李強華

民國時期海權的認知向度、實踐路徑及制約因素

李強華

（上海海洋大學 海洋文化與法律學院，上海 201306）

為了應付日益嚴重的海權危機，民國時期國人對海權的認知和實踐進行了積極探索。海權認知涵蓋了海洋權力、海洋權利及海洋權益三重向度；海權實踐路徑表現(xiàn)在加強海軍建設以提升海洋權力、多管齊下以維護海洋權利、發(fā)展海洋經(jīng)濟以爭取海洋權益；海權認知和實踐受到政治動蕩、財政拮據(jù)、觀念守舊等因素制約。民國時期海權認知和實踐經(jīng)驗教訓對當今中國加快海洋強國建設依然有著深刻啟示。

海權；民國；認知向度；實踐路徑；制約因素

鴉片戰(zhàn)爭以降，中華民族的海權意識在抵御外侮過程中逐漸覺醒，盡管在海權維護方面作出了艱苦努力，但未能避免海權喪失的結局，這一苦果遺留給了民國[1]，“外侮紛乘，益以霸海政策，挾軍力為后盾”[2]455。面對日益嚴重的海權危機，民國政府開啟了“興海防，爭海權”的新征程，并且取得了一定的成效。關于民國海權問題研究，過去學界關注焦點是南海諸島的主權維護①，而對于民國時期海權認知向度的演變、實踐路徑的拓展、制約因素的表現(xiàn)以及對新中國海權發(fā)展的影響等問題，缺乏系統(tǒng)梳理和必要關注。有鑒于此，本文試圖從認知向度、實踐路徑及制約因素三個維度系統(tǒng)探究民國時期的海權問題，以期在理論上拓展中國近代海權研究的視角，實踐上為我國海權發(fā)展和海洋強國建設提供借鑒和啟示。

一、民國時期海權認知的三重向度

（一）作為海洋權力的海權

近代海洋權力是指通過海軍控制海洋的強制力量。民國時期，加強海防以維護國家安全是中華民族面臨的首要命題，對海洋權力的追求是關鍵所在。首先，海洋權力決定國家盛衰。民國初年，孫中山認為決定國力之盛衰強弱的是海而非陸，海洋權力強者其國力也強[3]。第一次世界大戰(zhàn)爆發(fā)起因于列強對海洋權力的爭奪，無論英德之戰(zhàn)還是德美之戰(zhàn)皆是為了爭奪海上霸權。其次，列強的海洋權力爭奪影響到中國安危。隨著世界海權競爭區(qū)域逐漸由地中海到大西洋到太平洋的轉(zhuǎn)移，作為太平洋重心的中國面臨嚴重的海權危機，甚至關系到中華民族的未來命運。孫中山、陳獨秀、蔣介石等對此都深感憂慮。孫中山認為中國是太平洋海權之爭的焦點，“誰握此門戶，則有此堂奧、有此寶藏也”[4]。陳獨秀認為處于世界海權爭霸之際，國家喪失海權如同人失去手足無法行動一樣[5]43。蔣介石認為我國漫長的海岸線就是國家的生命線和國防線，能否維持太平洋之和平與中華民族之生存，就看我國“能否建立一海權國家”[6]。追求海洋權力是化解民族危機的重要辦法，亟需建設一支強大海軍。

（二）作為海洋權利的海權

民國時期除了從軍事視角把海權視為一種強制力量外，國人還從法權的意義上認知海權，把海權視為主權國家享有的各項海洋權利。首先，海權是國家主權的一部分。張謇認為漁權即海權，海權是國家主權一部分，必須把列強對我國漁權的侵犯上升到侵犯國家主權高度加以審視并采取措施捍衛(wèi)漁權。陳獨秀認為國家主權就是自己做主的權柄[5]40，海洋權利的喪失則意味著中國主權喪失，表現(xiàn)在外國冰輪隨便停泊中國?？?、出入長江，“各國的兵輪，你來我往，跑得比中國人還熟些”[5]51。中國必須收復喪失的海港權、領港權、航路權等海洋權利，才能實現(xiàn)國家主權的完整。其次，海洋國土是國家領土的一部分。陳紹寬認為一個獨立國家包括土地、人民和主權，土地包括領海領土，海權被人侵占比陸地被人侵削更厲害，因為把守不住作為國家門戶的海洋，“還有什么主權不主權呢”[7]3-4？沒有了海洋國土，也就無海洋權利可言，國家主權也就隨之喪失。從國家主權高度對海洋權利重要性的認知，激發(fā)了民國不同社會階層人士收復和維護海洋權利的斗志，最終在收復引水權、捍衛(wèi)漁權、接收南海諸島等海洋權利維護的實踐中取得成效。

