□文/ 陳慧璇 李菊容

（南昌航空大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院 江西·南昌）

［提要］ 我國養(yǎng)老服務(wù)PPP 的發(fā)展實(shí)踐時間較短，各項(xiàng)經(jīng)驗(yàn)欠缺，對于PPP 項(xiàng)目的政府監(jiān)管存在許多不足之處。本文以PPP項(xiàng)目發(fā)展較好的國家，如英國、美國、日本等為例，對比我國與其他國家在養(yǎng)老服務(wù)公私合作項(xiàng)目政府監(jiān)管模式的表現(xiàn)，提出可供我國政府參考的建議。包括建立健全相關(guān)法律法規(guī)、設(shè)立第三方監(jiān)管機(jī)構(gòu)和完善公眾參與機(jī)制，以期養(yǎng)老服務(wù)PPP 項(xiàng)目得到更為持續(xù)、健康、科學(xué)的發(fā)展。

一、引言

國際上通常把65 歲以上人口占總?cè)丝诘谋戎剡_(dá)到7%作為國家和地區(qū)進(jìn)入老齡化的標(biāo)準(zhǔn)。達(dá)到14%，為深度老齡化；超過21%，則進(jìn)入超老齡化社會。根據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局公布的人口年齡結(jié)構(gòu)數(shù)據(jù)，我國在2000年65 周歲以上老年人占總?cè)丝诒戎鼐鸵堰_(dá)到7%，隨著老齡化的不斷加深，截止到2018年底，我國65 周歲以上老年人1.66 億，約占總?cè)丝诘?1.9%。據(jù)《中國人口老齡化發(fā)展趨勢預(yù)測研究報(bào)告》分析，2030年之后中國將迎來人口老齡化最嚴(yán)峻的時期，需要贍養(yǎng)的老年人口將占人口總數(shù)的40%～50%。隨著老齡人口的不斷增加，養(yǎng)老服務(wù)的需求必將隨之增加。圖1 為我國65 歲及以上人口比重，數(shù)據(jù)來源于國家統(tǒng)計(jì)局。（圖1）

圖1 1990～2018年我國65 歲及以上人口比重情況圖

中國傳統(tǒng)觀念是以居家養(yǎng)老為主，但如今的家庭結(jié)構(gòu)模式大多數(shù)為“4-2-1”家庭，夫妻雙方需要贍養(yǎng)四個老人，子女贍養(yǎng)壓力大，且由于工作等原因也無法給老人提供足夠的和專業(yè)的照顧，居家養(yǎng)老模式難以為繼，需更多借助于社區(qū)服務(wù)和專業(yè)化養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和外來文化的影響，我國老年人的消費(fèi)習(xí)慣也發(fā)生了變化，他們在基本的飲食、醫(yī)療之外也愿意為提升自己的生活質(zhì)量而消費(fèi)。結(jié)合以上情況可以說明，中國目前對養(yǎng)老服務(wù)的需求是十分迫切的，而養(yǎng)老服務(wù)建設(shè)時間長、資金需求巨大，政府難以負(fù)擔(dān)如此高額的成本，于是政府就開始大量采取PPP 模式，來吸引社會資本參與到養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目中來。PPP（Public-Private Partnership）模式，即政府部門和私人部門合作模式，是指政府為緩解財(cái)政壓力，增強(qiáng)和提高公共產(chǎn)品和服務(wù)的供給能力與供給效率，通過特許經(jīng)營、購買服務(wù)、股權(quán)合作等方式，與私人部門建立一種長期合作關(guān)系，實(shí)行風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)和利益共享。圖2 來源于PPP 項(xiàng)目管理庫發(fā)布數(shù)據(jù)，截止到2020年4月養(yǎng)老服務(wù)PPP 項(xiàng)目共104 個，占所有行業(yè)項(xiàng)目的1.1%。（圖2）

