jī)制，總體上指向民族關(guān)系的具體問題，并未觸及國(guó)家整合或族際政治整合的底層問題，從而出現(xiàn)長(zhǎng)期效果不如短期效果明顯的問題。

四、法制整合：通過民族法制進(jìn)行整合

法制整合策略，是運(yùn)用貫徹、落實(shí)黨的民族政策尤其是民族區(qū)域自治實(shí)踐中所形成的一套專門維護(hù)少數(shù)民族權(quán)益的法律制度體系而進(jìn)行的整合。這樣一套被稱為民族法制體系的制度機(jī)制，是中國(guó)特色法制體系的重要組成部分，在當(dāng)代中國(guó)的族際關(guān)系中具有重要影響。運(yùn)用其所蘊(yùn)涵的功能來協(xié)調(diào)族際關(guān)系，是中國(guó)共產(chǎn)黨推進(jìn)族際政治整合的一個(gè)重要方面。

實(shí)施民族區(qū)域自治制度，落實(shí)內(nèi)容豐富的民族政策，以及維護(hù)少數(shù)民族的權(quán)益，需要運(yùn)用國(guó)家法律、黨和政府的政策以外的法制化的手段，即行政法規(guī)和地方性法規(guī)。這樣一種既非國(guó)家法律又非行政政策的法制方式，是國(guó)家治理的一種特殊和有效的方式，在不斷發(fā)展中成為一個(gè)中國(guó)特色的民族法制體系?！豆餐V領(lǐng)》將民族區(qū)域自治確定為國(guó)家制度后，為了落實(shí)這一制度安排，1952年8月9日中央人民政府頒布了《中華人民共和國(guó)民族區(qū)域自治實(shí)施綱要》，以行政法規(guī)的形式規(guī)定了民族區(qū)域自治實(shí)施的具體方式，從而拉開了民族法制體系構(gòu)建的序幕。1981年黨的十一屆六中全會(huì)通過的《關(guān)于建國(guó)以來黨的若干歷史問題的決議》提出“必須堅(jiān)持實(shí)行民族區(qū)域自治，加強(qiáng)民族區(qū)域自治的法制建設(shè)，保障各少數(shù)民族地區(qū)根據(jù)本地區(qū)實(shí)際情況貫徹黨和國(guó)家政策的自主權(quán)”的要求，為民族法制體系的構(gòu)建提供了根本的依據(jù)。1982年12月4日第五屆全國(guó)人民代表大會(huì)第五次會(huì)議通過的《中華人民共和國(guó)憲法》和1984年5月31日第六屆全國(guó)人民代表大會(huì)第二次會(huì)議通過的《中華人民共和國(guó)民族區(qū)域自治法》，都明確賦予了民族自治地方人民代表大會(huì)“制定自治條例和單行條例”的憲制性權(quán)利，從而為民族自治地方制定地方性法規(guī)提供了憲法依據(jù)。(4)《憲法》第一百一十六條、《民族區(qū)域自治法》第十九條都規(guī)定：“民族自治地方的人民代表大會(huì)有權(quán)依照當(dāng)?shù)孛褡宓恼?、?jīng)濟(jì)和文化的特點(diǎn)，制定自治條例和單行條例。”在現(xiàn)行的國(guó)家法律體系中，《民族區(qū)域自治法》也是憲法性或憲制性法律。這樣憲法授權(quán)，是民族法制形成的根本依據(jù)。此后，中央政府層面一系列為落實(shí)民族區(qū)域自治法的行政法規(guī)陸續(xù)出臺(tái)，民族自治地方的人民代表大會(huì)更是制定并出臺(tái)了數(shù)量眾多的自治條例、單行條例。目前，五個(gè)自治區(qū)雖然尚未出臺(tái)自己的自治條例，但它們也曾為制定和出臺(tái)區(qū)一級(jí)的自治條例而努力過，甚至將這作為自己民族法制建設(shè)努力的方向。

如此一來，一個(gè)內(nèi)容豐富的民族法制體系便逐漸地凸顯了出來。這樣一個(gè)富有特色的民族法制體系，大致包括兩個(gè)方面：一是中央政府層面關(guān)于加強(qiáng)民族區(qū)域自治和保障少數(shù)民族權(quán)益的一系列行政法規(guī)和政府規(guī)章，尤其是國(guó)務(wù)院的行政法規(guī)；二是自治地方制定的地方性法規(guī)，包括自治條例、單行條例，尤以單行條例的數(shù)量為多。

