王在榮

（日照市五蓮縣于里鎮(zhèn)財經(jīng)中心，山東日照 262318）

0 引言

我國是農(nóng)業(yè)發(fā)展的國家，“三農(nóng)”問題始終和國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展相連，推動承包地“三權(quán)分置”舉措是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)振興的重要內(nèi)容。隨著我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)規(guī)模的擴(kuò)大，土地流轉(zhuǎn)制度解放了農(nóng)村剩余勞動力，讓想種地的農(nóng)民可以合理利用土地資源，同時不想種地的農(nóng)民可以獲得土地租金，利用這部分收益去從事新的工作，但是土地制度不完善也損害了農(nóng)民的利益，農(nóng)民的權(quán)利弱勢無法從土地流轉(zhuǎn)中獲得保障。

1 農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)工作存在的問題

1.1 沒有集中規(guī)模經(jīng)營，農(nóng)戶流轉(zhuǎn)分散

在農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制改革之后出現(xiàn)新的制度創(chuàng)新，即“三權(quán)分置”，包含所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)，三者相互聯(lián)系又有著各自的權(quán)能。為了農(nóng)村土地實行“三權(quán)分置”制度化，有效保證農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)和承包戶的合法權(quán)益，要從實際出發(fā)，重點放活經(jīng)營權(quán)，使其有明晰的法律地位和權(quán)能。2010～2016年時農(nóng)村土地改革加速時期，在此期間，耕地流轉(zhuǎn)規(guī)模擴(kuò)大了1.5倍，流轉(zhuǎn)面積達(dá)到0.314億hm2，耕地流轉(zhuǎn)地從初始14.68%升至34.46%?？梢钥闯鲛r(nóng)村土地承包經(jīng)營呈現(xiàn)規(guī)?；厔莅l(fā)展。但是在全國耕地流轉(zhuǎn)中占比卻呈下降趨勢，這是因為農(nóng)業(yè)合作社這部分人群流失。由于國情決定，農(nóng)戶經(jīng)營模式還是小規(guī)模化經(jīng)營手段，無法集中規(guī)模經(jīng)營，限制了農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，受區(qū)域發(fā)展條件和城市化進(jìn)程的影響，在西部、東南部地區(qū)出現(xiàn)勞動力轉(zhuǎn)移，零碎化流轉(zhuǎn)土地制約了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)效率。加上剩余農(nóng)村勞動力日趨老齡化，自身對土地流轉(zhuǎn)相關(guān)知識認(rèn)識不足，土地流轉(zhuǎn)中心工作人員難以落實工作，不僅增加了工作難度，也打擊了農(nóng)民對土地流轉(zhuǎn)的信心，為土地流轉(zhuǎn)工作帶來了消極的影響。因此，應(yīng)該定期開展學(xué)習(xí)會議或者在公告欄公示土地流轉(zhuǎn)相關(guān)知識報告，不斷加深農(nóng)民對土地流轉(zhuǎn)工作的認(rèn)識，提高認(rèn)識水平，使農(nóng)民在這土地流轉(zhuǎn)工作中獲得收益最大化。

1.2 土地流轉(zhuǎn)制度不完善，流轉(zhuǎn)市場程序混亂

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)在實踐中，沒有相應(yīng)的流轉(zhuǎn)程序。農(nóng)村由于思想觀念滯后，法律觀念淡薄，人情關(guān)系導(dǎo)致農(nóng)民間的土地流轉(zhuǎn)沒有簽訂正式的書面合同，盡管部分農(nóng)民有簽訂合同的觀念，但是合同責(zé)任的規(guī)范不清，且內(nèi)容也比較隨意和模糊，如果發(fā)生土地糾紛，農(nóng)民無法依法通過合同來保證自身的合法權(quán)益。在征收土地時，農(nóng)民沒有和政府擁有平等對話的權(quán)利，無法經(jīng)土地協(xié)商得到應(yīng)有的補(bǔ)償。此外，土地中介組織未能發(fā)揮職能作用，服務(wù)水平不高，農(nóng)村咨詢時無法獲得有效的土地流轉(zhuǎn)信息，信息的閉塞導(dǎo)致土地流轉(zhuǎn)價格不穩(wěn)定，價格過高會讓經(jīng)營主體不愿接受，過低也讓農(nóng)民無法流轉(zhuǎn)土地。在缺少相應(yīng)的評估標(biāo)準(zhǔn)和市場競爭機(jī)制下，由于利益的牽扯作用，土地流轉(zhuǎn)無法完成，農(nóng)民的土地權(quán)益也無法得到保障。需要健全體制機(jī)制，依照政策規(guī)范，有序推進(jìn)“三權(quán)分置”改革，可以完善農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中心，建立農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)信息咨詢和服務(wù)交流中心，號召村干部、黨員、農(nóng)業(yè)種植大戶代表發(fā)揮出帶動作用，相互交流合作，加大宣傳力度，開展村民大會、辦講座等形式。

