□劉彤彤

（1.武漢大學 政治與公共管理學院 湖北 武漢430072；2.武漢大學 環(huán)境法研究所，湖北 武漢430072）

一、引言

生物多樣性保護作為人類共同關(guān)切的事項，不僅與人類生存和永續(xù)發(fā)展息息相關(guān)，而且已經(jīng)成為我國生態(tài)文明建設(shè)中的重要一環(huán)。在2010年國際生物多樣性中國國家委員會全體會議上，時任副總理的李克強強調(diào)：要按照建設(shè)生態(tài)文明的要求，把保護生物多樣性與優(yōu)化發(fā)展結(jié)合起來①參見《李克強強調(diào)：保護生物多樣性推進生態(tài)文明建設(shè)》，新華社2010年5月19日，http://www.gov.cn/ldhd/2010-05/19/content_1609614.htm。；以黨的十八大為標志，生物多樣性保護首次寫入了中國共產(chǎn)黨全國代表大會報告②參見《堅定不移沿著中國特色社會主義道路前進為全面建成小康社會而奮斗》，2012年11月8日發(fā)布。；黨的十九大報告則更為細致地提出構(gòu)建生物多樣性網(wǎng)絡的要求③參見《決勝全面建成小康社會奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利》，2017年10月18日發(fā)布。。我國在不斷提升生物多樣性保護政治地位的同時，也隨著認識的不斷深入而謀求更為精準的頂層設(shè)計，對生物多樣性進行整體保護正是我國深化改革的政治舉措之一。在2018年全國生態(tài)環(huán)境保護大會上，習近平總書記將“山水林田湖草是生命共同體”所展現(xiàn)的整體系統(tǒng)觀作為加強生態(tài)文明建設(shè)所必須堅持的原則。依照文理解釋，整體系統(tǒng)觀包含整體和系統(tǒng)兩個方面，整體意味著涵蓋生物多樣性的所有層次和領(lǐng)域，系統(tǒng)則是注重各層次和領(lǐng)域間的聯(lián)系和相互作用。由此，整體系統(tǒng)觀所體現(xiàn)的生態(tài)系統(tǒng)多樣性正是生物多樣性極具畫面感的中國表達，為生物多樣性整體保護提供了堅實的思想理論基礎(chǔ)。

然而，我國生物多樣性下降的總體趨勢尚未得到有效遏制，生物物種資源流失的嚴重形勢沒有得到根本改變①參見《國務院關(guān)于2018年度環(huán)境狀況和環(huán)境保護目標完成情況的報告》，2019年4月21日發(fā)布。。目前我國生物多樣性保護面臨的首要問題和挑戰(zhàn)，就是生物多樣性保護法律和政策體系尚不完善②參見《中國生物多樣性保護戰(zhàn)略與行動計劃（2011—2030）》，環(huán)發(fā)〔2010〕106號，2010年9月17日發(fā)布。，現(xiàn)有立法無法為生物多樣性保護實踐提供有效的制度供給?；诨貞锒鄻有员Ｗo的政治要求，以及改變生物多樣性立法分散化和位階較低等現(xiàn)狀的需求，亟須將整體系統(tǒng)觀引入生物多樣性保護法律領(lǐng)域。整體系統(tǒng)觀之所以能夠指導生物多樣性立法，不僅與法律保護公共利益的方式相契合，而且也有法律體系化作為理論前提，更有我國一系列現(xiàn)實有利條件作為實踐基礎(chǔ)。將整體系統(tǒng)觀作為生物多樣性立法邏輯予以展開，最為迫切的當屬制定一部統(tǒng)領(lǐng)生物多樣性法律法規(guī)體系的基本法，不僅可以彌補現(xiàn)有立法權(quán)威性的不足，而且有利于促使我國生物多樣性保護立法理念和制度從分散走向統(tǒng)一，進而發(fā)揮立法的引領(lǐng)和保障作用。

二、整體系統(tǒng)觀的理論溯源與適用分析

整體系統(tǒng)觀作為復合型概念是對國內(nèi)外學界圍繞系統(tǒng)或者整體所展開的一系列理論研究的總結(jié)和升華。整體系統(tǒng)觀的理論起源大體發(fā)軔于西方的生態(tài)整體論，經(jīng)過我國學者不斷探究和解讀后，最終提出了根植于生態(tài)文明這一極具中國色彩背景下的理論成果。與此同時，將整體系統(tǒng)觀作為生物多樣性保護的立法邏輯不僅符合我國環(huán)境法代際更替的主旨，而且其內(nèi)在要義與法律體系化的思路相一致，故可以借鑒法律體系化的邏輯進路對整體系統(tǒng)觀進行法律適配。

整體系統(tǒng)觀的相關(guān)理論可以追溯至西方生態(tài)整體主義，其核心思想是將生態(tài)系統(tǒng)的整體利益作為最高價值，試圖在理念層面對由于人類中心主義所引發(fā)的環(huán)境問題進行糾偏，然而過于激進地調(diào)整價值位階的西方生態(tài)整體主義忽視了維護人類利益的根本訴求。我國學界在吸收西方生態(tài)整體主義合理要素的基礎(chǔ)上，結(jié)合時代需求進行中國化改造，不停地增強理論普適性，進而得以指導立法實踐。一方面，沿襲中國歷史進程的脈絡，將研究視角聚焦于生態(tài)文明建設(shè)，以生態(tài)系統(tǒng)作為研究起點。從中國傳統(tǒng)文化的傳承來看，我國生態(tài)文明思想繼受傳統(tǒng)“天人合一”思維模式的精華，肯定人類在維護生態(tài)整體過程中的積極作用，將人與自然視為生命共同體，塑造二者和諧共生的生態(tài)整體觀，形成系統(tǒng)推進山水林田湖草整體保護、系統(tǒng)修復和綜合治理的思路[1](p153)。從中國馬克思主義理論體系出發(fā)，馬克思主義的生態(tài)認識論是科學主義范式和整體主義范式的有機統(tǒng)一。這種科學的整體主義不僅強調(diào)人的主體性，而且遵從唯物辯證法中的聯(lián)系觀和發(fā)展觀，是一種可以訴諸實踐的思維范式[2](p18)。雖然我國對整體系統(tǒng)觀前身理論的研究切入點不同，并且在措辭上存在些許差異，但結(jié)論基本一致，即生態(tài)文明系統(tǒng)觀的整體性既體現(xiàn)在宏觀層面將生態(tài)系統(tǒng)視為一個集合環(huán)境和資源價值的整體，也表現(xiàn)于將視角切換至生態(tài)系統(tǒng)內(nèi)部，看清生態(tài)系統(tǒng)的整體性是由多個子系統(tǒng)、要素和環(huán)節(jié)有機組合而成，通過有機互動實現(xiàn)整體功能的最大化[3](p8)。

