摘 要：《民法典》物權編第361條延續(xù)《物權法》之引致性規(guī)定，未對集體建設用地使用權進行實質性制度構建，一定程度上減損了民法法典化之功能，在一定意義導致立法與法律適用成本增加，亦難以為集體建設用地入市提供以私權實現為導向的完整規(guī)則供給。為實現健全城鄉(xiāng)統一建設用地市場的改革目標，亟需凸顯集體建設用地使用權的物權屬性，明確“同地同權”的制度意蘊，平衡集體建設用地使用權之權利配置與土地管理權的關系。后民法典時代集體建設用地使用權的規(guī)則展開與體系構建，應回歸物權基本邏輯，系統明確集體建設用地使用權得失變更規(guī)則。

關鍵詞：民法典;土地管理法;集體建設用地使用權;同地同權

中圖分類號：D923.2文獻標志碼：A

DOI：10.3969/j.issn.1001-2397.2021.06.01

一、引言

土地要素市場化改革，讓市場在資源配置中起決定性作用，是我國市場化發(fā)展階段再出發(fā)的重要任務。①《國民經濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠景目標綱要》對土地要素市場化改革作出進一步部署，要求“建立健全城鄉(xiāng)統一的建設用地市場”，“積極探索實施農村集體經營性建設用地入市制度”。②集體建設用地使用權作為一項用益物權，《民法典》對其未作實質性規(guī)范，而是采引致式立法，交由《土地管理法》等法律規(guī)定調整，這有可能形成集體建設用地使用權權利構造與權利行使的法律漏洞。盡管我國正在探索集體經營性建設用地入市制度之完善，但顯然與建立健全城鄉(xiāng)統一建設用地市場的目標還有相當大的距離，在《民法典》編纂、《土地管理法》第四次修訂均已塵埃落定的背景下，應當如何打破現有法律制度中集體建設用地使用權私權規(guī)范供給不足問題，協調集體建設用地使用權自身蘊含的私權屬性與公法義務之間的張力，為集體經營性建設用地入市提供系統性法制保障，是我國土地制度改革面臨的時代命題。

二、集體建設用地使用權物權規(guī)則的法理檢視

（一）城鄉(xiāng)二元體制與傳統計劃經濟體制存續(xù)

原《物權法》用益物權章將集體建設用地使用權作為建設用地使用權的類型之一。關于原《物權法》是否確立了集體建設用地使用權的物權屬性，學界存在爭議。事實上，根據法律的體系解釋和新《土地管理法》的規(guī)定，我國立法已經確認了集體建設用地使用權的物權地位，其屬于建設用地使用權的子類型。 盡管該法關于集體建設用地使用權的規(guī)定僅有第151條一條，且其引致性規(guī)定模式使得集體建設用地使用權還是帶有較強傳統計劃經濟體制的色彩，但仍具有重大意義，因為其確立了集體建設用地使用權作為一項獨立不動產物權的體系定位。原《物權法》將政策性很強、各地情況不一且物權法很難作出具體規(guī)定的集體建設用地使用權留待未來立法和國家政策調整，保證了其自身的及時出臺。

若是2007年原《物權法》第151條作出原則且靈活的規(guī)定，為今后土地制度改革留下空間全國人大常委會法制工作委員會民法室編：《〈中華人民共和國物權法〉條文說明、立法理由及相關規(guī)定》，北京大學出版社2007年版，第277頁。 ，又尚具有一定合理性的話，那么在其后十七屆三中全會、十八屆三中全會明確集體建設用地入市改革方向，且歷經城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤試點改革、農村“三塊地”制度試點改革，以及《土地管理法》全面修訂，通過作為權利基本法的民法典對集體建設用地使用權權利規(guī)范進行體系構造，可謂正當其時。但《民法典》仍然沿用原《物權法》的引致性規(guī)定，延續(xù)城鄉(xiāng)二元體制，僅將原《物權法》第151條之“應當依照土地管理法等法律規(guī)定辦理”修改為《民法典》第361條之“應當依照土地管理的法律規(guī)定辦理”，“土地管理的法律規(guī)定”主要應指《土地管理法》。現行《土地管理法》關于建設用地使用權規(guī)范則集中在第四章“耕地保護”和第五章“建設用地”內，具體表現為兩類規(guī)范：一是既有的管理規(guī)范，即嚴控農地用途轉變和非農業(yè)建設“占補平衡”規(guī)則;二是新增的權利構造條款，其第63條首次于法律層面明確了集體經營性建設用地的入市條件和程序。陳小君：《〈民法典〉物權編用益物權制度立法得失之我見》，載《當代法學》2021年第2期，第12頁。 然而，受制于《土地管理法》的固有屬性，其對集體建設用地使用權之權利運行規(guī)范配置仍極為薄弱，雖然第63條是《土地管理法》修訂的重大革新，但該條第4款又將集體建設用地使用權規(guī)則導向以《民法典》為核心的法律法規(guī)中關于國有建設用地的相關規(guī)定?！锻恋毓芾矸ā返?3條第4款規(guī)定：“集體經營性建設用地的出租，集體建設用地使用權的出讓及其最高年限、轉讓、互換、出資、贈與、抵押等，參照同類用途的國有建設用地執(zhí)行。具體辦法由國務院制定?！?從《民法典》引致到《土地管理法》，再從《土地管理法》引致到《民法典》的立法方式，不僅容易使立法體系失調，更徒增法律適用者找法的成本。

實際上，剛剛施行的《土地管理法實施條例》（以下簡稱《實施條例》）已經意識到第63條中引致性規(guī)定的不恰當之處，作出了相應的調整。其第43條第2款中“法律、行政法規(guī)另有規(guī)定的除外”《土地管理法實施條例》第43條第2款規(guī)定：“集體經營性建設用地的出租，集體建設用地使用權的出讓及其最高年限、轉讓、互換、出資、贈與、抵押等，參照同類用途的國有建設用地執(zhí)行，法律、行政法規(guī)另有規(guī)定的除外?！?相對于《土地管理法》第63條第4款中的“具體辦法由國務院制定”，一方面似乎印證了學者的解釋，即“為未來制定具有行政法規(guī)性質的集體土地建設用地使用權條例提供適用的空間”房紹坤：《民法典用益物權規(guī)范的修正與創(chuàng)設》，載《法商研究》2020年第4期，第38頁。 ，表明了構建獨立的集體建設用地使用權規(guī)則體系的可能;另一方面也直觀地提高了立法層級，有利于通過更為嚴格的立法程序來促使規(guī)則制定者妥當決策。即便如此，依然無法改變《民法典》關于集體建設用地使用權的相關規(guī)則一概轉引特別法而完全不涉及集體建設用地使用權之得失變更等民法規(guī)范的立法現狀。該種立法規(guī)定不僅未充分利用民法對集體建設用地使用權進行體系化權利構建，減損民法法典化功能，而且削弱了民法作為一般物權法法源的地位。