1.3 土地流轉(zhuǎn)監(jiān)督措施不到位

地方政府在土地流轉(zhuǎn)工作中的角色錯位剝奪了農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地的自主權(quán)，一些地方政府和農(nóng)村干部因自身利益而侵害農(nóng)民的土地權(quán)益，強(qiáng)制農(nóng)民進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)。農(nóng)村的監(jiān)管體系的不完善，監(jiān)管措施不到位，農(nóng)民無法從中獲取全面的土地流轉(zhuǎn)政策信息，信息的不對等致使農(nóng)民得不到應(yīng)有的收益。在這之中，地方政府缺少監(jiān)督服務(wù)意識，不能及時為農(nóng)民提供服務(wù)，政府在法律規(guī)定中的職能權(quán)利沒有充分體現(xiàn)。與此同時，土地用途監(jiān)管也十分不完善，雖然促使新的經(jīng)營主體為農(nóng)村發(fā)展帶來了資金和技術(shù)上的支持，但是也存在著自行改變土地用途的情況。例如：一些企業(yè)經(jīng)營個體在流轉(zhuǎn)到手的土地上建私人度假村，盲目種植經(jīng)濟(jì)作物等。所以農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)未能形成完備的監(jiān)管體系，損害了農(nóng)民的切身利益。

1.4 土地流轉(zhuǎn)保證體系有缺漏

在國家進(jìn)行土地改革的政策下，許多農(nóng)民在進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)之后，也導(dǎo)致更多的農(nóng)民從農(nóng)村土地脫離出來，去到城市打拼，雖然可以獲得一定的財政收入，但是在農(nóng)民教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等各項社會保障體系為完全健全時，且城市的壓力和極大的生活開銷上，獲取的這種財政收入也具有不穩(wěn)定性，無法從根本上保障生活權(quán)益。所以農(nóng)村社會保障制度亟需完善，從根本上解決農(nóng)民的顧慮，提高他們的技能，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，讓農(nóng)民可以享有和城市居民同等法社會保障。這樣在農(nóng)民進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)之后，不管是在農(nóng)村繼續(xù)發(fā)展還是進(jìn)入城市發(fā)展，都不會局限他們的選擇。

2 做好土地流轉(zhuǎn)工作，帶動農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的舉措

2.1 完善土地權(quán)利主體包保責(zé)任和相關(guān)流轉(zhuǎn)制度

農(nóng)村村干部應(yīng)該嚴(yán)格按照土地明確的工作要求，以包組包地塊的形式逐組逐戶查臺賬。對土地進(jìn)行嚴(yán)格核實，對比實測數(shù)據(jù)，嚴(yán)格按照租賃、轉(zhuǎn)讓等相關(guān)規(guī)定，對其費用和時間期限嚴(yán)格把關(guān)。從法律制度方面，明確界定土地所有權(quán)，確立集體經(jīng)濟(jì)組織的所有權(quán)主體地位。以保護(hù)農(nóng)民利益為導(dǎo)向，法律應(yīng)該切實從確權(quán)、登記方面保障農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)自主決策權(quán)。其次，對于土地征收制度，應(yīng)該明確土地補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)，補(bǔ)償費用應(yīng)該管護(hù)農(nóng)民的權(quán)益，前面也提到土地流轉(zhuǎn)補(bǔ)償費用過高或者過低都會影響農(nóng)村土地發(fā)展的收益。另外保障征收土地相關(guān)程序，優(yōu)化土地流轉(zhuǎn)市場價格體系，使土地交易中心和農(nóng)戶之間可以以滿意的價格交易土地。同時，在土地流轉(zhuǎn)中發(fā)生糾紛時，建立和完善農(nóng)村調(diào)節(jié)和司法仲裁和保證機(jī)制。以山東地區(qū)為例，其是旅游局聯(lián)合聯(lián)合村干部，以“整體租賃和制度保障”作為一種新型的農(nóng)村旅游發(fā)展模式。

2.2 引進(jìn)先進(jìn)的科技技術(shù)

在我國山東省東南部地區(qū)，較早實行土地承包，這在當(dāng)時激發(fā)起個體的積極性，但是因為技術(shù)的落后，生產(chǎn)規(guī)模比較小。但隨著科學(xué)技術(shù)日益發(fā)展，經(jīng)濟(jì)形勢發(fā)生了改變，農(nóng)業(yè)中機(jī)械化手段和農(nóng)戶的現(xiàn)代化意識也隨之增強(qiáng)，但是當(dāng)時存在著經(jīng)營分散，不利于機(jī)械化生產(chǎn)和農(nóng)業(yè)集約化經(jīng)營，很難統(tǒng)一管理。農(nóng)戶依照著傳統(tǒng)的經(jīng)營模式，低水平的勞作手段，不僅耗時耗力，經(jīng)濟(jì)收益降低，沒有得到保障，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展遇到瓶頸。為了改變傳統(tǒng)土地經(jīng)營中存在的問題，山東省政府實行當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型和跨越式發(fā)展的相關(guān)文件，健全土地資源等各項資源的整合和完善，促進(jìn)生產(chǎn)要素的有效流動，不斷深化改革，增強(qiáng)農(nóng)業(yè)發(fā)展內(nèi)在動力，促使土地流轉(zhuǎn)在黨中央的領(lǐng)導(dǎo)下在農(nóng)村發(fā)揮示范作用。

