楊峰 陸青 謝放尖 王艷 時顥

（1 南京市生態(tài)環(huán)境保護科學研究院 江蘇南京 210013 2 江蘇省森林資源監(jiān)測中心 江蘇南京 210036 3 南京市生態(tài)環(huán)境局 江蘇南京 210019）

近年來，攜手應對氣候變化，共同推進綠色、低碳發(fā)展已成為當今世界高質(zhì)量發(fā)展的主流［1-2］。南京市在認真落實國家、省應對氣候變化戰(zhàn)略部署，扎實推進國家低碳城市試點建設(shè)過程中，低碳發(fā)展工作取得積極成效，但一些矛盾和挑戰(zhàn)逐漸顯現(xiàn)，亟需借鑒先進經(jīng)驗做法，進一步探索完善，為推動南京市綠色高質(zhì)量發(fā)展提供助力。

1 南京市低碳發(fā)展的現(xiàn)狀與問題

南京市于2017 年獲得第三批國家低碳試點城市以來，以習近平生態(tài)文明思想為指引，緊扣“創(chuàng)新名城、美麗古都”定位，全市低碳工作取得了長足發(fā)展。

主要成績有：①關(guān)鍵指標全面完成。與2015 年相比，截至2019 年底，南京市單位GDP 能耗下降約17.1%，單位GDP 二氧化碳排放下降約18.5%，非化石能源消費占比由2.5%提升至6.46%。②低碳能力建設(shè)逐步完善。初步組建南京應對氣候變化人才隊伍，開展低碳能力建設(shè)培訓。③開展碳排放達峰路徑等低碳發(fā)展規(guī)劃前期研究，逐年編制溫室氣體排放清單及能源平衡表等。④重點領(lǐng)域不斷突破。打造“4+4+1”現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系，全市煤炭消耗總量較2015 年削減394 萬t，低碳出行、綠建古都初見成效。⑤體制機制創(chuàng)新不斷發(fā)展。啟動《南京市低碳發(fā)展促進條例》立法工作，建立健全碳排放指標統(tǒng)計、目標考核機制；依托“我的南京”APP，構(gòu)建全民低碳參與機制；加強交流合作等。

同時，也存在如下問題：①基礎(chǔ)能力相對薄弱。主要表現(xiàn)為人員配備相對不足，低碳發(fā)展工作的專職力量與支撐力量相對薄弱，統(tǒng)計監(jiān)測體系有待健全完善。②降碳壓力依然較大。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)偏重、能源結(jié)構(gòu)偏煤等結(jié)構(gòu)性矛盾依然突出，燃煤壓減空間變窄，新型產(chǎn)業(yè)、居民生活對電力能源需求快速增長。③體制機制尚不完善。主要表現(xiàn)在低碳管理體制建設(shè)相對滯后，生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)應對氣候變化工作機制尚不健全或有待磨合，相關(guān)人員專業(yè)知識、業(yè)務(wù)能力亟待提升；政府部門間的協(xié)調(diào)聯(lián)動機制尚未形成，目標責任評價考核體系尚不完善；大氣污染防治與應對氣候變化協(xié)同治理尚未形成。④低碳發(fā)展理念亟待深化。目前低碳發(fā)展理念更多停留在節(jié)能減排階段，對低碳發(fā)展理念融入經(jīng)濟社會發(fā)展、落入相關(guān)專項規(guī)劃、納入決策考慮等方面仍相對不足。

2 國內(nèi)低碳發(fā)展的經(jīng)驗做法

近年來，我國部分省市圍繞加快形成綠色低碳發(fā)展的新格局積極探索實踐，初步形成了一批可復制、可推廣的經(jīng)驗和做法［3］。

（1）加強組織領(lǐng)導，強化責任考核。成都市和鎮(zhèn)江市在全國率先設(shè)立應對氣候變化處（對外合作處），加強組織領(lǐng)導，開展專職工作。鎮(zhèn)江市探索實行碳排放強度目標與總量目標雙分解，建立了以縣域為單位的雙控考核制度［4］。上海市按照“節(jié)能低碳管理與行政管理相一致”的模式，強化主要部門重點行業(yè)碳排放評估考核機制。

（2）編制發(fā)展規(guī)劃，促進轉(zhuǎn)型發(fā)展。深圳市探索建立低碳發(fā)展規(guī)劃實施機制，出臺 《深圳市低碳發(fā)展中長期規(guī)劃（2011—2020 年）》和《深圳市低碳試點城市實施方案》，并將低碳發(fā)展有機融入城市發(fā)展全局。寧波市強化峰值目標的引領(lǐng)與倒逼作用，一方面將實行燃煤消費總量控制納入《寧波市大氣污染防治條例》，另一方面強化峰值倒逼作用，倒逼電力行業(yè)不再新上燃煤電廠、石化行業(yè)實行重大裝置優(yōu)化布局、鋼鐵行業(yè)著力調(diào)整產(chǎn)品結(jié)構(gòu)。