（二）脫離公私法可協調進路的規(guī)則缺憾

當前我國立法對集體建設用地使用權的調整方式，缺乏公法與私法之間的協調照應，無益于彌補集體建設用地使用權物權屬性不足之缺憾，進而在權利概念、權利體系、權利目的等方面造成模糊和缺失。

1.在權利概念上，不同法律中集體建設用地使用權的內涵指向有所出入?！睹穹ǖ洹放c《土地管理法》均對集體建設用地進行規(guī)范，但兩部法律中集體建設用地的內涵并不一致。加強土地用途管理是我國《土地管理法》的基本制度，其對土地的調整亦是從用途的角度展開，“將土地分為農用地、建設用地與未利用地”。參見《土地管理法》第4條。 根據集體建設用地具體用途的不同，可再進一步細分為集體經營性建設用地、集體公益性建設用地和宅基地。在原《物權法》頒布之前，集體建設用地使用權包含了前述各類集體建設用地，村辦企業(yè)用地、村民建房用地均屬于集體土地建設用地使用權。參見原國家土地管理局《確定土地所有權和使用權的若干規(guī)定》（國〔1995〕國土籍字第26號）第五章關于集體土地建設用地使用權的規(guī)定。 原《物權法》將集體建設用地使用權、宅基地使用權作為兩種用益物權類型分別進行調整，申言之，各類建設用地上法定的用益物權之權利類型有差別：為興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、用于工商業(yè)等經營性建設用途，以及進行公共設施、公用事業(yè)等非農建設而使用集體土地所設立的用益物權為集體建設用地使用權;宅基地使用權則是村民為建造住宅及其附屬設施而對集體土地享有的用益物權。2019年《土地管理法》修訂之時，并未照應原《物權法》的規(guī)定從權利的角度對土地利用關系進行分類調整，導致《民法典》與《土地管理法》關于集體建設用地的內涵彼此脫節(jié)。

2.在權利體系上，現有立法對作為集體建設用地使用權亞種類的集體經營性建設用地使用權與集體公益性建設用地使用權的范疇均未作明確規(guī)定。首先，集體經營性建設用地使用權之“經營性”的內涵有待確定?！锻恋毓芾矸ā返?3條第1款將集體建設用地入市限于工業(yè)、商業(yè)等用途，不同于《民法典》第347條針對國有建設用地使用權出讓規(guī)定的“工業(yè)、商業(yè)、旅游、娛樂和商品住宅等經營性用地……”。表述方式的不同，意味著國有建設用地使用權與集體建設用地使用權仍非“同地同權、同等入市”。這涉及對《土地管理法》第63條第1款中的“等”為“等內等”還是“等外等”的理解。高圣平：《論集體建設用地使用權的法律構造》，載《法學雜志》2019年第4期，第19頁。 對該問題的合理解釋，不僅涉及哪些用途的土地利用可以通過集體經營性建設用地使用權入市的方式供地，更重要的是涉及國家征收權力的行使范圍。其次，集體公益性建設用地的規(guī)則有所缺失。集體公益性建設用地在實踐中非常普遍，但僅有《土地管理法》第59條和第61條對集體公益性建設用地的審批作出規(guī)定。集體公益性建設用地使用權與集體經營性建設用地使用權因市場化程度或市場化運作不同，在權利取得、權利轉讓、權利期限等規(guī)則方面存在差異。尤其是在當前社會資本參與公共設施以及公用事業(yè)建設的背景下，使用集體土地進行鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設施和公益事業(yè)建設的主體，不僅包括本鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村，還可能包括其他市場主體。當前《土地管理法》及其實施條例對集體公益性建設用地的規(guī)范供給呈現出不足的態(tài)勢，在實施鄉(xiāng)村振興的法治助力中，豐富鄉(xiāng)村公共設施和公益事業(yè)用地供給模式及其規(guī)范，仍有較大開拓空間。

3.在權利目的上，以經濟利用為導向的私權實現過度依賴公權管制?！睹穹ǖ洹穼⒓w建設用地的法律適用引致到《土地管理法》中，有違立法目的，弱化了集體經營性建設用地使用權的私權本質?！锻恋毓芾矸ā返?3條規(guī)定的重要意義在于，首次在立法層面要求各級人民政府在編制土地利用年度計劃時對集體經營性建設用地作出合理安排。依據《土地管理法》第63條的改革規(guī)則，無論是新增還是存量集體建設用地，入市條件之一都是符合規(guī)劃，而土地利用總體規(guī)劃、國土空間規(guī)劃的編制主體均為地方政府，在當前嚴格控制建設用地指標的制度背景下，基于城市資源集聚的優(yōu)勢，建設用地指標很難配置到農村地區(qū)。集體建設用地制度正處于改革深水區(qū)，現有的集體建設用地使用權權利規(guī)范顯然難以突破這一局限，這將直接導致以要素自由流動為特征的市場機制無法有效發(fā)揮資源配置作用。

《民法典》除了具有作為私法一般法所應有的邏輯性與體系化功能之外，還承載著國家治理體系與治理能力現代化的使命?！拔餀鄦栴}從來就不僅僅是一個純粹法律技術的問題，物權從根本上反映了人與國際、社會的關系?！币铮骸段餀喾ɡ碚撛u析與思考》，中國人民大學出版社2004年版，第4頁。 集體建設用地使用權之物權規(guī)則配置可以實現國有建設用地與集體建設用地的“同地同權”，落實各類所有制產權的平等保護，更有助于縮小征地范圍，規(guī)范公權力行使?！睹穹ǖ洹穼⒓w建設用地使用權權利規(guī)范讓位于特別法，不僅未達其作為私法一般法所應發(fā)揮的權利體系化功能，更錯失通過賦權、還權完善集體所有制，提升土地治理乃至城鄉(xiāng)社會治理能力與治理水平的歷史性機遇。