近年來，山東地區(qū)通過新型模式農(nóng)村經(jīng)營主體在土地流轉(zhuǎn)上穩(wěn)步進(jìn)行，在2018年農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營面積達(dá)到18.53萬hm2，占農(nóng)民家庭承包面積的24.28%，涉及了53.6萬戶，占家庭承包農(nóng)戶的26.8%。通過企業(yè)、產(chǎn)品加工基地、農(nóng)戶，三方法聯(lián)合經(jīng)營的模式下，實現(xiàn)產(chǎn)供銷一體化經(jīng)營，提高了土地使用效能，把土地流轉(zhuǎn)集中應(yīng)用到有生產(chǎn)、管理和經(jīng)營等方面能力的經(jīng)營者中。同時，也要不斷強(qiáng)化農(nóng)民的科技意識，隨著農(nóng)業(yè)引進(jìn)機(jī)械化設(shè)備，大范圍的機(jī)械應(yīng)用使農(nóng)作物在播種和收割過程中避免造成種子浪費，也極大地解放了農(nóng)民在種子播種中的體力勞動和時間，達(dá)到機(jī)械化作物的良好種植效果。農(nóng)村干部應(yīng)成立學(xué)習(xí)小組，加大機(jī)械化作業(yè)的普及力度，定期幫助農(nóng)戶了解機(jī)械化操作的流程和優(yōu)勢，以及機(jī)械設(shè)備有關(guān)的維護(hù)等，幫助農(nóng)民在現(xiàn)代化手段的作用下改善農(nóng)村種植的環(huán)境和農(nóng)作物的生產(chǎn)效率。通過示范機(jī)械操作，農(nóng)民在見證了技術(shù)手段的好處后會意識到科學(xué)技術(shù)可以更好地幫助自身提高種植生產(chǎn)的需要[1]。

2.3 加強(qiáng)政府職能監(jiān)管，創(chuàng)新監(jiān)管方式

地方政府應(yīng)該擺正自身職責(zé)，賦予和尊重農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)上的話語權(quán)和決定權(quán)，政府是農(nóng)民利益的服務(wù)者、保障者，本著公開透明的原則，要及時為農(nóng)民提供有效的土地流轉(zhuǎn)信息，履行好自身的職能。政府應(yīng)該加強(qiáng)監(jiān)管工作，在放開農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)后，資本的融入會影響農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場的穩(wěn)定，政府要做好土地流轉(zhuǎn)的規(guī)范措施和風(fēng)險防范工作，按照國家法律規(guī)定，嚴(yán)格查明土地用途，加強(qiáng)土地監(jiān)管力度，堅守國家土地紅線。以山東地區(qū)為例，其地區(qū)發(fā)展了土地承包仲裁庭，以此來明確土地的使用權(quán)、經(jīng)營權(quán)等相關(guān)權(quán)利予以仲裁，保障了土地經(jīng)營主體的權(quán)益。也避免了在土地糾紛發(fā)生時，經(jīng)營者無處可申辯。建立土地仲裁庭可以及時更新數(shù)據(jù)，對農(nóng)村土地使用和流轉(zhuǎn)有明確的執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)，實現(xiàn)了有效監(jiān)管[2]。

2.4 落實好土地流轉(zhuǎn)獎勵機(jī)制

在落實和完善好土地流轉(zhuǎn)制度和監(jiān)管解決機(jī)制后，對土地流轉(zhuǎn)的保障措施也和流轉(zhuǎn)工作順利展開息息相關(guān)。土地流轉(zhuǎn)直接影響著農(nóng)民的權(quán)利，建立好農(nóng)村保證機(jī)制，政府應(yīng)該建立土地流轉(zhuǎn)扶持專項基金，用于激勵農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)和經(jīng)營主體。不僅加快了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)工作效率，也給土地經(jīng)營者一定的信心。同時加大財政扶持力度，開展土地承包權(quán)抵押貸款試點工作，做好對經(jīng)營主體貸款和農(nóng)業(yè)保險等方面補(bǔ)貼政策，減少土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營者資金壓力。不斷擴(kuò)大農(nóng)業(yè)保險范圍，使農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營不斷制度化規(guī)范化。

3 結(jié)語

我國處在中國特色社會主義新農(nóng)村建設(shè)的重要時期，土地流轉(zhuǎn)制度契合了時代發(fā)展和中國特色社會主義建設(shè)的要求。在科技的融入和國家對土地流轉(zhuǎn)工作的重視下，能夠提高土地利用率和農(nóng)作物生產(chǎn)效率，有效為國家儲備糧食。但也需要不斷完善土地制度和流轉(zhuǎn)程序，從上述論述的土地改革中存在的問題中入手，落實好相關(guān)政策措施，上行下效，地方政府履行好工作職能，推動中國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)不斷前進(jìn)。