圖2 截止到2020年4月管理庫累計(jì)項(xiàng)目數(shù)行業(yè)分布圖

然而，在實(shí)踐上，我國在養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域PPP 的發(fā)展時間較短，養(yǎng)老服務(wù)PPP 項(xiàng)目政府監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)欠缺，導(dǎo)致養(yǎng)老PPP 項(xiàng)目的運(yùn)行基本上處于“零監(jiān)管”和“無規(guī)制”狀態(tài)，養(yǎng)老服務(wù)PPP 項(xiàng)目提供的服務(wù)質(zhì)量良莠不齊。在此背景下，一方面養(yǎng)老服務(wù)需求增加；另一方面PPP 模式受到國家的大力支持。養(yǎng)老服務(wù)PPP 項(xiàng)目如何保持活力并持續(xù)健康、合理、科學(xué)地發(fā)展，很大程度上取決于政府監(jiān)管的效果。因此，本文下面分別從監(jiān)管法律、監(jiān)管主體和監(jiān)管內(nèi)容三個方面，梳理國內(nèi)外PPP 監(jiān)管現(xiàn)狀，并在此基礎(chǔ)上對我國政府提出相關(guān)建議。

二、我國養(yǎng)老服務(wù)PPP 項(xiàng)目政府監(jiān)管現(xiàn)狀

目前，我國的政府管理框架基本上已經(jīng)初步建立，政府監(jiān)管現(xiàn)狀主要反映在以下三個方面：

（一）陸續(xù)出臺系列專門政策和法規(guī)?，F(xiàn)階段，調(diào)整PPP 模式的相關(guān)立法規(guī)定多是國務(wù)院財(cái)政部、發(fā)改委等部門發(fā)布的行政規(guī)章和政策性文件，以及部分地方層級的法規(guī)和少數(shù)高位階的法律。近些年，中央層面和地方政府都相繼采取了一系列措施，多次發(fā)布文件通知用以鼓勵社會資本方參與養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域建設(shè)，初步具備了政府監(jiān)管的法規(guī)政策依據(jù)。（表1）

（二）形成多主體共同監(jiān)管格局。目前，我國對養(yǎng)老服務(wù)PPP 項(xiàng)目的監(jiān)管形成了中央監(jiān)管部門、地方政府、地方政府行政主管部門多主體共同監(jiān)管的格局。中央層面主要的監(jiān)管部門分別是發(fā)改委、財(cái)政部和老齡工作委員辦公室。在地方層面養(yǎng)老服務(wù)PPP 項(xiàng)目的監(jiān)管還可能涉及其他相關(guān)領(lǐng)域的監(jiān)管部門，例如監(jiān)管相關(guān)的立法、執(zhí)法由市政管理委員會負(fù)責(zé)；項(xiàng)目招投標(biāo)和工程建設(shè)情況由發(fā)改委根據(jù)相關(guān)規(guī)定進(jìn)行監(jiān)管；會計(jì)核算所反映業(yè)務(wù)項(xiàng)目的合法性、內(nèi)容的真實(shí)完整性以及管理上的合理性等問題由財(cái)政部門進(jìn)行監(jiān)督管理。

（三）初步規(guī)范政府監(jiān)管的內(nèi)容。養(yǎng)老服務(wù)PPP 項(xiàng)目的監(jiān)管主要分兩個階段：一是項(xiàng)目的選擇和審核時期的準(zhǔn)入監(jiān)管；二是項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營時期的績效監(jiān)管。準(zhǔn)入監(jiān)管最核心的內(nèi)容是考察PPP 模式及特許經(jīng)營者能否實(shí)現(xiàn)物有所值（Value for Money，VfM），即是否可實(shí)現(xiàn)比傳統(tǒng)模式更為優(yōu)化的成本效益。財(cái)政部于2014年發(fā)布的《政府和社會資本合作模式操作指南（試行）》明確要求從定性和定量兩個方面開展物有所值評價工作，在此基礎(chǔ)上更進(jìn)一步發(fā)布了《PPP 物有所值評價指引（試行）》。

