婁琪軍

（浦城縣審計局，福建浦城 353400）

0 引言

土地開發(fā)整理是優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)、增加耕地數(shù)量、提高耕地質(zhì)量、提高節(jié)約集約用地水平的重要手段，也是領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計的一項重要內(nèi)容。本文結(jié)合工作實際，從自然資源資產(chǎn)離任審計角度出發(fā)，對土地開發(fā)整理項目的審計方法進(jìn)行了總結(jié)，在審計過程中運(yùn)用的工具主要是ArcGIS軟件、天地圖和水經(jīng)注萬能地圖（水經(jīng)注萬能地圖主要用于查看歷史影像地圖）。

1 土地開發(fā)整理項目審計的必要性

習(xí)近平總書記在參加十二屆全國人大四次會議代表團(tuán)審議時指出“保障糧食安全始終是國計民生的頭等大事，要研究和完善糧食安全政策，把產(chǎn)能建設(shè)作為根本，實現(xiàn)藏糧于地、藏糧于技?！奔Z食安全問題是涉及到國家安全的問題、關(guān)系到14億人民的溫飽問題、關(guān)系到國計民生的大問題。我國的耕地保護(hù)紅線為1.2億 hm2耕地，近年來隨著經(jīng)濟(jì)建設(shè)發(fā)展的需要及農(nóng)村勞動力向城市的轉(zhuǎn)移，經(jīng)濟(jì)建設(shè)侵占農(nóng)田、農(nóng)民超標(biāo)準(zhǔn)使用農(nóng)藥化肥、土壤重金屬超標(biāo)、土地拋荒等現(xiàn)象越來越嚴(yán)重，如何實現(xiàn)“確保谷物基本自給、口糧絕對安全”的問題，就要求不但要保證農(nóng)田的基本數(shù)量不減少，還要求對現(xiàn)有的農(nóng)田進(jìn)行整理優(yōu)化、提升農(nóng)田的產(chǎn)糧能力。而對土地開發(fā)整理項目進(jìn)行審計，是開展自然資源資產(chǎn)離任審計的一項重要內(nèi)容，可以促使資源管理部門和項目業(yè)主單位規(guī)范資金使用、加強(qiáng)項目質(zhì)量，也是我們審計人緊抓時代命題、關(guān)注民生熱點問題的具體體現(xiàn)。

2 土地開發(fā)整理的分類

國土資源部在2003年發(fā)布的《全國土地開發(fā)整理規(guī)劃（2001~2010）》指出，“土地開發(fā)整理”包含土地整理、土地復(fù)墾和土地開發(fā)三項內(nèi)容。

土地整理是指在一定區(qū)域內(nèi)，對原有的土地按照一定標(biāo)準(zhǔn)和方法對土地利用狀況進(jìn)行整理，增強(qiáng)土地利用效率，改善生產(chǎn)、生活條件和生態(tài)環(huán)境。

土地復(fù)墾是指對生產(chǎn)建設(shè)過程中因挖損、塌陷、壓占等造成破壞而廢棄的土地，采取一定措施，使其恢復(fù)到可利用的狀況。

土地開發(fā)是指對未利用過但具有利用潛力和開發(fā)價值的土地，采取工程或其他措施，對荒山、荒地、荒水和荒灘等改造為可供利用的土地。

3 審計所需資料

所需資料有：自然資源或農(nóng)業(yè)部門提供的開發(fā)整理土地項目資料，其中包括工程立項及其他項目資料和開發(fā)整理地塊矢量圖數(shù)據(jù)；最新年度土地利用變更調(diào)查數(shù)據(jù)；土地利用總體規(guī)劃矢量數(shù)據(jù)及其他資料；區(qū)域內(nèi)耕地地力調(diào)查與質(zhì)量評價成果相關(guān)資料；被審計地區(qū)政府部門與上級政府簽訂的年度耕地保護(hù)目標(biāo)責(zé)任書；各年度補(bǔ)充耕地及高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)臺賬、異地占補(bǔ)平衡指標(biāo)臺帳及指標(biāo)購買協(xié)議；基本農(nóng)田保護(hù)圖斑；土地利用現(xiàn)狀圖；林地利用現(xiàn)狀圖；土地坡度數(shù)據(jù)；舊村復(fù)墾拆遷補(bǔ)償資料；開發(fā)整理土地項目資金的會計報表、收支憑證和賬簿。