這樣的民族法制體系，是在國(guó)家的民族區(qū)域自治制度、中國(guó)共產(chǎn)黨的民族政策的基礎(chǔ)上發(fā)展起來的，是民族區(qū)域自治制度和黨的民族政策的延伸和拓展，其所內(nèi)含的價(jià)值取向和實(shí)施方式與前者是完全一致的。但是，這樣的民族法制的形成，尤其是形成了一個(gè)完整的體系以后，便具有不同于國(guó)家制度和黨的政策本身的價(jià)值和功能，成為族際政治整合的一種有效方式。特別是它在族際政治整合方面的功能和發(fā)揮作用的方式等，都與制度整合、政策整合有明顯的區(qū)別，因而構(gòu)成了族際政治整合的單獨(dú)的一個(gè)部分。

民族法制體系形成后，又在實(shí)踐中不斷地豐富和發(fā)展，其內(nèi)容、功能和作用方式都更加豐富。促成這樣的發(fā)展的動(dòng)力源自于兩個(gè)方面：一方面是黨的民族政策的推動(dòng)。黨的民族政策也是不斷發(fā)展的?！拔幕蟾锩苯Y(jié)束后黨的民族政策得到全面恢復(fù)，尤其是在改革開放不斷深入的過程中，黨的民族政策保持了持續(xù)發(fā)展，內(nèi)容越來越豐富，執(zhí)行的力度也穩(wěn)步提升，這為民族法制的發(fā)展提供了強(qiáng)大的政策推動(dòng)力。另一方面，受到黨的民族政策的影響，以及在改革開放推動(dòng)的現(xiàn)代化快速推進(jìn)的過程中，少數(shù)民族地區(qū)和少數(shù)民族也一直在持續(xù)發(fā)展。其中，少數(shù)民族權(quán)益意識(shí)的不斷增強(qiáng)，尤其是在此基礎(chǔ)上形成的利益要求被其精英綜合為政策選擇后，將自身的利益訴求通過民族法制來實(shí)現(xiàn)的自覺性進(jìn)一步提高，進(jìn)而積極推動(dòng)通過一定的立法程序而將自己的利益訴求轉(zhuǎn)化為民族法制的具體內(nèi)容，從而為民族法制體系的發(fā)展提供直接的動(dòng)力。

民族法制的構(gòu)成主體或主要部分，是依據(jù)民族自治地方立法機(jī)關(guān)根據(jù)憲法和法律賦予的特殊權(quán)限而制定的自治條例和單行條例。民族自治地方的立法機(jī)關(guān)擁有的以制定自治條例和單行條例為主的一系列特殊權(quán)利，“體現(xiàn)了民族自治地方自主管理地方經(jīng)濟(jì)文化教育事業(yè)的權(quán)利，體現(xiàn)了自治地方各少數(shù)民族人民自主管理本民族內(nèi)部事務(wù)的權(quán)利?！盵12]這樣的表述表明，以民族自治地方的地方法規(guī)為主的民族法制，其制度安排的意義主要是兩個(gè)方面：一是實(shí)現(xiàn)少數(shù)民族在自治地方自主管理地方的經(jīng)濟(jì)文化教育事業(yè)，促進(jìn)民族自治地方的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展；二是少數(shù)民族在自治地方內(nèi)自主管理本民族內(nèi)部事務(wù)，實(shí)現(xiàn)少數(shù)民族的政治權(quán)利。由此可見，民族法制作為一種族際政治整合的策略，主要是通過推動(dòng)自治地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和實(shí)現(xiàn)少數(shù)民族的政治權(quán)利兩個(gè)方面，來達(dá)成族際政治整合的目標(biāo)。

隨著民族法制體系的逐漸建立和完善，尤其是民族自治地方的立法機(jī)關(guān)制定的自治條例和單行條例的增多和體系化，少數(shù)民族自主管理內(nèi)部事務(wù)的權(quán)利得到充分實(shí)現(xiàn)，各種切合民族自治地方實(shí)際和有針對(duì)性的地方性法規(guī)，在民族自治地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中發(fā)揮了重要作用，促進(jìn)了自治地方的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，并使少數(shù)民族的政治權(quán)利訴求得到實(shí)現(xiàn)，少數(shù)民族的利益得到了有效保障，從而從一個(gè)特定方面實(shí)現(xiàn)了黨的族際政治整合目標(biāo)。