三、我國養(yǎng)老服務(wù)PPP 項(xiàng)目政府監(jiān)管中存在的問題

（一）立法層級低?？v觀當(dāng)前與PPP 監(jiān)管法律相關(guān)的文件規(guī)范，大多是由國務(wù)院財(cái)政部、發(fā)改委等部委以位階較低的“通知”、“意見”等形式制定發(fā)布的規(guī)章或政策性文件，還有一些地方性的法規(guī)條款。雖然也有一部分出現(xiàn)在《招投標(biāo)法》《政府采購法》和《預(yù)算法》等高位階法律中的條款對PPP 進(jìn)行調(diào)整規(guī)范，也僅限于一些城市基礎(chǔ)設(shè)施PPP 項(xiàng)目?？陀^地說，關(guān)于養(yǎng)老服務(wù)PPP 領(lǐng)域的立法政策指引尚未健全。

（二）權(quán)力分散。我國在養(yǎng)老服務(wù)PPP 項(xiàng)目監(jiān)管上形成了多個主管部門并行交叉監(jiān)管的局面。由于沒有統(tǒng)一的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，使得某些問題被各個部門重復(fù)監(jiān)管，而有些問題被遺漏監(jiān)管，各部門之間權(quán)責(zé)界定不清、互相推諉，導(dǎo)致PPP 模式的監(jiān)管出現(xiàn)混亂的局面。同時，目前暫未設(shè)立專門的第三方監(jiān)管機(jī)關(guān)，而這些主要參與監(jiān)管的部門多是屬于政府內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，在政府公共部門的領(lǐng)導(dǎo)下開展工作，缺乏獨(dú)立性，在實(shí)踐中就會出現(xiàn)明顯的限制。

（三）公眾參與機(jī)制不完善。目前，我國PPP 綜合信息平臺入庫項(xiàng)目公開的都是項(xiàng)目基本信息，并未公開詳細(xì)監(jiān)管信息，公眾缺乏參與監(jiān)管的平臺。所以，在大多數(shù)情況下，作為接受服務(wù)的公眾卻無法在項(xiàng)目監(jiān)管細(xì)節(jié)處起到討論、約束的作用，例如對養(yǎng)老服務(wù)的定價及服務(wù)質(zhì)量評價與反饋。

四、養(yǎng)老服務(wù)PPP 項(xiàng)目政府監(jiān)管國際經(jīng)驗(yàn)介紹

（一）英國。英國政府實(shí)行三級管理機(jī)構(gòu)共同負(fù)責(zé)PPP 項(xiàng)目的運(yùn)作和規(guī)范。在中央層面，英國設(shè)立IPA（基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與項(xiàng)目管理局）主要負(fù)責(zé)大型的項(xiàng)目規(guī)劃、監(jiān)督及保障事務(wù)。除了IPA，主管養(yǎng)老領(lǐng)域的部門衛(wèi)生部也設(shè)置有PPP 機(jī)構(gòu)來審核和確定養(yǎng)老PPP 項(xiàng)目監(jiān)管指標(biāo)。在地方層面，政府還設(shè)立了財(cái)政部牽頭的公私伙伴關(guān)系計(jì)劃合作署（The Public Private Partnership Program）負(fù)責(zé)協(xié)助財(cái)政部等相關(guān)政策制定部門共同推進(jìn)地方PPP 項(xiàng)目監(jiān)管政策咨詢工作。最后，英國在財(cái)政部門外成立一個第三方PPP 中心——英國伙伴關(guān)系組織（Partnerships UK，簡稱PUK），由私人占有公司51%股權(quán)（其余的49%中，英國財(cái)政部持有44.6%，蘇格蘭持有4.4%），向各級政府提供付費(fèi)咨詢。