另一方面，以生態(tài)學理論推動環(huán)境法學的更新，促進環(huán)境立法的理念更新和體系構(gòu)建。從我國第一代環(huán)境法治的實踐反饋來看，不論單行法中將追求環(huán)境利益作為唯一價值取向的立法目的，還是將環(huán)境或者資源各要素作為各立法的保護對象，抑或是以“命令控制”作為主要規(guī)制手段、單一且片面的運行機制，皆無法回應當下中國環(huán)境法治的難點[4](p86)。鑒于此，第二代環(huán)境法最為顯著的特征之一是將個體主義轉(zhuǎn)向整體主義，不僅將環(huán)境利益和經(jīng)濟利益進行綜合考量，而且以綜合生態(tài)系統(tǒng)管理方法為理念引領(lǐng)法律制定。這種綜合生態(tài)系統(tǒng)觀念的形成意味著生態(tài)文明法治建設(shè)和法學研究將可以采用“主客一體”的研究范式，實行綜合調(diào)整機制。具言之，環(huán)境法學將發(fā)生全面且深刻的影響，主要體現(xiàn)于在原有二元論的基礎(chǔ)上，通過注入人的生態(tài)性、第三方組織的獨立性、權(quán)利的非排他性、理念的共享性、人與自然的關(guān)聯(lián)性等相關(guān)因素，從而對環(huán)境法學進行全方位的理論升級[5](p1)。這就要求生態(tài)環(huán)境法律體系遵從生態(tài)整體觀，從包括人在內(nèi)的生態(tài)系統(tǒng)整體出發(fā)，旨在從預防、管控和救濟三個維度構(gòu)建三位一體的生態(tài)文明法律保障體系[6](p49)。因此，環(huán)境資源立法所經(jīng)歷的內(nèi)部理念革新與整體系統(tǒng)觀的核心要義相契合，是整體系統(tǒng)觀能夠引入環(huán)境法律體系的重要因素。除此之外，整體系統(tǒng)觀所欲呈現(xiàn)的效果和實現(xiàn)路徑與現(xiàn)有法學研究中的法律體系化目標存在異曲同工之處。法律體系是指單個規(guī)范之間按照價值融貫性、邏輯統(tǒng)一性、內(nèi)容全面性和結(jié)構(gòu)層次性進行結(jié)合后的整體[7](p62)。法律體系化是運用體系化思維，通過立法和法律解釋的手段，落實上述要求的過程[8](p87)。鑒于體系化是實現(xiàn)法律價值、促進法律實效最為核心的方式，現(xiàn)代部門法均以體系化作為建構(gòu)目標，最新出臺的《民法典》正是體系化的顯性表現(xiàn)方式。環(huán)境法領(lǐng)域生態(tài)環(huán)境法律的制定和修改也是如此，以自然保護地法律的制定為例，都以外部框架邏輯的自洽性和內(nèi)部價值功能的銜接性作為體系建構(gòu)的標準[9](p137)?？梢哉f，將整體系統(tǒng)觀作為一種立法邏輯進行理論到實踐的系統(tǒng)闡釋，既是從中西方理論研究到我國環(huán)境資源立法理念適配的過程，也是形成全面性和層次性的形式外觀，以及價值融貫性的體系化要求。

三、生物多樣性保護的應然設(shè)計和立法現(xiàn)狀

基于生物多樣性之于生態(tài)環(huán)境和人類發(fā)展的重要意義，我國應當選擇行之有效的保護方式提高生物多樣性的保護效果，而制定法律是最為直接且有效的合理回應。本文以生物多樣性立法保護為考察對象，以明晰的生物多樣性自然屬性作為研究前提，梳理我國政治領(lǐng)域?qū)τ谏锒鄻有员Ｗo所達成的頂層設(shè)計，進而破解我國生物多樣性法律保護不力的困局。

（一）生物多樣性保護的自然屬性

生物多樣性是一個描述自然界多樣性程度和內(nèi)容的廣泛概念，眾多學者和機構(gòu)曾嘗試從不同角度對其進行定義。比如《生物多樣性公約》中界定：生物多樣性是指所有來源的形形色色生物體，這些來源包括陸地、海洋和其他水生生態(tài)系統(tǒng)及其所構(gòu)成的生態(tài)綜合體；包括物種內(nèi)部、物種之間和生態(tài)系統(tǒng)的多樣性。又比如學者蔣志剛等認為：生物多樣性是生物及其與環(huán)境形成的生態(tài)復合體以及與此相關(guān)的各種生態(tài)過程的總和，它包括動物、植物、微生物和它們所擁有的基因以及它們與其生存環(huán)境形成的復雜的生態(tài)系統(tǒng)[10](p1)。雖然對生物多樣性概念的具體表述有所差異，但在生物多樣性的組成內(nèi)容上達成一致，即都是由遺傳、物種、生態(tài)系統(tǒng)三個層次組成。從生物多樣性內(nèi)部三個層次之間的關(guān)系來看，這三個層次間相互聯(lián)系，共同組成了一個有機生態(tài)整體。以保護對象和范圍作為劃分標準，可以將三個層次從大到小依次逐級劃分為生態(tài)系統(tǒng)>物種>遺傳，三者之間層層嵌套共同保護生物多樣性。具言之，生物多樣性保護的目標是以可持續(xù)利用為原則，發(fā)揮各生物物種在生態(tài)系統(tǒng)中的作用，通過科學有效的措施保護人類賴以生存的遺傳資源，保證生態(tài)系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)多樣性和功能多樣性，從而增強生態(tài)系統(tǒng)的豐富度和穩(wěn)定度。因而三個層次相輔相成、互相疊加的排列順序，有效地彰顯了生物多樣性內(nèi)部協(xié)調(diào)有序的層次性。與此同時，從生物多樣性內(nèi)部單個組成要素來看，分屬于生物和環(huán)境這兩大類，二者相互依存，共同組成一個有機聯(lián)系且不可分割的整體。

分析生物多樣性的自然規(guī)律不僅需要關(guān)注各要素之間相互聯(lián)系的靜態(tài)特征，而且也應當看到在整體形成過程中所體現(xiàn)的流動性和復雜性等動態(tài)特征。生物多樣性是一個包含能量流動、基因傳遞、生物過程、生物群落的疊加過程及其非線性相互作用，具有高度復雜性、不確定性和關(guān)聯(lián)性的復合體[11](p7454)。生物多樣性在不斷運動和產(chǎn)生化學反應的過程中，對人類社會多個方面產(chǎn)生影響，形成一個可以實現(xiàn)多重價值的綜合系統(tǒng)，大體可以分為顯性和隱性雙重價值。其中，顯性價值包括產(chǎn)業(yè)、醫(yī)療健康、科學研究以及美學等直接利用價值，隱性價值包括維持物種和生態(tài)系統(tǒng)的進化過程、保護環(huán)境的生態(tài)價值[12](p10-15)。實現(xiàn)價值是生物多樣性保護的終極目標，考慮到在實現(xiàn)多重價值過程中出現(xiàn)不協(xié)調(diào)現(xiàn)象的可能性，因此必須形成一套平衡利用與保護、融貫各類價值、協(xié)調(diào)有序的系統(tǒng)管理方式，從而保證社會、經(jīng)濟和生態(tài)效益耦合的最大化。綜上，建基于生物多樣性在組成要素、保護目標和功能價值中所體現(xiàn)出的整體性、層次性和多面向性的自然規(guī)律，生物多樣性的保護應當指向于整體系統(tǒng)性的目標。