（三）作為海洋權益的海權

海洋權益特指由海洋權利產(chǎn)生的各種經(jīng)濟、政治、文化等利益[8]。古代中國對海洋利益的認知基本停留在“舟楫之便”“漁鹽之利”以及防御外敵入侵的天然屏障等層面。晚清以降，列強踏海而來促使了國人海洋觀念變化，海洋防御功能弱化而經(jīng)濟價值逐漸凸顯。海洋經(jīng)略意識的覺醒使得國人在海洋運輸業(yè)、海洋漁業(yè)、沿海墾牧等方面取得較大發(fā)展。到了民國時期，海洋的經(jīng)濟價值更加凸顯。一方面，鞏固國防需要發(fā)展海洋經(jīng)濟。以發(fā)展海運業(yè)為例，“發(fā)展海運，既足以充實經(jīng)濟……反之就貧弱”[2]55，國家富強可以建設強大海軍，從而為海運業(yè)發(fā)展保駕護航，二者相互促進。另一方面，發(fā)展海洋經(jīng)濟是與列強爭奪海洋權益的重要手段。列強在中國的侵漁、壟斷海上貿(mào)易、開采南海諸島的礦產(chǎn)等行為都是對中國海洋權益的侵占，與中國的海洋經(jīng)略意識淡薄和開發(fā)利用海洋能力不足不無關系。為了阻塞利權外溢的漏卮，民國時期在發(fā)展遠洋航運業(yè)、海洋漁業(yè)等方面取得了重大進展，爭取了海洋權益，提升了經(jīng)略海洋的能力。

二、民國時期海權實踐的多維路徑

（一）加強海軍建設以提升海洋權力

第一，改革海軍建制以提升海軍管理水平。晚清時期，為了提升海軍管理水平，在機構設置上經(jīng)歷了海防股、海軍衙門、海軍處、海軍部的演變歷程。到了內(nèi)戰(zhàn)不斷的民國時期，作為國家統(tǒng)治工具的海軍成了軍閥私有之物[9]，解決海軍統(tǒng)一問題依然困難重重，解決這一難題促使海軍建制的演變。首先，北洋政府時期海軍建制——由合到分。北洋政府時期，海軍部下設海軍最高軍令機關總司令處，下轄左、右兩個艦隊，按巡洋、巡江性質(zhì)劃分權限，1912年12月改左、右艦隊為第一、第二艦隊，1913年增設海軍練習艦隊。護法戰(zhàn)爭中，隨著程璧光、林葆懌率領部分艦隊南下護法，海軍分裂為兩個海軍部，這是北洋海軍第一次分裂。隨著駐滬海軍的獨立，北洋海軍發(fā)生第二次分裂?？傊?，這一時期海軍統(tǒng)一經(jīng)歷了由合到分的過程，直至北洋政府海軍于1927年3月易幟成為國民政府中央海軍，才實現(xiàn)了形式上的統(tǒng)一。其次，國民政府時期海軍建制——由分到合。國民政府于1928年12月設立海軍署，1929年4月改海軍署為海軍部，兼管軍政和軍令。海軍部保留海軍總司令部，將艦隊編制為第一艦隊、第二艦隊、練習艦隊、魚雷游擊隊、巡防隊、測量隊等六支。1933年7月，國民政府將東北海軍改編為海軍第3艦隊。1938年1月，撤銷海軍部，改組為海軍總司令部，隸屬軍政部。1945年12月裁撤海軍總司令部，在軍政部下設立海軍處。1946年10月，國民政府成立國防部，下設陸、海、空軍及聯(lián)合后勤四個司令部，海軍司令部初設1廳、5處、6署和4個基地司令部，將艦隊編組為駐地青島的第一艦隊、駐地上海的第二艦隊、駐地九江的江防艦隊、海岸巡防艇隊以及第一至十炮艇隊[10]474。至此，海軍的領導權歸于統(tǒng)一。相比晚清海軍建制而言，民國時期海軍建制逐漸走向完善和成熟，但由于內(nèi)戰(zhàn)頻繁和派系“互相排擠，無合作互助的精神”[2]56，使得海軍分裂嚴重，對海軍建設造成諸多消極影響。

