張建紅，何碧瓊

（成都醫(yī)學(xué)院 馬克思主義學(xué)院，成都 610500）

協(xié)商民主是“黨領(lǐng)導(dǎo)人民有效治理國家、保證人民當(dāng)家作主的重要制度設(shè)計(jì)，同選舉民主相互補(bǔ)充、相得益彰”〔1〕P295，凸顯了中國特色社會主義民主政治的優(yōu)勢和特色。我國協(xié)商民主機(jī)制創(chuàng)建于革命戰(zhàn)爭年代，發(fā)展于新中國建設(shè)和改革開放時(shí)期，并需要在社會主義新時(shí)代繼續(xù)走向成熟和完善。探究我國協(xié)商民主機(jī)制的發(fā)展歷程與邏輯，汲取成功經(jīng)驗(yàn)與方法，科學(xué)把握其發(fā)展趨向，有助于加快這一“成熟與完善”的進(jìn)程。

一、我國協(xié)商民主機(jī)制的發(fā)展歷程

我國協(xié)商民主機(jī)制的創(chuàng)建和發(fā)展與黨領(lǐng)導(dǎo)的新民主主義革命、新中國建設(shè)和改革開放的偉大實(shí)踐緊密相聯(lián)，其發(fā)展歷程從核心目的和主要任務(wù)角度大致可劃分為服務(wù)于政治團(tuán)結(jié)、服務(wù)于公共決策、服務(wù)于社會治理三個(gè)階段。

一、以服務(wù)于政治團(tuán)結(jié)為主階段

這一階段主要是指從新民主主義革命到1978年改革開放時(shí)期，我國協(xié)商民主機(jī)制的核心是以政治協(xié)商形式團(tuán)結(jié)一切可以團(tuán)結(jié)的力量，凝聚人心、眾志成城，奪取革命和社會主義建設(shè)的偉大勝利。1940年中共中央首次提出的“三三制”政權(quán)組織原則是新民主主義革命時(shí)期協(xié)商民主機(jī)制創(chuàng)建的重要制度實(shí)踐。當(dāng)時(shí)，中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的抗日戰(zhàn)爭正處于異常緊張與艱難的境地。一方面，抗日戰(zhàn)爭進(jìn)入相持階段，侵華日軍將大量兵力從正面戰(zhàn)場抽調(diào)到敵后戰(zhàn)場，對黨領(lǐng)導(dǎo)的抗日根據(jù)地展開了大規(guī)模掃蕩，實(shí)行殘暴的三光政策，極力壓縮根據(jù)地生存空間，妄圖將中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的抗日力量困死在資源枯竭的地方，另一方面，在正面戰(zhàn)場屢屢受挫的國民黨軍隊(duì)士氣不振，對日被動防守、消極作戰(zhàn)。與此同時(shí)，國民黨陣營中的頑固派對共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的抗日武裝力量甚是猜疑和忌憚，采取“溶共、限共”措施，進(jìn)一步加劇了抗日根據(jù)地的艱難境地。為攻堅(jiān)克難、眾志成城堅(jiān)持抗戰(zhàn)，中國共產(chǎn)黨提出了有利于凝聚民心、團(tuán)結(jié)抗戰(zhàn)的“三三制”原則。

按照“三三制”原則，抗日根據(jù)地的參議會和政府機(jī)關(guān)均實(shí)現(xiàn)了共產(chǎn)黨、非黨的左派進(jìn)步分子和不左不右的中間派各占三分之一的人員配備?！叭啤闭?quán)為各政治力量發(fā)揚(yáng)民主、協(xié)商合作提供了重要機(jī)制和平臺，有效提高了工作效率，有利于團(tuán)結(jié)民眾、共同抗日。1949年9月21日，第一屆中國人民政治協(xié)商會議召開，標(biāo)志著人民政協(xié)制度正式確立。人民政協(xié)助力中國共產(chǎn)黨團(tuán)結(jié)了黨外一切可以團(tuán)結(jié)的力量，建立最廣泛的統(tǒng)一戰(zhàn)線，為新中國成立作出了重大貢獻(xiàn)。建國后，“長期共存，互相監(jiān)督”是處理中國共產(chǎn)黨和各民主黨派的關(guān)系準(zhǔn)則，也是我國協(xié)商民主機(jī)制富有活力和生命力的表現(xiàn)。