（二）美國。由于美國是聯(lián)邦制國家，所以在對PPP 項(xiàng)目的監(jiān)管上采取的是聯(lián)邦與各州分層獨(dú)立的監(jiān)管模式。聯(lián)邦政府的監(jiān)管部門負(fù)責(zé)制定宏觀層面的方針政策，并監(jiān)管跨州及大型的跨國PPP 項(xiàng)目。各州的監(jiān)管機(jī)構(gòu)主要負(fù)責(zé)制定規(guī)章、制定行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、行政審批以及司法糾紛裁決。各州不僅擁有獨(dú)立的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，還在各行業(yè)根據(jù)需要單獨(dú)設(shè)立了行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)委員會。這些監(jiān)管機(jī)構(gòu)組成人員通常由行業(yè)內(nèi)的專家組成，都具備相關(guān)的專業(yè)知識，成員們職務(wù)的任命和解除具有嚴(yán)格的法律限制，輕易不能被解除職務(wù)。在公眾參與機(jī)制方面，《美國信息公開法》中詳細(xì)規(guī)定了政府應(yīng)當(dāng)公開哪些種類的內(nèi)容以及公布的程度，這在很大程度上推進(jìn)了政府工作信息的公開，使得公眾可以通過公開且便利的渠道獲取到所需要的養(yǎng)老服務(wù)PPP 項(xiàng)目的信息。且美國政府建立了第三方異議和訴訟機(jī)制，與項(xiàng)目有利害關(guān)系的第三方可以通過游說、集會等方式，非正式地表達(dá)對項(xiàng)目的反對意見，政府將根據(jù)對一些主要反對意見的考量做出改進(jìn)的決策；如果第三方利益因項(xiàng)目受到直接損失時，通過將直接受害人列為原告的方式進(jìn)行訴訟，以期法院判定臨時或永久禁令以及金錢損害賠償?shù)染葷?jì)。

表1 養(yǎng)老服務(wù)PPP 項(xiàng)目相關(guān)政策匯總表

（三）日本。PFI（Private Finance Initiative）是PPP 的一種類型，與傳統(tǒng)的PPP 項(xiàng)目不同，PFI 強(qiáng)調(diào)社會資本方的主動參與，而且政府部門參與度低，不介入項(xiàng)目的建設(shè)和運(yùn)營過程，只購買最終的公共服務(wù)。日本政府頒布的《民間融資社會資本整備（PFI）法》，主要明確了以下內(nèi)容：一是PPP 的目標(biāo)、對象、基本方針、社會資本的定義和評估程序等；二是PPP 項(xiàng)目推進(jìn)的具體流程；三是物有所值評估（Value for Money，VFM）、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)等指引；四是招投標(biāo)過程、項(xiàng)目實(shí)施過程、項(xiàng)目評估過程等的信息披露要求、評估方法等。日本政府通過立法手段推動公共服務(wù)向社會開放，不僅為PPP 的推進(jìn)建立了健全完善的法律制度環(huán)境，還廣泛吸收了優(yōu)秀的私營企業(yè)參與到養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目中來，利用私營企業(yè)的資金、經(jīng)營能力及專業(yè)技術(shù)能力，為公眾提供優(yōu)質(zhì)且優(yōu)惠的養(yǎng)老服務(wù)。

五、啟示

通過對英國、美國、日本等國家的養(yǎng)老服務(wù)PPP 模式的發(fā)展歷程以及PPP 政府監(jiān)管體系的梳理，可以發(fā)現(xiàn)我國有很多可以去學(xué)習(xí)和借鑒的地方。綜合來看，我國的養(yǎng)老服務(wù)PPP 政府監(jiān)管模式，還可以從以下方面進(jìn)行改進(jìn)：

