趙維良，肖風(fēng)竹

（遼寧師范大學(xué)政府管理學(xué)院，大連 116029）

隨著經(jīng)濟社會不斷發(fā)展，居民生活水平日益提高，對社區(qū)治理提出了新的要求。社區(qū)黨組織是聯(lián)系國家與基層社會的橋梁，是實現(xiàn)基層治理現(xiàn)代化的領(lǐng)導(dǎo)主體。黨的十九大報告明確提出，要把基層黨組織建設(shè)成為宣傳黨的主張、貫徹黨的決定、領(lǐng)導(dǎo)基層治理、團結(jié)動員群眾、推動改革發(fā)展的堅強戰(zhàn)斗堡壘。把黨的領(lǐng)導(dǎo)落實到國家治理的各各環(huán)節(jié)，需要充分發(fā)揮社區(qū)黨組織的領(lǐng)導(dǎo)核心功能和服務(wù)群眾功能，協(xié)調(diào)和帶動社區(qū)治理主體的積極性和創(chuàng)造性，鞏固黨在基層的執(zhí)政基礎(chǔ)。?

社區(qū)治理的內(nèi)涵不斷豐富：一是社區(qū)治理主體多元化。社區(qū)治理主體不僅包含了黨組織、基層政府，還包括自治組織、社區(qū)居民和企業(yè)等；二是治理結(jié)構(gòu)復(fù)雜化。社區(qū)治理不是簡單地聽從上級政府安排，而是各主體之間的溝通、協(xié)商以及共同參與；三是治理內(nèi)容擴大化。要實現(xiàn)社區(qū)公共事務(wù)的良好治理，需要社區(qū)黨組織最大限度地整合社區(qū)內(nèi)外資源，完善社區(qū)治理體系，調(diào)動社區(qū)居民和社會組織積極參與，形成良好的社區(qū)事務(wù)治理環(huán)境。

一、社區(qū)黨組織的發(fā)展過程

隨著城市現(xiàn)代化程度不斷加深，社會結(jié)構(gòu)發(fā)生了深刻變革，城市社區(qū)治理環(huán)境也在不斷發(fā)生變化，給社區(qū)黨組織的發(fā)展帶來了巨大的機遇和挑戰(zhàn)。新中國成立初期，城市形成了以單位制為核心的基層管理體制，單位內(nèi)部的黨組織通過動員本單位的職工和黨員來進(jìn)行社會生產(chǎn)和參與社會管理。改革開放后，市場經(jīng)濟迅速發(fā)展，單位居民的精神文化、福利保障等需求不斷提升，需要新的社會基本單元來承載居民的多元需求，因此原先的單位制被社區(qū)制取代，社區(qū)成為單元內(nèi)居民生活的共同體，適應(yīng)了社會轉(zhuǎn)型的需要?！?〕2000年以來，社區(qū)黨組織建設(shè)在城市社區(qū)治理進(jìn)程中迅速推進(jìn)，黨組織的領(lǐng)導(dǎo)核心作用不斷得到強化，社區(qū)已經(jīng)成為社區(qū)黨組織的新治理空間。

我國社區(qū)發(fā)展主要經(jīng)歷了三個階段：第一個階段是以強化社區(qū)服務(wù)功能為核心的社區(qū)建設(shè)時期，通過構(gòu)建社區(qū)公共服務(wù)平臺，延伸政府對群眾提供公共服務(wù)的范圍，將政府的一部分公共服務(wù)職能通過購買的方式轉(zhuǎn)移給專業(yè)的社會組織或企業(yè)，由社會組織和企業(yè)向社區(qū)居民提供專業(yè)化服務(wù)；第二個階段是以構(gòu)建和諧社區(qū)為目標(biāo)的社區(qū)黨建時期，構(gòu)建和諧社區(qū)，需要增強社區(qū)的自我調(diào)適能力，充分協(xié)調(diào)和均衡社區(qū)的各種利益關(guān)系，建立多種利益主體共同參與社區(qū)治理的治理結(jié)構(gòu)；第三個階段是社區(qū)治理能力的現(xiàn)代化，構(gòu)建“一核多元”的社區(qū)治理新模式〔2〕。社區(qū)黨組織是社區(qū)治理的核心，為社區(qū)發(fā)展制定目標(biāo)和方向，負(fù)責(zé)宣傳和落實黨中央的方針政策，引導(dǎo)社區(qū)組織開展工作，協(xié)調(diào)社區(qū)各個社會組織和居民的利益關(guān)系，與人民群眾保持密切的聯(lián)系。