二、以服務(wù)于公共決策為主階段

1978年改革開放，中國大地萬象更新，人民群眾期盼在好政策指引下加快社會主義國家建設(shè)，努力實(shí)現(xiàn)“四個(gè)現(xiàn)代化”。但如何吸取歷史教訓(xùn)、避免重大決策失誤，使歷經(jīng)“十年浩劫”的中國盡快蓬勃發(fā)展起來？鄧小平同志說：“沒有民主就沒有社會主義”，“必須有渠道反映群眾的要求和呼聲，必須有地方讓群眾提建議，有地方讓群眾申訴委屈，并且這種渠道要順暢、常態(tài)化”。為此，他堅(jiān)定支持發(fā)展協(xié)商民主機(jī)制發(fā)展。1980年鄧小平同志親自主持修改了《中國人民政治協(xié)商會議章程》，1989年也是在他直接關(guān)心下，為更好實(shí)現(xiàn)政治協(xié)商、參政議政和民主監(jiān)督，從而更有利于發(fā)揮各民主黨派在國家建設(shè)中的重要作用，中共中央制定了《關(guān)于堅(jiān)持和完善中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度的意見》。

黨的第三、第四代領(lǐng)導(dǎo)集體同樣重視協(xié)商民主機(jī)制建設(shè)，并將以政治協(xié)商、黨內(nèi)協(xié)商為主要形式的協(xié)商民主機(jī)制擴(kuò)展到了社會協(xié)商、基層協(xié)商。1998年在重慶，江澤民同志強(qiáng)調(diào)要加強(qiáng)農(nóng)村基層民主制度建設(shè)。2007年在胡錦濤同志支持下，中共十七大強(qiáng)調(diào)要提高參政議政實(shí)效，把政治協(xié)商納入公共政策決策程序。這就是說，今后每當(dāng)國家和地方在解決一些重要問題需要制定相應(yīng)公共政策時(shí)，都必須經(jīng)過政治協(xié)商的程序，且這個(gè)程序應(yīng)當(dāng)始終貫穿于決策之前和決策執(zhí)行之中的全過程。顯然這樣規(guī)定的目的是為了能夠更有效的發(fā)揮各民主黨派參政議政作用，最大程度博采不同界別專業(yè)人士的特長和智慧，最為廣泛聽取來自不同戰(zhàn)線人民群眾的呼聲和意見，努力推動公共決策民主化和科學(xué)化。

三、以服務(wù)于社會治理為主階段

十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央非常重視協(xié)商民主機(jī)制建設(shè)，他在多次場合都談到了對協(xié)商主體、協(xié)商領(lǐng)域、協(xié)商形式等進(jìn)行建設(shè)的具體意見和建議。2019年10月31日在中共十九屆四中全會上，習(xí)近平同志從推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的高度再次強(qiáng)調(diào)，要堅(jiān)持協(xié)商民主的獨(dú)特優(yōu)勢，要“構(gòu)建程序合理、環(huán)節(jié)完整的協(xié)商民主體系，完善協(xié)商于決策之前和決策實(shí)施之中的落實(shí)機(jī)制，豐富有事好商量、眾人的事情由眾人商量的制度化實(shí)踐”。畢竟我國是一個(gè)有著十四億人口的大國，國家事務(wù)管理復(fù)雜且千頭萬緒；發(fā)展不平衡，不同地區(qū)不同群體的需求、利益等不可能完全一致，甚至不同群體之間的利益要求還會出現(xiàn)嚴(yán)重對立；經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展尚存許多結(jié)構(gòu)性矛盾，環(huán)境保護(hù)、民生保障、鄉(xiāng)村振興等任務(wù)艱巨。如此紛繁復(fù)雜艱巨的任務(wù)和問題對國家治理體系和治理能力提出了巨大挑戰(zhàn)。如果我們?nèi)匀幌襁^去一樣僅僅依靠政府的力量來解決，顯然不符合現(xiàn)實(shí)。畢竟政府力量是有限的，不可能事無巨細(xì)的包辦管理一切，而且有些問題的解決政府介入的話，不僅不能起到很好效果反而會造成更多問題。實(shí)踐一再證明，一些社區(qū)、鄰里、群團(tuán)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)等問題通過人民群眾自發(fā)協(xié)商解決，或在黨和政府幫助下合作解決效果會更好。因此，發(fā)揚(yáng)協(xié)商民主，調(diào)動人民群眾參與管理國家事務(wù)的意識和熱情，以服務(wù)于國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化就成為新時(shí)代協(xié)商民主機(jī)制建設(shè)的重要任務(wù)。