但是，民族法制在發(fā)揮族際政治整合功能的同時(shí)，也出現(xiàn)了一些需要引起注意的問題：一是，個(gè)別自治地方在制定地方性法規(guī)時(shí)片面地理解和運(yùn)用自治權(quán)，將一些不利于族際關(guān)系協(xié)調(diào)的利益訴求經(jīng)由立法程序而轉(zhuǎn)化為法規(guī)，導(dǎo)致民族差異性的擴(kuò)大。二是，一些自治地方制定地方性法規(guī)時(shí)存在重視提升自治地方或自治民族的待遇，卻不重視促進(jìn)自治地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的傾向。三是，一些地方對(duì)區(qū)域內(nèi)非自治民族的利益照顧不夠，影響到區(qū)域內(nèi)民族關(guān)系的協(xié)調(diào)，甚至出現(xiàn)了逆向歧視的問題。這些問題的存在，對(duì)民族法制的整合策略造成了消極的影響。

五、國(guó)族整合：通過國(guó)族機(jī)制進(jìn)行整合

國(guó)族整合策略，是運(yùn)用國(guó)族意義的中華民族或中華民族共同體所蘊(yùn)涵的社會(huì)政治機(jī)制和歷史文化資源來規(guī)范和調(diào)整國(guó)內(nèi)各個(gè)民族之間的關(guān)系，促進(jìn)各個(gè)民族在中華民族大家庭中的團(tuán)結(jié)和凝聚，以此來促進(jìn)族際政治整合。

黨的十八大后，習(xí)近平帶領(lǐng)中央政治局常委參觀《復(fù)興之路》展覽時(shí)提出了中華民族偉大復(fù)興的中國(guó)夢(mèng)，以“中華民族偉大復(fù)興”這個(gè)充滿文化和道義內(nèi)涵的論斷來表述國(guó)家發(fā)展的目標(biāo)。而這樣一種將中華民族與國(guó)家發(fā)展有機(jī)結(jié)合的表述，充分凸顯了中華民族的國(guó)家意蘊(yùn)。習(xí)近平在2014年中央民族工作會(huì)議上的講話，對(duì)民族工作指導(dǎo)方針的論述，不再從各個(gè)民族尤其是少數(shù)民族的角度展開，而是從中華民族共同體的角度展開，進(jìn)一步突出了中華民族對(duì)于國(guó)家發(fā)展的意義，在中國(guó)的民族理論中增添了中華民族的完整論述。2017年，習(xí)近平在十九大報(bào)告中更是將中華民族偉大復(fù)興作為主線，以中華民族和中華民族偉大復(fù)興來論述黨和國(guó)家的發(fā)展過程和發(fā)展目標(biāo)(5)此前論述黨和國(guó)家的重大問題，基本上是從黨、國(guó)家、人民三個(gè)維度進(jìn)行。黨的十九大報(bào)告把中華民族納入了這樣的論述框架，從而使此前的三個(gè)維度的論證變成了黨、國(guó)家、人民、民族四個(gè)維度。，并做出了“鑄牢中華民族共同體意識(shí)”的重大戰(zhàn)略部署。于是，中華民族或中華民族共同體就成為言說或論述中國(guó)民族問題的總體框架，“鑄牢中華民族共同體意識(shí)”成為協(xié)調(diào)和調(diào)整民族關(guān)系的基本遵循。因此，國(guó)族意義的中華民族成為族際政治整合的總體框架。

由此提出的中華民族或中華民族共同體，既是國(guó)內(nèi)56個(gè)民族組成的共同體，又是與中華現(xiàn)代國(guó)家結(jié)合在一起、支撐著現(xiàn)代國(guó)家體制并承載著國(guó)家發(fā)展使命的共同體。如果說中華民族是一個(gè)大家庭的話，國(guó)內(nèi)的各個(gè)民族皆是家庭成員。要尊重各個(gè)民族歷史文化的差異性，但又不能擴(kuò)大這樣的差異性，要擴(kuò)大的是中華民族大家庭之成員的共同性，并在實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的過程中維護(hù)各個(gè)民族的權(quán)益。以國(guó)族機(jī)制來將多民族國(guó)家內(nèi)的各個(gè)民族整合在一個(gè)統(tǒng)一的國(guó)家之中，是一個(gè)更具格局性、長(zhǎng)遠(yuǎn)性、戰(zhàn)略性的族際政治整合策略。