第二，建設海軍裝備以提升海軍戰(zhàn)斗力。近代中國海軍裝備建設開始于第二次鴉片戰(zhàn)爭后的“師夷智以造炮制船”，到甲午戰(zhàn)爭前夕，中國艦艇數(shù)量和噸位排在世界第十位。甲午戰(zhàn)爭遭受重創(chuàng)后，開始了海軍重建，也為民國海軍建設奠定了一定基礎。首先，北京臨時政府的海軍部成立之際，中國海軍的艦艇數(shù)量和質(zhì)量在世界海軍排名第16位[11]145-146。這一時期海軍裝備建設皆按照防御計劃進行，海軍部擬定的《海軍第一次制艦計劃案》明確指出海軍應取攻守兼營主義并制定了“守防計劃”和“巡防計劃”。第一期守防計劃以守衛(wèi)港灣、嚴固江海門戶為主，需配置各類艦、艇、船219艘，各類營、庫、廠、塢66所。第二期巡防計劃擬設巡防艦隊三隊，配置戰(zhàn)斗艦等各類艦艇54艘[11]153-159。此項計劃最后并未得到落實。參謀本部制定的《民國三年至十年第一次造艦計劃案并理由書》計劃在1920年前配置戰(zhàn)斗巡洋艦等各類艦艇96艘約30萬噸，這個計劃同樣也無下文?？傊徟炗媱潯巴耆辉诖藭r民國政府財政所能負擔的范圍內(nèi)，已屬超越實際的離譜之議”[12]。盡管如此，北洋政府時期還是新添了一些艦船，一是前清從德國、日本、英國、意大利等國家訂購的炮艦紛紛駛抵中國；二是國內(nèi)江南造船所、大沽造船所、福州船政局制造了一些炮艇、拖船、測量艇等；三是扣押的德國炮艦作為第一次世界大戰(zhàn)戰(zhàn)利品直接被編入了中國艦隊。其次，蔣介石在1928年提出要在15年內(nèi)建成60萬噸的海軍，使中華民國成為世界一等海軍國。事實上60萬噸的海軍也只相當于列強最低的海軍總噸位數(shù)的七成[7]64。1934年《國防計劃》中的造艦計劃第一期為五年，取小艦主義，側重飛、潛，以漸進及累進之法達成。擬造向?qū)?艘、驅(qū)逐艦16艘、潛水艦21艘、水雷敷設艦4艘、掃雷艦8艘、水上飛機爆擊機150架[11]217-218。從民國成立到抗日戰(zhàn)爭爆發(fā)前，舊有和新增的各類艦艇合計66艘，最大的3000噸，最小的300噸，總排水量約5.9034萬噸[10]383。抗戰(zhàn)結束時，民國海軍僅剩余15艘，總噸位約7000余噸，海軍官兵只有1.1萬余人[13]499。加上接收日偽投降艦船及英美艦船，到1948年編入戰(zhàn)斗序列的艦船為275艘，19余萬噸，官兵約4萬人[10]474。

第三，培養(yǎng)人才以提升海軍官兵素質(zhì)。到了民國時期，中國傳統(tǒng)海軍教育中的知識和技能已經(jīng)難以跟上世界海軍發(fā)展步伐，“若欲興復海軍，則非預備人才不可。若欲預備人才，則非刷新教育不可”[2]101。與晚清海軍人才培養(yǎng)途徑相似，民國時期也采用了國內(nèi)培養(yǎng)和選派留學生出國留學兩種途徑。首先，興辦學校培養(yǎng)人才。民國時期興辦的海軍學校包括改造清末遺留的海軍學堂和創(chuàng)設新的海軍學校兩類。由清末遺留的海軍學堂改造而來的新學校主要有黃埔海軍學校、煙臺海軍學校、南京海軍軍官學校等10余所，分別被劃分成海軍小學校、中學校、大學校三級教育體系。創(chuàng)辦的新學校主要有海軍雷電學校、福州海軍飛潛學校、大沽海軍管輪學校等7所[10]66-90。就專業(yè)人才培養(yǎng)目標而言，亟需培養(yǎng)飛行、潛艇方面的人才，因為從世界海軍發(fā)展趨勢來看，“歐戰(zhàn)之后，各國海軍政策，漸有改巨艦而傾向于飛潛之趨勢”[2]5。就人才綜合素養(yǎng)提升而言，亟需注重精神教育，“故處今而言振興我國海軍，養(yǎng)勇實為第一要義。舍此而徒言造艦增器，亟亟焉惟門面之是務”[2]15，唯有培養(yǎng)具備英勇無畏、勇于犧牲之高尚人格的人才，日后方能堪膺捍國御侮之重任。然而，由于國內(nèi)人才培養(yǎng)缺乏統(tǒng)一規(guī)劃和部署，導致“教法課程，參差不一”，海軍學校受政治影響而不能自主獨立，影響了人才培養(yǎng)的質(zhì)量。其次，選派留學生出國深造。北洋政府時期，從1913年至1925年，派出外留學生約50余人，派往的國家有奧地利、英國、美國、法國、日本、菲律賓等國，留學生所學專業(yè)包括新式魚雷、潛艇、醫(yī)學、無線電、航空等[10]90-93。國民政府時期，選派海軍留學生人數(shù)有所增加。從1929年到1938年的十年間，派出留學生約120余人，派往的國家有英國、美國、日本、意大利德國等。留學生所學專業(yè)也有所拓展，包括測量制圖、內(nèi)燃機工程、魚雷、輪機、電機工程、駕駛、快艇技術、潛艇[10]307-311。民國時期所派留學生盡管數(shù)量較晚清有所減少，但派往的國家除了英、法、日等國以外，增添了許多新的國家，留學生所學專業(yè)也更加豐富，除了傳統(tǒng)的駕駛和輪機外，增添了潛艇、戰(zhàn)術、電機工程、醫(yī)學等新專業(yè)。