四、我國協(xié)商民主機(jī)制發(fā)展的基本邏輯

我國協(xié)商民主機(jī)制根植于中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)人民群眾進(jìn)行的偉大革命和建設(shè)實(shí)踐。因此，黨在領(lǐng)導(dǎo)社會蓬勃發(fā)展中尊重人民群眾協(xié)商合作的創(chuàng)造精神便是協(xié)商民主機(jī)制得以發(fā)展的基本邏輯。

（一）黨與時(shí)俱進(jìn)的領(lǐng)導(dǎo)。中國共產(chǎn)黨是以科學(xué)的馬克思主義理論武裝起來的先進(jìn)政黨，與時(shí)俱進(jìn)是黨擁有無限活力和生命力的重要方法。在黨領(lǐng)導(dǎo)社會主義協(xié)商民主機(jī)制創(chuàng)立和發(fā)展過程中，正是由于這種與時(shí)俱進(jìn)性帶來的正確方針、政策，引導(dǎo)著協(xié)商民主從單一的政治協(xié)商逐步走向立體、豐富的社會協(xié)商、基層協(xié)商?？谷諔?zhàn)爭時(shí)期，黨從抗戰(zhàn)大局出發(fā)，審時(shí)度勢、因勢利導(dǎo)，團(tuán)結(jié)一切進(jìn)步抗日的力量，創(chuàng)造性地進(jìn)行了政權(quán)建設(shè)的“三三制”實(shí)踐，為協(xié)商民主機(jī)制創(chuàng)建作出了可貴探索。解放戰(zhàn)爭時(shí)期，黨適時(shí)發(fā)出著名的“五一口號”，為新中國政治協(xié)商制度的建立進(jìn)行了充分的輿論和文化準(zhǔn)備。新中國建立后，如前所述黨從社會主義建設(shè)、改革開放、市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展、國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化等實(shí)際出發(fā)，與時(shí)俱進(jìn)的推出了諸多促進(jìn)協(xié)商民主機(jī)制發(fā)展的方針、政策。

進(jìn)入21世紀(jì)，黨領(lǐng)導(dǎo)的協(xié)商民主機(jī)制建設(shè)在理論和實(shí)踐上都獲得了巨大突破。理論層面，中國特色社會主義協(xié)商民主思想愈益清晰和成熟，這集中表現(xiàn)在一些重要文件關(guān)于協(xié)商民主的論述較以前更具有理論化和系統(tǒng)性特征。如2006年《中共中央關(guān)于加強(qiáng)人民政協(xié)工作的意見》第一次正式提出“協(xié)商民主”概念。盡管黨領(lǐng)導(dǎo)的協(xié)商民主實(shí)踐在建國前早就以各種形式存在，但“協(xié)商”和“民主”合起來用正式成為中國官方政治話語和概念在這里尚屬首次。又如2012年黨的十八大強(qiáng)調(diào)要健全社會主義協(xié)商民主制度，這無疑是要從機(jī)制建構(gòu)的角度對協(xié)商民主進(jìn)行系統(tǒng)性建設(shè)。再如2015年中共中央《關(guān)于加強(qiáng)社會主義協(xié)商民主建設(shè)的意見》更是一部全面系統(tǒng)地指導(dǎo)新時(shí)代協(xié)商民主機(jī)制建設(shè)的綱領(lǐng)性文件。實(shí)踐層面，黨順應(yīng)歷史潮流和社會發(fā)展趨勢領(lǐng)導(dǎo)協(xié)商民主機(jī)制建設(shè)，使在協(xié)商主體、協(xié)商內(nèi)容、協(xié)商方式等方面都呈現(xiàn)出與時(shí)俱進(jìn)的特點(diǎn)：協(xié)商主體趨于多元化，包括政黨、政協(xié)、政府、人大、人民團(tuán)體、基層、社會組織七大協(xié)商主體；協(xié)商內(nèi)容廣泛化，不僅僅涉及政治、經(jīng)濟(jì)、法律等重大方針政策，也涉及教育、醫(yī)療、衛(wèi)生、就業(yè)等與人民群眾切身利益相關(guān)的重要決策等；協(xié)商形式多樣化，既有傳統(tǒng)的意見咨詢、專題會議、聽證會等形式，也有微信、QQ、網(wǎng)站直通平臺等協(xié)商交流的快捷方式?？傊?，黨與時(shí)俱進(jìn)的領(lǐng)導(dǎo)構(gòu)成我國協(xié)商民主機(jī)制不斷向前發(fā)展的重要邏輯。