前述的制度整合、政策整合策略形成于新中國(guó)成立之時(shí)，甚至可追溯至黨領(lǐng)導(dǎo)新民主主義革命過程中的相關(guān)理論和政策。民族法制整合策略的形成要晚一些，但與民族區(qū)域自治的制度和政策的確立有著直接的聯(lián)系。在族際政治整合中，這些方式或策略實(shí)行多年后又提出國(guó)族整合的策略，既是對(duì)新中國(guó)成立以后族際政治整合策略進(jìn)行總結(jié)和反思的結(jié)果，更是國(guó)家發(fā)展和治理的形勢(shì)的要求。

制度整合、政策整合、法制整合在實(shí)踐中都取得了顯著的成效，但是，這種整合策略或機(jī)制從總體上看，都是建立在各個(gè)民族的特殊性、差異性基礎(chǔ)上的，因此，隨著這樣的策略或機(jī)制的長(zhǎng)期實(shí)施，各個(gè)民族的特殊性、差異性被強(qiáng)化就成為難以避免的問題。如果這樣的特殊性、差異性沒有一個(gè)更大的框架或格局來加以規(guī)制，其對(duì)共同性、整體性所構(gòu)成的挑戰(zhàn)就會(huì)突出起來。而且，它們的基本取向都是對(duì)少數(shù)民族利益的照顧即利益給予，這樣的價(jià)值取向在少數(shù)民族長(zhǎng)期處于落后和不利地位的條件下是必須的，但如果只采取此種策略，或長(zhǎng)期采取此種取向的策略，就會(huì)出現(xiàn)長(zhǎng)期效果與短期效果之間存在明顯差距的問題，就會(huì)使“得到越多越不滿足”的“狄德羅效應(yīng)”(6)狄德羅效應(yīng)是18世紀(jì)法國(guó)哲學(xué)家丹尼斯·狄德羅發(fā)現(xiàn)的。其基本的涵義是，一個(gè)人在沒有得到某種東西時(shí)心里是很平穩(wěn)的，而一旦得到了卻又想要更多。此種現(xiàn)象十分常見也十分普遍。這樣一種“愈得愈不足效應(yīng)”，就被稱為“狄德羅效應(yīng)”。累積起來，導(dǎo)致這些整合策略的邊際效用遞減。而且，這些整合策略是針對(duì)具體問題而采取的，總體上停留于國(guó)家整合的表層邏輯[13]層面，并未著眼于從社會(huì)心理層面上解決問題，這也是出現(xiàn)整合策略效果衰減的一個(gè)重要因素。由于這些問題的存在，表征著事物發(fā)展過程中的功能鎖定、事物發(fā)展過程中的路徑依賴，以及內(nèi)蘊(yùn)事物發(fā)展過程中的目標(biāo)替代這三個(gè)內(nèi)卷化的特征[14]便逐步顯現(xiàn)出來，于是便出現(xiàn)已有問題或矛盾解決了，同樣性質(zhì)的問題和矛盾又以新的形式出現(xiàn)的問題，對(duì)多民族國(guó)家的國(guó)家整合的挑戰(zhàn)更加剛性化，使得族際政治整合仍然面臨著嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。因此，需要形成更具適應(yīng)性、前瞻性、整體性、戰(zhàn)略性的整合策略。

與此同時(shí)，國(guó)家發(fā)展的形勢(shì)和國(guó)家治理的思維也發(fā)生了重要的變化。2010年我國(guó)的經(jīng)濟(jì)總量超越日本而居于全球第二位后，中國(guó)的崛起便浮出了水面，在具備逐漸走近世界舞臺(tái)中央的條件的同時(shí)，也出現(xiàn)了國(guó)家間競(jìng)爭(zhēng)越來越剛性化的挑戰(zhàn)，從而面臨百年未有之大變局。在此條件下，國(guó)家決策層也形成了更具雄心、遠(yuǎn)見和格局的國(guó)家治理思維和謀劃，從而把通過中華民族這個(gè)蘊(yùn)涵著豐富的歷史文化內(nèi)涵和國(guó)家內(nèi)涵的整體來凝聚國(guó)民共識(shí)、加強(qiáng)國(guó)家團(tuán)結(jié)，以此來提升國(guó)家的競(jìng)爭(zhēng)力，并且以一個(gè)偉大的中華民族來為中國(guó)走近世界舞臺(tái)中央提供支持的問題也凸顯出來。國(guó)家決策層以中華民族的偉大復(fù)興來統(tǒng)籌國(guó)家的治理和發(fā)展，就是要充分發(fā)揮中華民族所蘊(yùn)涵的歷史文化和政治資源的意義，促進(jìn)國(guó)家的治理和發(fā)展。