民國時期海軍建設根本目的是追求海洋權力以求自存，“非如其他帝國主義的國家，以擴充海軍為手段，以侵略弱小民族，攫取其權利目的所可比”[2]324。各種因素制約使得民國時期海軍實力依然落后于諸多列強的海軍。與抗戰(zhàn)時期的日本海軍相比，民國海軍經(jīng)費投入不到日本的五百分之一，實力上不及日本海軍的二十五分之一[7]305。

（二）多管齊下以維護海洋權利

第一，劃定海界和收復海洋權利。首先，關于劃定海界。盡管《萬國公法》就“管沿海近處之權”有明確規(guī)定[14]，但民國時期一些列強經(jīng)常違背公法規(guī)定侵奪中國海權，其部分原因在于中國沿海的公海、私海、島嶼周圍的界線未有明確劃定界線[11]433。為了劃定海界，1921年7月在海軍部設立了海界委員會，海界委員會認為海界是公法之基礎、軍事之防線、主權之疆界、御侮之藩籬，在參照他國海界寬度的基礎上，最后決議中國海界從沿海凸凹處再推自身照潮落地點外推三海里為界，漁界同此界線[15]。海界的劃分為維護海洋權利奠定了法律依據(jù)。盡管由于各種因素無法根本改變中國鄰海主權被侵奪的現(xiàn)狀，但這不能掩蓋中國政府對于領海制度討論的積極意義[16]。其次，收復海洋權利。與列強簽訂的一系列不平等條約侵奪了中國諸多海洋權利，不僅破壞了中國領土和主權的完整，而且導致中國海洋利益遭到嚴重侵奪，當務之急需要收復喪失的海港權、引水權、航行權等海洋權利。從北方被俄所占的海參崴到南方被英、葡所占的香港、澳門，中國最重要的海港所剩無余，這些港口皆處于十分重要的戰(zhàn)略位置，所以要爭取盡快收復海港權。作為“為國權所關，亦為軍事所系”的引水權是國家主權的組成部分[7]52。近代中國的引水權喪失開始于1843年7月簽訂的《中美望廈條約》，條約規(guī)定允許外國船只自己雇傭引水員[17]。1868年11月施行的由海關總稅司局赫德擬定的《各海口引水總章》標志著中國引水權徹底喪失，既威脅了國防安全也損害到航運業(yè)利益。郭壽生認為引水權之喪失，不獨影響到我國的國權海防，而且影響到我國航業(yè)與人民之生計，“外國船舶因得外人引水……與引水權喪失后我國所受之損害”[18]。民國時期為了收回引水權進行了艱苦的斗爭。從1934年到1937年，海員與一部分航商的請愿、抗議、罷工就有30多次[19]。直至抗日戰(zhàn)爭勝利后，隨著引水法規(guī)、管理制度以及引水人隊伍的建立，才逐步收回引水權。新中國成立后頒布《關于1950年航務工作的決定》《海港管理暫行條例》，才徹底收回引水權。中國內(nèi)河航行權的喪失始于第二次鴉片戰(zhàn)爭前的長江對外開放，甲午中日戰(zhàn)爭后，列強又攫取了珠江等河流等航行權。內(nèi)河航行權實際上是海權在內(nèi)陸的進一步延伸。民國時期為內(nèi)河航行權的收復做出努力，但收效甚微，直到新中國成立后《海港管理暫行條例》《外籍輪船進出口管理暫行辦法》的頒布，才徹底收回了沿海和內(nèi)河航行權。