二、社區(qū)黨組織與社區(qū)治理主體的關(guān)系

加強社區(qū)黨組織的全面領(lǐng)導(dǎo)，就要把黨的領(lǐng)導(dǎo)滲透到社區(qū)治理的各個方面，加強黨與社區(qū)的深度聯(lián)結(jié)，推動社區(qū)治理現(xiàn)代化進(jìn)程。厘清社區(qū)黨組織與社區(qū)治理主體的關(guān)系有助于構(gòu)建以社區(qū)黨組織領(lǐng)導(dǎo)為核心，以基層政府為主導(dǎo)，以社區(qū)居委會、社會組織、社區(qū)居民為主體的“一核多元”的社區(qū)治理新模式。

（一）社區(qū)黨組織與基層社區(qū)的關(guān)系

社區(qū)黨組織與基層社區(qū)的關(guān)系非常密切，扮演著領(lǐng)導(dǎo)者、保障者和監(jiān)督者的角色〔3〕。領(lǐng)導(dǎo)者講的是黨領(lǐng)導(dǎo)一切，社區(qū)黨組織要把黨的意志貫穿到基層社區(qū)工作的各個環(huán)節(jié)，領(lǐng)導(dǎo)基層社區(qū)在黨的大政方針下進(jìn)行工作，建立完善的“以黨領(lǐng)政”體制機制；保障者的角色要求社區(qū)黨組織要做到不缺位、不越位，保障基層社區(qū)能夠正常履行職能；監(jiān)督者的角色要求社區(qū)黨組織要監(jiān)督社區(qū)依法工作，做好服務(wù)。

（二）社區(qū)黨組織與社區(qū)居委會的關(guān)系

社區(qū)黨組織與社區(qū)居委會是領(lǐng)導(dǎo)者與被領(lǐng)導(dǎo)者的關(guān)系。社區(qū)居委會是基層自治組織，在黨組織的領(lǐng)導(dǎo)下積極維護居民的合法權(quán)益，開展豐富多彩的精神文明建設(shè)活動，并自覺接受黨組織和社區(qū)居民的監(jiān)督。社區(qū)黨組織領(lǐng)導(dǎo)居委會開展自治工作，并給予支持和幫助。保證黨的路線、方針、政策在社區(qū)居委會的工作中得到貫徹執(zhí)行，監(jiān)督社區(qū)居委會為社區(qū)居民提供優(yōu)質(zhì)的服務(wù)，保障社區(qū)居民的民主權(quán)利得到充分發(fā)揮。

（三）社區(qū)黨組織與社區(qū)居民的關(guān)系

服務(wù)社區(qū)居民是社區(qū)黨組織的重要工作，社區(qū)黨組織要不斷提升隊伍質(zhì)量以滿足社區(qū)發(fā)展需要，抓住社區(qū)居民最關(guān)心最直接最現(xiàn)實的利益問題，盡心盡力為居民辦實事、辦好事。社區(qū)的黨員干部要做好模范帶頭作用，積極參與社區(qū)治理，引導(dǎo)居民樹立共治意識，形成社會良好新風(fēng)尚。社區(qū)居民也要支持社區(qū)黨組織工作，跟隨黨組織的腳步積極履行作為社區(qū)居民應(yīng)盡的義務(wù)，這樣由上到下服務(wù)，再由下往上響應(yīng)，形成一個和諧美好的社區(qū)治理環(huán)境。

（四）社區(qū)黨組織與社區(qū)社會組織的關(guān)系

社區(qū)社會組織作為社區(qū)治理的重要主體之一，要協(xié)助社區(qū)黨組織實現(xiàn)社區(qū)善治的目標(biāo)。完善社區(qū)社會組織參與社區(qū)治理的結(jié)構(gòu)體系，為社會組織發(fā)展提供必要的資源支持和良好的發(fā)展環(huán)境〔4〕。社區(qū)社會組織要加強自身建設(shè)，積極參與社區(qū)治理，保證社區(qū)的公共服務(wù)供給，擴展公共服務(wù)的范圍和層次；加強與社區(qū)居民之間的溝通，搭建互動交流平臺，貼合社區(qū)居民的真實需求，有方向有目的地拓展業(yè)務(wù)，更好地滿足社區(qū)居民的訴求。

三、社區(qū)黨組織的功能定位

清晰定位社區(qū)黨組織具備的政治領(lǐng)導(dǎo)、思想引領(lǐng)、社會服務(wù)、社會保障和資源整合等功能，有助于協(xié)調(diào)和帶動社區(qū)治理主體的積極性和創(chuàng)造性。