（3）探索制度創(chuàng)新，加強協(xié)同治理。廣東省建立“重點企業(yè)溫室氣體排放統(tǒng)計報告制度”，納入了溫室氣體綜合數(shù)據(jù)庫、碳排放信息報告與核查系統(tǒng)、配額登記系統(tǒng)等。鎮(zhèn)江市在重大項目立項之初，開展了在能評和環(huán)評等預評估的基礎(chǔ)上，探索建立項目的碳排放評價制度。同時，鎮(zhèn)江市也創(chuàng)新建設(shè)了低碳城市數(shù)據(jù)收集統(tǒng)計系統(tǒng)和數(shù)據(jù)管理平臺，同樣做的還有武漢市。深圳市在協(xié)同治理方面，將國家低碳城市試點與國家低碳交通運輸體系試點、國家可再生能源建筑應用示范城市建設(shè)等相結(jié)合［5］。

（4）發(fā)揮市場手段，激發(fā)金融活力。北京市探索建設(shè)規(guī)范有序的區(qū)域碳排放權(quán)市場并探索跨區(qū)交易，構(gòu)建了“1＋1＋N”的制度政策體系。廣東省積極探索配額有償發(fā)放及投融資等體制機制創(chuàng)新，率先探索設(shè)立全國首個省級政府出資的低碳發(fā)展基金。同時，2015 年廣東省啟動碳普惠制試點，初步建立政府補貼、商業(yè)激勵和與碳市場交易相銜接等普惠機制。

（5）其他做法百花齊放。石家莊市、南昌市率先分別于2016 年7 月和9 月實施各自低碳發(fā)展促進條例，促進低碳發(fā)展，提供法治保障。北京市成功主辦第二屆“中美氣候智慧型/低碳城市峰會”，深圳市通過與國外先進城市、非政府組織、基金會等簽署低碳領(lǐng)域合作協(xié)議，搭建國際合作平臺，促進低碳交流。

3 實現(xiàn)南京市低碳發(fā)展的對策建議

（1）強化低碳發(fā)展認識，提升組織能力建設(shè)。一是充分認識低碳發(fā)展的重要意義，積極應對氣候變化、響應國家溫室氣體減排承諾。二是強化組織領(lǐng)導，在全市生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)建立健全推進低碳發(fā)展的工作體系。三是加強低碳隊伍建設(shè)。一方面增加人員配備，推動相關(guān)低碳機構(gòu)改革，明確機構(gòu)職能及具體分工，強化低碳能力培訓，另一方面強化基礎(chǔ)研究，協(xié)同減排，提升科研支撐力量。

（2）優(yōu)化產(chǎn)業(yè)能源結(jié)構(gòu)，促進綠色低碳轉(zhuǎn)型。一是推進產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型［6］。以主導產(chǎn)業(yè)優(yōu)化升級、“兩鋼兩化”轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)型為重點，扎實推進全市工業(yè)結(jié)構(gòu)布局調(diào)整。二是落實節(jié)能減煤。進一步削減煤炭消費總量，嚴格實行“減量”替代。推廣節(jié)能技術(shù)應用，加強能耗監(jiān)管。進一步提高非化石能源占一次能源消費比重。三是嚴控高耗能項目，按照低碳理念優(yōu)化完善全市產(chǎn)業(yè)負面清單，鼓勵高耗能高排放企業(yè)實施碳中和。

（3）完善基礎(chǔ)能力建設(shè)，筑牢低碳發(fā)展之基。一是扎實推進低碳立法，加快推進《南京市低碳發(fā)展促進條例》立法調(diào)研工作。二是積極參與國家碳市場建設(shè)。重點引導全市電力行業(yè)企業(yè)開展碳排放配額分配試算等工作，參與國家碳市場交易。三是高效開展低碳試點工作。開展低碳城市試點評估、年度控制溫室氣體排放目標責任評價考核等自評估工作，編制完成《南京市年度溫室氣體排放清單》 和 《南京市低碳發(fā)展規(guī)劃（2019—2030）》［7］。四是強化協(xié)同能力建設(shè)。對外加強技術(shù)交流合作，對內(nèi)加強國家低碳試點與新型城鎮(zhèn)化、智慧城市等試點的協(xié)同，形成政策合力。

（4）創(chuàng)新體制機制，增強內(nèi)生發(fā)展動力。一是加快建立溫室氣體排放數(shù)據(jù)統(tǒng)計信息化平臺，主要包括溫室氣體綜合數(shù)據(jù)庫、碳排放信息報告與核查系統(tǒng)、配額登記系統(tǒng)等。二是建立重大項目碳排放評價制度，避免引入高排低效項目。三是建立碳排放目標考核機制，落實“雙控”制度，將溫室氣體相關(guān)指標納入南京市對所轄區(qū)年度高質(zhì)量發(fā)展目標考核。四是進一步完善全民參與機制。依托“我的南京”APP，完善碳普惠機制，有效引導公眾參與。

（5）強化低碳理念，踐行綠色低碳發(fā)展［8］。一是加強宣傳引導低碳發(fā)展，增強全民節(jié)約意識、環(huán)保意識、低碳意識。二是增加森林碳匯，提升綠道長度和林木覆蓋率。三是推進技術(shù)減碳。圍繞重點領(lǐng)域開展經(jīng)濟適用型低碳技術(shù)的研發(fā)應用；開展新能源與可再生能源、節(jié)能提效、碳捕集和封存等領(lǐng)域的基礎(chǔ)研究工作。四是踐行低碳生活，倡導低碳出行、推廣綠色建筑等。