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        淺談國家級農(nóng)業(yè)科技園區(qū)管理體制的幾點思考

        2021-12-26 07:07:58鄭偉超吳龍娟
        農(nóng)村科學實驗 2021年23期
        關鍵詞:科技園區(qū)園區(qū)農(nóng)業(yè)

        鄭偉超 吳龍娟

        (1.黃河三角洲(濱州)國家農(nóng)業(yè)科技園區(qū)管理委員會,山東 濱州 256600;2.濱州市交通運輸事業(yè)服務中心,山東 濱州 256600)

        為充分研究國家農(nóng)業(yè)科技園區(qū)管理體制,對于園區(qū)建設發(fā)展的重要引擎起到推動作用,整合優(yōu)化各類要素資源,充分發(fā)揮農(nóng)業(yè)科技園區(qū)在促進當?shù)亟?jīng)濟社會建設發(fā)展中的積極作用,本文分析當前全國303家國家級農(nóng)業(yè)科技園區(qū)管理體制存在的問題并提出對策建議,以供園區(qū)建設者參考。

        1.園區(qū)管理體制分析

        在我國農(nóng)業(yè)發(fā)展由傳統(tǒng)粗放式向現(xiàn)代集約式轉(zhuǎn)變過程中,以科技創(chuàng)新為基礎的農(nóng)業(yè)科技園區(qū)的啟動,為我國農(nóng)業(yè)科技進步、產(chǎn)業(yè)發(fā)展創(chuàng)造了良好環(huán)境,成為我國現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的有效模式和農(nóng)村經(jīng)濟新的增長點。我國的農(nóng)業(yè)科技園區(qū)發(fā)展大約經(jīng)過了近20年的時間,園區(qū)的發(fā)展歷程可分為20世紀90年代的初創(chuàng)探索階段和21世紀初的規(guī)模發(fā)展階段??萍疾孔?001年起已批復成立9批國家級園區(qū),通過對303家的分布情況來看,東部135家,中部59家,西部109家。僅就園區(qū)的管理體制來看,大致可分為以下幾類:

        1.1 政府主辦型

        從運行情況來看,這一類型園區(qū)是國家級農(nóng)業(yè)科技園區(qū)的主要運行形式,數(shù)量最多且運營機制相對完善,運行效果比較突出,運營成功且規(guī)模較大的基本屬這一類型;據(jù)不完全統(tǒng)計,目前此類型園區(qū)共有178家,占比59%。此類園區(qū)前期多由政府直接主導并成立園區(qū)管委會,園區(qū)管委會下設機構比較健全,主要優(yōu)勢在于占有資源較多,園區(qū)啟動及壯大較快,能夠較短時間形成規(guī)模。

        1.2 企業(yè)主辦型

        此類園區(qū)在國家級農(nóng)業(yè)科技園區(qū)中數(shù)量較少,據(jù)不完全統(tǒng)計,目前此類型園區(qū)共有63家,占比21%。主要優(yōu)勢是通過企業(yè)投資運行,可以把企業(yè)文化折射到園區(qū)建設中,體制靈活、創(chuàng)新能力強、運行效率高。

        1.3 政府與科研院校合辦型

        此類園區(qū)多由依托建設的高等農(nóng)業(yè)院校主辦,稍成規(guī)模后政府再行加入,由于實際運行中體制難以理順,運營效果并不理想。據(jù)不完全統(tǒng)計,目前此類型園區(qū)共有23家,占比8%。

        1.4 混合型

        此類園區(qū)是近年來剛剛發(fā)展起來的,頗具發(fā)展活力的一類園區(qū),采取“政府主導、企業(yè)運作”的模式建園辦園。這是為打破農(nóng)業(yè)科技園區(qū)長期以來“只好看、不好過”“只投入、不產(chǎn)出”或“大投入、小產(chǎn)出”困局,致力于打造農(nóng)業(yè)“大觀園”和科技“大硅谷”所做的積極探索。據(jù)不完全統(tǒng)計,目前此類型園區(qū)共有39家,占比13%。