（二）任何一種政治機(jī)制的發(fā)展演進(jìn)都不僅僅是單一的政治因素在起作用，而是會涉及經(jīng)濟(jì)、社會、文化乃至科學(xué)技術(shù)等諸多因素的合力影響。我國協(xié)商民主機(jī)制的演變與發(fā)展同樣遵循這一規(guī)律。建國前舊中國生產(chǎn)力落后，政局飄搖動蕩，國家積貧積弱，人民生活困苦，民間力量微弱，社會發(fā)展緩慢，以至于可以用“一盤散沙”來形容。舊中國政治圖景的實(shí)際情況是軍閥混戰(zhàn)此起彼伏，你方唱罷我登場，“城頭變幻大王旗”。沒有民主難有協(xié)商，“強(qiáng)權(quán)就是真理”被各種派別各種勢力奉為圭臬。顯然，落后的社會發(fā)展、松散的民眾力量很難支撐人民在政治生活中得到話語權(quán)，而所謂協(xié)商民主機(jī)制更是不可能存在的。

新中國建立后，在中國共產(chǎn)黨強(qiáng)有力領(lǐng)導(dǎo)下，國民經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，社會充滿生機(jī)和活力，人民才有了真正參政議政的民主權(quán)利。建國初期，我們通過五個(gè)“五年計(jì)劃”基本形成了相對獨(dú)立、完整的工業(yè)體系和國民經(jīng)濟(jì)體系，人口迅速增長，社會發(fā)展欣欣向榮，民主黨派、人民團(tuán)體凝心聚力，積極參政議政。雖然后來文革十年空前緊張、壓抑、沉悶的社會環(huán)境極大抑制了協(xié)商民主機(jī)制發(fā)展，但改革開放后經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展帶來了社會活力的巨大釋放，以往被壓制的民主訴求或由于新的利益矛盾催生出來的新的民主參與要求也大大釋放出來。在這種背景下，人們在涉及利益分配、矛盾解決、生活需求等問題時(shí)，往往傾向于通過一種平等協(xié)商、多元互動、溝通合作的方式達(dá)成目標(biāo)，從而進(jìn)一步推動了協(xié)商民主機(jī)制發(fā)展。進(jìn)入社會主義新時(shí)代，社會文化生活繼續(xù)繁榮發(fā)展，并更加趨于多元化方向，人民群眾對美好生活的需要也更富有多樣化和個(gè)性化特征。為了實(shí)現(xiàn)自身利益需求，不同群體參與協(xié)商民主意識進(jìn)一步增強(qiáng)，再加上信息技術(shù)的廣泛運(yùn)用和新興媒體蓬勃發(fā)展，協(xié)商民主方式與途徑較以前大為豐富，協(xié)商質(zhì)量與效率也達(dá)到新的高度。同時(shí)，新時(shí)代我國重視城市社區(qū)建設(shè)和農(nóng)村精準(zhǔn)扶貧，在此基礎(chǔ)上一些地方基層協(xié)商民主十分活躍并得到黨和國家積極支持與肯定，這是我國協(xié)商民主機(jī)制建設(shè)繼續(xù)走向成熟與完善的重要表現(xiàn)。

