楊峰 陸青 謝放尖 王艷 時(shí)顥

（1 南京市生態(tài)環(huán)境保護(hù)科學(xué)研究院 江蘇南京 210013 2 江蘇省森林資源監(jiān)測(cè)中心 江蘇南京 210036 3 南京市生態(tài)環(huán)境局 江蘇南京 210019）

近年來(lái)，攜手應(yīng)對(duì)氣候變化，共同推進(jìn)綠色、低碳發(fā)展已成為當(dāng)今世界高質(zhì)量發(fā)展的主流［1-2］。南京市在認(rèn)真落實(shí)國(guó)家、省應(yīng)對(duì)氣候變化戰(zhàn)略部署，扎實(shí)推進(jìn)國(guó)家低碳城市試點(diǎn)建設(shè)過(guò)程中，低碳發(fā)展工作取得積極成效，但一些矛盾和挑戰(zhàn)逐漸顯現(xiàn)，亟需借鑒先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)做法，進(jìn)一步探索完善，為推動(dòng)南京市綠色高質(zhì)量發(fā)展提供助力。

1 南京市低碳發(fā)展的現(xiàn)狀與問(wèn)題

南京市于2017 年獲得第三批國(guó)家低碳試點(diǎn)城市以來(lái)，以習(xí)近平生態(tài)文明思想為指引，緊扣“創(chuàng)新名城、美麗古都”定位，全市低碳工作取得了長(zhǎng)足發(fā)展。

主要成績(jī)有：①關(guān)鍵指標(biāo)全面完成。與2015 年相比，截至2019 年底，南京市單位GDP 能耗下降約17.1%，單位GDP 二氧化碳排放下降約18.5%，非化石能源消費(fèi)占比由2.5%提升至6.46%。②低碳能力建設(shè)逐步完善。初步組建南京應(yīng)對(duì)氣候變化人才隊(duì)伍，開展低碳能力建設(shè)培訓(xùn)。③開展碳排放達(dá)峰路徑等低碳發(fā)展規(guī)劃前期研究，逐年編制溫室氣體排放清單及能源平衡表等。④重點(diǎn)領(lǐng)域不斷突破。打造“4+4+1”現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系，全市煤炭消耗總量較2015 年削減394 萬(wàn)t，低碳出行、綠建古都初見(jiàn)成效。⑤體制機(jī)制創(chuàng)新不斷發(fā)展。啟動(dòng)《南京市低碳發(fā)展促進(jìn)條例》立法工作，建立健全碳排放指標(biāo)統(tǒng)計(jì)、目標(biāo)考核機(jī)制；依托“我的南京”APP，構(gòu)建全民低碳參與機(jī)制；加強(qiáng)交流合作等。

同時(shí)，也存在如下問(wèn)題：①基礎(chǔ)能力相對(duì)薄弱。主要表現(xiàn)為人員配備相對(duì)不足，低碳發(fā)展工作的專職力量與支撐力量相對(duì)薄弱，統(tǒng)計(jì)監(jiān)測(cè)體系有待健全完善。②降碳?jí)毫σ廊惠^大。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)偏重、能源結(jié)構(gòu)偏煤等結(jié)構(gòu)性矛盾依然突出，燃煤壓減空間變窄，新型產(chǎn)業(yè)、居民生活對(duì)電力能源需求快速增長(zhǎng)。③體制機(jī)制尚不完善。主要表現(xiàn)在低碳管理體制建設(shè)相對(duì)滯后，生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)應(yīng)對(duì)氣候變化工作機(jī)制尚不健全或有待磨合，相關(guān)人員專業(yè)知識(shí)、業(yè)務(wù)能力亟待提升；政府部門間的協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)機(jī)制尚未形成，目標(biāo)責(zé)任評(píng)價(jià)考核體系尚不完善；大氣污染防治與應(yīng)對(duì)氣候變化協(xié)同治理尚未形成。④低碳發(fā)展理念亟待深化。目前低碳發(fā)展理念更多停留在節(jié)能減排階段，對(duì)低碳發(fā)展理念融入經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、落入相關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃、納入決策考慮等方面仍相對(duì)不足。

2 國(guó)內(nèi)低碳發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)做法

近年來(lái)，我國(guó)部分省市圍繞加快形成綠色低碳發(fā)展的新格局積極探索實(shí)踐，初步形成了一批可復(fù)制、可推廣的經(jīng)驗(yàn)和做法［3］。

