【關(guān)鍵字】“十四五”；南疆兵團(tuán)；城鎮(zhèn)化建設(shè)

黨的十九屆五中全會(huì)和第三次中央新疆工作座談會(huì)均指出“推進(jìn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化”，新疆兵團(tuán)七屆七次和七屆八次全委會(huì)也進(jìn)一步明確了將貫徹黨中央的決策部署“堅(jiān)持以人為本，不斷提升城市建設(shè)和管理水平，突出規(guī)劃引領(lǐng)、突出文化指導(dǎo)、突出功能完善，不斷厚植產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)、壯大城市經(jīng)濟(jì)、強(qiáng)化發(fā)展支撐”，特別是南疆兵團(tuán)城鎮(zhèn)化建設(shè)在“十四五”時(shí)期將重點(diǎn)推進(jìn)。

一、南疆兵團(tuán)城鎮(zhèn)化建設(shè)成就顯著

（一）南疆兵團(tuán)城鎮(zhèn)體系日趨完善

黨的十八大以來(lái)，為加強(qiáng)新疆穩(wěn)定及加速兵團(tuán)城鎮(zhèn)化建設(shè)，兵團(tuán)加快推進(jìn)設(shè)市建鎮(zhèn)的步伐，截至2020年5月，兵團(tuán)管理的城鎮(zhèn)由2012年的5座城市、1個(gè)建制鎮(zhèn)增加到10座城市、44個(gè)建制鎮(zhèn)、170多個(gè)團(tuán)場(chǎng)小城鎮(zhèn)，初步形成了以中心城市為主導(dǎo)、一般城市為支點(diǎn)、城鎮(zhèn)群為重點(diǎn)、團(tuán)場(chǎng)城鎮(zhèn)為節(jié)點(diǎn)和地方城鎮(zhèn)功能互補(bǔ)、具有兵團(tuán)特色的城鎮(zhèn)體系，其中南疆兵團(tuán)四個(gè)師已實(shí)現(xiàn)了一師一市的目標(biāo)，分別是一師阿拉爾市、二師鐵門關(guān)市、三師圖木舒克市和十四師昆玉市。南疆團(tuán)場(chǎng)設(shè)市建鎮(zhèn)工作加快推進(jìn)，現(xiàn)有建制鎮(zhèn)30個(gè)，占全兵團(tuán)建制鎮(zhèn)總數(shù)的2/3以上，一師阿拉爾市下轄9個(gè)建制鎮(zhèn)，二師鐵門關(guān)市下轄9個(gè)建制鎮(zhèn)，三師圖木舒克市下轄8個(gè)建制鎮(zhèn)，十四師昆玉市下轄4個(gè)建制鎮(zhèn)，南疆兵團(tuán)與地方城鎮(zhèn)嵌入式的城鎮(zhèn)格局和體系架構(gòu)已基本形成。

（二）南疆兵團(tuán)城鎮(zhèn)管理模式逐步理順

南疆兵團(tuán)為了能夠理順體制機(jī)制，更好地發(fā)揮行政職能，兵團(tuán)對(duì)新建城市實(shí)行“師市合一”、新建城鎮(zhèn)實(shí)行“團(tuán)鎮(zhèn)合一”管理模式，并對(duì)“師市合一”“團(tuán)鎮(zhèn)合一”模式進(jìn)行了積極探索和創(chuàng)新，南疆師市率先推進(jìn)師域和市域合一，一師阿拉爾市和十四師昆玉市已基本實(shí)現(xiàn)市域覆蓋全師域，2020年隨著二師7個(gè)建制鎮(zhèn)掛牌成立，二師也向“師市合一”管理模式邁出了一大步?！皫熓泻弦弧薄皥F(tuán)鎮(zhèn)合一”的管理模式在南疆師團(tuán)逐步理順，政府性職能進(jìn)一步完善，城鎮(zhèn)行政管理效率有明顯改善。