（三）尊重人民群眾創(chuàng)造精神。我國協(xié)商民主“源自新中國成立后各黨派、各團(tuán)體、各民族、各階層、各界人士在政治制度上共同實(shí)現(xiàn)的偉大創(chuàng)造”〔2〕P294，是人民群眾發(fā)揚(yáng)民主、參與政治生活、參與國家管理、協(xié)商解決公共事務(wù)的重要機(jī)制。它來自于人民創(chuàng)新創(chuàng)造，服務(wù)于人民當(dāng)家作主，也成長于人民悉心呵護(hù)。20世紀(jì)80年代，改革開放的春風(fēng)吹遍神州大地，中國農(nóng)民不僅有安徽小崗村“包產(chǎn)到戶”的經(jīng)濟(jì)模式創(chuàng)新，也有村民自治的基層協(xié)商民主探索。90年代，在經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展背景下，在國企改革、產(chǎn)業(yè)改造等一系列市場化進(jìn)程中產(chǎn)生了一些新的社會矛盾和問題，為了解決這些屬于發(fā)展中的問題，民眾自發(fā)組成的民間或草根組織風(fēng)起云涌，幾乎遍及社會生活的每個(gè)領(lǐng)域，充分顯示了人民群眾自我解決問題的偉大創(chuàng)造精神。這些組織多是社會成員為了共同的公益或互益目的本著協(xié)商、民主、合作原則而志愿、自由、自主結(jié)成的非營利性組織。顯然，無論是村民自治還是社會組織合作，都是人民群眾創(chuàng)造性地運(yùn)用協(xié)商民主機(jī)制解決公共生活難題的偉大實(shí)踐。這些創(chuàng)造性產(chǎn)物得到了黨和國家極大尊重，黨將人民群眾的創(chuàng)造性成果加以思想化升華、理論化凝練、制度化安排，進(jìn)一步推動發(fā)展了社會主義協(xié)商民主機(jī)制。

五、我國協(xié)商民主機(jī)制發(fā)展的主要趨向

協(xié)商民主在我國有根、有源、有生命力，是人民群眾實(shí)現(xiàn)當(dāng)家作主的又一重要制度機(jī)制。其已走過的輝煌歷程表明：黨與時(shí)俱進(jìn)，在領(lǐng)導(dǎo)社會蓬勃發(fā)展中，尊重人民群眾協(xié)商合作的創(chuàng)造精神是社會主義協(xié)商民主機(jī)制得以不斷發(fā)展的基本邏輯。未來，協(xié)商民主機(jī)制仍將在黨的堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)下，趨向黨在十九大報(bào)告中指出的“廣泛、多層、制度化發(fā)展”〔3〕P37。

（一）廣泛發(fā)展。協(xié)商民主機(jī)制廣泛發(fā)展主要是指在協(xié)商領(lǐng)域、協(xié)商范圍要廣泛、深入、充分。我國是世界第一人口大國，僅僅人民吃飯穿衣、柴米油鹽醬醋問題就是非常大的發(fā)展問題，更何況在黨的領(lǐng)導(dǎo)下我們不僅僅是滿足解決溫飽，完成全面小康社會建設(shè)，而是要建設(shè)成為一個(gè)社會主義的現(xiàn)代化強(qiáng)國。因此，我們要在政治、軍事、體育、藝術(shù)、經(jīng)濟(jì)、文化、教育、科技、醫(yī)療、養(yǎng)老、環(huán)保等各方面都廣泛發(fā)揚(yáng)民主、深入?yún)f(xié)商，努力找到最大公約數(shù)，用最有效的辦法、最科學(xué)的決策解決好各種問題，只有這樣才能滿足人民群眾對美好生活的需要。但是，每一領(lǐng)域的發(fā)展都不容易，每一方面的任務(wù)都非常艱巨，如果我們不能夠廣泛發(fā)揚(yáng)民主、深入開展協(xié)商，無法做到群策群力、集思廣益，就不能匯聚起磅礴之力共建繁榮之中國。所以，新時(shí)代我國協(xié)商民主機(jī)制必須實(shí)現(xiàn)廣泛發(fā)展。另外，還需要特別強(qiáng)調(diào)的是，歷史教訓(xùn)和發(fā)展經(jīng)驗(yàn)一再告誡，在我們這樣一個(gè)單一制國家結(jié)構(gòu)形式里，公共政策的科學(xué)性和合理性非常重要，牽一發(fā)而動全身，因此在政策制定和執(zhí)行方面必須廣泛發(fā)揚(yáng)民主、充分協(xié)商，才有可能避免政策失誤并及時(shí)啟動糾錯(cuò)機(jī)制。