（1）加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，強(qiáng)化責(zé)任考核。成都市和鎮(zhèn)江市在全國(guó)率先設(shè)立應(yīng)對(duì)氣候變化處（對(duì)外合作處），加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，開展專職工作。鎮(zhèn)江市探索實(shí)行碳排放強(qiáng)度目標(biāo)與總量目標(biāo)雙分解，建立了以縣域?yàn)閱挝坏碾p控考核制度［4］。上海市按照“節(jié)能低碳管理與行政管理相一致”的模式，強(qiáng)化主要部門重點(diǎn)行業(yè)碳排放評(píng)估考核機(jī)制。

（2）編制發(fā)展規(guī)劃，促進(jìn)轉(zhuǎn)型發(fā)展。深圳市探索建立低碳發(fā)展規(guī)劃實(shí)施機(jī)制，出臺(tái) 《深圳市低碳發(fā)展中長(zhǎng)期規(guī)劃（2011—2020 年）》和《深圳市低碳試點(diǎn)城市實(shí)施方案》，并將低碳發(fā)展有機(jī)融入城市發(fā)展全局。寧波市強(qiáng)化峰值目標(biāo)的引領(lǐng)與倒逼作用，一方面將實(shí)行燃煤消費(fèi)總量控制納入《寧波市大氣污染防治條例》，另一方面強(qiáng)化峰值倒逼作用，倒逼電力行業(yè)不再新上燃煤電廠、石化行業(yè)實(shí)行重大裝置優(yōu)化布局、鋼鐵行業(yè)著力調(diào)整產(chǎn)品結(jié)構(gòu)。

（3）探索制度創(chuàng)新，加強(qiáng)協(xié)同治理。廣東省建立“重點(diǎn)企業(yè)溫室氣體排放統(tǒng)計(jì)報(bào)告制度”，納入了溫室氣體綜合數(shù)據(jù)庫(kù)、碳排放信息報(bào)告與核查系統(tǒng)、配額登記系統(tǒng)等。鎮(zhèn)江市在重大項(xiàng)目立項(xiàng)之初，開展了在能評(píng)和環(huán)評(píng)等預(yù)評(píng)估的基礎(chǔ)上，探索建立項(xiàng)目的碳排放評(píng)價(jià)制度。同時(shí)，鎮(zhèn)江市也創(chuàng)新建設(shè)了低碳城市數(shù)據(jù)收集統(tǒng)計(jì)系統(tǒng)和數(shù)據(jù)管理平臺(tái)，同樣做的還有武漢市。深圳市在協(xié)同治理方面，將國(guó)家低碳城市試點(diǎn)與國(guó)家低碳交通運(yùn)輸體系試點(diǎn)、國(guó)家可再生能源建筑應(yīng)用示范城市建設(shè)等相結(jié)合［5］。

（4）發(fā)揮市場(chǎng)手段，激發(fā)金融活力。北京市探索建設(shè)規(guī)范有序的區(qū)域碳排放權(quán)市場(chǎng)并探索跨區(qū)交易，構(gòu)建了“1＋1＋N”的制度政策體系。廣東省積極探索配額有償發(fā)放及投融資等體制機(jī)制創(chuàng)新，率先探索設(shè)立全國(guó)首個(gè)省級(jí)政府出資的低碳發(fā)展基金。同時(shí)，2015 年廣東省啟動(dòng)碳普惠制試點(diǎn)，初步建立政府補(bǔ)貼、商業(yè)激勵(lì)和與碳市場(chǎng)交易相銜接等普惠機(jī)制。

（5）其他做法百花齊放。石家莊市、南昌市率先分別于2016 年7 月和9 月實(shí)施各自低碳發(fā)展促進(jìn)條例，促進(jìn)低碳發(fā)展，提供法治保障。北京市成功主辦第二屆“中美氣候智慧型/低碳城市峰會(huì)”，深圳市通過(guò)與國(guó)外先進(jìn)城市、非政府組織、基金會(huì)等簽署低碳領(lǐng)域合作協(xié)議，搭建國(guó)際合作平臺(tái)，促進(jìn)低碳交流。