（三）南疆兵團(tuán)城鎮(zhèn)規(guī)模穩(wěn)步壯大

城鎮(zhèn)規(guī)模是從人口規(guī)模和經(jīng)濟(jì)規(guī)模的角度來(lái)衡量，人口規(guī)模方面：自2017年新疆兵團(tuán)大力聚集人口政策實(shí)施以來(lái)，兵團(tuán)各師市總?cè)丝谶B續(xù)三年穩(wěn)步上升，截至2019年末，全兵團(tuán)總?cè)丝?24.84萬(wàn)人，較2017年初增長(zhǎng)41.43萬(wàn)人，其中城鎮(zhèn)人口140.31萬(wàn)人，較2017年增長(zhǎng)13.33萬(wàn)人，特別是南疆師團(tuán)人口增長(zhǎng)迅速，2019年各師統(tǒng)計(jì)公報(bào)數(shù)據(jù)顯示，南疆四個(gè)師總?cè)丝诩s97萬(wàn)人，較2017年增長(zhǎng)47.35萬(wàn)人，幾乎翻了一倍，其中城市及鎮(zhèn)區(qū)人口約占南疆師市總?cè)丝诘?/4。經(jīng)濟(jì)規(guī)模方面：截至2019年末，南疆兵團(tuán)4座城市，23個(gè)建制鎮(zhèn)（暫未包括2020年二師新掛牌的7個(gè)建制鎮(zhèn)），實(shí)現(xiàn)地區(qū)生產(chǎn)總值約690億元，較2017年增長(zhǎng)約112億元。城鎮(zhèn)在南疆各師發(fā)展中發(fā)揮了重要作用，不僅是集聚人口的重要載體，更是南疆產(chǎn)業(yè)集聚的平臺(tái)，為南疆兵團(tuán)發(fā)揮維穩(wěn)戍邊職責(zé)使命提供了重要物質(zhì)基礎(chǔ)。

二、南疆兵團(tuán)城鎮(zhèn)化建設(shè)存在的問(wèn)題

（一）城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施尚需完善

南疆城市普遍建市時(shí)間短，2004年阿拉爾市和圖木舒克市掛牌成立，2012年鐵門關(guān)市掛牌成立，2016年昆玉市掛牌成立，短短幾年或十幾年的時(shí)間，城市水、電、暖、路、氣、網(wǎng)等市政基礎(chǔ)設(shè)施根據(jù)城市規(guī)劃重新建設(shè)，但因新建城市稅源尚未培育成熟，財(cái)政收入較少，投入能力有限，一些路、網(wǎng)等投入大、周期較長(zhǎng)的項(xiàng)目會(huì)出現(xiàn)延遲竣工而影響使用的情況。南疆團(tuán)場(chǎng)建制鎮(zhèn)的基礎(chǔ)設(shè)施多數(shù)是在團(tuán)場(chǎng)場(chǎng)部原有框架下進(jìn)行的改擴(kuò)建，如“三供一業(yè)”相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)能力僅能滿足存量需求，隨著產(chǎn)業(yè)及人口的集聚，基礎(chǔ)設(shè)施的承載能力已經(jīng)超出負(fù)荷。城鎮(zhèn)的醫(yī)療、教育、養(yǎng)老等公共服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施也難以滿足增量需求，如一師阿拉爾市現(xiàn)有公辦幼兒園對(duì)新增落戶幼兒的吸納能力已經(jīng)出現(xiàn)不足。城鎮(zhèn)信息網(wǎng)絡(luò)等基礎(chǔ)設(shè)施在“十三五”期間雖已基本實(shí)現(xiàn)全覆蓋，但仍處于較低水平，服務(wù)能力十分有限，智慧城市建設(shè)基礎(chǔ)薄弱。特色小城鎮(zhèn)建設(shè)方面，城鎮(zhèn)特色不突出，城鎮(zhèn)規(guī)劃在文化的傳承創(chuàng)新和城市個(gè)性塑造上還存在不足，距離新型城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展還有很大差距。