4 審計步驟

4.1 項目總體情況審計

4.1.1 目標(biāo)任務(wù)完成情況審計。根據(jù)被審計地區(qū)政府部門與上級政府簽訂的年度耕地保護(hù)目標(biāo)責(zé)任書，匯總每年需要完成的新增耕地任務(wù)數(shù)、新增水田任務(wù)數(shù)、高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)任務(wù)數(shù)、旱地改水田提質(zhì)改造任務(wù)數(shù)、基本農(nóng)田保護(hù)面積任務(wù)數(shù)、耕地保有量任務(wù)數(shù)等，并與農(nóng)村土地整治監(jiān)測監(jiān)管系統(tǒng)中導(dǎo)出的各年度補(bǔ)充耕地及高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)臺賬進(jìn)行比對，找出未完成的目標(biāo)任務(wù)。根據(jù)區(qū)域內(nèi)耕地地力調(diào)查與質(zhì)量評價成果，審查是否完成上級政府布置的耕地質(zhì)量提升目標(biāo)任務(wù)。查看土地利用總體規(guī)劃資料，審查是否把“空心村”、“空心房”整治和危舊房（棚戶區(qū)）改造納入近期農(nóng)村土地整治重點；是否把農(nóng)村建設(shè)用地復(fù)墾潛力大、投資成本低的村莊，優(yōu)先納入近期農(nóng)村土地整治范圍，是否按項目制訂實施方案。

4.1.2 異地購買占補(bǔ)平衡耕地指標(biāo)真實性審計。新增耕地任務(wù)有自行補(bǔ)充和異地購買兩種方式，關(guān)注被審計地區(qū)異地購買占補(bǔ)平衡的耕地指標(biāo)，獲取購買協(xié)議，匯總耕地指標(biāo)的地區(qū)來源、面積、地類、單價、資金規(guī)模等數(shù)據(jù)，審核購買資金是否按照合同及時撥付。農(nóng)村土地整治項目尚未完成但確需先行使用土地增減掛鉤指標(biāo)的，審查是否按照相關(guān)規(guī)定在兩年內(nèi)完成農(nóng)村土地整治項目并進(jìn)行指標(biāo)結(jié)算。

4.2 項目真實性審計

4.2.1 虛報土地開發(fā)項目。土地開發(fā)是對未利用地進(jìn)行改造，若開發(fā)前土地類型已為耕地，則可認(rèn)定為虛假申報土地開發(fā)項目。從各相關(guān)部門獲取土地開發(fā)項目臺賬、項目檔案、矢量數(shù)據(jù)和土地利用現(xiàn)狀圖、基本農(nóng)田數(shù)據(jù)等，導(dǎo)入ArcGIS中進(jìn)行疊加分析，審查土地開發(fā)項目地塊在實施前是否已經(jīng)為耕地，對發(fā)現(xiàn)的問題利用影像圖進(jìn)一步核實，關(guān)注項目實施的真實性以及是否存在套取資金的問題。

4.2.2 虛報土地復(fù)墾項目。土地復(fù)墾是將宅基地、采礦用地等建設(shè)用地恢復(fù)為耕地，將獲取的土地復(fù)墾項目矢量圖與土地利用現(xiàn)狀圖中村莊、采礦用地等建設(shè)用地進(jìn)行疊加分析，再和水經(jīng)注萬能地圖的歷史影像進(jìn)行核對，審查復(fù)墾前項目地塊性質(zhì)是否符合復(fù)墾要求，利用影像圖進(jìn)一步核實，關(guān)注項目實施的真實性以及是否存在套取資金的問題。

4.2.3 毀林開墾。森林法中明確規(guī)定禁止毀林開墾，將土地開發(fā)項目的矢量圖與林業(yè)基本圖進(jìn)行疊加，審查土地開發(fā)前地類為林地進(jìn)行的情況，查看項目檔案，是否存在林業(yè)部門違規(guī)出具批準(zhǔn)項目材料，關(guān)注項目實施的真實性。

4.2.4 虛報項目完成面積。將土地開發(fā)整理項目矢量圖與林業(yè)基本圖中的有林地進(jìn)行疊加，找出土地開發(fā)整理后地類為有林地的地塊，審查是否存在虛報項目完成面積，關(guān)注項目真實性。經(jīng)實地查看，查看計算農(nóng)田面積時，是否違規(guī)把田間道路及邊坡納入計算范圍。

4.2.5 土地開發(fā)整理項目重復(fù)建設(shè)。對不同年份的土地開發(fā)整理項目進(jìn)行圖層疊加，找出存在重疊的區(qū)域；若被審計單位無法提供項目矢量數(shù)據(jù)，則根據(jù)項目臺賬，按照項目地址進(jìn)行排序，找出不同年份在同一個村莊內(nèi)開展的土地開發(fā)整理項目，通過項目檔案中的竣工圖，查看項目區(qū)域是否有重疊，關(guān)注是否存在重復(fù)申報新增耕地面積；查看不同項目在重復(fù)區(qū)域的建設(shè)內(nèi)容，關(guān)注農(nóng)田設(shè)施是否存在重復(fù)建設(shè)。

4.3 項目質(zhì)量審計

4.3.1 開發(fā)地塊坡度大于25度。獲取土地部門的坡度數(shù)據(jù)，與開發(fā)地塊矢量圖進(jìn)行疊加，找出坡度大于25度的地塊，并審查項目檔案和實地查看，是否進(jìn)行降坡處理，重點延伸未進(jìn)行降坡處理的地塊，確定是否超過坡度要求。