        2.園區(qū)管理體制存在問題分析

        雖然我國農(nóng)業(yè)科技示范園區(qū)建設在各級政府部門的重視支持下,取得了一定成效,但在提升園區(qū)建設檔次,增強科技研發(fā)水平,發(fā)揮輻射帶動作用等方面,仍存在一些突出問題,主要表現(xiàn)在:

        一是規(guī)劃布局不夠合理。個別地方政府對農(nóng)業(yè)園區(qū)和產(chǎn)業(yè)缺乏空間分布上的統(tǒng)一規(guī)劃和有效管理,基本以企業(yè)的自主開發(fā)為主,布局結(jié)構不夠理想。在編制園區(qū)總體規(guī)劃時,對園區(qū)的功能定位、運作方式、高新技術項目的選擇等方面缺乏深層次的論證,造成園區(qū)建設項目重復,產(chǎn)業(yè)結(jié)構趨同,缺乏有特色和競爭力的產(chǎn)品,示范輻射效應不夠明顯。

        二是整體效益不夠理想。從全國園區(qū)的效益分析來看,基本可分三個層次:第一類是具有一定科技創(chuàng)新能力,能引進、開發(fā)新技術和新品種,發(fā)揮示范輻射作用的;第二類是科研能力弱但具備新技術成果轉(zhuǎn)化能力,能發(fā)揮示范帶動作用的;第三類是以傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)為主,靠“廣種薄收”和政策扶持來維持的。絕大多數(shù)屬于第二、三類,從中反映出我國園區(qū)科技創(chuàng)新能力整體不強,尚未真正成為農(nóng)業(yè)高新技術轉(zhuǎn)化為生產(chǎn)力的孵化器,在一定程度上制約了科技園區(qū)示范、輻射、帶動作用的發(fā)揮。

        三是要素供給支撐乏力。人才、資金、土地等要素的短缺成為園區(qū)發(fā)展的瓶頸問題。園區(qū)在人才吸納工作中遇到“引不進、留不住”的困難,技術人才普遍不足,科技力量薄弱,尤其缺少懂技術、會管理、善經(jīng)營的復合型人才。園區(qū)建設周期長、投入大、周轉(zhuǎn)慢、回報低,受到建設資金有限、貸款額度不高,國家扶持不足等影響,資金缺口較大。部分地方土地流轉(zhuǎn)工作推進緩慢,大面積連片土地供給不足,延緩了園區(qū)的發(fā)展。

        四是發(fā)展環(huán)境難盡人意。相關政策制約客觀存在。農(nóng)業(yè)開發(fā)項目中畜禽和水產(chǎn)養(yǎng)殖用地、管理用房占地、稅收信貸等方面政策都不同程度地制約了農(nóng)業(yè)園區(qū)發(fā)展。

        五是領導體制亟須理順。在我國園區(qū)的建立和發(fā)展過程中,園區(qū)發(fā)展水平一直得不到大的突破。一方面,領導重視不夠,有個別國家農(nóng)業(yè)科技園區(qū)早在2002年就被科技部批準為國家級園區(qū),但直到2005年才成立園區(qū)管委會,即使成立了管委會,也因職責不到位,人員不到崗等原因,無法正常開展園區(qū)聯(lián)系、項目整理、綜合管理等工作。另一方面,職能較為分散。部分園區(qū)存在履行管理和實施職能的部門不相一致的問題,如科技局、財政局等負責相關園區(qū)的項目、資金管理,而具體操作實施卻由農(nóng)業(yè)部門負責,職能分散、溝通不暢,使園區(qū)的工作受到一定程度的影響。

        3.園區(qū)發(fā)展對策分析

        他山之石,可以攻玉。通過對全國303家國家農(nóng)業(yè)科技園區(qū)建設情況的分析與思考,開闊了我們的思路,也堅定了我們建設園區(qū)的信心。因此,建議園區(qū)采取“政府引導、市場運作、產(chǎn)業(yè)帶動、效益優(yōu)先”的方式,走農(nóng)科教相結(jié)合、產(chǎn)學研一體化之路。

