羅星

摘要：黨中央2009年印發(fā)《中國共產黨巡視工作條例》（試行）、2015年印發(fā)《中國共產黨巡視工作條例》，2017年進行了修改。條例制定和修訂、修改的過程，同時是黨內巡視制度不斷完善創(chuàng)新的過程。從三版巡視工作條例內容和文本來看，黨的巡視工作經歷了從制度初創(chuàng)到發(fā)展完善的階段。以三版巡視工作條例文本變化為切入點進行研究，發(fā)現(xiàn)巡視工作始終圍繞鞏固黨的集中統(tǒng)一領導而展開，以落實管黨治黨主體責任為抓手，注重把巡視監(jiān)督與業(yè)務檢查區(qū)別開來，把制度優(yōu)勢轉換為治理效能。以此為鑒，新時代推進巡視工作高質量發(fā)展，要實現(xiàn)巡視巡察上下聯(lián)動，不斷創(chuàng)新巡視工作方式方法，做好巡視監(jiān)督和其它監(jiān)督的有效銜接，加強巡視隊伍規(guī)范化建設。

關鍵詞：巡視工作條例;政治監(jiān)督;體制機制

中圖分類號：D262.6? 文獻標志碼：A? 文章編號：1008-2991（2021）06-039-009

從某種程度上看，黨內法規(guī)制定和修改的過程，同時是中國共產黨對管黨治黨規(guī)律不斷認識和深化的過程。黨內條例對黨的某一領域重要關系或某一方面重要工作作出全面規(guī)定，在黨內法規(guī)體系中發(fā)揮了承上啟下的作用[1]。《中國共產黨巡視工作條例》作為規(guī)范黨內巡視工作的基礎性文本，通過規(guī)定巡視工作的任務、對象、機構、內容、方式等要素來構建巡視制度，在巡視法規(guī)體系中處于樞紐地位。中國共產黨從建黨之初就開啟了對巡視工作的探索，早期對巡視工作的要求散見于一些政策性文件、規(guī)定和指示中，第一部系統(tǒng)規(guī)范巡視工作的條例2009年出臺。黨的十八大以來，習近平總書記高度重視發(fā)揮巡視在全面從嚴治黨中的戰(zhàn)略性功能，分別于2015年、2017年修訂、修改巡視工作條例，實現(xiàn)了巡視形式、內容、方法、程序上的創(chuàng)新，以制度創(chuàng)新賦予巡視制度新的活力，有力推動管黨治黨邁向標本兼治。黨中央在兩年時間內連續(xù)對條例進行修訂、修改，反映出巡視制度在理論和實踐上的發(fā)展。通過研究巡視工作條例在不同時期的演變，不僅可以總結黨內巡視制度發(fā)展和演變的規(guī)律，而且可以為新時代推動巡視工作向縱深發(fā)展提供經驗借鑒。

一、建構和確立：2009版巡視工作條例的制定

在中國共產黨建立早期，除了采取文件指導、會議召集等科層化制度加強黨的領導外，還注重采取派出巡視員或巡視組的方式，及時把上級黨組織的決策部署傳達下去。隨著黨內巡視實踐的不斷豐富，黨中央于1928制定了首部《巡視條例》，要求中央在縣委、特委均設立專門的巡視員。在新中國成立后很長的一個時期中，巡視工作遭遇了挫折和徘徊，曾經一度中斷。改革開放以來，巡視制度在黨內被重新提起。1990年黨的十三屆六中全會提出黨中央和省區(qū)黨委可以根據需要派出巡視工作小組，2003年《黨內監(jiān)督條例》首次以黨內法規(guī)的形式把巡視作為黨內監(jiān)督的重要制度之一，黨的十七大通過的《中國共產黨章程》把巡視制度列入其中。與此同時，黨中央和各地巡視實踐的發(fā)展也日益豐富。從2007年9月起，中紀委、中組部等成立了關于條例的起草組，先后赴多個地區(qū)進行調研，征求了各地區(qū)黨委、紀檢、組織部門的意見。2009年黨中央正式印發(fā)《中國共產黨巡視工作條例》（試行），一共有6章49條，第一次以專門黨內法規(guī)的形式對巡視工作的機構設置、工作程序、人員管理等都做出了詳盡的規(guī)定[2]。

《中國共產黨巡視工作條例》（試行）作為黨的歷史上第一部專門規(guī)范巡視工作的黨內法規(guī)，主要對巡視工作以下幾個方面作出規(guī)定：第一，依據黨章的規(guī)定，明確了巡視工作的主體是黨中央和各省（區(qū)、市）黨委，領導機構為巡視工作領導小組。第二，明確了巡視工作的主要內容，即加強對貫徹執(zhí)行黨中央重大決策部署、民主集中制運行等開展情況的監(jiān)督。第三，明確把下一級黨委、政府、人大常委會、政協(xié)委員會的領導班子成員納入巡視工作的重點對象。第四，細化了開展工作的程序，規(guī)定了巡視工作的基本流程以及巡視組在開展工作過程中可以采取的方法。

