何鴻飛

（南京農(nóng)業(yè)大學(xué)，江蘇 南京210032）

1.引言

2018年11月，中共中央國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于統(tǒng)一規(guī)劃體系更好發(fā)揮國(guó)家發(fā)展規(guī)劃戰(zhàn)略導(dǎo)向作用的意見(jiàn)》中，“三區(qū)三線”的劃定和管理，成為各級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃編制與監(jiān)督實(shí)施的重要內(nèi)容。2019年5月10日，在中共中央國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于建立國(guó)土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見(jiàn)》（中發(fā)[2019]18號(hào)），明確提出編制要求：在資源環(huán)境承載能力和國(guó)土空間開(kāi)發(fā)適宜性評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)上，劃定生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田、城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界等空間管控邊界以及各類(lèi)海域保護(hù)線，強(qiáng)化底線約束，為可持續(xù)發(fā)展預(yù)留空間。因此，如何落實(shí)中央要求，以國(guó)土空間規(guī)劃為載體，統(tǒng)籌劃定并嚴(yán)格管理好“三區(qū)三線”，實(shí)現(xiàn)保障國(guó)家生態(tài)安全、糧食安全、資源安全和經(jīng)濟(jì)安全的目的，成為當(dāng)前自然資源管理領(lǐng)域的重要課題。本文基于此背景，開(kāi)展了三條控制線統(tǒng)籌劃定的研究工作。

2.江蘇省生態(tài)保護(hù)紅線的矛盾沖突

基于現(xiàn)行生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田保護(hù)紅線以及土地利用總體規(guī)劃中確定的允許開(kāi)發(fā)區(qū)和各地級(jí)市的城市總體規(guī)劃中的規(guī)劃范圍，通過(guò)分析三條控制線的數(shù)量、質(zhì)量及空間格局，明確江蘇省現(xiàn)行三條控制線的保護(hù)任務(wù)、對(duì)國(guó)家重大戰(zhàn)略的傳導(dǎo)以及三線之間的協(xié)調(diào)性情況。將三條控制線進(jìn)行空間疊加分析，進(jìn)行邊界沖突情況評(píng)估，分析邊界沖突的總體情況以及重點(diǎn)沖突區(qū)域，初步制定差異化邊界協(xié)調(diào)方案。通過(guò)采用GIS的空間疊置分析，江蘇省生態(tài)保護(hù)紅線與永久基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)的沖突面積為3106.57平方公里，占全省國(guó)土面積的3.03%，主要分布于江蘇省北部和中部地區(qū)，成面狀分布，包括徐州市、連云港中部地區(qū)、鹽城市邊界、淮安揚(yáng)州交界以及南部太湖周邊區(qū)域，江蘇省東南部區(qū)域，兩線的沖突面積較小，南通市為沖突面積最小區(qū)域。沖突重點(diǎn)區(qū)域?yàn)楹闈珊辈?、駱馬湖南部、高郵湖北部、南部太湖周邊以及鹽城西南部與東部地區(qū)。

生態(tài)保護(hù)紅線與城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界的沖突面積共909.53平方公里，占全省國(guó)土面積的0.89%，集中分布于江蘇省北部和南部地區(qū)，主要包括北部的徐州市、連云港市以及南部的南京市、蘇州市；少量均勻分散與江蘇中部各市，主要包括鹽城市、揚(yáng)州市；鹽城南部、泰州東部、南通市兩線的沖突區(qū)域較少。重點(diǎn)區(qū)域?yàn)樾熘菸鞅辈?、連云港東北部、南京中部區(qū)域、揚(yáng)州中部地區(qū)。永久基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)與城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界的沖突面積為792.25平方公里，占全省國(guó)土面積的0.77%，江蘇省各區(qū)市均有一定的沖突區(qū)域，主要分布于江蘇省中部和南部地區(qū)，包括淮安市中部地區(qū)、鹽城市中部地區(qū)、泰州市南部地區(qū)、揚(yáng)州市南部地區(qū)、鎮(zhèn)江市中部地區(qū)、常州市和無(wú)錫市東部地區(qū)，以及蘇州市中部和北部地區(qū)。