（一）政治領(lǐng)導(dǎo)功能

社區(qū)黨組織的政治領(lǐng)導(dǎo)功能主要表現(xiàn)在黨組織對社區(qū)發(fā)展方向的引領(lǐng)和社區(qū)重要事務(wù)的決策。社區(qū)黨組織是社區(qū)的的領(lǐng)導(dǎo)核心，需要為社區(qū)的發(fā)展制定目標(biāo)和方向，宣傳和執(zhí)行黨中央、上級組織制定的政策、方針，保證社區(qū)事務(wù)沿著正確的政治方向和路線開展。社區(qū)黨組織擁有社區(qū)公共事務(wù)的最終決策權(quán)，在做決策之前要多做調(diào)查研究，不偏離上級決議、充分了解民意。在涉及公共性事務(wù)時要堅持集體決策，充分吸納各方建議，做到集思廣益、科學(xué)決策。

（二）思想引領(lǐng)功能

社區(qū)黨組織扎根城市基層，擁有眾多黨支部，聚集了大量的基層黨員，是團結(jié)動員人民群眾的重要載體，也是教育管理基層黨員的重要平臺，承擔(dān)了黨在基層的思想引領(lǐng)工作，對推進(jìn)全面從嚴(yán)治黨向基層延伸有著重要意義。社區(qū)黨組織要正確引導(dǎo)輿論，開展政治文化教育活動，引領(lǐng)社區(qū)自治組織和居民在思想上與黨中央的意志保持一致。

（三）社會服務(wù)功能

黨能夠在多大范圍服務(wù)群眾，就能夠在多大范圍內(nèi)影響群眾。社區(qū)黨組織要堅持以人為本，樹立牢固的服務(wù)意識，結(jié)合社區(qū)的現(xiàn)實情況，制定符合社區(qū)民情的民生政策，深入了解社區(qū)各組織和不同人群需求，合理分配資源。面對一些棘手問題時，社區(qū)黨組織要改進(jìn)服務(wù)方式，變被動為主動，主動汲取社區(qū)居民的意見和建議，拓寬居民反映渠道，及時解決社區(qū)居民的服務(wù)訴求，破除服務(wù)社區(qū)居民的最后一層壁壘。

（四）社會保障功能

中國共產(chǎn)黨十九屆四中全會提出，堅持和完善統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的民生保障制度，滿足人民日益增長的美好生活需要。一方面，社區(qū)黨組織要堅持問題導(dǎo)向，優(yōu)先解決與老百姓生活密切相關(guān)的民生問題，滿足社區(qū)居民在吃穿住行、養(yǎng)老就醫(yī)、子女教育等方面的基本生活需求；另一方面，社區(qū)黨組織要關(guān)注社區(qū)居民的民主權(quán)利問題，為社區(qū)居民自治提供政治保障，堅持民主協(xié)商制度，廣泛汲取社區(qū)居民的意見和建議，并以此形成黨組織科學(xué)決策的依據(jù)。

（五）資源整合功能

社區(qū)黨組織可以發(fā)揮自身的組織優(yōu)勢和制度優(yōu)勢來推動社區(qū)內(nèi)部資源的有效整合和鏈接社區(qū)外部資源，以提升社區(qū)的資源豐富程度，強化社區(qū)公共服務(wù)水平和質(zhì)量，提高居民生活幸福感和滿意度。社區(qū)黨組織運用多種手段調(diào)節(jié)社區(qū)多個治理主體之間的矛盾，理順各主體之間的關(guān)系，引導(dǎo)各個治理主體共同維護社區(qū)公共利益，增強社區(qū)治理主體之間的協(xié)同能力，優(yōu)化社區(qū)資源利用方式，促進(jìn)社區(qū)公共資源的合理利用，提升社區(qū)內(nèi)部資源的利用效率和公共服務(wù)的有效提供，形成社區(qū)各治理主體協(xié)同參與、共建共享的局面。

四、社區(qū)黨組織的調(diào)適性困境

社區(qū)治理是一個復(fù)雜的過程，居民的多樣化需求對社區(qū)治理提出了新的要求，社區(qū)黨組織還存在一些調(diào)試性困境。

（一）隊伍建設(shè)困境

數(shù)量龐大的黨員分布在各個社區(qū)中，構(gòu)成了社區(qū)治理格局中的堅實力量。但是各個社區(qū)存在著老齡化嚴(yán)重、黨員模范效果不佳等問題。一方面，參與社區(qū)活動的黨員以退休人員為主，黨員隊伍老齡化，缺乏活力。社區(qū)黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子年齡偏大，難免會造成思想老舊等問題，不利于社區(qū)治理現(xiàn)代化發(fā)展〔5〕。另一方面，社區(qū)黨務(wù)工作者工作積極性較高，但是工作能力和文化水平參差不齊，社區(qū)內(nèi)的普通在職黨員以及機關(guān)黨員的組織關(guān)系在其工作單位，這些黨員在社區(qū)的表現(xiàn)與工作績效無關(guān)，因此積極性較低，模范效果不佳〔6〕。