（二）生物多樣性保護的頂層設(shè)計

伴隨著我國政治層面對生物多樣性保護認識的不斷深入，生物多樣性保護作為一項政治議題，逐步從我國政治視野的邊緣地帶走向核心區(qū)域，其內(nèi)容也經(jīng)歷了從政策宣示到謀篇布局的轉(zhuǎn)變。生物多樣性保護作為我國生態(tài)文明建設(shè)不斷深化的載體，對其進行整體保護的頂層設(shè)計也從專門會議、中國共產(chǎn)黨全國代表大會報告和指導思想這三個層面分別進行了細化并使之日趨完善。

首先，將生物多樣性保護理念由國外引入國內(nèi)，肯定了生物多樣性保護的價值，并通過召開專門會議的方式，提升國家的重視程度。生物多樣性保護首次引發(fā)關(guān)注是1992年我國簽署《生物多樣性公約》并且成立履約協(xié)調(diào)組，成為我國樹立負責任大國形象，提升國際話語權(quán)的途徑。隨著綜合國力的增強以及環(huán)境治理工作的推進，我國已經(jīng)從最初被動應對國際上生物多樣性保護的要求，轉(zhuǎn)變?yōu)槿缃裰鲃迂暙I中國保護生物多樣性的經(jīng)驗和力量，其最為顯著的標志之一是中國生物多樣性保護國家委員會會議的由來和內(nèi)容的變遷史。會議內(nèi)容經(jīng)歷了從2010年對生物多樣性保護進行定義，即生物多樣性是人類賴以生存和發(fā)展的基礎(chǔ)，各種生物之間相互依存以及與優(yōu)化發(fā)展相結(jié)合，到2012年將生物多樣性保護作為可持續(xù)發(fā)展的基本內(nèi)容①參見劉樂：《李克強在中國生物多樣性保護國家委員會第一次會議上的講話》，中國廣播網(wǎng)2012年6月5日，http://china.cnr.cn/gdgg/201206/t20120605_509813671.shtml。，再到2019年將生物多樣性保護與責任感、使命感和緊迫感相掛鉤的過程②參見劉楊：《韓正主持召開中國生物多樣性保護國家委員會會議》，新華社2019年2月13日，http://www.gov.cn/guowuyuan/2019-02/13/content_5365423.htm。。宣示性用語嬗變的背后暗含著對生物多樣性保護意義和價值循序漸進的認識過程，表示國家已經(jīng)將生物多樣性保護的方式從內(nèi)部整體保護的自身需求，擴展至促發(fā)展、謀改革的外部整體建設(shè)中，從雙重視角印證了對生物多樣性進行整體保護的政治態(tài)度。

其次，將生物多樣性保護寫入中國共產(chǎn)黨全國代表大會報告，進一步提升生物多樣性整體保護的政治地位，并且確認具體保護形式。黨的十八大報告明確提出：“要實施重大生態(tài)修復工程，增強生態(tài)產(chǎn)品生產(chǎn)能力，保護生物多樣性”；黨的十九大報告指出：“實施重要生態(tài)系統(tǒng)保護和修復重大工程，優(yōu)化生態(tài)安全屏障體系，構(gòu)建生態(tài)廊道和生物多樣性保護網(wǎng)絡，提升生態(tài)系統(tǒng)質(zhì)量和穩(wěn)定性”。一方面，中國共產(chǎn)黨全國代表大會報告（以下簡稱“大會報告”）是中國特色社會主義的時代宣言，將生物多樣性保護寫入大會報告，表明生物多樣性保護已經(jīng)正式納入我國國家戰(zhàn)略部署。另一方面，大會報告作為我國下一階段治國理政的行動指南，已經(jīng)為生物多樣性保護提供了明確指引。大會報告將原有為保護生物多樣性而實施的修復工程增加到生態(tài)系統(tǒng)、生態(tài)安全和生態(tài)廊道的多方面保護與構(gòu)建，這種保護方式的多樣性和全面性是對生物多樣性整體保護的最好詮釋。同時，生物多樣性保護網(wǎng)絡的建立也是運用網(wǎng)絡全覆蓋的技術(shù)優(yōu)勢配合生物多樣性整體保護的需求。

最后，將生物多樣性整體保護列入習近平生態(tài)文明思想，由制度升華為理念，從哲學角度論述整體保護的科學內(nèi)涵。習近平在聯(lián)合國生物多樣性峰會上進一步闡釋了山水林田湖草是一個生命共同體的生態(tài)文明思想，他提出：“中國堅持山水林田湖草生命共同體，協(xié)同推進生物多樣性治理。”①參見《習近平在聯(lián)合國生物多樣性峰會上的講話》，新華網(wǎng)2020年9月30日，http://www.xinhuanet.com/politics/leaders/2020-09/30/c_1126565287.htm。山、水、林、田、湖、草本身就代表著生態(tài)系統(tǒng)的多樣性，更承載著物種和遺傳的多樣性，運用共同體的關(guān)聯(lián)性和協(xié)同性特征論述生物多樣性整體保護，不僅是哲學上唯物辯證法聯(lián)系觀的具體表現(xiàn)，而且也是生命共同體理念的法律表達方式之一。為了增強生物多樣性整體保護與生態(tài)文明思想的實踐關(guān)切度，我國作為《生物多樣性公約》第十五次締約方大會（COP15）的主辦方，運用東道主優(yōu)勢，將大會主題確定為“生態(tài)文明：共建地球生命共同體”②參見《生物多樣性公約》第十五次締約方大會（COP15）主題發(fā)布，生態(tài)環(huán)境部官網(wǎng)2019年9月3日，http://www.mee.gov.cn/xxgk2018/xxgk/xxgk15/201909/t20190903_732168.html。。這再一次表明生態(tài)文明建設(shè)不僅是命運共同體理念下的制度性產(chǎn)物，而且也將成為由中國提出的有益于構(gòu)建生命共同體的成功方案。綜上可見，我國政治層面對生物多樣性的保護已經(jīng)體現(xiàn)出整體系統(tǒng)觀的要求，通過采取“專門會議—大會報告—指導思想”層層遞進的方式，系統(tǒng)闡述了生物多樣性整體保護的演變進程、重要意義和具體方式。

（三）生物多樣性保護的立法現(xiàn)狀

法律是以國家強制力為后盾、最具權(quán)威性和有效性的生物多樣性保護方式，同時法律作為上層建筑也集中反映了生物多樣性保護的理念、政策和發(fā)展階段等一系列內(nèi)容，因此將研究視角置于生物多樣性保護的立法現(xiàn)狀，有利于直擊最根本的深層要因。通過分析生物多樣性保護的法律文本，發(fā)現(xiàn)存在分散立法、法律框架空位和錯位以及法律內(nèi)容缺漏和不協(xié)調(diào)這三大弊病，這正是導致現(xiàn)有法律無法為生物多樣性整體保護的具體實踐提供保障的根源。