3.江蘇省永久基本農(nóng)田與城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界的沖突

永久基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)與城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界的沖突面積為792.25平方公里，占全省國(guó)土面積的0.77%，江蘇省各區(qū)市均有一定的沖突區(qū)域，主要分布于江蘇省中部和南部地區(qū)，包括淮安市中部地區(qū)、鹽城市中部地區(qū)、泰州市南部地區(qū)、揚(yáng)州市南部地區(qū)、鎮(zhèn)江市中部地區(qū)、常州市和無(wú)錫市東部地區(qū)，以及蘇州市中部和北部地區(qū)。重點(diǎn)區(qū)域?yàn)榻K省北部的淮安市中部地區(qū)、南部沿江的鎮(zhèn)江市中部地區(qū)、常州市和無(wú)錫市東部地區(qū)，以及蘇州市中部和北部地區(qū)。

4.基于沖突協(xié)調(diào)的三條控制線優(yōu)化總體思路

4.1 優(yōu)先統(tǒng)籌生態(tài)保護(hù)紅線的矛盾沖突

生態(tài)保護(hù)紅線與永久基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)、城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界的沖突是三條控制線統(tǒng)籌劃定需首要解決的關(guān)鍵問(wèn)題?？傮w來(lái)看，江蘇省生態(tài)保護(hù)紅線與永久基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)的矛盾較為突出，沖突面積為3106.57平方公里，占全省國(guó)土面積的3.03%沖突區(qū)域主要分布在江蘇省北部的徐州市（銅山區(qū)、賈汪區(qū)等）、鹽城市（鹽都區(qū)、興化市等）與揚(yáng)州市（寶應(yīng)縣、高郵市）。涉及潘安湖國(guó)家濕地公園、丹頂鶴濕地生態(tài)旅游區(qū)、高郵湖等自然保護(hù)地核心區(qū)。生態(tài)保護(hù)紅線與城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界的沖突較少，沖突面積共909.53平方公里，占全省國(guó)土面積的0.89%。主要分布于連云港市城區(qū)南部（海州區(qū)、連云區(qū)、贛榆區(qū)）、徐州北部（鼓樓區(qū)、銅山區(qū)、云龍區(qū)）、蘇州市東北部（姑蘇區(qū)、吳中區(qū)、相城區(qū)），涉及云臺(tái)山國(guó)家森林公園、潘安湖國(guó)家濕地公園、云龍湖風(fēng)景區(qū)等自然保護(hù)地核心區(qū)。生態(tài)保護(hù)紅線與城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界沖突較少的主要原因在于城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界采用自下而上的劃定方式，且生態(tài)保護(hù)紅線的報(bào)批早于城市的城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界劃定工作，因此城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)劃定過(guò)程中，各地市均統(tǒng)籌考慮了生態(tài)保護(hù)紅線的剛性管控規(guī)則，盡可能避開(kāi)生態(tài)保護(hù)紅線。如揚(yáng)州市在劃定城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界工作過(guò)程中，基于“反規(guī)劃”理念，首先將已報(bào)批的生態(tài)保護(hù)紅線區(qū)域作為嚴(yán)格不可占用區(qū)域，之后再分析永久基本農(nóng)田與城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界的沖突，最大程度避免產(chǎn)業(yè)用地占用生態(tài)空間的可能性。

4.2 綜合考慮永久基本農(nóng)田和城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界的沖突

在生態(tài)保護(hù)紅線與永久基本農(nóng)田重點(diǎn)沖突區(qū)域中，首先以生態(tài)保護(hù)紅線內(nèi)的生態(tài)功能的發(fā)揮為主導(dǎo)，保證生態(tài)用地面積不減少，質(zhì)量不降低，逐步調(diào)出永久基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)，并制定補(bǔ)劃方案。在生態(tài)保護(hù)紅線與城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界的重點(diǎn)沖突區(qū)域中，同樣以保障用地生物多樣性保護(hù)與水土保持的等生態(tài)功能的發(fā)揮為主，保障生態(tài)用地面積不減少，質(zhì)量不降低，調(diào)整城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界的劃定，并避讓重要的生態(tài)功能區(qū)。在永久基本農(nóng)田與城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界重點(diǎn)沖突區(qū)域中，主要保障永久基本農(nóng)田數(shù)量不減少、質(zhì)量不降低，可依據(jù)城市發(fā)展的基本用地需求與永久基本農(nóng)田功能的發(fā)揮，進(jìn)行城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界的調(diào)整，保證永久基本農(nóng)田的規(guī)模性與完整性。