（二）城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)集聚質(zhì)量有待提升

南疆兵團(tuán)城鎮(zhèn)因歷史原因，多存在地理區(qū)位不佳或資源有限等問(wèn)題，這是限制產(chǎn)業(yè)布局的重要影響因素之一。目前，南疆師團(tuán)城鎮(zhèn)化呈強(qiáng)力推進(jìn)之勢(shì)，城鎮(zhèn)化率提高很快，但二三產(chǎn)業(yè)發(fā)展后勁不足，城鎮(zhèn)發(fā)展動(dòng)力有限，產(chǎn)業(yè)同質(zhì)化特征明顯。產(chǎn)業(yè)集聚未能有效形成上下游產(chǎn)業(yè)鏈，農(nóng)副產(chǎn)品加工、礦產(chǎn)資源加工等仍處于初級(jí)產(chǎn)品加工階段，產(chǎn)品附加值較低。產(chǎn)城融合發(fā)展效果不明顯，以產(chǎn)聚人、以產(chǎn)興城的成效有限，這在二師鐵門關(guān)市、十四師昆玉市表現(xiàn)較為突出，建市以來(lái)城市人口主要來(lái)源于行政辦公和團(tuán)場(chǎng)轉(zhuǎn)移人員，產(chǎn)業(yè)集聚的人口流動(dòng)性大、穩(wěn)定性差。

（三）城鎮(zhèn)建設(shè)融資償還有壓力

根據(jù)人口密度測(cè)算，城鎮(zhèn)每增加1萬(wàn)人，就需要建設(shè)1平方公里城鎮(zhèn)面積，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)將投入1.97億元，到2020年底南疆人口計(jì)劃增加30萬(wàn)人，理論上最少需投資59.1億元。目前，南疆城鎮(zhèn)建設(shè)資金主要依靠中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付來(lái)支撐。隨著兵團(tuán)全面深化改革的深入推進(jìn)，職能已經(jīng)得到全面落實(shí)，城鎮(zhèn)發(fā)展投融資將完全按照政府投融資方式規(guī)范運(yùn)作，目前城鎮(zhèn)建設(shè)融資途徑除財(cái)政項(xiàng)目資金外，主要依靠發(fā)行地方政府債券，債務(wù)償還的資金來(lái)源是稅收，對(duì)南疆兵團(tuán)新建的城鎮(zhèn)而言，產(chǎn)業(yè)培育還處于起步階段，很多企業(yè)是季節(jié)性生產(chǎn)，稅源穩(wěn)定性無(wú)法保證，政府債務(wù)存在較大償還壓力，以二師鐵門關(guān)市為例，2019年全年全師的稅收收入不足4億元，來(lái)源于建筑企業(yè)的稅金為1.83億元，除師市本級(jí)自留外，還需要根據(jù)各團(tuán)場(chǎng)的規(guī)模將稅收劃轉(zhuǎn)至團(tuán)場(chǎng)，能夠用于城鎮(zhèn)建設(shè)及償還政府債務(wù)的資金十分有限，2019年鐵門關(guān)市全年固定資產(chǎn)投資51.34億元，其中民間投資31.82億元，約占總投資的62%，剩余投資主要依靠財(cái)政轉(zhuǎn)移資金和項(xiàng)目專項(xiàng)資金，同樣的情況在十四師昆玉市表現(xiàn)更突出，即便是產(chǎn)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)較好的一師阿拉爾市，2019年全年稅收收入為5.32億元，占全口徑財(cái)政收入的比例僅為3%。

（四）城鎮(zhèn)治理水平還需提高

新疆兵團(tuán)推進(jìn)深化改革后，截至2020年自治區(qū)向兵團(tuán)授予行政職能和行政執(zhí)法權(quán)已有3511項(xiàng)，南疆城鎮(zhèn)承接各項(xiàng)授權(quán)后，人力人才都面臨嚴(yán)重不足，城鎮(zhèn)系統(tǒng)化和服務(wù)化管理尚未成熟，以人為核心的治理能力還需進(jìn)一步提升。南疆兵團(tuán)城鎮(zhèn)治理理念創(chuàng)新不足，與東部地區(qū)城鎮(zhèn)治理相比還比較落后，缺乏城鎮(zhèn)管理方面的專業(yè)人才。