（二）社區(qū)自治困境

社區(qū)黨組織是社區(qū)治理的核心，但由于現(xiàn)實情況的復(fù)雜性，在實際操作中，社區(qū)黨組織在社區(qū)治理中既是行動者也是評判者，如何把握好自身權(quán)責(zé)范圍成了一個難點，也是重點。如果社區(qū)黨組織過度干預(yù)社區(qū)自治組織的工作，就會出現(xiàn)主體定位不清，社區(qū)自治失序的問題。如果社區(qū)黨組織行動不足，不能給到社區(qū)自治組織很好的引領(lǐng)，就會出現(xiàn)社區(qū)自治方向模糊、服務(wù)不到位等問題。因此，社區(qū)黨組織要把握好自身定位，維護好社區(qū)自治組織的自治空間。

（三）行政化困境

社區(qū)行政化在一定程度上推動了社區(qū)治理進(jìn)程，但在社區(qū)運行過程中過于濃厚的行政化色彩，妨礙了社區(qū)自治體制的正常運行。一方面，由于社會事務(wù)的下沉，社區(qū)行政性事務(wù)大大增多，社區(qū)工作人員按照行政命令來進(jìn)行公共事務(wù)管理和提供公共服務(wù)，時常忽略了社區(qū)居民的實際需求與建議，導(dǎo)致社區(qū)居民滿意度降低〔7〕。另一方面，在需求多元化發(fā)展的時代，政府無法滿足人民多種多樣的需求，需要借助于社會組織和企業(yè)，但社區(qū)社會組織和企業(yè)在提供公共服務(wù)時會受到政府行政化要求的限制，缺乏自主性和創(chuàng)造性。

（四）資源整合困境

社區(qū)服務(wù)的開展依賴于社區(qū)各項資源的有效整合和利用。在實踐中，很多社區(qū)黨組織參與社區(qū)治理的意識并不強烈，沒有樹立開放性思維，在社區(qū)服務(wù)中主動性較弱，治理核心作用和協(xié)同作用沒有充分發(fā)揮；各個社區(qū)的黨組織人員配置、財力和物力等各方面的資源存在巨大的差異，資源狀況和實際需求之間不匹配；社區(qū)黨組織和社區(qū)社會組織、基層政府之間的溝通協(xié)調(diào)不到位，與社區(qū)黨員之間的互動不頻繁，社區(qū)的人力資源得不到充分的利用。

（五）社會參與困境

社會參與困境的出現(xiàn)主要有兩個方面原因：第一，參與渠道的缺失和參與機制不完善。參與渠道單一、參與方式固化、參與程序復(fù)雜，在一定程度上打擊了社區(qū)居民和社會組織的參與積極性；第二，社區(qū)居民情感和信任缺失。社區(qū)居民流動性比較大，居民對社區(qū)情感淡薄，導(dǎo)致居民參與自治的積極性不高。社區(qū)居委會在服務(wù)工作中忽略社區(qū)居民的真實需求，導(dǎo)致社區(qū)居民對社區(qū)服務(wù)工作信任缺失，參與社區(qū)自治的欲望降低。

五、社區(qū)黨組織作用發(fā)揮路徑

社區(qū)黨組織利用自身政治、組織優(yōu)勢保障社區(qū)自治的運行和發(fā)展，有利于加強黨與社區(qū)的深度聯(lián)結(jié)，形成治理合力，構(gòu)建社區(qū)共建共享新格局。

（一）加強社區(qū)黨員干部隊伍建設(shè)，優(yōu)化黨務(wù)工作者隊伍

社區(qū)黨組織要發(fā)揮好它的作用，一定要有一支優(yōu)秀的黨務(wù)工作者隊伍。首先，要加強社區(qū)黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子的思想建設(shè)、作風(fēng)建設(shè)和能力建設(shè)，破除形式主義和官僚作風(fēng)，做到為居民著想、為居民服務(wù)；其次，要提高黨務(wù)工作者的文化素養(yǎng)和服務(wù)意識。在社區(qū)工作中做到自我約束、自我發(fā)展，不斷提升自身的綜合素養(yǎng)和各項能力，充分發(fā)揮先鋒模范作用，向社區(qū)居民展示黨的優(yōu)秀精神面貌和能力，以此提升社區(qū)居民的信任感和參與度〔8〕；再次，要加強社區(qū)黨員隊伍建設(shè)，做好社區(qū)黨員的教育和管理工作，規(guī)范社區(qū)黨員的組織生活，保持黨員的先進(jìn)性和純潔性，努力提升社區(qū)黨員的思想政治水平。