三、集體建設用地使用權物權規(guī)則的價值基礎

物權的支配性在保障權利之確定性的同時，也有助于實現權利的自由處分。集體建設用地使用權制度改革是打破城鄉(xiāng)要素市場的突破口，補足集體建設用地使用權物權屬性和體系化構建其物權規(guī)則是土地要素市場化改革的前提條件?！叭绱瞬拍鼙苊饬⒎ü潭ǖ母母锍晒蚩刹僮餍砸?guī)則的缺失而被‘擱置或‘架空。”宋志紅：《集體建設用地使用權設立的難點問題探討——兼析〈民法典〉和〈土地管理法〉有關規(guī)則的理解和適用》，載《中外法學》2020年第4期，第1043頁。 《土地管理法》第63條第4款有兩層制度意涵：其一，“參照同類用途的國有建設用地執(zhí)行”與“同地同權”的改革目標相對應;其二，“具體辦法由國務院制定”則對集體建設用地使用權法律制度的體系化實現方式指明方向，更加凸顯出妥善平衡私權利與公權力關系至關重要。構建集體建設用地使用權物權規(guī)則體系，首先需要合理闡釋此二者的制度意蘊。

（一）“同地同權”的制度意蘊

十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》確立了我國農村土地制度改革之“賦予權利和回歸權利”的邏輯主線。陳小君：《我國農村土地法律制度變革的思路與框架——十八屆三中全會〈決定〉相關內容解讀》，載《法學研究》2014年第4期，第5頁。 《民法典》第113條規(guī)定“民事主體的財產權利受法律平等保護”，《民法典》第207條進一步強調法律對各類物權的平等保護，不能因所有制形式或權利主體存在差異而區(qū)別對待。對于集體建設用地使用權制度價值而言，應從以下層面理解其與國有建設用地之“同地同權”。

1.國家土地所有權與集體土地所有權平等

國家土地所有權與集體土地所有權均為公有制的實現形式，1988年《憲法修正案》增加了土地使用權流轉制度，于《憲法》第10條第4款增加規(guī)定“土地的使用權可以依照法律的規(guī)定轉讓”。這意味著國家土地所有權與集體土地所有權具有平等性。1988年《土地管理法》第一次修訂也相應地在第2條增加第4款，授權國務院制定關于土地使用權轉讓的具體規(guī)則。1990年國務院頒布《城鎮(zhèn)國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》，這對城市建設用地管理制度甚至是我國土地要素市場改革來說都具有里程碑意義。相較而言，集體建設用地使用權流轉的具體辦法卻遲遲未出臺，甚至在1998年《土地管理法》第二次修訂之時，刪除原第2條第4款，禁止集體土地使用權流轉。2019年修訂之前的《城市房地產管理法》第9條規(guī)定，“城市規(guī)劃區(qū)內的集體所有的土地，經依法征收轉為國有土地后，該幅國有土地的使用權方可有償出讓”，由此直接導致集體土地所有權的處分權能處于受限狀態(tài)，集體土地所有權與國家土地所有權處于事實上的不平等地位。盡管原《物權法》第4條確立物權一體平等保護原則，但在具體制度層面，直至2019年《土地管理法》的第四次修訂刪除原法第43條，并于第63條增加集體建設用地使用權入市新規(guī)，方解除了集體土地所有權處分權能所受的法律限制，使得集體所有的土地無需先行征收即可自主出讓使用權，平等享有進入土地一級市場的機會。集體土地所有權是構建集體土地上權利體系的權源，唯有真正落實集體土地所有權處分權能，方能在強化集體土地所有權物權屬性的同時，實現集體土地使用權的高效配置，這正是逐步破除城鄉(xiāng)二元壁壘，建立城鄉(xiāng)統一建設用地市場的先決條件。

2.集體建設用地使用權與國有建設用地使用權平等

“我國二元雙軌地權結構的根本問題不是在于土地所有權二元，而在于二元地權間的權利不平等?！睂O鵬等：《集體建設用地流轉的風險控制與法律構造》，華中科技大學出版社2016年版，第16頁。 建立健全城鄉(xiāng)統一的建設用地市場就是要打破城鄉(xiāng)二元建設用地權利結構，使得集體建設用地使用權與國有建設用地使用權“同地同權、同等入市”，“同權”是改革的核心要義。陸劍、陳振濤：《集體經營性建設用地入市改革試點的困境與出路》，載《南京農業(yè)大學學報（社會科學版）》2019年第2期，第118頁。 首先，《民法典》第206條第3款規(guī)定：“國家實行社會主義市場經濟，保障一切市場主體的平等法律地位和發(fā)展權利。”這是對原《物權法》“財產權一體保護”重要法治思想的延續(xù)。集體建設用地使用權與國有建設用地使用權均為用益物權，二者應具有相同的權能，不能因土地所有制的不同而適用不同的規(guī)則、產生不同的法律效果，集體所有的建設用地無需先經征收轉為國有再進行流轉。其次，權利得失變更規(guī)則的平等，除法律有特別規(guī)定的情形，集體建設用地使用權應適用與國有建設用地使用權共同的得失變更規(guī)則，集體土地所有權人可以通過設立建設用地使用權以及其在二級市場上的流轉，參與土地增值收益。最后，權利保障的平等，當集體建設用地使用權之權利歸屬與利用發(fā)生爭議之時，其與國有建設用地使用權在權利救濟途徑以及救濟方式上亦是同等的。

集體經營性建設用地使用權之“經營性用途”的范疇仍具有不確定性，當前的分歧主要在于是否允許進行商品房開發(fā)。對此，首先，根據“同地同權”的改革意旨，該“經營性用途”的范疇理應同于國有建設用地使用權，可用于商品房開發(fā)。這是尊重農民主體地位，賦予農民更多財產性權利的應有之義。其次，如果不允許集體經營性建設用地用于商品房開發(fā)，那么這部分的用地需求如何供給？如果通過征收轉國有的方式，勢必與土地征收之公共利益目的相違背，無形中將會導致公共利益范疇泛化。最后，《土地管理法》第63條已對集體經營性建設用地入市的前置條件作出規(guī)定，土地利用總體規(guī)劃或國土空間規(guī)劃本身已蘊含土地用途管理的功能，在已符合法定入市條件之時，似無必要再對集體經營性建設用地使用權的具體用途予以限制。