（一）頂層的針對性法律法規(guī)。日本結(jié)合本國的歷史背景和經(jīng)濟(jì)特點(diǎn)，形成其獨(dú)有的PFI 框架體系，成為亞洲首個用法律推動PPP 發(fā)展的國家。因此，我國在立法層面可以借鑒日本經(jīng)驗(yàn)，強(qiáng)調(diào)國家主導(dǎo)，以立法促進(jìn)PPP 模式發(fā)展。針對PPP 業(yè)務(wù)的特殊性明確具體政策，盡快制定一部高位階的PPP 法，超越目前財(cái)政部和發(fā)改委的部門政策，從根本上為PPP 模式正名和統(tǒng)一思想，提高PPP 項(xiàng)目政府監(jiān)管的權(quán)威性，以此來規(guī)范養(yǎng)老服務(wù)PPP 政府監(jiān)管工作的開展。并由主導(dǎo)部門牽頭出臺相關(guān)法規(guī)政策，就橫向地方監(jiān)管部門在PPP 項(xiàng)目全生命周期中各階段的職責(zé)進(jìn)行明確規(guī)范，建立跨部門協(xié)調(diào)運(yùn)行機(jī)制，減少項(xiàng)目資源的爭奪以及職責(zé)的推諉。

（二）獨(dú)立的第三方監(jiān)管機(jī)構(gòu)。發(fā)改委和財(cái)政部雖然目前負(fù)責(zé)PPP 項(xiàng)目的入庫審批以及后續(xù)監(jiān)管工作，但是發(fā)改委和財(cái)政部畢竟不是專門針對于PPP 項(xiàng)目而設(shè)立的，他們還有更多的其他職能要去完成。另外，政府方在實(shí)際的PPP 項(xiàng)目運(yùn)營中，既要與社會投資方簽署合同，又要以監(jiān)管者的身份貫穿始終，這就導(dǎo)致養(yǎng)老服務(wù)PPP 項(xiàng)目缺乏專業(yè)且獨(dú)立的監(jiān)管機(jī)構(gòu)。我國可借鑒英國引入第三方監(jiān)管機(jī)構(gòu)（PUK）的經(jīng)驗(yàn)，既不受社會資本的利益干擾，還不受政府公共部門權(quán)力的領(lǐng)導(dǎo)，具有獨(dú)立自主行使養(yǎng)老服務(wù)PPP 項(xiàng)目監(jiān)管的職能。第三方監(jiān)管機(jī)構(gòu)具有豐富的從業(yè)經(jīng)驗(yàn)，包含行業(yè)各方面專業(yè)人才，在進(jìn)行養(yǎng)老服務(wù)PPP項(xiàng)目的監(jiān)管時更專業(yè)、快捷，能夠高效完成任務(wù)；另外，第三方監(jiān)管機(jī)構(gòu)獨(dú)立于政府和社會資本的地位更容易為各方接受，監(jiān)管的結(jié)果往往也更具說服力。

（三）暢通的公眾參與渠道。PPP 模式的推廣，其根本目的是向社會提供更優(yōu)質(zhì)的公共產(chǎn)品與服務(wù)，作為接受服務(wù)的社會公眾也應(yīng)該有參與到PPP 項(xiàng)目的管理和監(jiān)督中的權(quán)利。所以，完善公共參與渠道可通過公開項(xiàng)目信息來充分發(fā)揮輿論監(jiān)督和群眾監(jiān)督的作用。例如，政府部門可提供一定的互聯(lián)網(wǎng)信息平臺，將PPP 項(xiàng)目相關(guān)的法規(guī)政策、優(yōu)質(zhì)示范案例和參與養(yǎng)老服務(wù)PPP 項(xiàng)目的社會資本方的信息資料進(jìn)行公開并及時更新，公眾在互聯(lián)網(wǎng)平臺上的留言、質(zhì)疑、建議投訴應(yīng)及時回應(yīng)，涉及商業(yè)秘密、國家秘密確實(shí)無法回應(yīng)的，應(yīng)說明理由、妥善告知、不得拖延或反復(fù)無常。對公眾的檢舉揭發(fā)等應(yīng)及時調(diào)查，針對內(nèi)容嚴(yán)重性的不同選擇是否成立專門的內(nèi)部調(diào)查組，在調(diào)查結(jié)果向公眾公開之前應(yīng)當(dāng)及時與公眾溝通，消除公眾的疑慮。