4.3.2 土地開發(fā)整理后管護(hù)不到位。根據(jù)土地開發(fā)整理的項目檔案，了解項目補(bǔ)充耕地的位置、地類、坡度、質(zhì)量等級，重點選擇補(bǔ)充耕地位置偏遠(yuǎn)、地類為旱地、坡度較大、質(zhì)量等級低的項目進(jìn)行延伸。通過現(xiàn)場查看補(bǔ)充耕地的現(xiàn)狀，審查是否存在撂荒現(xiàn)象或把水田變?yōu)楹堤锏冉档透刭|(zhì)量等級、耕種質(zhì)量不佳等問題。

4.3.3 土地開發(fā)整理后被建設(shè)項目占用。將土地開發(fā)整理矢量圖與最新的土地利用現(xiàn)狀圖進(jìn)行疊加，找出土地開發(fā)整理后其地類為道路、村莊等建設(shè)用地的地塊，并比對各年度的影像圖，查看土地開發(fā)整理后又被占用的情況，審查是否存在由于部門間溝通不足造成損失浪費(fèi)，是否存在未經(jīng)審批占用耕地的問題。

4.3.4 土地項目開發(fā)整理后未納入基本農(nóng)田進(jìn)行管理。按照相關(guān)規(guī)定，為了保證土地開發(fā)整理的效益性和經(jīng)濟(jì)性，開發(fā)整理后的土地應(yīng)該納入基本農(nóng)田進(jìn)行管理。審計方法是將土地開發(fā)整理矢量圖和基本農(nóng)田圖斑進(jìn)行重疊，審查土地項目開發(fā)整理后未納入基本農(nóng)田進(jìn)行管理的問題。

4.3.5 土地開發(fā)整理項目完成后未及時驗收。根據(jù)相關(guān)規(guī)定，新增耕地必須在經(jīng)實施方案批復(fù)以后一年的時間內(nèi)完成復(fù)墾。通過核對項目實施方案制定時間和項目完工驗收時間，審查是否存在項目完成時間超過一年的問題。

4.3.6 土地開發(fā)整理項目完工驗收后未及時上圖入庫。把土地利用現(xiàn)狀圖、整理開發(fā)項目矢量圖和天地圖導(dǎo)入ArcGIS軟件中進(jìn)行疊加分析，審查是否存在已完工項目未實現(xiàn)按地塊編號、設(shè)置相關(guān)地類、登記相關(guān)表冊、入數(shù)據(jù)庫的規(guī)定，審查是否存在未及時更新完善農(nóng)田數(shù)據(jù)庫，未實現(xiàn)加強(qiáng)農(nóng)田數(shù)量管理、質(zhì)量信息共享、的問題。

4.4 資金方面的問題

4.4.1 挪用土地開發(fā)整理項目資金。了解土地開發(fā)整理項目會計核算方式及資金撥付流程，分析相關(guān)部門的會計報表、賬簿及憑證，審查是否存在把土地整理項目資金挪用于日常辦公經(jīng)費(fèi)支出、人員工資性支出及其他超范圍支出方面問題。

4.4.2 冒領(lǐng)土地開發(fā)整理項目補(bǔ)償資金。查看土地開發(fā)整理項目檔案，根據(jù)檔案中領(lǐng)取補(bǔ)償資金的人員信息，重點關(guān)注村干部領(lǐng)取補(bǔ)償款或身份證地址與項目地點不一致的人員，審查是否存在村干部虛報冒領(lǐng)補(bǔ)償款的問題；采用電話或入戶調(diào)查的方式，詢問土地復(fù)墾地塊所有人是否足額收到補(bǔ)償款，審查是否存在村干部貪污補(bǔ)償資金的問題。

4.4.3 項目資金未及時撥付。根據(jù)土地整理項目的資金文號，查看專項資金是否連續(xù)結(jié)轉(zhuǎn)兩年以上，根據(jù)項目驗收及工程款結(jié)算審核等資料，查看是否存在工程款或補(bǔ)償款長期未支付的情況。

4.4.4 冒領(lǐng)農(nóng)田耕地地力補(bǔ)貼。根據(jù)財政或農(nóng)業(yè)部門提供的耕地地力補(bǔ)貼中的農(nóng)田編號，和土地開發(fā)整理地塊編號進(jìn)行核對，查看經(jīng)土地開發(fā)整理后納入基本農(nóng)田管理的土地是否領(lǐng)取耕地地力補(bǔ)貼。

4.5 工程方面存在的問題

工程方面可能存在招投標(biāo)程序不合規(guī)、工程違規(guī)轉(zhuǎn)包、工程質(zhì)量不達(dá)標(biāo)、工程款支付不合規(guī)等問題，按常規(guī)審計方法審計即可，在此就不一一詳述。

5 注意事項

審計過程中主要利用ArcGIS軟件導(dǎo)入各種矢量數(shù)據(jù)并輔以天地圖、水經(jīng)注萬能地圖進(jìn)行疊加分析，審計過程中要注意各種矢量數(shù)據(jù)的收集，但是也不能安全依賴計算機(jī)技術(shù)，在審計過程中還必須輔以現(xiàn)場核實。