首先，生物多樣性保護的條款散見于各類環(huán)境或資源法中，無法完整表達生物多樣性保護的實質(zhì)內(nèi)涵。一方面，由于我國目前還未制定生物多樣性保護的專門立法，在規(guī)范層面難以為生物多樣性保護提供一體化的法律保障，因而在實踐中只能在多部相關(guān)法律中尋找法律依據(jù)。另一方面，雖然我國現(xiàn)有涉及生物多樣性保護的法律法規(guī)已經(jīng)多達50余部，但仍然無法詮釋生物多樣性整體保護的核心要義。目前能夠為生物多樣性保護提供法律依據(jù)的主要有《環(huán)境保護法》《環(huán)評法》《海洋環(huán)境保護法》等環(huán)境保護類法律，《森林法》《草原法》《漁業(yè)法》《畜牧法》《野生動物保護法》等自然資源保護類法律，以及《自然保護區(qū)條例》《野生植物保護條例》《農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全管理條例》等多部行政法規(guī)和部門規(guī)章。這些基于要素立法的法律法規(guī)均具有明確的立法目的，即出于環(huán)境保護或者資源利用目的，由于二者在某種程度上存在互斥性，必須通過立法技術(shù)加以調(diào)試。生物多樣性保護作為不同法律的內(nèi)置條款，在保護理念和條文設(shè)置上必然服務于該部法律的立法宗旨，在價值取向上也隨之產(chǎn)生明顯的指向性。然而實際上生物多樣性作為自然資源和環(huán)境要素的結(jié)合體，需要以整體視角統(tǒng)籌協(xié)調(diào)生物多樣性在環(huán)境和資源領(lǐng)域的雙重功能，這才是實現(xiàn)生物多樣性整體保護的最優(yōu)方案。因此，目前在立法目的上存在偏倚的法律法規(guī)無法囊括和平衡生物多樣性資源利用和環(huán)境保護的二元屬性，而分散立法模式正是客觀上導致無法為生物多樣性整體保護提供法律保障的原因。

其次，生物多樣性保護法律框架存在空位和錯位現(xiàn)象，形成的法律真空領(lǐng)域無法關(guān)照生物多樣性保護的全部范圍。按照我國初步形成的生物多樣性保護法律框架中法律法規(guī)所涉及的具體對象來看，大體分為生物安全、外來物種入侵、遺傳資源獲取與惠益分享、就地保育四個領(lǐng)域，目前各領(lǐng)域雖然均未正式出臺專門性立法，但法律基礎(chǔ)和進度具有較大差異性，部分重要領(lǐng)域?qū)嶋H上處于無法可依的狀態(tài)。一則，基于生物安全和就地保育領(lǐng)域的現(xiàn)實重要性和政治關(guān)注度，二者相應地表現(xiàn)為法律文本較為完備，立法進程相對快速。根據(jù)目前的立法進程和公示的立法計劃來看，已于2021年4月正式施行的《生物安全法》以及已列入人大常委會二類立法計劃的《自然保護地法》將成為各自領(lǐng)域的綜合性或者專門性立法，從立法名稱和內(nèi)容上足以看出這兩部法律在法律位階和適用范圍方面的提升和擴大，彌補了原來相關(guān)領(lǐng)域的立法缺失。退一步來說，即使《農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全管理條例》和《自然保護區(qū)條例》隨著規(guī)范對象和范圍等因素的局限，已經(jīng)暴露出諸多不足，但都曾是各自領(lǐng)域內(nèi)最為重要的法律依據(jù)。二則，外來物種入侵和遺傳資源領(lǐng)域不僅尚無可期待的專門性立法，而且相關(guān)行政法規(guī)和部門規(guī)章的制定現(xiàn)狀也存在很多缺漏。外來物種入侵領(lǐng)域的現(xiàn)有立法主要以動植物檢疫和防治病蟲害為規(guī)范內(nèi)容，多囿于外來物種入侵防治的某個種類或者環(huán)節(jié)，導致相關(guān)立法的調(diào)整范圍受到極大的限縮。而遺傳資源獲取和惠益分享的相關(guān)法律規(guī)范則更為隱晦和滯后，相關(guān)法條多分布于生物資源立法之中，不僅缺乏對遺傳資源的定義、范圍和基本制度等內(nèi)容的明確規(guī)定，而且僅適用于動植物遺傳資源，對于微生物遺傳資源這一保護對象尚屬于立法空白區(qū)域，較大的立法漏洞使司法適用陷入泥淖。因此，經(jīng)過對生物多樣性保護具體領(lǐng)域下的立法文件進行形式意義上的梳理可知，初步形成的生物多樣性保護法律框架無法覆蓋生物多樣性保護的整體范圍。

最后，現(xiàn)有生物多樣性保護法律法規(guī)在內(nèi)容方面的脫節(jié)和沖突以及重要制度的待補強，都是缺乏整體系統(tǒng)觀指引的直接結(jié)果。從已有法律條文的具體內(nèi)容來看，這種不協(xié)調(diào)既內(nèi)化于生物多樣性保護的一般性條款中，又外顯于生物多樣性保護具體領(lǐng)域內(nèi)的專門條款中。在現(xiàn)有各類環(huán)境和資源法律中，即使生物多樣性保護大多被定位于宣示性條款，僅僅作了原則性規(guī)定，也仍舊存在不匹配之處。以《野生動物保護法》為例，雖然第一條就將生物多樣性保護納入立法目的，明確肯定了野生動物保護是維護生物多樣性的必然方式，但之后的法條卻將野生動物界定為珍貴、瀕危、有益和有用的類別[13](p5)，并且輔之以《國家重點保護野生動物名錄》進行配套司法適用，明顯忽視了普通動物對于生物多樣性保護的價值和意義。這種前后不兼容的現(xiàn)象表面上是由于限縮生物多樣性保護范圍而引起的銜接不力，實則是缺乏將生物多樣性看作一種具有獨立性和整體性價值的立法思維。在現(xiàn)有部門主導立法的專門性法規(guī)和部門規(guī)章中，維護部門利益的初衷是可能導致立法不協(xié)調(diào)的直接原因。以就地保育為例，我國現(xiàn)有自然保護地按照生態(tài)要素設(shè)置法律，除了《自然保護區(qū)條例》和《風景名勝區(qū)條例》是由國務院頒布的行政法規(guī)外，其他大量保護地立法，如原國家林業(yè)局《森林公園管理辦法》、水利部《水利風景區(qū)管理辦法》等都是由各主管部門機關(guān)制定的部門規(guī)章或者地方性法規(guī)。一般來說，制定主體與各類自然保護地管理機構(gòu)屬于上下級領(lǐng)導關(guān)系，從而得以最大化地維護部門權(quán)力，但這種條塊分割下的立法極易造成權(quán)力交叉的局面。比如，原林業(yè)局依法對森林公園內(nèi)的森林、林木、野生動植物和水域等享有管理權(quán)，但是漁業(yè)部門依據(jù)《野生動物保護法》也享有對水生野生動物的管轄權(quán)。從現(xiàn)有已經(jīng)確定的生物多樣性保護法律制度來看，制度構(gòu)建的發(fā)展速度和完善程度具有較大差異性。統(tǒng)觀四個領(lǐng)域法律制度的情況可知，行政許可制度、風險評估制度和環(huán)境監(jiān)測制度等共性制度構(gòu)建更為完善，而強制性標識制度、環(huán)境影響評價制度、所有權(quán)制度和分區(qū)管理制度等個性制度，因各領(lǐng)域發(fā)展和重視程度、制度運用場景和頻率等諸多因素，呈現(xiàn)出發(fā)展不均衡的現(xiàn)象[14](p27)。

概言之，在生物多樣性保護這一時空大尺度下，基于對生態(tài)理性、社會理性和法律理性進行逐層分析，從生物多樣性自身特性、政治布局和立法缺憾正反兩方面論證目前生物多樣性保護的不足，為下文將整體系統(tǒng)觀引入生物多樣性保護立法領(lǐng)域埋下伏筆。