這兩個(gè)方面結(jié)合在一起，就在多民族國(guó)家的族際政治整合這個(gè)重大命題上，將國(guó)族整合的策略凸顯出來。國(guó)族整合策略，既充分發(fā)揮了中華民族所蘊(yùn)涵的歷史文化和政治資源，又增加了新的整合方式，同時(shí)也為其他整合策略提供了一個(gè)具有頂層設(shè)計(jì)意義的統(tǒng)攝、指導(dǎo)和規(guī)制，使其在一個(gè)更大的格局和視野中發(fā)揮積極作用，不僅可以減少其本來蘊(yùn)涵著的和實(shí)踐中容易出現(xiàn)的問題，還能形成一個(gè)更加完整的族際政治整合機(jī)制體系，從而更加有效地進(jìn)行族際政治整合。

目前正在推進(jìn)的鑄牢中華民族共同體意識(shí)的政策議程，就是國(guó)族整合策略的具體實(shí)踐。從目前的情況來看，片面強(qiáng)調(diào)少數(shù)民族的差異性、權(quán)利要求、個(gè)性發(fā)展，或?qū)⑦@些訴求推向極端的觀念、理論和政策，以及由此形成的相應(yīng)的“政治正確”已經(jīng)在逐步地改變，將少數(shù)民族的差異性與中華民族的共同性結(jié)合起來的論述，以及有利于鑄牢中華民族共同體意識(shí)的歷史敘事體系、理論體系、話語體系、工作體系正在形成，相應(yīng)的政策調(diào)整和政策體系構(gòu)建也在推進(jìn)之中，體現(xiàn)出族際政治整合機(jī)制和策略的深度調(diào)整。

這樣一來，整個(gè)民族關(guān)系的敘事都將發(fā)生根本的改變。如果說，此前的民族關(guān)系是從國(guó)內(nèi)各個(gè)民族尤其是少數(shù)民族的角度來看待、敘事和調(diào)整，那么，現(xiàn)在的民族關(guān)系將從中華民族整體的角度來看待、敘事和調(diào)整，各個(gè)民族的差異性與中華民族的共同性正在有機(jī)地結(jié)合起來。從這個(gè)意義上看，族際政治整合中的國(guó)族整合因著眼于國(guó)家治理中的底層邏輯，從而具有根本性、統(tǒng)攝性和規(guī)約性，制度整合、政策整合和法制整合策略，都將根據(jù)國(guó)族整合的要求進(jìn)行調(diào)整和協(xié)調(diào)，從而形成一個(gè)更具整體性、戰(zhàn)略性的族際政治整合體系。

六、結(jié)論與討論

首先，在近代以來的民族構(gòu)建中，中國(guó)歷史上形成的眾多歷史文化群體一方面構(gòu)建為整體性的中華民族，另一方面則是構(gòu)建成為國(guó)內(nèi)眾多的民族。因此，當(dāng)代中國(guó)不僅成為現(xiàn)代意義上的多民族國(guó)家，而且也自我宣稱為“統(tǒng)一的多民族國(guó)家”。既然是多民族國(guó)家，便不可避免地面臨將國(guó)內(nèi)眾多的民族整合為一個(gè)國(guó)家共同體的族際政治整合問題。對(duì)這個(gè)具有特殊內(nèi)涵的“一”與“多”關(guān)系的應(yīng)對(duì)，既構(gòu)成了國(guó)家治理的民族維度，也成為執(zhí)政黨治國(guó)理政必須面對(duì)的根本性問題。取得執(zhí)政地位的中國(guó)共產(chǎn)黨，在應(yīng)對(duì)這個(gè)問題的過程中，形成了制度整合、政策整合、法制整合和國(guó)族整合四種基本的族際政治整合策略。