第二，接收南海諸島。法國控制安南以后，開始圖謀戰(zhàn)略位置十分重要的西沙群島，搜集史料試圖證明安南對西沙群島擁有“先有權”。1932年法國宣布侵占西沙群島的武德島，1933年7月侵占南沙群島中的九小島。1937年9月，日本軍艦“夕張”號登陸東沙島后將其更名為“西澤島”。1939年2月日本攻陷海南島后，進占西沙、南沙、東沙群島，將南沙群島更名為新南群島，西沙群島更名為平田群島，全部歸臺灣總督管轄，隸屬高雄縣。日本戰(zhàn)敗后，1945年8月26日全部退出南海諸島。國民政府于1946年7月將南海諸島改歸廣東政府管轄，8月令飭廣東政府接收南海諸島，10月“太平”“中業(yè)”兩艦進駐南沙最大島嶼長島，“永興”“中建”兩艦進駐西沙最大島嶼林島，隨后在各島立碑紀念，對東沙、西沙、中沙、南沙群島及各島、礁、沙、灘名稱進行重新命定，海軍開始進駐各群島[10]468。南海諸島對于中國而言具有十分重要的地緣戰(zhàn)略意義，“在資源及戰(zhàn)略意義上僅次于中國大陸”[2]563。在接受南海諸島過程中，海軍成為收復、進駐乃至管理南海諸島不可替代的主角，海軍永遠是維護海洋權益的中堅力量[13]543。

第三，抵制外輪侵漁以維護漁權。從晚清至民國，沿海漁權一直遭受列強侵奪，先是德輪侵漁，接著日本又追蹤而至，“北起大連，南至臺灣，隨處侵漁”[2]493。日本在1914年占據(jù)青島后，就在青島捕魚，青島成為日本在華侵漁根據(jù)地。1928-1931年，成隊日漁輪由兵艦率領并保護，在臨洪口及長江口外一帶漁場侵捕，有漁輪38艘，是日本在華侵捕最為猖獗之際。日本在華南侵漁主要以臺灣和香港為根據(jù)地并設立公司。面對日本的侵漁，民國政府就通過派炮艦驅(qū)逐以及外交等手段進行維權。1931年，財政部長孔祥熙提案國府會議取締日輪侵漁辦法，公布領海界線及海關緝私界線，通過豁免漁稅減輕本國漁民負擔，外籍百噸以下小輪進口捕魚則按規(guī)定納稅。然而，迫于日本強硬交涉，該辦法暫緩實行，未能從根本上解決日本對中國漁業(yè)權的侵犯[20]。漁權維護需要海軍作后盾，列強“倚賴著強大的海軍為后盾，以與我國漁民的赤手空拳相較，自然又要優(yōu)越得多了”[2]494，漁權屢遭侵犯與當時中國海軍不夠強大不無關系。

（三）發(fā)展海洋經(jīng)濟以爭取海洋權益

第一，發(fā)展海洋運輸業(yè)。晚清時期，在世界“大航運”的時代背景下，魏源、李鴻章、孫中山、張謇等有識之士順應了世界各國大力發(fā)展海上運輸業(yè)的潮流，積極探索近代中國海上運輸業(yè)的發(fā)展方向。到了民國時期，中國海外貿(mào)易幾乎被外國船只壟斷，海洋權益遭受嚴重侵犯。按照國際法規(guī)定，一國沿海岸和內(nèi)河航運，一般只有本國船只可以通行，所以民國時期外國船只在中國港口和內(nèi)河之間航運完全是締約列強強加給中國的[21]。為了與列強的在華航運業(yè)爭競，民國著力發(fā)展海運業(yè)。具體舉措包括：一是提供制度保障和加強管理。民國初期頒布的諸多保護和鼓勵工商業(yè)發(fā)展的法令為海運業(yè)的發(fā)展提供了制度保障。1930年成立了管理航運事務的專門機構航政局，確保了海運業(yè)發(fā)展的規(guī)范性和有序性。二是增加商船和航線數(shù)量。北洋政府時期，萬噸級的輪船實現(xiàn)了零的突破，輪船數(shù)量和遠洋航線也急劇增長。截至1924年，42個遠洋航線企業(yè)擁有輪船73只，總噸數(shù)達到13.1107萬噸。國民政府時期，中國輪船數(shù)量和海運公司繼續(xù)增加，到1936年為止，擁有萬噸以上輪船的公司14個，5000噸以上輪船的公司有27個。三是大力培養(yǎng)海運業(yè)人才。開辦了吳淞商船學校等航運學校，到1936年已有4039人獲得中級或高級船員證書[22]。四是爭取華僑支持，海外航線因華僑參與創(chuàng)辦遠洋航運公司而不斷增多。盡管海運業(yè)相比晚清而言有較大發(fā)展，但依然受到內(nèi)戰(zhàn)不斷以及列強對中國內(nèi)河航運權侵奪等因素的制約，比如“海岸被侵占了……次之是出入口的關稅的堅守”[2]466。