四、整體系統(tǒng)觀之于生物多樣性保護立法的契合性

整體系統(tǒng)觀作為一種運用于生物多樣性保護實踐的立法思維，并不是無根之木、無源之水，相反具有堅實的理論積累和有力的現(xiàn)實支持。具體來說，一方面建基于對生物多樣性價值和功能的認識，可以將其抽象為現(xiàn)有法學理論中公共利益這一概念范疇，借助保護公共利益的實踐路徑為整體系統(tǒng)觀鋪路；另一方面，鑒于立法是由現(xiàn)實多種因素和多重環(huán)節(jié)綜合作用的結(jié)果，必須審視引入整體系統(tǒng)觀的各項有利因素。

（一）生物多樣性保護路徑的法律溯源

生物多樣性自身具有三點鮮明特征：第一，其天然所具備的資源和環(huán)境稟賦不因人類的認識進程而發(fā)生嬗變，是與自然共生的客觀存在；第二，生物多樣性所蘊藏的利用和生態(tài)價值，使之成為一種關(guān)系生存和發(fā)展的自然資源；第三，生物多樣性的影響既可以擴展至全球范圍，作為承擔人類命運共同體的重要依托，又可以聚焦于國內(nèi)生態(tài)文明建設(shè)，作為我國實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的目標，滿足人民日益增長美好生活需要的重要措施。因此，生物多樣性作為能夠發(fā)揮公共效用的資源和條件，所具備的客觀性和共享性特征與法律上公共利益的概念相契合，為此生物多樣性保護也將適用公共利益保護的一般邏輯。

公共利益雖然尚無統(tǒng)一的概念界定，但可以根據(jù)基本的構(gòu)詞方式，將公共利益解構(gòu)為“公共”和“利益”兩大特性，即體現(xiàn)在超越私人領(lǐng)域的基礎(chǔ)上，實現(xiàn)與私人利益相對立的價值。在中國特色社會主義話語體系中，公共利益所彰顯的實質(zhì)內(nèi)涵可以令其歸于最廣大人民利益的范疇中，成為最受政治領(lǐng)域關(guān)注的對象。與之相對應，公共利益也在我國法律體系中占據(jù)重要位置，一般將《憲法》第五十一條中“國家的、社會的和集體的利益”看作是公共利益的具體類型。最新《民法典》遵循《憲法》的規(guī)定，于第一百三十二條確認“民事主體不得濫用民事權(quán)利損害國家利益、社會利益和其他個人利益”[15](p80)?，F(xiàn)有法律規(guī)定能夠?qū)⒐怖鏀M制為國家、社會或者集體利益，在于這種集合性主體能夠作為公共利益的重要代表者，就自然資源的生態(tài)和社會價值而言，對于自然資源的保障和合理利用具有主體正當性和功能最佳性[16](p12)。

在現(xiàn)代國家治理語境下，由于人民群眾的分散性，人民與國家之間形成事實上的委托代理關(guān)系，國家受到全體人民的委托，成為維護人民利益的實際代理者。在政治學和歷史學的研究視野下，公眾是從國家和社會二分理論演進出的法律概念[17]，即是指國家及政府為有效治理社會公共事務而服務于具有共同關(guān)切事項并直接或者間接行使社會公共事務權(quán)益的主體[18](p69)。簡言之，公眾是人民群眾或者說不特定多數(shù)人在法律領(lǐng)域的規(guī)范表達，國家和社會作為治理的兩個側(cè)面，是代表公眾維護公共利益的適格主體。國家和社會維護公共利益的行為模式是建基于公共利益所體現(xiàn)的公共性，其不僅具有主體多元、領(lǐng)域廣泛、跨界協(xié)動、共生共存的一體化等特征，而且貫穿于資源整合、治理過程和成果分配三個維度。黨的十九大報告提出的打造共建共治共享社會治理格局深度契合了維護公共利益的實現(xiàn)要素，是實現(xiàn)公共性的有效載體。社會治理格局的形成并非簡單的拼裝組合，而是一種不可分割，需要超越各方不同利益，謀求多元主體深度合作和廣泛融合的整體系統(tǒng)過程[19(p6)]。這就意味著國家在維護公共利益時，必須站在整體立場進行通盤考量。因此，維護公共利益所遵循的治理模式能夠為生物多樣性保護提供合理的路徑參照。

（二）運用整體系統(tǒng)觀的現(xiàn)實基礎(chǔ)

整體系統(tǒng)觀能夠運用于生物多樣性保護立法實踐，不僅在于整體系統(tǒng)觀自身的合理性以及與生物多樣性保護的契合度，而且需要我國在政治和法律層面提供一定的技術(shù)和經(jīng)驗支持。具言之，我國政策和國家行動的出臺、環(huán)境資源保護方式的更新、機構(gòu)改革的完成以及環(huán)境資源法律的制定等改革大背景，都為生物多樣性保護立法釋放出利好的信號。

第一，生物多樣性保護作為我國生態(tài)文明建設(shè)中的重要內(nèi)容，已經(jīng)成為一項明確獲得高層認可的重大國家戰(zhàn)略。中國生物多樣性保護工作不僅有習近平生態(tài)文明思想作指導，而且其目標與生態(tài)文明和美麗中國建設(shè)高度一致，同時將生物多樣性保護寫入中國共產(chǎn)黨全國代表大會報告、“十三五”規(guī)劃、“十四五”規(guī)劃以及專項規(guī)劃的舉措，表明生物多樣性保護已經(jīng)從意識層面落地為政府工作的行動綱領(lǐng)[20](p18)。這種高位推動的政治支持對于我國環(huán)境法治建設(shè)具有極其重要的保障作用。

第二，對于生物多樣性保護方式的認識已經(jīng)從一項基于部門的專業(yè)化工作，轉(zhuǎn)變?yōu)檩椛淙值募w性工作。原先生物多樣性保護工作主要依賴生物多樣性國家委員會等專門機構(gòu)，保護范圍局限于生物物種資源。如今透過生物多樣性價值的雙面性、保護的全程性和方式的多樣性，形成了生物多樣性保護應當包含生態(tài)和資源價值、覆蓋管理和監(jiān)督、囊括決策和執(zhí)行的全新認知。生物多樣性保護認識的革新源于對外部環(huán)境的總結(jié)和提煉，而環(huán)境法治客觀條件的變遷作為促使法律體系革新的外部需求，對生物多樣性法律體系的完善具有先導作用。

第三，2018年國務院機構(gòu)改革在職能統(tǒng)籌上的整合，為重塑生物多樣性保護機制提供了保障。自然資源部和生態(tài)環(huán)境部成立的最大特征在于：對分散于各部門有關(guān)資源利用和環(huán)境保護的職責進行歸類重組，將生物多樣性保護處設(shè)置為自然資源部的內(nèi)設(shè)機構(gòu)，在機構(gòu)設(shè)置上體現(xiàn)生物多樣性的資源價值，在職責劃分上涵蓋物種、遺傳資源和生物安全三大方面，極大地有利于生物多樣性保護工作的統(tǒng)籌安排。行政機構(gòu)的設(shè)置事關(guān)法律執(zhí)行的實效，現(xiàn)有行政管理體制多而化一的改革態(tài)勢，是落實生物多樣性保護法律體系的重要依托。