3.“同地同權”基礎上的差異化權利構造

物權平等保護并不意味著不同的所有權主體在權利客體和權利內容的享有上都具有完全的一致性。趙萬一：《論我國物權立法中的平等保護原則》，載《上海大學學報（社會科學版）》2007年第5期，第119頁。 “法律應該得到不偏不倚的適用和實施。但是如果所有人都要承受同樣的負擔或享有同樣的利益，這既是不可得的，甚至也是不可欲的?！盵英]T.R.S.艾倫：《法律、自由與正義——英國憲政的法律基礎》，成協中、江菁譯，法律出版社2006年版，第220頁。 《民法典》第361條的引致性規(guī)定本身即意味著物權編第十二章關于建設用地使用權的規(guī)定不直接適用于集體建設用地。《土地管理法》第63條第4款規(guī)定中的“參照執(zhí)行”意味著集體建設用地使用權不必也不應完全遵循國有建設用地使用權規(guī)則。國務院辦公廳發(fā)布的《關于完善建設用地使用權轉讓、出租、抵押二級市場的指導意見》（國辦發(fā)〔2019〕34號）作為專門規(guī)范土地二級市場的國務院規(guī)范性文件，盡管其在指導思想部分提出“以建立城鄉(xiāng)統一的建設用地市場為方向”，但文件均以國有土地上的建設用地使用權為規(guī)范對象，僅在最后的“保障措施”部分提出農村集體經營性建設用地使用權的流轉“可參照本意見執(zhí)行”。以上立法與政策文件的表述方式均表明，統一建設用地市場之“統一”并不意味著各類權利適用規(guī)則的整齊劃一，集體建設用地使用權的得失變更、行使規(guī)則不可能完全照搬國有建設用地使用權的相關規(guī)則。

即便當前改革的目標是“同等入市、同權同價”，這也僅意味著二者在權利屬性、交易機會、權利能力上的一致，兩種權利類型母權的不同，決定了二者在權利生成機制、管制水平、保護措施等方面的差別。在生成機制方面，集體經營性建設用地使用權生成機制的特殊性在于需要履行集體內部民主決策程序。在管理程度方面，雖然無論是集體建設用地還是國有建設用地均應負擔土地用途規(guī)劃管理義務，但相較于國有建設用地，集體建設用地使用權在設立之時，仍需承擔耕地保護、生態(tài)平衡等義務，法律規(guī)制的工具是土地利用總體規(guī)劃、土地利用年度計劃以及用途轉用審批制度，具體方式是對每年入市的集體建設用地數量進行必要管控。作為農村土地制度改革三條底線，“集體所有權不能變、耕地紅線不能動、農民利益不能損”具有層次分明、并行交集、相互照應的制度深意。在保護機制方面，為全面實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，落實農業(yè)農村優(yōu)先發(fā)展方針，在集體經營性建設用地使用權入市中，為保障集體利益切實實現，有必要建立集體建設用地使用權入市價格之最低保護價制度。當集體經營性建設用地入市價格低于最低保護價時，地方政府可行使優(yōu)先購買權。陳小君：《構筑土地制度改革中集體建設用地的新規(guī)則體系》，載《法學家》2014年第2期，第36頁。

（二）權利配置與公法管制的平衡機理

《民法典》在集體建設用地相關規(guī)則設計上對公法規(guī)范的引致，有可能引起集體土地所有權和建設用地使用權私權實現過程中對公法規(guī)范的路徑依賴。作為集體土地的所有者，農民集體所享有的各項土地權利因城鄉(xiāng)二元土地權利體系和私法規(guī)范欠缺而保護不力。如在集體建設用地的供地路徑上，直接征收集體土地轉為經營性建設用地將導致集體土地所有權人在集體建設用地的用地規(guī)劃和用地指標問題上缺乏參與度。同時，“轉權獲利”的征收思維仍未及時對接“保權獲利”的入市思維。胡大偉：《土地征收與集體經營性建設用地入市利益協調的平衡法理與制度設計》，載《中國土地科學》2020年第9期，第12頁。 這些均表明，堅持集體土地所有權人在集體建設用地入市過程中的主體地位，準確界定集體建設用地使用權物權屬性與公法管制之間的關系甚為重要。

1.保障土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃編制過程中農民集體成員的參與權與知情權。雖然《土地管理法》第63條明確了集體建設用地入市的前提條件，但是各地符合上述規(guī)劃條件的存量集體建設用地并不多。有存量集體建設用地的地方，也多位于城鎮(zhèn)規(guī)劃范圍之外，商業(yè)價值不高。盡管《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第22條規(guī)定了村莊規(guī)劃的制定程序，但實際上無論是作為集體所有權行使主體的村民委員會或集體經濟組織，還是集體成員都很少參與到村莊規(guī)劃的實際編制過程中。集體經營性建設用地入市直接影響集體經濟的有效實現，在未來立法中，應當突出農民集體在土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃編制中的主體地位，切實保障其知情權、參與權。

2.確保集體經營性建設用地指標的切實落實。值得注意的是，最新修訂的《實施條例》第37條刪除了該《實施條例》（送審稿）第34條第1款中“優(yōu)先使用存量集體經營性建設用地”的規(guī)定《土地管理法實施條例》第37條第1款規(guī)定：“國土空間規(guī)劃應當統籌并合理安排集體經營性建設用地布局和用途，依法控制集體經營性建設用地規(guī)模，促進集體經營性建設用地的節(jié)約集約利用。” ，為集體經營性建設用地指標供給提供了較大空間。盡管如此，集體建設用地使用權的制度構建涉及對現有利益格局的變動，由于征收與集體建設用地入市供給途徑具有競爭性，有關管理部門同時作為土地管理職能的行使主體，建設用地對于發(fā)展地方經濟具有基礎支撐作用，這些部門傾向于優(yōu)先將建設用地指標用于保障城鎮(zhèn)地區(qū)發(fā)展二、三產業(yè)。為給鄉(xiāng)村振興提供用地保障，土地利用總體規(guī)劃、年度計劃中應當適度提高集體經營性建設用地的比重。尤其是在全面實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下，對于完全沒有存量建設用地的村集體，應當分配一定的指標用于滿足當地“農村三產”的需求。2020年中央一號文件《中共中央、國務院關于抓好“三農”領域重點工作確保如期實現全面小康的意見》對集體建設用地指標的分配作出明確要求為破解鄉(xiāng)村發(fā)展用地難題，該文件第24項明確指出：“新編縣鄉(xiāng)級國土空間規(guī)劃應安排不少于10%的建設用地指標，重點保障鄉(xiāng)村產業(yè)發(fā)展用地。省級制定土地利用年度計劃時，應安排至少5%新增建設用地指標保障鄉(xiāng)村重點產業(yè)和項目用地。農村集體建設用地可以通過入股、租用等方式直接用于發(fā)展鄉(xiāng)村產業(yè)。” ，但具體如何構建明確的指標落實和約束機制，仍需要進一步落實。