三、“十四五”時(shí)期南疆兵團(tuán)城鎮(zhèn)化建設(shè)面臨的新機(jī)遇和新挑戰(zhàn)

（一）機(jī)遇

1.政策機(jī)遇。黨的十九屆五中全會(huì)提出“推進(jìn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化”，特別是提出了“要合理規(guī)劃布局，提高中心城市和城市群等優(yōu)勢(shì)區(qū)域的經(jīng)濟(jì)承載能力”，這為南疆兵團(tuán)以城市為中心，加快團(tuán)場(chǎng)城鎮(zhèn)與地方鄉(xiāng)鎮(zhèn)嵌入融合發(fā)展提供了重要政策支持。第三次中央新疆工作座談會(huì)指出“兵團(tuán)要持續(xù)深化改革，加強(qiáng)維穩(wěn)能力建設(shè)，不斷增強(qiáng)兵團(tuán)的組織優(yōu)勢(shì)和動(dòng)員能力，更好發(fā)揮特殊作用”，城鎮(zhèn)是新時(shí)期南疆發(fā)揮好“三大功能”“四大作用”的重要載體，兵團(tuán)設(shè)市建鎮(zhèn)的快速推進(jìn)就是組織優(yōu)勢(shì)和動(dòng)員能力的良好體現(xiàn)，會(huì)議為南疆兵團(tuán)加強(qiáng)城鎮(zhèn)建設(shè)提供了政策支持。西部大開(kāi)發(fā)指導(dǎo)意見(jiàn)指出“到2035年，西部地區(qū)基本實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義現(xiàn)代化，基本公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施通達(dá)程度、人民生活水平與東部地區(qū)大體相當(dāng)”，這為南疆兵團(tuán)在城鎮(zhèn)建設(shè)資金上爭(zhēng)取更大的政策支持提供了依據(jù)。

2.改革機(jī)遇。隨著供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的持續(xù)深入，兵團(tuán)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)逐步優(yōu)化，南疆城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)布局將更加科學(xué)，產(chǎn)業(yè)園區(qū)與城鎮(zhèn)相互協(xié)調(diào)發(fā)展成為必然趨勢(shì)。兵團(tuán)堅(jiān)定堅(jiān)決推進(jìn)全面深化改革，“政”的職能越來(lái)越健全，國(guó)有企業(yè)改革激發(fā)市場(chǎng)主體活力，財(cái)政稅收體制、水利體制、電力體制、園區(qū)體制等重點(diǎn)領(lǐng)域的改革將激發(fā)城鎮(zhèn)發(fā)展活力，更有利于南疆兵團(tuán)城鎮(zhèn)治理能力的完善與治理水平的提升，改善南疆兵團(tuán)城鎮(zhèn)的營(yíng)商環(huán)境。

3.發(fā)展機(jī)遇。在國(guó)際國(guó)內(nèi)雙循環(huán)新發(fā)展格局下，要形成國(guó)內(nèi)市場(chǎng)大循環(huán)，就要破除阻礙要素自由流動(dòng)的各方面限制，加快建設(shè)統(tǒng)一、開(kāi)放、有序的國(guó)內(nèi)大市場(chǎng)，隨著各類行政限制和非公平競(jìng)爭(zhēng)的消除，全社會(huì)交易成本降低，南疆城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展迎來(lái)新機(jī)遇。絲綢之路核心區(qū)建設(shè)，新疆打造西向交通樞紐和商貿(mào)物流、文化科教、醫(yī)療服務(wù)中心，兵團(tuán)積極參與其中，特別是南疆兵團(tuán)城市，既要發(fā)揮維穩(wěn)戍邊職責(zé)使命，又要根據(jù)自身區(qū)位特點(diǎn)與地方城鎮(zhèn)形成相互補(bǔ)充、相互融合的城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)群，其中流通設(shè)施建設(shè)管理將得到進(jìn)一步完善，南疆兵團(tuán)城鎮(zhèn)面向?qū)?nèi)和對(duì)外兩個(gè)市場(chǎng)，獲得新的發(fā)展機(jī)遇。