第二，發(fā)展海洋漁業(yè)。晚清時期中國漁權受到列強侵犯，為了維護漁權，晚清政府規(guī)定了新舊漁業(yè)行漁范圍，近海屬于中國主權范圍內(nèi)，遠洋為公共之地，因此拖船捕魚應選擇遠洋，小船捕魚宜在近海，做到內(nèi)外相資為用[2]492，并在各省設立漁業(yè)公司管理漁政。民國時期，中國漁權進一步遭到列強侵奪，中國漁業(yè)更是一落千丈，“他國的漁船有他的本國軍艦做他們的護符，遂變本加厲，乘隙而入打盡我們鄰海的魚，賣給我國，將我們的金錢吸收而去”[7]66。為了進一步發(fā)展?jié)O業(yè)，維護漁權，民國政府采取了以下措施：一是加強漁業(yè)管理。民國初年，農(nóng)林部設立漁業(yè)局管理漁政。在農(nóng)林部合并至農(nóng)商部后，設漁牧司管理漁政。1929年國民政府頒布了漁業(yè)法及漁會法。1934年下令豁免漁稅以刺激漁業(yè)發(fā)展[19]17-30。二是開展?jié)O業(yè)實驗與調(diào)查。分別創(chuàng)辦山東省立水產(chǎn)實驗場、定海漁業(yè)技術傳習所、江蘇省立漁業(yè)試驗場等研究場所。設置海洋調(diào)查所負責海洋漁業(yè)調(diào)查，調(diào)查所設置海洋部、水產(chǎn)生物部及編輯調(diào)查部[19]101-106。三是加強水產(chǎn)人才培養(yǎng)。創(chuàng)辦江蘇省立水產(chǎn)學校、浙江省立高級水產(chǎn)學校、集美高級水產(chǎn)航海學校等學校，為漁業(yè)發(fā)展培養(yǎng)了諸多人才。經(jīng)過努力，民國時期的海洋漁業(yè)有了較大發(fā)展，實現(xiàn)了通過發(fā)展?jié)O權以維護海權的目的。

三、民國時期海權認知和實踐的制約因素

（一）政治因素的制約

首先，國內(nèi)政治動蕩制約了對海權認知和實踐的關注。北洋政府時期軍閥混戰(zhàn)不斷，先后爆發(fā)了二次革命、護國運動、護法運動、直皖戰(zhàn)爭、直奉戰(zhàn)爭、齊盧之戰(zhàn)以及北伐戰(zhàn)爭等，南京國民政府統(tǒng)一中國后，又爆發(fā)了抗日戰(zhàn)爭、國共內(nèi)戰(zhàn)等。戰(zhàn)爭帶來的局勢動蕩，使得政府難以投入大量的財力、人力、物力用于海權的維護和發(fā)展。其次，戰(zhàn)爭以內(nèi)戰(zhàn)為主使得海軍建設失去內(nèi)在動力。內(nèi)戰(zhàn)多以陸戰(zhàn)為主，海軍僅僅作為戰(zhàn)爭的輔助力量。無論是北洋政府還是國民政府都無需借助發(fā)展海軍來增強軍事戰(zhàn)斗力，因此也就不可能像晚清建設北洋海軍那樣投入巨大財力和人力建設海軍，致使海軍建設失去了內(nèi)在驅(qū)動力。再次，政治分裂制約了海軍現(xiàn)代化進程。海軍分屬不同派系，使得海軍發(fā)展缺乏統(tǒng)一規(guī)劃和管理。東北系、閩系、粵系等不同派系的海軍“挾省界的私見，門戶各立，所以從未統(tǒng)一指揮”[2]79，海軍完全淪喪為各軍閥利用的工具。海軍的分裂自然無法集全國之力加以興辦，“自來皆一黨一系所把持，非全國人眾志成城之海軍”[2]50。海軍建設無法上升到國家戰(zhàn)略層次加以規(guī)劃和統(tǒng)一管理，各政治軍事集團僅僅以戰(zhàn)勝國內(nèi)對手為最終目的，無法整合全國的人才、資金、技術以制造和研制新型武器和艦船，致使海軍失去了走向現(xiàn)代化所必須的條件。