5.政策建議

5.1 建立“剛彈結(jié)合”的生態(tài)保護(hù)紅線與生態(tài)空間管控區(qū)用途管制規(guī)則

建立和健全生態(tài)保護(hù)紅線與生態(tài)空間管控區(qū)的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，實(shí)施區(qū)域間生態(tài)補(bǔ)償，明確保護(hù)主體責(zé)任、投入機(jī)制和管理制度，將生態(tài)空間管控行政措施與輔助措施結(jié)合，促進(jìn)生態(tài)空間、農(nóng)業(yè)空間和城市空間合理分配和有效利用，以此構(gòu)建多目標(biāo)融合的多層面多尺度生態(tài)空間管控體系。

5.2 強(qiáng)化永久基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)的“數(shù)量-質(zhì)量-生態(tài)”三位一體管護(hù)

嚴(yán)格保護(hù)耕地和永久基本農(nóng)田，強(qiáng)化永久基本農(nóng)田對(duì)各類(lèi)建設(shè)布局的約束，嚴(yán)格控制建設(shè)占用永久基本農(nóng)田。數(shù)量方面，到2035年，全省劃定永久基本農(nóng)田5880.16萬(wàn)畝，對(duì)永久基本農(nóng)田內(nèi)的可調(diào)整地類(lèi)，未來(lái)將通過(guò)生態(tài)修復(fù)和國(guó)土空間綜合整治，逐步實(shí)現(xiàn)復(fù)耕。對(duì)于與生態(tài)保護(hù)紅線相重疊、永久基本農(nóng)田內(nèi)部的工程恢復(fù)及難以恢復(fù)為耕地的坑塘水面等地類(lèi)，制定補(bǔ)劃方案，確保數(shù)量平衡。質(zhì)量方面，加強(qiáng)永久基本農(nóng)田質(zhì)量建設(shè)，逐步將已劃定的永久基本農(nóng)田全部建成高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田，全面推行建設(shè)占用永久基本農(nóng)田耕作層剝離再利用工作。涉及永久基本農(nóng)田補(bǔ)劃調(diào)整的，應(yīng)充分利用耕地質(zhì)量等級(jí)調(diào)查成果、地表基質(zhì)層調(diào)查成果、“雙評(píng)價(jià)”等現(xiàn)狀數(shù)據(jù)，優(yōu)先補(bǔ)劃優(yōu)質(zhì)耕地。生態(tài)方面，踐行有機(jī)生態(tài)種植模式，提升永久本農(nóng)田保護(hù)區(qū)內(nèi)有機(jī)化肥使用率，將種植業(yè)與生態(tài)畜牧養(yǎng)殖相結(jié)合，形成綠色循環(huán)農(nóng)業(yè)發(fā)展新模式。

5.3 構(gòu)建以區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略引領(lǐng)的城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界傳導(dǎo)體系

落實(shí)長(zhǎng)三角一體化發(fā)展戰(zhàn)略和長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展要求，引導(dǎo)省域城鎮(zhèn)差別發(fā)展，推動(dòng)形成全省國(guó)土空間總體格局，促進(jìn)空間資源等要素向南部高密度集聚發(fā)展區(qū)流動(dòng)，優(yōu)先保障城市帶軸和都市圈地區(qū)城市的發(fā)展空間，引導(dǎo)沿江城市帶建設(shè)成為以特大城市、大城市為主體，空間利用集約高效的都市連綿區(qū)，提升都市圈中心城市南京、徐州、蘇州、無(wú)錫、常州等城市發(fā)展影響力。

5.4 統(tǒng)籌省域三線重點(diǎn)沖突區(qū)域協(xié)調(diào)方案

進(jìn)一步強(qiáng)化生態(tài)保護(hù)紅線的管控，徐州城區(qū)邊緣、連云港西南部、鹽城沿海等地區(qū)的生態(tài)保護(hù)紅線與永久基本農(nóng)田、城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界的沖突，應(yīng)制定永久基本農(nóng)田補(bǔ)劃方案，調(diào)整城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界的空間形態(tài)。