（二）加快去行政化機制建設(shè)，理順治理主體職責(zé)

社區(qū)“去行政化”的關(guān)鍵在于理順各治理主體的職責(zé)，防止基層政府的過度干預(yù)。社區(qū)自治是政府主導(dǎo)下的自治，在社區(qū)自治的各個環(huán)節(jié)都能看到政府干預(yù)的痕跡。因此，推進(jìn)社區(qū)去行政化建設(shè)首先要理順基層政府對社區(qū)公共事務(wù)的管理的權(quán)責(zé)邊界，簡化社區(qū)工作的程序，提升工作效率。政府對社區(qū)自治的重要作用應(yīng)該是把握社區(qū)建設(shè)的宏觀政策建議，并為社區(qū)自治提供法律和制度保障，給社區(qū)的自制活動提供資金支持和資源支撐，對于社區(qū)自治活動的具體內(nèi)容應(yīng)交給社區(qū)居委會全權(quán)負(fù)責(zé)，把社區(qū)自治的人事權(quán)和財政權(quán)等權(quán)力歸還給社區(qū)居委會，保障社區(qū)居委會的自治屬性。與此同時，社區(qū)居委會要認(rèn)清自己的身份，保持自治自信，充分發(fā)揮社區(qū)管理和服務(wù)的作用。

（三）鼓勵社區(qū)社會組織發(fā)展，規(guī)范服務(wù)市場秩序

社區(qū)黨組織要積極引導(dǎo)社會組織和企業(yè)主動加入到社區(qū)治理，對進(jìn)入社區(qū)并提供公共服務(wù)的社會組織和企業(yè)提供支持。政府要進(jìn)一步開放服務(wù)市場，為社區(qū)社會組織和企業(yè)提供一個公平開放的競爭環(huán)境，促進(jìn)社會服務(wù)市場化發(fā)展，豐富社會服務(wù)的類型，發(fā)展多層次的社區(qū)服務(wù)，提升社區(qū)服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量。同時也要規(guī)范市場秩序，制定合理的服務(wù)項目準(zhǔn)入規(guī)則、評價機制以及居民反饋渠道，加強對提供社會服務(wù)的社會組織和企業(yè)的監(jiān)管，對于不符合要求的組織和企業(yè)要及時責(zé)令更改或清退。

（四）加強社區(qū)自治體制建設(shè)，堅持社區(qū)多元治理

強化社區(qū)黨組織和社區(qū)自治組織之間的緊密聯(lián)系，形成有效的工作方法和思路。一方面，社區(qū)黨組織需要強化社區(qū)居民的公民意識和政治意識，提高社區(qū)居民的熱情和參與積極性，讓社區(qū)居民樹立“主人公”意識，增強社區(qū)居民的歸屬感和凝聚力，使社區(qū)居民進(jìn)行自我管理、自我監(jiān)督、自我發(fā)展，形成一個良好的居民自治環(huán)境；另一方面，社區(qū)黨組織要利用自身優(yōu)勢調(diào)節(jié)社區(qū)各個治理主體之間的矛盾與沖突，厘清各治理主體之間的權(quán)力關(guān)系和利益關(guān)系，從而形成社區(qū)多元治理主體間利益共享、責(zé)任共擔(dān)的行動共同體。

（五）加強社會參與機制建設(shè)，引導(dǎo)居民樹立共治理念

社區(qū)居民廣泛參與社區(qū)治理，是發(fā)揮治理主體作用的重要基礎(chǔ)和條件。一方面，要加強社區(qū)文化建設(shè)，豐富社區(qū)文化活動，并加大宣傳力度，引導(dǎo)社區(qū)居民參與。培養(yǎng)社區(qū)居民的主體意識，引導(dǎo)居民樹立共治理念，提升居民對社區(qū)的信任感和歸屬感；另一方面，要拓寬居民參與社區(qū)治理的渠道，搭建社區(qū)信息交流平臺，讓社區(qū)居民的意見和訴求有所傳遞，并得到高效處理。把居民滿意度納入社區(qū)居委會績效考核標(biāo)準(zhǔn)，是提升居民委員會工作效率和服務(wù)水平的有效辦法。