（二）經(jīng)濟因素的制約

民國時期由于戰(zhàn)爭不斷，中國長期處于內(nèi)亂狀態(tài)，生產(chǎn)力遭到破壞，消耗了大量的財力、物力和人力。南京臨時政府財政拮據(jù)到靠借債度日，南北統(tǒng)一后依然庫空如洗[23]。北洋政府時期，財政可謂捉襟見肘，度日如年，在政府支出中，軍費高居首位，財政預算中的軍費開支平均為預算數(shù)的39%[24]。南京國民政府成立后，其財政支出主要用于戰(zhàn)費，并且債臺高筑。以1934年國民政府財政實支為例，軍事費占3.678億元，占實支總額的34.4%，債務費為3.56億元，占實支總額的33.2%，兩者合計占實支總額的67.6%[25]。抗日戰(zhàn)爭爆發(fā)后，國民政府的財政開支由于軍政開支居高不下，導致赤字情況漸趨嚴重。因此，從客觀原因來看，財政拮據(jù)限制了海軍建設的經(jīng)費投入。“民國以后，軍閥把持政權，一切國家財力，都消耗于內(nèi)戰(zhàn)，海軍經(jīng)費幾至不能維持，更談不到建設。國民革命軍統(tǒng)一全國，國民政府奠都南京，此時才提倡海軍新建設，但以國家財政竭蹶，對于海軍建設，不能達到目的?！盵2]323各強國海軍建設每年所用經(jīng)費恒占全國歲收百分之三十左右，而中國海軍經(jīng)費每月尚不及全國歲收千分之一二[7]63，“吾國海軍，則僅占軍費全數(shù)百分之一有齊，較之土耳其、阿根廷、希臘諸小邦，尚屬有遜”[2]133。從主觀原因來看，民國時期由于對海軍重視程度要弱于空軍和陸軍，因此在經(jīng)費投入上也就相對較少?？哲娒吭陆?jīng)費一百萬，陸軍每月經(jīng)費兩千萬，而海軍每月經(jīng)費每月不過四十萬[7]113。總之，主客觀雙重原因影響到海軍軍費投入，制約了海軍發(fā)展，而沒有強大的海軍也就無法為海洋權利維護和海洋權益爭取提供堅強后盾。

（三）觀念因素的制約

“重陸輕?！焙汀吧岷Ｑ钥铡钡乃枷胗^念制約了民國海權認知和實踐。中國自古以來外患主要來自西北邊疆，形成了固守陸疆的國防觀念，“秦筑長城，漢平西域……此種陳舊的思想，在海上風云變化萬狀的今日，如仍存留而不予祛除，實在是大時代的落伍者”[2]567-568。受重陸輕海思想影響，蔣介石認為如果中英開戰(zhàn)，中國可以依據(jù)大陸與英國相持，因為英國憑借的艦炮離開了海岸一百里地方作戰(zhàn)就失去效能了。蔣介石對英國海軍戰(zhàn)斗力缺乏正確研判，防御策略還停留在第一次鴉片戰(zhàn)爭的“以守為戰(zhàn)”的防御思想。蔣介石的重陸輕海思想加上“攘外必先安內(nèi)”的國策，直接決定其對海軍建設的重視程度。蔣介石認為中國海軍建設既無基礎、經(jīng)費短缺且周期太長，所以在海防建設上堅持“陸主海從”并以空軍建設為中心的原則。一直到蔣介石敗走臺灣還認為如果陸軍精強則勝十年海軍[26]。就“舍海言空”觀念而言，民國政要們大都認為海軍建設周期長，加強空軍建設更有利于鞏固海防和維護海權。部分有識之士對此觀點進行了批評，指出了海軍建設不可廢的幾點理由：一是空軍只能避免敵人的纏繞，不能防守本國海岸和占領敵國海疆；二是海軍是海防前鋒，沒有海軍作為前驅(qū)加以協(xié)防，空軍很難發(fā)揮作用，“空軍如欲活動于海外，須賴海軍力量為之縮短距離，更賴海軍運輸為之接濟”[7]310；三是空軍續(xù)航能力總是有其限度，且無法建立空中根據(jù)地?？傊?，海、陸、空各軍建設應當兼籌并顧，缺一不可，“尤其是強鄰壓境，外患逼迫，海防為第一線，更難忽視”[2]326。