3.合理確定集體經營性建設用地入市收益的分配比例?！敖⒓骖檱?、集體、個人的土地增值收益分配機制，合理提高個人收益”是我國土地制度改革的共同目標。當前對于地方人民政府參與分享集體經營性建設用地入市收益已基本形成共識，其理論基礎在于，一方面，集體經營性建設用地保值增值的實現在于人民政府制定的產業(yè)發(fā)展規(guī)劃以及前期的基礎設施和公共服務投入;另一方面，根據“同地同權”的內涵，基于權利義務的對等性，集體經營性建設用地使用權入市流轉過程中所承擔的社會義務，應當與國有建設用地使用權相同。當前改革中的核心問題在于，如何合理確定集體經營性建設用地入市收益在國家、集體和集體成員之間的分配比例。中共中央辦公廳和國務院辦公廳聯合印發(fā)的《關于農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》要求：“實現土地征收轉用與農村集體經營性建設用地入市取得的土地增值收益在國家與集體之間分享比例的大體平衡?！?處理好集體經營性建設用地入市的收益分配，不僅事關收益分配是否公平合理，也事關能否達到與土地征收制度聯動改革的效果。如果集體經營性建設用地入市的增值收益分配不能與集體土地征收補償實現聯動，就會導致實踐中出現對同一宗土地在征收程序與入市方式上的沖突。要解決這一問題，一方面需要在科學制定集體建設用地地價評估機制的基礎上，由將來的《土地增值稅法》明確集體經營性建設用地使用權出讓收益分配比例;另一方面則是對地方政府機構行使成片開發(fā)征收權的嚴格限制，防止侵犯農民集體與集體成員個體的權利，否則將從根本上影響集體經營性建設用地入市改革效果，導致縮小土地征收范圍和集體經營性建設用地入市聯動改革的初衷難以實現。

綜上，盡管土地制度事關國家長治久安，必然需要承受用途管理、發(fā)展規(guī)劃等諸多公法限制，現代民法發(fā)展中亦呈現出財產權社會化的表達，但權利保護仍是民法調整社會關系的基本出發(fā)點。只有集體建設用地使用人對集體建設用地享有法律意義上的支配權，集體建設用地才能“入市”（流轉），換句話說，集體建設用地使用權的“物權化”，是集體建設用地“同等入市”的前提。溫世揚：《集體經營性建設用地“同等入市”的法制革新》，載《中國法學》2015年第4期，第75-76頁。 因此，集體建設用地使用權的物權地位及其物權化塑造，應當是地方政府機構對其入市進行有效規(guī)制的邏輯前提。在對集體建設用地使用權進行專門立法之時，應以實現“同地同權”為目標，以權利為中心，建構集體建設用地使用權規(guī)范體系。

四、集體建設用地使用權物權規(guī)則體系構建

處分權是物權“最基本的權能”孫憲忠：《中國物權法總論》（第二版），法律出版社2009年版，第71頁。 ，因為處分權體現了物權主體自主行使物權的獨立性，是物權人意思自治的客觀表現。集體建設用地使用權之得失變更實質上是作為其母權的集體土地所有權或者其自身處分權的典型表達。集體建設用地使用權物權規(guī)則應使其回歸權利范疇，以其得失變更為邏輯主線，確認和規(guī)范集體建設用地使用權，實現權利賦予有據、權利行使有序、權利救濟有道。

（一）集體建設用地使用權的設立規(guī)則

1.適格的設立主體

根據《土地管理法》第63條第1款的規(guī)定，設立集體建設用地使用權的主體為土地所有權人，即農民集體。由于農民集體的抽象性，《民法典》第262條規(guī)定了集體所有權的行使機制?！睹穹ǖ洹返?9條亦規(guī)定了農村集體經濟組織特別法人的主體地位。集體經營性建設用地入市是集體經濟的有效實現方式，應由集體經濟組織作為權利設定主體。在集體經濟組織未設立或發(fā)展狀況不佳的情況下，固然可以依據《民法典》第101條由村民委員會代行村集體經濟組織的職能，但在村民委員會缺乏入市專業(yè)能力等情形下，則可基于意思自治借助委托入市方式，實現集體經營性建設用地使用權的設立。從全國33個縣（市、區(qū)）“三塊地”改革試點運行情況來看，有的縣（市、區(qū)）規(guī)定，鎮(zhèn)集體經濟組織擁有集體經營性建設用地的，入市代理實施主體可由該鎮(zhèn)資產管理公司或其代理人為之;而屬于村集體經濟組織經營性建設用地的，則可以委托鎮(zhèn)資產管理公司代理入市。也有的縣（市、區(qū)）規(guī)定，具有市場法人資格的土地股份合作社、土地專營公司亦可接受農民集體委托作為入市實施主體。盡管委托代理制度可以彌補集體所有權行使主體之缺位和入市能力之不足等問題，但由于委托代理關系存在某種道德風險，為了保護農民集體及集體成員利益，仍需從根本上完善農村集體經濟組織制度，建立一套符合自身特點的特別法人治理機制，充分體現集體成員的意志，以法治化長效機制支撐集體經濟的有效運行及其利益實現。這需要結合集體土地所有權、農民集體成員權等權利的立法與現實狀況，完善集體土地所有權主體制度，此為正在起草的《農村集體經濟組織法》之重要內容，囿于篇幅，筆者擬另文探討。

2.多維的設立方式

集體建設用地使用權的設立，是指在集體建設用地所有權不變的前提下，按照依法、自愿、公平、公開原則，為他人設立建設用地使用權的行為。根據設立目的的不同，可以分為集體公益性建設用地使用權和集體經營性建設用地使用權。設立集體經營性建設用地使用權的受益主體相對特定，包括集體經濟組織及其成員，而設立集體公益性建設用地使用權的受益主體則具有相對廣泛性。