第四，生態(tài)環(huán)境法治建設(shè)的進步為整體系統(tǒng)觀的法律化奠定了基礎(chǔ)。近年來，我國有關(guān)環(huán)境資源立法和修法在數(shù)量和質(zhì)量上取得了長足發(fā)展，完善生態(tài)法律體系是立法的重要任務。從目前已經(jīng)公示的全國人大常委會立法規(guī)劃來看，生物安全、國家公園和濕地保護等相關(guān)議題已經(jīng)入選[21](p84)，其中較為明顯的共性特征在于整體系統(tǒng)觀作為思想指引已經(jīng)蘊含其中，這將為整體系統(tǒng)觀確認為科學的立法方法論提供現(xiàn)實樣本和經(jīng)驗借鑒。

綜上所述，將整體系統(tǒng)觀作為生物多樣性保護的立法邏輯具有合理性和可行性，既可以從屬性上將公共利益的維護模式類比為生物多樣性保護方式，從現(xiàn)有法律框架中為整體系統(tǒng)觀嵌入生物多樣性立法保護提供路徑因循；又可以為生物多樣性保護這一立法實踐提供有利條件，承接起從理論研究到實踐落實、從政治宣誓到法律理念的落地過程。

五、整體系統(tǒng)觀指引生物多樣性保護立法的體系化建構(gòu)

法律體系化的途徑不僅是制定經(jīng)典文本，而且也在于提供完整的法律流程框架，包括立法、執(zhí)法和司法運行制度[22](p62)。對于生物多樣性立法保護的整體流程而言，應當經(jīng)歷“自然—法律文本結(jié)構(gòu)—法律語言”的邏輯進路，相應地可以轉(zhuǎn)化為“法律理念—法律框架—法律制度”的體系化建構(gòu)。將生物多樣性保護立法從形式和內(nèi)容上分別進行一體化重構(gòu)，從而切實將整體系統(tǒng)觀這一立法邏輯貫徹于從理念形成至體系建構(gòu)的每一個環(huán)節(jié)。

（一）明晰生物多樣性保護的法律理念

鑒于生物多樣性保護缺乏專門立法的事實以及整體保護的多面需求，在總結(jié)生物多樣性保護法律理念時，必須站在生物多樣性整體保護的高度，既要對散落于單行法中有關(guān)生物多樣性保護理念的法律條文進行梳理，明確保護范圍和目標；又要對具體領(lǐng)域的法規(guī)規(guī)章進行整合，增強保護理念的周延性和適用性。

以法律文本作為分析對象，對于法律理念的提煉可以結(jié)合立法目的、指導思想和基本原則等內(nèi)容，按照涉及生物多樣性保護的法律法規(guī)中是否將生物多樣性保護看作一個整體加以規(guī)定，可以粗略地分為兩大類。第一類法條基本存在于環(huán)境資源單行法中，由條文直接表明生物多樣性保護的對象和意義?！董h(huán)境保護法》第三十條：“開發(fā)利用自然資源，應當合理開發(fā)，保護生物多樣性?！薄兑吧鷦游锉Ｗo法》第一條：“為了保護野生動物，拯救珍貴、瀕危野生動物，維護生物多樣性”；第四條：“國家對野生動物保護實行保護優(yōu)先、規(guī)范利用、嚴格監(jiān)管的原則”?！渡址ā返诙藯l：“國家加強森林資源保護，發(fā)揮維護生物多樣性的功能”；第三條：“保護、培育、利用森林資源應當尊重自然、順應自然，堅持生態(tài)優(yōu)先、保護優(yōu)先、保育結(jié)合、可持續(xù)發(fā)展的原則”。《草原法》第一條：“為了保護、建設(shè)和合理利用草原，維護生物多樣性”；第三條：“國家對草原實行科學規(guī)劃、全面保護、重點建設(shè)、合理利用的方針”?！逗Ｑ蟓h(huán)境保護法》第二十條：“保護……具有典型性、代表性的海洋生態(tài)系統(tǒng)，珍貴、瀕危海洋生物的天然集中分布區(qū)?！薄逗Ｑ蟓h(huán)境保護法》雖然沒有明確使用“生物多樣性保護”這一特定用語，但以“生態(tài)系統(tǒng)”“海洋生物”作為指代詞，實際服務于生物多樣性的保護?！董h(huán)境保護法》作為環(huán)境法領(lǐng)域的基本法，總括性地將生物多樣性保護視為自然資源開發(fā)的前提和限度。在后四部單行法中，一方面，明確了野生動物、森林和草原等陸地自然資源和海洋自然資源與生物多樣性保護之間多因一果的聯(lián)結(jié)關(guān)系，即保護各類自然資源將產(chǎn)生維護生物多樣性的有利效果。另一方面，保護生物多樣性作為立法目的之一，將承繼各法的法律原則。因此，從生物多樣性統(tǒng)轄下自然資源種類的豐富性以及法律原則來看，整體性、保護優(yōu)先和合理利用是生物多樣性保護理念的重要內(nèi)容。

第二類法條多存在于生物多樣性保護具體領(lǐng)域的立法之中，進而實現(xiàn)對生物多樣性的間接保護?！渡锇踩ā穼⒈Ｗo生物多樣性納入適用范圍，在第六十條中將國家加強對外來物種入侵的防范和應對作為保護生物多樣性的具體方式，與第三條中的“風險預防”原則相對應。《畜牧法》第一條規(guī)定了保護和合理利用畜禽遺傳資源，第十六條將提出共享惠益方案設(shè)置為向境外輸出或者在境內(nèi)與境外機構(gòu)、個人合作研究利用列入保護名錄的畜禽遺傳資源的義務性條款?！蹲匀槐Ｗo區(qū)條例》第二條明確了保護自然環(huán)境和自然資源的目的，后續(xù)章節(jié)關(guān)于自然保護區(qū)的建設(shè)和管理均是以有利于保護為宗旨。之所以選取上述三部立法作為研究對象，一是由于三部立法對生物多樣性保護的貢獻，以及在各自領(lǐng)域內(nèi)的代表性，故可以看作是目前最能體現(xiàn)各領(lǐng)域指導思想的法律文本；二是與生物多樣性保護相關(guān)的具體領(lǐng)域內(nèi)的法規(guī)規(guī)章不僅數(shù)量龐雜，而且存在位階低、適用范圍窄、出臺時間早、理念模糊的問題，導致對于研究生物多樣性保護法律理念的參考價值不大。在確認三部法律具有研究意義的前提下，進而對其進行具體分析和歸納。無論是生物安全領(lǐng)域的防范外來物種入侵，還是遺傳資源共享，或者自然保護區(qū)的管理，都是以實現(xiàn)我國生物多樣性保護目標為中心，既注重我國生物多樣性內(nèi)部各層級的保護，又避免外來物種對整體生態(tài)平衡造成的不良影響，是一種全方位的通盤考量。因此，在生物多樣性具體領(lǐng)域中可以概括為整體保護、審慎監(jiān)管的立法態(tài)度。由此可見，通過綜合兩類有關(guān)生物多樣性保護的法律法規(guī)，基本可以確定法律理念的核心要素應當涵蓋保護整體性和優(yōu)先性以及利用合理性。因此，整體系統(tǒng)觀既為總結(jié)生物多樣性保護的法律理念提供了方法論視角，又存在于法律理念實體之中。