四、結語

與晚清相比，民國時期的海權認知和實踐具備一定的內(nèi)在基礎和外在條件。從內(nèi)在基礎來看，一是晚清海權得失成敗為民國海權認知和實踐提供了經(jīng)驗借鑒；二是晚清遺留下來的海軍人才及軍事裝備為民國海軍建設奠定了基礎。從外在條件來看，一是西方海權論及國際法在中國進一步傳播為國人海權意識提升和海權維護手段拓展提供了外在機緣；二是第一次世界大戰(zhàn)的爆發(fā)使得世界格局發(fā)生了變化，歐洲列強放松了對中國的侵略，一定程度上為中國海權維護和發(fā)展贏得了時間和空間。民國時期的海權認知和實踐取得了一定的進展：一是海軍在人才培養(yǎng)、艦炮置辦及軍制變革等方面相對晚清海軍建設而言都有新的突破；二是國民海權意識有了顯著提升，尤其突出的是知識階層通過創(chuàng)辦《海軍雜志》《海軍整建月刊》等雜志以及其他藝術形式廣泛宣傳海權，為海權認知和實踐奠定了思想基礎和輿論氛圍；三是在海權維護和海洋經(jīng)濟發(fā)展方面取得了一定成績。但是，我們也不能忽視政治動蕩、財政匱乏、觀念守舊等因素對民國時期海權認知和實踐的制約，使得中華民族的海權維護和發(fā)展錯失了許多寶貴的機遇。1943年11月，蔣介石兩次拒絕羅斯福關于二戰(zhàn)后由中國管理琉球群島的建議，無疑是一重大失誤。這不僅體現(xiàn)出以蔣介石為首的民國政府海權意識薄弱，也反映了其罔顧民族國家重大利益，致力于反共、鞏固反動統(tǒng)治的本質(zhì)。民國時期海權認知和實踐的經(jīng)驗教訓，對于我國加快海洋強國建設而言，依然有著重要啟示意義。

① 這方面代表性論文有：林金枝《1912-1949年中國政府行使和維護南海諸島主權的斗爭》，《南洋問題研究》1991年第4期；李金明《抗戰(zhàn)前后中國政府維護西沙、南沙群島主權的斗爭》，《中國邊疆史地研究》1998年第3期；鞠海龍《論清末和民國時期我國相關史料在解決南中國海爭端方面的價值》，《史學集刊》2003年第1期；張維縝《民國時期東沙群島海產(chǎn)糾紛芻議》，《史學月刊》2012年第8期；郭淵《明國政府對南海權益的維護與教訓》，《中國海洋大學學報（社會科學版）》2020年第3期。

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The Cognition, Practice and Restrictive Factors of Sea Power in the Period of Republic of China

LI Qiang-hua

（College of Marine Culture and Law, Shanghai Ocean University, Shanghai 201306, China）

In order to cope with the increasingly serious crisis of sea power, Chinese people explored the cognition and practice of sea power actively during the period of the Republic of China. The cognitive dimension of sea power covered three aspects, i.e., marine power, maritime right and maritime rights and interests. The practice path of sea power lied in strengthening the construction of navy to enhance the maritime power, safeguarding the maritime rights through multiple approaches and developing marine economy to strive for marine interests. The restrictive factors of cognition and practice of sea power included political turbulence, financial constraints, conservative ideas and invasion of foreign enemies, etc. The experience and lessons from the cognition and practice of sea power in the period of the Republic of China still have profound enlightenment for China to speed up the construction of a maritime power.

sea power, Republic of China, cognitive dimension, practice path, restrictive factors

K26

A

1001 - 5124（2021）06 - 0062 - 08

2020-12-20

教育部人文社會科學研究規(guī)劃基金項目“晚清海權戰(zhàn)略研究”（18YJAZH045）

李強華（1975-），男，安徽壽縣人，副教授，博士，主要研究方向：海洋戰(zhàn)略和海洋政策研究。E-mail: liqh518@163.com

（責任編輯 周 芬）