其一，用于本集體公共設施、公益事業(yè)的建設用地，為無償分配、無期限使用的集體公益性建設用地使用權。耿卓、于鳳瑞：《我國城市更新中的用益物權確權問題研究》，載《西南民族大學學報（人文社會科學版）》2019年第1期，第83頁。 正因如此，其權利設立以及權利移轉均應受到法律嚴格限制，并應符合必要性原則?！锻恋毓芾矸ā返?1條規(guī)定了集體公益性建設用地設立之審核批準手續(xù)，自無疑問?；凇巴赝瑱唷钡母母锬繕?，以及同一概念指向相同內涵和外延的立法技術，其設立應參照國有建設用地使用權的劃撥取得方式，而不宜另起爐灶再創(chuàng)造新的設立方式或者使用其它表達方式。

其二，土地利用總體規(guī)劃以及國土空間規(guī)劃確定為經營性用途的集體建設用地，集體土地所有權人可以為他人設定有償且有期限之集體經營性建設用地使用權。根據《土地管理法》第63條的規(guī)定，集體經營性建設用地使用權的設立方式包括出讓、出租等。首先，集體經營性建設用地使用權出讓，是集體經濟組織代表集體土地所有人將一定期限內的集體經營性建設用地使用權讓與給需用土地者，由需用土地者向集體經濟組織支付一定的土地出讓價款的行為。出讓的方式包括招標、拍賣、掛牌等公開競價方式或協議方式等?；跇嫿ǔ青l(xiāng)統一建設用地市場的改革目標，要建設“有效市場”，必須補足集體經營性建設用地使用權的物權屬性，而出讓規(guī)則的具體構建則是未來集體經營性建設用地入市改革的重點。其次，盡管《土地管理法》第63條將“出租”作為集體經營性建設用地的入市方式之一，但根據民事權利體系，基于出租設立的集體建設用地使用權為債權性土地使用權，而非用益物權性質的土地使用權，其權利內容及期限適用《民法典》關于租賃合同之規(guī)定。《土地管理法》第63條第3款、第4款的立法表達也體現了物債區(qū)分的思路。但在實踐中，相對于以出讓方式設定長期的、具有物權效力的建設用地使用權，農民一方出于對未來地價提升的考慮更青睞租賃方式，現有的試點地區(qū)集體建設用地入市的主要方式也是出租。李國強：《〈土地管理法〉修正后集體建設用地使用權的制度構造》，載《云南社會科學》2020年第2期，第116頁。 出租既可以適用于以集體土地所有權人為供應主體的土地一級市場，也可以適用于市場主體之間的土地二級市場。最后，根據“建立同權同價、流轉順暢、收益共享的農村集體經營性建設用地入市制度”的改革目標參見《中共中央 國務院關于新時代加快完善社會主義市場經濟體制的意見》（2020年5月11日中央全面深化改革委員會第十二次會議通過）。 ，此處的“等”應為“等外等”，設立方式還應包括作價出資（入股），即集體建設用地所有權人以一定期限內的集體經營性建設用地使用權作價，并以之作為出資與他人組建新企業(yè)或增資入股到已有企業(yè)，該土地使用權由企業(yè)享有。集體經營性建設用地的土地使用權作價出資（入股）形成的股權由集體建設用地所有權人或其委托的主體持有。入股與出讓均屬于物權性交易方式，即出讓、入股后，受讓人取得物權性質的土地使用權。房紹坤：《農村集體經營性建設用地入市的幾個法律問題》，載《煙臺大學學報（哲學社會科學版）》2015 年第3期，第17頁。 《土地管理法》第63條第4款明確了集體經營性建設用地的出資等，參照同類用途的國有建設用地執(zhí)行，而《實施條例》第17條也明確了國有土地有償使用的方式包括國有土地使用權作價出資或者入股?？梢?，集體經營性建設用地使用權的作價出資或入股，同樣具有法律依據。

關于集體建設用地使用權設立的登記規(guī)則，應當同于國有建設用地使用權，適用登記生效原則，即需遵循《民法典》第349條的規(guī)定，向登記機構申請建設用地使用權登記，集體建設用地使用權自登記時設立。縣級以上人民政府的登記機構應當將集體建設用地的權屬、期限、面積、用途等情況記載于不動產登記簿，并向集體建設用地使用權人發(fā)放權屬證書。

3.內外協調的設立程序

集體經營性建設用地使用權的設立應當遵循公開、公平原則，應當履行《土地管理法》第63條第2款規(guī)定的集體經濟組織內部的成員民主決議程序，具體實踐中，該條規(guī)定的有效運行還有待集體土地所有權主體制度與行使制度的系統性完善，尤其是通過正在起草的《農村集體經濟組織法》對集體經濟組織法人的治理結構與治理規(guī)則作出妥善規(guī)定。除了內部決議程序之外，集體經營性建設用地使用權的設立，至少還應當履行下列兩項程序：

其一，行政審批程序。土地法具有管理屬性，盡管集體經營性建設用地使用權屬于物權，但其設立須遵循特定的管理程序?！秾嵤l例》第39條、第40條對集體經營性建設用地使用權設立的審批事項作了具體規(guī)定，即土地所有權人擬出讓、出租集體經營性建設用地時，應當按照相關部門確定的規(guī)劃條件、產業(yè)準入和生態(tài)環(huán)境保護要求，編制出讓、出租方案并上報市、縣人民政府，后者應當在收到方案后5個工作日內提出具體修改意見。《實施條例》明確了具體的審批主體、審批事項和審批期限，對于規(guī)范和促進集體經營性建設用地入市具有積極意義。但是仍應注意，權利設立行為與行政審批行為具有相對獨立性，設立集體經營性建設用地使用權的合同效力并不受行政審批的影響。此外，集體公益性建設用地的用途變更、出讓、出租等情形下的審批規(guī)則，同樣需要盡快明確。

其二，對市場主體的公開交易程序，包括招標、拍賣、掛牌和協議。為充分保障農民集體和集體成員的財產利益與程序利益，原則上應采用招標、拍賣和掛牌形式進行交易。還應嚴格限制以協議方式設立集體經營性建設用地使用權的適用條件：一是參照《民法典》第347條第2款之反面解釋，在只有一個意向用地者時方可適用;二是考慮到集體建設用地使用權的特殊歷史情況，實踐中在《土地管理法》修訂之前已簽訂集體土地使用協議并實際使用土地，且符合規(guī)劃的，方可采取協議方式入市。