3 實(shí)現(xiàn)南京市低碳發(fā)展的對(duì)策建議

（1）強(qiáng)化低碳發(fā)展認(rèn)識(shí)，提升組織能力建設(shè)。一是充分認(rèn)識(shí)低碳發(fā)展的重要意義，積極應(yīng)對(duì)氣候變化、響應(yīng)國(guó)家溫室氣體減排承諾。二是強(qiáng)化組織領(lǐng)導(dǎo)，在全市生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)建立健全推進(jìn)低碳發(fā)展的工作體系。三是加強(qiáng)低碳隊(duì)伍建設(shè)。一方面增加人員配備，推動(dòng)相關(guān)低碳機(jī)構(gòu)改革，明確機(jī)構(gòu)職能及具體分工，強(qiáng)化低碳能力培訓(xùn)，另一方面強(qiáng)化基礎(chǔ)研究，協(xié)同減排，提升科研支撐力量。

（2）優(yōu)化產(chǎn)業(yè)能源結(jié)構(gòu)，促進(jìn)綠色低碳轉(zhuǎn)型。一是推進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型［6］。以主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)優(yōu)化升級(jí)、“兩鋼兩化”轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)型為重點(diǎn)，扎實(shí)推進(jìn)全市工業(yè)結(jié)構(gòu)布局調(diào)整。二是落實(shí)節(jié)能減煤。進(jìn)一步削減煤炭消費(fèi)總量，嚴(yán)格實(shí)行“減量”替代。推廣節(jié)能技術(shù)應(yīng)用，加強(qiáng)能耗監(jiān)管。進(jìn)一步提高非化石能源占一次能源消費(fèi)比重。三是嚴(yán)控高耗能項(xiàng)目，按照低碳理念優(yōu)化完善全市產(chǎn)業(yè)負(fù)面清單，鼓勵(lì)高耗能高排放企業(yè)實(shí)施碳中和。

（3）完善基礎(chǔ)能力建設(shè)，筑牢低碳發(fā)展之基。一是扎實(shí)推進(jìn)低碳立法，加快推進(jìn)《南京市低碳發(fā)展促進(jìn)條例》立法調(diào)研工作。二是積極參與國(guó)家碳市場(chǎng)建設(shè)。重點(diǎn)引導(dǎo)全市電力行業(yè)企業(yè)開展碳排放配額分配試算等工作，參與國(guó)家碳市場(chǎng)交易。三是高效開展低碳試點(diǎn)工作。開展低碳城市試點(diǎn)評(píng)估、年度控制溫室氣體排放目標(biāo)責(zé)任評(píng)價(jià)考核等自評(píng)估工作，編制完成《南京市年度溫室氣體排放清單》 和 《南京市低碳發(fā)展規(guī)劃（2019—2030）》［7］。四是強(qiáng)化協(xié)同能力建設(shè)。對(duì)外加強(qiáng)技術(shù)交流合作，對(duì)內(nèi)加強(qiáng)國(guó)家低碳試點(diǎn)與新型城鎮(zhèn)化、智慧城市等試點(diǎn)的協(xié)同，形成政策合力。

（4）創(chuàng)新體制機(jī)制，增強(qiáng)內(nèi)生發(fā)展動(dòng)力。一是加快建立溫室氣體排放數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)信息化平臺(tái)，主要包括溫室氣體綜合數(shù)據(jù)庫(kù)、碳排放信息報(bào)告與核查系統(tǒng)、配額登記系統(tǒng)等。二是建立重大項(xiàng)目碳排放評(píng)價(jià)制度，避免引入高排低效項(xiàng)目。三是建立碳排放目標(biāo)考核機(jī)制，落實(shí)“雙控”制度，將溫室氣體相關(guān)指標(biāo)納入南京市對(duì)所轄區(qū)年度高質(zhì)量發(fā)展目標(biāo)考核。四是進(jìn)一步完善全民參與機(jī)制。依托“我的南京”APP，完善碳普惠機(jī)制，有效引導(dǎo)公眾參與。

（5）強(qiáng)化低碳理念，踐行綠色低碳發(fā)展［8］。一是加強(qiáng)宣傳引導(dǎo)低碳發(fā)展，增強(qiáng)全民節(jié)約意識(shí)、環(huán)保意識(shí)、低碳意識(shí)。二是增加森林碳匯，提升綠道長(zhǎng)度和林木覆蓋率。三是推進(jìn)技術(shù)減碳。圍繞重點(diǎn)領(lǐng)域開展經(jīng)濟(jì)適用型低碳技術(shù)的研發(fā)應(yīng)用；開展新能源與可再生能源、節(jié)能提效、碳捕集和封存等領(lǐng)域的基礎(chǔ)研究工作。四是踐行低碳生活，倡導(dǎo)低碳出行、推廣綠色建筑等。