（二）挑戰(zhàn)

1.新冠肺炎疫情持續(xù)影響，宏觀經(jīng)濟(jì)下行壓力加大。自2019年底新冠肺炎疫情暴發(fā)以來(lái)，國(guó)內(nèi)疫情雖得到良好控制，但全球疫情蔓延仍未出現(xiàn)減弱趨勢(shì)，反而愈演愈烈，國(guó)內(nèi)始終有疫情輸入風(fēng)險(xiǎn)。2020年下半年，新疆出現(xiàn)兩次局部疫情，給新疆經(jīng)濟(jì)發(fā)展造成了較大影響，特別是南疆地區(qū)的服務(wù)業(yè)、旅游業(yè)及其上下游產(chǎn)業(yè)遭受重創(chuàng)。根據(jù)當(dāng)前全球各國(guó)疫情發(fā)展的態(tài)勢(shì)，我國(guó)“十四五”的開(kāi)局面臨巨大考驗(yàn)，南疆兵團(tuán)城鎮(zhèn)化建設(shè)要在加強(qiáng)疫情防控的同時(shí)，提高城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展質(zhì)量，加快城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)，并集聚更多人口，這對(duì)基礎(chǔ)薄弱的南疆兵團(tuán)城鎮(zhèn)來(lái)說(shuō)是嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。

2.周邊國(guó)家形勢(shì)不穩(wěn)，南疆維穩(wěn)任務(wù)艱巨。新疆與周邊8個(gè)國(guó)家接壤，其中南疆地區(qū)與5個(gè)國(guó)家交界，分別是吉爾吉斯斯坦、塔吉克斯坦、阿富汗、巴基斯坦和印度。2020年以來(lái)，周邊國(guó)家的安全形勢(shì)出現(xiàn)了變化，吉爾吉斯斯坦出現(xiàn)內(nèi)部政權(quán)更迭、政局動(dòng)蕩，中印邊界問(wèn)題出現(xiàn)新情況，阿富汗常年戰(zhàn)亂、政局不穩(wěn)，同時(shí)毗鄰中亞的亞美尼亞和阿塞拜疆突發(fā)武裝沖突，未來(lái)形勢(shì)尚不明朗，對(duì)我國(guó)“一帶一路”倡議的推進(jìn)有不良影響。南疆周邊國(guó)家形勢(shì)越不穩(wěn)定，就越需要南疆兵團(tuán)發(fā)揮好職責(zé)使命，而城鎮(zhèn)是新時(shí)期兵團(tuán)維穩(wěn)戍邊的載體，要在應(yīng)對(duì)外部環(huán)境挑戰(zhàn)的同時(shí)，穩(wěn)扎穩(wěn)打做好與地方城鎮(zhèn)的相互嵌入與融合，共同為南疆穩(wěn)定筑牢防線。

總的來(lái)說(shuō)，“十四五”時(shí)期南疆兵團(tuán)城鎮(zhèn)化建設(shè)必須要推進(jìn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化，完成從城鎮(zhèn)化到新型城鎮(zhèn)化的轉(zhuǎn)變，切實(shí)以民為本，營(yíng)造好城鎮(zhèn)拴心留人的環(huán)境，集聚人口，引進(jìn)人才，發(fā)揮優(yōu)勢(shì)，補(bǔ)足短板，貫徹落實(shí)好黨的十九屆五中全會(huì)及中央第三次新疆工作座談會(huì)的精神，打造新時(shí)期南疆兵團(tuán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展增長(zhǎng)極。