（二）集體建設用地使用權的流轉規(guī)則

流轉是集體建設用地使用權權能實現的具體體現。集體公益性建設用地使用權自身具有無償取得性、公益性，一般不得流轉，但在特殊情形下，應當允許其出租。這是為了應對農村普遍存在的閑置小學、社區(qū)醫(yī)院等集體公益性建設用地上的使用權已經出租并取得收入的現實狀況，如果鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設施、公益事業(yè)建設用地上的建筑物、構造物閑置后，經本集體成員大會或成員代表大會三分之二以上同意，該集體建設用地使用權及其上附著的建筑物、構造物可一并用于租賃。陳小君等：《我國農村集體經濟有效實現的法律制度研究——理論奠基與制度構建》，法律出版社2016年版，第276頁。

集體經營性建設用地使用權的流轉方式包括轉讓、互換、贈與、出資、抵押、出租等。其中，轉讓、互換、贈與、出資均涉及權利主體的變動，是指土地使用者將土地使用權再轉移的行為。集體經營性建設用地使用權的轉讓除了應遵循《城鎮(zhèn)國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》中的轉讓規(guī)則之外，還應當滿足《城市房地產管理法》第39條關于完成一定比例投資開發(fā)條件的要求，否則不得轉讓。集體經營性建設用地使用權轉讓、互換、贈與、出資的，應當向登記機構申請變更登記。

集體經營性建設用地使用權抵押，則是在權利主體保持不變的條件下，將集體經營性建設用地使用權作為債權之擔保的行為。根據抵押人的不同，可分為兩種情形，第一種是集體土地所有權主體作為抵押人，即集體經營性建設用地尚未入市但已經依法進行不動產登記并持有權屬證書，符合規(guī)劃等要求，具備開發(fā)利用的基本條件，所有權主體履行集體土地資產決策程序而以集體經營性建設用地使用權設立的抵押，該抵押權實現時土地可以入市。參見《中國銀監(jiān)會、國土資源部關于印發(fā)農村集體經營性建設用地使用權抵押貸款管理暫行辦法的通知》（銀監(jiān)發(fā)〔2016〕26號）第5條。 這種抵押方式不僅為實踐所確認，而且也具有法理基礎。首先，土地所有權是完整物權，集體土地所有權人自可為融資目的為自己設定集體經營性建設用地使用權，此一權利設定邏輯為我國法律制度所確認，根據現行《農村土地承包法》第47條的規(guī)定，承包方可以為了融資的目的，用承包地的土地經營權向金融機構設定融資擔保，即承包農戶可以為自己設定土地經營權并以其向金融機構設定融資擔保。其次，集體土地所有權人為自己設定集體建設用地使用權并不會因主體混同而導致集體建設用地使用權消滅。當同一物上的所有權與他物權同歸于一人時，他物權一般會因混同而消滅，但是，當該他物權的存在對于所有人或者他人而言有法律上利益時，則并不因混同而消滅。集體土地所有權人為了融資擔保的目的而為自己設定集體經營性建設用地使用權，一方面是為了滿足本集體通過建設用地使用權抵押融資的現實需求;另一方面也是保障金融機構擔保利益的實現。因為集體建設用地使用權設定抵押后，抵押權最終實現方式是將集體建設用地使用權轉移給他人，法律性質上構成集體經營性建設用地使用權的出讓。第二種抵押方式是集體經營性建設用地使用權人作為抵押人，以通過出讓、作價出資或入股、轉讓等方式取得的集體經營性建設用地使用權設立的抵押，可參照國有建設用地使用權抵押的相關規(guī)定辦理。盡管《民法典》第398條規(guī)定，“鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村企業(yè)的建設用地使用權不得單獨抵押。以鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村企業(yè)的廠房等建筑物抵押的，其占用范圍內的建設用地使用權一并抵押”，仍延續(xù)原《物權法》第183條關于鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)建設用地使用權只能被動抵押的規(guī)定。但事實上，基于《土地管理法》修訂的背景，《民法典》第398條無論是在立法體系協調層面，還是在“地隨房抵押”對于發(fā)揮集體建設用地經濟功效層面，都是值得商榷的。在理解《民法典》第395條關于可以抵押財產的規(guī)定時，其第2項中的“建設用地使用權”應包括《土地管理法》第63條所規(guī)定的集體經營性建設用地使用權，除了第398條規(guī)定的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)集體建設用地使用權之外的其他集體經營性建設用地使用權，可以主動設定抵押，適用“房隨地走”規(guī)則。集體經營性建設用地使用權抵押應當辦理抵押登記，抵押權自登記時設立。

值得說明的是，根據體系解釋，《土地管理法》第63條第1款規(guī)定的以租賃方式設立的債權性集體經營性建設用地使用權亦應包含在《民法典》第395條規(guī)定的可抵押的“建設用地使用權”之中。以集體經營性建設用地使用權抵押貸款是全國33個縣（市、區(qū)）農村土地“三塊地”試點改革的重要內容，試點實踐中亦認可以通過租賃方式入市的集體經營性建設用地使用權設定抵押。參見《中國銀監(jiān)會、國土資源部關于印發(fā)農村集體經營性建設用地使用權抵押貸款管理暫行辦法的通知》（銀監(jiān)發(fā)〔2016〕26號）第5條。 此種情形下設定抵押權，亦應遵循抵押權設立的一般規(guī)則，辦理抵押登記，并自登記時發(fā)生設立抵押權的法律效果。抵押登記證應當載明租賃土地的租賃期限、租金交納情況等重要信息。

（三）集體建設用地使用權的消滅規(guī)則

作為用益物權之集體經營性建設用地使用權具有期限性，其權利終止的原因包括土地使用權出讓合同或作價出資（入股）合同規(guī)定的使用年限屆滿、提前收回及土地滅失等，在此具體討論前兩種主要情形。

1.期限屆滿

集體經營性建設用地使用權具有期限性，在法律、行政法規(guī)未作出特殊規(guī)定的情形下，以出讓、作價出資或入股方式設立的集體經營性建設用地使用權的期限，由當事人協商確定，最高年限參照同類用途的國有建設用地使用權出讓的最高期限計算。如果期限屆滿需要續(xù)期的，集體建設用地使用權人應當在土地使用期限屆滿之日前一定期限內向集體土地所有權人提出申請，并經本集體經濟組織成員按照法定程序表決同意，重新簽訂合同，支付土地出讓金，并依法辦理登記。如果期限屆滿未依照法律規(guī)定辦理續(xù)期的，則集體經營性建設用地使用權終止。土地使用者應當交還集體建設用地使用權證，辦理注銷登記。