其次，這四種族際政治整合的策略，是基于對(duì)中國(guó)現(xiàn)實(shí)國(guó)情的把握而形成的，并在當(dāng)代中國(guó)建設(shè)和發(fā)展的歷史進(jìn)程中不斷地發(fā)展完善。一方面，族際政治整合的小邏輯服從于國(guó)家建設(shè)和發(fā)展的大邏輯，在演進(jìn)中體現(xiàn)出逐步深化、遞進(jìn)的特點(diǎn)，并在實(shí)踐中不斷地完善，具有明顯的階段性的特征；另一方面，它們也形成了一個(gè)完整的族際政治整合結(jié)構(gòu)。尤其是隨著國(guó)族整合策略的形成，族際政治整合策略發(fā)展成為一個(gè)兼顧國(guó)家整合的表層邏輯和底層邏輯的完整結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)了族際政治整合策略的體系化。

最后，上述族際政治整合策略，既體現(xiàn)了執(zhí)政黨的價(jià)值追求，又結(jié)合了中國(guó)的歷史國(guó)情和社會(huì)主義革命和建設(shè)的現(xiàn)實(shí)國(guó)情，并運(yùn)用國(guó)家政權(quán)的力量來加以推行，所以便發(fā)揮了巨大的整合功能，不僅在奪取政權(quán)后實(shí)現(xiàn)了國(guó)家制度的統(tǒng)一，而且有效地維護(hù)了國(guó)家的統(tǒng)一和穩(wěn)定。但是，族際政治整合的各種策略，既要不斷地總結(jié)實(shí)踐的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，又要根據(jù)國(guó)家治理和發(fā)展的形勢(shì)進(jìn)行調(diào)整，因此，各種整合策略既在實(shí)踐的基礎(chǔ)上形成和豐富，也通過不斷的調(diào)整而更具適應(yīng)性，并形成了更加強(qiáng)大的功能。

從中國(guó)共產(chǎn)黨族際政治整合策略的長(zhǎng)期實(shí)踐來看，族際政治整合的前提是承認(rèn)或肯定國(guó)內(nèi)眾多民族的客觀存在和在新的國(guó)家政治格局中的地位，進(jìn)而按照國(guó)家統(tǒng)一的要求而采取適當(dāng)?shù)姆绞絹韰f(xié)調(diào)族際關(guān)系，從而把眾多的民族維系在一個(gè)統(tǒng)一的國(guó)家框架或國(guó)家政治體系當(dāng)中。因此，既要堅(jiān)持國(guó)家統(tǒng)一的根本要求，又要維護(hù)好各個(gè)民族的利益；既要堅(jiān)持統(tǒng)一性和共同性，又要承認(rèn)和尊重多樣性和差異性。

在統(tǒng)一的國(guó)家政治體系建立和運(yùn)行的過程中，必須照顧和維護(hù)好少數(shù)民族的權(quán)益，但是，這樣的政策取向如果缺乏一個(gè)整體性框架的規(guī)約，就難免會(huì)出現(xiàn)“狄德羅效應(yīng)”，導(dǎo)致政策的邊際效用遞減，同時(shí)還會(huì)形成一種一味強(qiáng)調(diào)特殊性和差異性的氛圍，形成所謂的“政治正確”，進(jìn)而導(dǎo)致統(tǒng)一性、共同性的虛置，或者化之于無形，不僅出現(xiàn)影響或沖擊族際關(guān)系的各種矛盾和問題，更重要的是侵蝕國(guó)家的統(tǒng)一性。

多民族國(guó)家的族際政治整合，根本上是要解決多民族國(guó)家必然面臨的“一”與“多”的問題，其實(shí)質(zhì)就是要處理好共同性與差異性的關(guān)系問題。這樣的問題無法通過哲學(xué)式或思辨的討論來解決，而必須找到一種能夠?qū)⑦@樣的本質(zhì)性要求加以實(shí)現(xiàn)的具體形式。突出并加強(qiáng)國(guó)族意義上的中華民族建設(shè)，將中華民族作為一種具體的實(shí)現(xiàn)形式，也許就是最為恰當(dāng)?shù)慕鉀Q問題的方式，也符合世界其他多民族國(guó)家對(duì)解決或應(yīng)對(duì)這一問題之道所作的有益探索。