（二）構(gòu)建生物多樣性保護的法律框架

生物多樣性保護法律框架是法律體系化的外在表現(xiàn)形式，也是整體系統(tǒng)觀運用于生物多樣性保護立法的形式載體，更是衡量整體系統(tǒng)觀落實情況的首要標準。目前法律框架的構(gòu)建也即法律體系化的實施路徑，主要有兩種表現(xiàn)形式：基本法和法典化。前者是指制定一部統(tǒng)攝生物多樣性保護領(lǐng)域的法律，主要規(guī)定法律理念、基本原則、制度和權(quán)利義務關(guān)系等一般性內(nèi)容。由于基本法在制定過程中無須過多考量整體結(jié)構(gòu)，且僅需要做出原則性的規(guī)定，因此雖然立法技術(shù)要求相對較低，但也面臨單行法逃離基本法約束的后患。后者是指將所有有關(guān)生物多樣性保護的法律規(guī)范整合成一部結(jié)構(gòu)完整的法典，其特點與基本法正好互補。雖然法典有利于在司法適用和公民守法方面發(fā)揮作用，但立法難度頗高，即使有“適度化”模式作為過渡，也將對我國目前立法技術(shù)和立法資源提出巨大的挑戰(zhàn)[23](p874)。將研究視角聚焦于我國生物多樣性保護的立法現(xiàn)狀，目前我國生物多樣性保護立法還處于發(fā)展階段，現(xiàn)有立法文本對生物多樣性保護理念、原則和規(guī)則的設(shè)計尚不成熟，體制機制建設(shè)也尚不穩(wěn)定，無法為法典化提供堅實的法律基礎(chǔ)。而基本法路徑卻可以明確生物多樣性保護立法的一般性內(nèi)容，不僅為整體領(lǐng)域立法的后續(xù)發(fā)展提供指引，而且對原有法律法規(guī)進行重新排序和定位，從而形成合理的法律框架。

按照我國構(gòu)建法律框架的基本共識，生物多樣性保護法律框架應當由基本法律、具體領(lǐng)域的行政法規(guī)、部門規(guī)章和地方性法規(guī)組成?；痉蓱敱环Q為《生物多樣性保護法》，其作為生物多樣性保護法律框架構(gòu)建的關(guān)鍵步驟和引領(lǐng)主體，應當通過內(nèi)容設(shè)置和審議程序以符合總則法的定位。具言之，《生物多樣性保護法》在內(nèi)容上應當對立法目的、適用范圍、法律原則、基本制度、財政保障、管理體制、保護與合理利用、法律責任等內(nèi)容做出原則性規(guī)定，回應整個領(lǐng)域的共性需求，而不應著眼于具體領(lǐng)域管理措施的規(guī)定?！渡锒鄻有员Ｗo法》在程序上應由全國人大常委會通過，以符合基本法的出臺規(guī)范。因此，《生物多樣性保護法》的出臺將不僅有利于彌補生物多樣性保護領(lǐng)域綜合立法的空白，改善生物多樣性保護分而治之的現(xiàn)狀，而且為具體領(lǐng)域法律法規(guī)的制定提供了上位法支持，令生物多樣性保護理念成為全領(lǐng)域的共同遵循。

生物多樣性保護法律體系也應當包括具體領(lǐng)域的法律規(guī)范，在位階上低于《生物多樣性保護法》這一基本法，在性質(zhì)上屬于管制性立法，以行政法規(guī)的形式出臺，但不排除由于現(xiàn)實重要性和政治要求等因素而做出的特殊安排。在此以《生物安全法》為例，雖然生物安全是生物多樣性的重要組成部分，但是已經(jīng)出臺的《生物安全法》作為以安全價值為導向，旨在維護國家生物安全的政策性基礎(chǔ)性法律，在法律位階上應當與生物多樣性保護基本法律相一致，未來應當側(cè)重于兩部法律的銜接適用問題?！渡锇踩ā返某雠_并不妨礙將生物多樣性保護視為一個總領(lǐng)域的相關(guān)認識，按照保護相關(guān)性作為劃分標準，為每個具體領(lǐng)域提供法律依據(jù)是實現(xiàn)體系完備性的要求。一方面，明確各行政法規(guī)的基本規(guī)范內(nèi)容，即依據(jù)每個領(lǐng)域不同的保護目標和對象，通過相關(guān)法律制度、管理體制和權(quán)利義務關(guān)系等條文設(shè)置，規(guī)定適用于該領(lǐng)域內(nèi)的一般性保護和管理措施，為各領(lǐng)域的統(tǒng)一管理提供法律依據(jù)。另一方面，對現(xiàn)有具體領(lǐng)域的法律文件進行立改廢釋工作，形成各領(lǐng)域的綜合性行政法規(guī)。依據(jù)已有法律在立法理念、適用范圍、管理體制和具體制度等方面與時代發(fā)展、社會需求之間的差距，在考慮立法成本和立法難度等因素的基礎(chǔ)上，做出制定新法或者修改舊法的理性選擇。

生物多樣性保護法律體系還應當包括部門規(guī)章和地方性法規(guī)，作為相關(guān)部門和地方政府等實際管理主體的行動指南和實施準則。部門規(guī)章是在針對各領(lǐng)域進行二次分類的基礎(chǔ)上，制定的更具有操作性的立法，其受到各領(lǐng)域綜合性法規(guī)的約束，在名稱上以管理辦法為主，在內(nèi)容上由管理主體的權(quán)利義務、技術(shù)標準和操作步驟等組成。以目前較為成熟的生物安全領(lǐng)域立法為例，按照生物安全風險的類型進行劃分，有農(nóng)業(yè)、煙草和林木轉(zhuǎn)基因技術(shù)引起的科技風險，有動植物品種、畜禽遺傳資源、野生動植物外來物種等引發(fā)的生態(tài)風險，還有病原微生物、病原微生物實驗室和進出境轉(zhuǎn)基因食品等引發(fā)的環(huán)境健康風險[24](p116)，部門規(guī)章可以依據(jù)不同風險來源進行對應性立法。地方性法規(guī)是指地方人大或者常委會在上位法的原則性指引下，結(jié)合地方生物多樣性保護的實際需求而頒布的實施細則。《云南省生物多樣性保護條例》作為我國第一部生物多樣性保護領(lǐng)域的地方性法規(guī)，對于地方推進生物多樣性保護立法具有開創(chuàng)性意義。