2.提前收回

《土地管理法》在本次修訂之時，新增第66條第3款，專門規(guī)定集體經營性建設用地使用權的收回。該款規(guī)定“收回集體經營性建設用地使用權，依照雙方簽訂的書面合同辦理，法律、行政法規(guī)另有規(guī)定的除外”。 由于集體經營性建設用地使用權的設立是基于當事人意思自治而締結的合同，收回條件是合同中的重要條款，因此，應當優(yōu)先適用當事人關于收回的約定，不得違背權利人意志隨意收回、變更。該條文實際上彰顯了集體經營性建設用地使用權的私權屬性。

本款規(guī)定的“法律、行政法規(guī)另有規(guī)定的除外”，是指向法律、行政法規(guī)規(guī)定的提前收回情形。盡管該指向并不明確，但基于目的解釋、體系解釋，仍應為《土地管理法》第66條第1款所規(guī)定的三種情形。一是公益性收回，當農村集體經濟組織為鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設施和公益事業(yè)建設等目的，確實需要使用土地時，仍須經原批準用地的行政機關批準，并應當退還相應的出讓金，就該土地上的房屋以及其他不動產給予補償，以保障集體經營性建設用地使用權人的合法權益。類似于土地征收，公益性收回應當以正當必要為限度。二是懲罰性收回，即不按照批準的用途使用土地情形下的收回。土地用途管制以及土地閑置管制是我國土地管理法律制度的基本制度，集體建設用地使用權人應當依照規(guī)定的用途使用集體建設用地;在特殊情況下，確需改變土地用途的，必須履行必要的程序，如應當經集體經濟組織同意，并經自然資源等行政主管部門同意，履行相應的報批程序。集體經營性建設用地使用權人擅自改變土地用途屬于違法用地，集體經濟組織可依據《土地管理法》第66條，報經原批準用地的人民政府批準，收回集體經營性建設用地使用權。三是閑置性收回，對于閑置集體經營性建設用地的，則應參照《城市房地產管理法》第26條之規(guī)定處理，超過出讓合同約定的動工開發(fā)日期滿一年未動工開發(fā)的，應由主管部門責令改正并征收相當于集體建設用地使用權入市價格一定比例的土地閑置費;滿兩年未動工開發(fā)的，集體經濟組織可以無償收回集體建設用地使用權。

關于集體經營性建設用地使用權終止之后，其地上繼續(xù)存在的建筑物、構筑物及其附屬設施的歸屬，有的改革試點地區(qū)文件規(guī)定，“土地使用權期滿，土地使用權及其地上建筑物、其他附著物所有權由土地所有權人無償取得，土地使用者應當注銷登記”。這種調整模式既不符合《民法典》第352條關于地上建筑物、構筑物及其附屬設施所有權歸屬相對獨立的立法意旨，也忽視了集體經營性建設用地使用權設立基礎的意定性。關于地上建筑物、附著物的歸屬仍應遵循意思自治原則，首先按照出讓、租賃、作價出資（入股）合同的約定處理;未約定的，則由當事人雙方協商處理。

五、結語

改革開放以來，我國土地制度改革的核心是對集體土地進行權利配置，保障農民集體及其成員享有的民事權利，尤其是保障土地物權。盡管《民法典》已經頒布實施，《土地管理法》已經完成第四輪修訂，但集體建設用地使用權規(guī)范體系仍未建立，尤其是物權規(guī)則缺失，集體經營性建設用地入市的制度基礎依然薄弱，在權利之取得、運行、規(guī)劃、入市等環(huán)節(jié)均存在規(guī)則不明乃至規(guī)則缺失等問題，與“同地同權”的改革目標仍有不小差距。未來的法治實踐中，應當加強落實物權平等一體保護原則，注重公權力與私權利的邊界，遵循物權邏輯對集體建設用地使用權進行科學立法。尤其應當以權利為中心，以物權的得失變更為邏輯主線進行規(guī)則設計，為集體經營性建設用地入市提供周全的法制基礎。唯有如此，賦予農民群體更多財產性權利、健全城鄉(xiāng)統一的建設用地市場的改革目標方能有效實現。

Reflections on the Rules of Real Rights for the Use of Collective Construction Land

CHEN Xiao-jun

（Institute for Land Legal System Studies， Guangdong University of Foreign Studies， Guangzhou 510420， China）

Abstract：The provisions stipulated in Article 361 of the Civil Code of PRC fail to provide substantive systems on the right to use collective construction land， which hereupon to a certain extent weakens the function that the Civil Code should play. It not only increases the cost of legislation and law application， but also fails to provide comprehensive rules which are oriented to realize real rights concerning the collective construction land marketing. In order to achieve the goal of improving the unified market on urban and rural construction land， it is urgent to highlight the real right attribute of the right to use collective construction land， to clarify the implication on “equal right for equal land”， and to balance the relationship between the right allocation on the right to use collective construction land and the regulation according to public law. Therefore in the post Civil Code era， the rules development and system construction on the right to use collective construction land should focus again on the basic logic of real rights， and systematically clarify the creation， extinction and modification of the right to use collective construction land.

Key Words： Civil Code; Land Management Law; right to use collective construction land; equal right for equal land

本文責任編輯：黃 匯

青年學術編輯：徐銀波

收稿日期：2021-08-29

基金項目：國家哲學社會科學基金重大項目“新時代中國特色土地管理法律制度完善研究”（18ZDA151）

作者簡介：陳小君（1956），女，安徽淮南人，廣東外語外貿大學“云山（法學）工作室”首席專家，中南財經政法大學法學院教授。

① 黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》首次明確了“緊緊圍繞使市場在資源配置中起決定性作用深化經濟體制改革”的要求。為此，黨的十九大報告提出以要素市場化配置為經濟體制改革重點，2020年3月，中共中央、國務院印發(fā)《關于構建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》，在首要位置提出“推進土地要素市場化配置”，充分顯示了土地要素市場化改革的重要性和緊迫性。

② 參見《國民經濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠景目標綱要》第二十章“建設高標準市場體系”第二節(jié)“推進要素市場化配置改革”。