（二）多層發(fā)展。協(xié)商民主機(jī)制多層發(fā)展是指在協(xié)商主體、協(xié)商層次上要實(shí)現(xiàn)上下聯(lián)動、多層互動。當(dāng)前我國改革正進(jìn)入深水區(qū)，對于政治經(jīng)濟(jì)體制中的頑疾、社會結(jié)構(gòu)中的深層次矛盾、思想文化中的癥結(jié)等，我們黨不回避不敷衍，而是敢于面對復(fù)雜局面的挑戰(zhàn)，緊緊依靠人民，發(fā)揚(yáng)民主、多層協(xié)商，通過大力推進(jìn)政協(xié)協(xié)商、政黨協(xié)商、人大協(xié)商、社會組織協(xié)商等，集思廣益、科學(xué)決策，以實(shí)現(xiàn)對關(guān)系人民群眾切身利益問題的正確解決。同樣，由于改革進(jìn)入深水區(qū)，敢啃“硬骨頭”，必然會引起政治經(jīng)濟(jì)社會格局的深刻變動，這使我們在更好解決一些深層次問題的同時(shí)，也不可避免的會引發(fā)其他一些新的利益矛盾。特別是不同階層、不同群體的要求不盡相同，不同地域、不同行業(yè)的利益訴求不盡一致。如何真正聽到人民群眾的呼聲、積極回應(yīng)他們的訴求，以及如何團(tuán)結(jié)積極的建設(shè)性力量，與社會多元主體共同搞好國家治理，這些都需要將協(xié)商民主機(jī)制建設(shè)推向多層化。因此，我們不僅要在中央層面大力推進(jìn)政黨協(xié)商、政府協(xié)商等，也要在地方層面更多推動基層協(xié)商、社會組織協(xié)商等；不僅要在制定公共政策和決策重大問題時(shí)注意與相關(guān)利益群體協(xié)商，也要在政策執(zhí)行中和執(zhí)行后多與他們協(xié)商。只有這樣才能為不同群體、不同組織搭建更多更便捷的協(xié)商溝通渠道，才能為解決問題找到使大多數(shù)都滿意的解決方案，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)以協(xié)商促理解、以協(xié)商促合作、以協(xié)商促治理。

（三）制度化發(fā)展。在社會主義民主政治生活中，人民享有的協(xié)商民主權(quán)利是廣泛的、全面的，但需要通過制度化的協(xié)商民主機(jī)制才能將人民手中的權(quán)利轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)生活中的權(quán)利。且如前所述，協(xié)商民主機(jī)制本身需要向廣泛、多層方向發(fā)展，但如何使包羅如此浩瀚內(nèi)容的機(jī)制本身實(shí)現(xiàn)制度化、規(guī)范化呢？黨的十九大對此指出了正確方向。十九大報(bào)告強(qiáng)調(diào)，要推進(jìn)“政黨協(xié)商、人大協(xié)商、政府協(xié)商、政協(xié)協(xié)商、人民團(tuán)體協(xié)商、基層協(xié)商以及社會組織協(xié)商”。這事實(shí)上以責(zé)任主體的形式點(diǎn)明了協(xié)商民主機(jī)制制度化發(fā)展的具體路徑，即可以從這七個(gè)方面分別制定或修改相應(yīng)法律法規(guī)，將協(xié)商主體、范圍、方式、類別、效力、結(jié)果反饋等予以規(guī)范性明示，促其法治實(shí)踐中落實(shí)。