        3.1 政府投入是基礎

        農(nóng)業(yè)科技園區(qū)建設周期長、投入成本高、產(chǎn)出效益低。因此,在園區(qū)先期建設過程中,僅憑園區(qū)自身積累難以完成基礎設施建設,不利于園區(qū)、企業(yè)的健康發(fā)展。通過對全國園區(qū)的分析研究,大部分當?shù)卣及缪萘恕坝∠扔?、筑巢引鳳”的角色。

        3.2 投融資運作是重點

        當前,園區(qū)開發(fā)建設融資方式主要有5種,即傳統(tǒng)的商業(yè)銀行貸款、土地滾動開發(fā)、融資劃片開發(fā)、產(chǎn)業(yè)投資基金和項目融資。相比越來越困難的銀行間接融資,通過園區(qū)管委會下轄的投融資平臺,獲取直接或間接融資,成為爭取財政和項目經(jīng)費之外,各大園區(qū)籌措發(fā)展資金的最主要途徑。

        3.3 合理運營是關鍵

        以園區(qū)企業(yè)為主體,保留土地使用權,將園區(qū)土地全部托管給管委會,由管委會統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一開發(fā)。通過管委會對園區(qū)土地進行開發(fā)建設和招商引資,提升土地價值,擴大資產(chǎn)規(guī)模,實現(xiàn)管委會與企業(yè)雙贏。如,湖北武漢園區(qū)通過土地托管的方式,將園區(qū)企業(yè)與管委會結(jié)成利益共同體,按照“政府引導、企業(yè)開發(fā)、市場運作、滾動發(fā)展”的運營機制,在短期內(nèi)實現(xiàn)了良好的經(jīng)濟效益和社會效益。由管委會與園區(qū)企業(yè)成立合營公司,并由管委會進行控股管理。由政府回購土地進行變現(xiàn),托底經(jīng)營。將園區(qū)的開發(fā)建設、運營管理、招商引資等職能全部收歸政府,同時也由政府承擔了全部風險。

        3.4 政策支持是保障

        通過對全國園區(qū)的分析,凡是建設較為成功的園區(qū)都擁有完整、符合園區(qū)實際且操作性強的配套支持政策。主要包括建設用地和土地使用政策、稅收和金融扶持政策、鼓勵科技人員創(chuàng)業(yè)政策,園區(qū)建設經(jīng)費支持政策等。如,新疆昌吉園區(qū)在建立初期,當?shù)卣蜑閳@區(qū)發(fā)展制定了一整套完善的政策,涵蓋了金融、稅收、土地利用等多方面,促進了園區(qū)土地流轉(zhuǎn)機制的形成,另一方面優(yōu)惠的稅收政策和創(chuàng)業(yè)政策又吸引了一大批企業(yè)和人才來園區(qū)投資興業(yè),使園區(qū)不斷發(fā)展壯大。

        3.5 實現(xiàn)效益是根本

        提高園區(qū)經(jīng)濟效益主要是通過產(chǎn)業(yè)的發(fā)展,一方面要著力培植龍頭企業(yè),另一方面要促進產(chǎn)業(yè)結(jié)構優(yōu)化升級。園區(qū)建設經(jīng)驗表明,龍頭企業(yè)在園區(qū)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展中的作用舉足輕重。在建設過程中,大多園區(qū)都把發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營作為抓手,走產(chǎn)學研相結(jié)合的道路,加快科研創(chuàng)新,提高產(chǎn)品附加值,再通過合理的稅收分成政策明確園區(qū)利益分配機制,從而推動園區(qū)可持續(xù)發(fā)展。如,上海浦東園區(qū)在發(fā)展中依托龍頭企業(yè)集聚,帶動科技功能輻射,促進產(chǎn)業(yè)鏈延伸,產(chǎn)生了巨大的洼地效應,成功的匯集了科技、金融、服務、管理等諸多要素,實現(xiàn)了良好的經(jīng)濟效益、社會效益和生態(tài)效益。

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