生物多樣性保護法律體系不是孤立存在的，而是與其他環(huán)境資源類法律體系一道，共同組成我國環(huán)境法體系，而檢驗法律體系建構(gòu)成功與否的標志之一就是法律體系的融貫性能否支撐各項法律有序適用。放眼我國與生物多樣性保護有關(guān)的法律法規(guī)，已經(jīng)出臺的《生物安全法》和未來即將出臺《自然保護地法》在法律適用方面可能與生物多樣性保護法律法規(guī)形成競合，故需要進行單獨說明。按照上述法律框架的理想化建構(gòu)，關(guān)于生物安全和自然保護地領(lǐng)域的立法理當為行政法規(guī)，但很顯然這兩部立法都將以法律的形式出臺，與《生物多樣性保護法》的法律位階和效力相同，不再適用上位法優(yōu)于下位法的法律適用原則，而需要更多地依據(jù)特別法優(yōu)于一般法的原則。具言之，《生物安全法》《自然保護地法》雖然都具有生物多樣性保護的立法目的，但若以生物多樣性保護為主要目標，則應當優(yōu)先適用在立法規(guī)制對象和價值上更具有針對性的《生物多樣性保護法》；反之，若是以生物及其相關(guān)因子所引起的安全風險或者自然保護地的保護和管理作為規(guī)制對象，則優(yōu)先適用《生物安全法》《自然保護地法》?？偠灾?，生物多樣性保護法律框架的構(gòu)建正是內(nèi)蘊著整體系統(tǒng)觀的核心理念，不僅囊括了生物多樣性保護的全部領(lǐng)域，而且對其做出了邏輯嚴謹、層次分明的立法安排，并從整體視角對可能出現(xiàn)的法律競合現(xiàn)象做出了預判。

（三）完善生物多樣性保護的法律制度體系

法律制度上承立法理念，下啟法律適用，是確保法律體系得以良善運行的重要保障。雖然目前生物多樣性保護法律制度對于保護生物多樣性起到了積極作用，但由于其分散性以及重視程度和立法資源的差異性，導致法律制度的整體效能受到制約，這就彰顯出完善生物多樣性保護法律制度體系以便于最大化發(fā)揮制度合力的重要性。我國現(xiàn)有生物多樣性保護法律制度應當站在生物多樣性保護整體領(lǐng)域的角度，改變原有按領(lǐng)域劃分的方式，以“風險預防—過程管制—損害救濟”為制度類型進行構(gòu)建。

第一類，由環(huán)境影響評價制度、風險評估制度、行政許可制度、分級管理制度、規(guī)劃制度、檢驗檢疫制度、所有權(quán)制度等組成的預防性制度。其一，環(huán)境影響評估制度和風險評估制度是一對關(guān)聯(lián)性制度，先考慮生物的相關(guān)活動、引進外來物種的行為和保護地規(guī)劃的實施對環(huán)境的影響，后對生物技術(shù)、外來物種和保護地規(guī)劃進行安全性評價，將其作為獲取行政許可的標準之一。其二，行政許可制度已經(jīng)廣泛運用于生物多樣性保護的各個領(lǐng)域，在生物安全領(lǐng)域，生物技術(shù)的封閉利用、田間試驗等投放市場的全部活動，都必須得到主管機關(guān)的許可方可實施[25](p145)；外來物種須經(jīng)審批方可入境；同樣在自然保護地內(nèi)從事特定活動需要得到許可。其三，分級管理制度是指根據(jù)生物技術(shù)、生物技術(shù)的研發(fā)活動、生物體和生物安全事故的不同等級，獲取遺傳資源的不同用途、生態(tài)系統(tǒng)功能和管理目標等，設(shè)置寬嚴不同的管制措施。其四，規(guī)劃制度既包括將整個自然保護地系統(tǒng)置于國家大環(huán)境下，制定國家自然保護地未來的整體發(fā)展目標和主要任務；也包括具體保護地在結(jié)合土地利用、經(jīng)濟發(fā)展和城鄉(xiāng)規(guī)劃的基礎(chǔ)上，明確保護地的保護、管理和利用活動。其五，檢驗檢疫制度是對進出境檢疫物實施檢驗、評定和處理，在一定程度上限制了外來物種的引進和轉(zhuǎn)移，從而防止動植物可能遭受的侵害。第六，所有權(quán)制度主要運用于對遺傳資源所有權(quán)歸屬和自然保護地內(nèi)各類自然資源的所有權(quán)性質(zhì)進行確認，是防止后續(xù)出現(xiàn)權(quán)屬糾紛、影響整體保護工作的前置程序性制度。

第二類，由信息監(jiān)測制度、監(jiān)督檢查制度和共管制度等組成的過程控制性制度。其一，信息監(jiān)測制度是生物多樣性保護各個領(lǐng)域和各個環(huán)節(jié)的基礎(chǔ)性制度，是其他制度得以實施的前提和保障。生物技術(shù)從研發(fā)到利用的全部流程，外來物種從引進到監(jiān)管以及防止入侵的全面向，遺傳資源從確權(quán)到采集再到交易的全過程，自然保護地的自然稟賦、資源保護與利用的全部活動，都需要進行信息搜集和監(jiān)測。其二，監(jiān)督檢查制度是以信息監(jiān)測的內(nèi)容為監(jiān)管對象，以監(jiān)管對象的特性制定監(jiān)督檢查規(guī)范，設(shè)置專業(yè)監(jiān)管隊伍，采取分階段、動靜結(jié)合的監(jiān)督檢查方式。其三，共管制度是公眾參與的直接體現(xiàn)，鼓勵社會公眾直接或者間接地參與生物多樣性保護和管理工作，以自然保護地為例，通過崗位設(shè)置、委托管理、簽訂協(xié)議等多種形式，從而減少人地矛盾，平衡環(huán)境保護和經(jīng)濟發(fā)展的需求。

第三類，應急預警制度和救助保障制度等救濟性制度。應急預警制度是指針對生物技術(shù)可能帶來的危害后果，外來物種入侵和生物恐怖襲擊等可能造成生物多樣性減損的事由制定應急預案，定期進行風險分析，便于及時采取有效的預防與控制措施。救助保障制度是指當生物安全事故和外來物種入侵等對人體健康或生態(tài)環(huán)境造成損害時，政府應當建立起醫(yī)療、就業(yè)和資金救助等為一體的保障機制。由此可見，生物多樣性保護法律制度體系為每個領(lǐng)域按照事前、事中、事后的不同階段都提供了制度保障，真正為生物多樣性提供了整體系統(tǒng)的有效保護。

總而言之，在整體系統(tǒng)觀的引導下，生物多樣性法律體系被賦予了全面完整的法律理念，具有了邏輯自洽的法律框架，形成了協(xié)同有序的法律制度?？梢哉f，整體系統(tǒng)觀作為生物多樣性保護的立法邏輯，促進了生物多樣性保護的法律體系化從形式層面走向?qū)嵸|(zhì)層面，承載了實現(xiàn)生物多樣性保護法律價值的使命。

六、結(jié)語

生物多樣性保護的重要性已經(jīng)達成理念共識，要想轉(zhuǎn)化成行之有效的保護實踐，還需要借助法律的后盾力量。反觀現(xiàn)有生物多樣性保護的法律現(xiàn)狀，分散化的結(jié)構(gòu)特征成為顯著制約因素，而整體系統(tǒng)觀作為一種政治提議，其理論內(nèi)涵為生物多樣性立法保護提供了重構(gòu)方向。將整體系統(tǒng)觀作為生物多樣性保護的立法邏輯是以自然規(guī)律為基礎(chǔ)、政治支持為保障、法律體系為依托的順應生態(tài)理性、社會理性和法律理性的應有選擇。以整體系統(tǒng)觀作為立法邏輯，以《生物多樣性保護法》作為圓點，在結(jié)構(gòu)上作為統(tǒng)領(lǐng)法律框架的上位法，在內(nèi)容上加速立法理念和基本制度的體系化進程，使得生物多樣性保護法律更為規(guī)范化和制度化，從而融入環(huán)境法律體系化的發(fā)展情勢。