2009版條例作為黨在改革開放條件下開展黨風廉政建設和強化黨內監(jiān)督工作的重要制度成果，切實解決了一個時期巡視工作無規(guī)可依的局面，是巡視工作發(fā)展史上的一個里程碑。條例勾勒了巡視工作的基本流程和要求，也為后來歷次條例的修訂奠定了基礎，推動巡視實踐走上了“快車道”。但也要看到，隨著形勢與任務的不斷發(fā)展變化，這部條例中有些規(guī)定也跟不上時代發(fā)展的要求。比如，對巡視領導體制的規(guī)定過于原則，監(jiān)督重點不夠聚焦、沒有實現(xiàn)監(jiān)督的全覆蓋，監(jiān)督方式操作性不強等。隨著巡視實踐日新月異的發(fā)展，條例也要實現(xiàn)與時俱進。

二、調適與創(chuàng)新：2015版和2017版巡視工作條例的修訂修改

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央高度重視巡視工作，對巡視制度進行了革命性鍛造，確定了巡視工作方針，明確了政治巡視定位。習近平總書記率先垂范，親自部署，圍繞巡視工作先后發(fā)表多次重要講話，不斷推動巡視制度理論、實踐和制度的發(fā)展[3]。巡視工作在內容、領域、方式、權限上均發(fā)生了變化，2009版條例中許多規(guī)定已經滯后于時代的發(fā)展，亟待修訂。2013年9月，習近平總書記明確要求對巡視工作條例進行修訂，隨后條例修訂組圍繞一些重點問題進行了多次調研、論證。新修訂后的條例于2015年8月3日正式由黨中央頒布實行。2015版條例共7章42條，對原條例部分章節(jié)進行整合，增加了“巡視范圍和內容”以及“工作方式和權限”兩章，對巡視工作的指導思想、領導體制、機構設置、巡視內容、工作方式和要求等作出規(guī)定，其創(chuàng)新主要體現(xiàn)在以下幾個方面。

（一）在領導體制上，實現(xiàn)了黨中央對巡視工作的集中統(tǒng)一領導

巡視的權威來自于黨中央。各級黨委作為巡視派出機構要履行主體責任，切實擔負起對巡視工作的領導職責。巡視工作領導小組作為巡視工作的領導機關，不僅要領導好本級巡視工作，還要擔負起對下級黨組織巡視工作的領導責任。但是，在很長一個時期中，黨中央與各省巡視工作領導小組之間僅僅是業(yè)務上的指導關系。2015版條例從強化黨委主體責任入手，要求開展巡視的黨組織要定期聽取巡視組的工作報告，第一次從黨內法規(guī)的角度確立了各級工作領導小組對下級巡視工作的領導，實現(xiàn)了巡視領導體制和工作機制的重大創(chuàng)新，有利于層層壓實主體責任。領導體制的改變，背后反映的是黨中央對巡視工作集中統(tǒng)一領導的強化，是各級黨委主體責任的強化。2015版條例修訂以來，按照黨中央的統(tǒng)一部署，黨中央巡視工作領導小組開展了對各省區(qū)市巡視工作的專項檢查，通過示范傳導、檢查傳導、制度傳導等靈活多樣的工作機制，推動各級巡視工作得到了改進。各級黨組織巡視工作的領導體制和工作機制不斷得到完善，各省區(qū)市全部建立了由紀委書記任組長、組織部長任副組長的巡視工作領導小組，設立了巡視工作領導小組辦公室，并明確為同級黨委工作部門。十九屆中央紀委三次全會報告要求“出臺規(guī)范中央單位巡視工作的指導意見，建立巡視巡察工作約談、下級巡視巡察機構定期向上一級巡視巡察機構報告工作制度”[4]，充分體現(xiàn)了黨中央對巡視工作領導的加強。

（二）在巡視監(jiān)督內容上更加聚焦，緊緊圍繞黨的紀律展開巡視

全面從嚴治黨，一個重要的要求就是把紀律和規(guī)矩挺在前面。過去巡視工作中存在的突出問題就是巡視工作內容過于寬泛，沒有聚焦到黨風廉政建設和反腐敗斗爭上來。2009版條例中對巡視內容規(guī)定的比較抽象，涉及到對貫徹落實黨的路線方針政策、執(zhí)行民主集中制、開展作風建設、選拔任用干部狀況的監(jiān)督等方方面面。2015版條例對巡視內容進行調整，堅持問題導向，聚焦“一個中心”，圍繞“四個著力”和黨的“六大紀律”展開監(jiān)督，體現(xiàn)了與黨紀處分條例之間的銜接，巡視監(jiān)督的針對性更強。比如，黨的十八大以來巡視工作中，第一輪巡視聚焦作風、貪腐、政治紀律等問題，第二輪巡視聚焦買官賣官的問題，第三輪巡視聚焦管黨治黨主體責任和監(jiān)督責任的問題，巡視監(jiān)督的定位越來越明晰。

（三）在巡視范圍上，實現(xiàn)巡視監(jiān)督的全覆蓋

只有實現(xiàn)監(jiān)督的“全覆蓋”，才能做到“零容忍”。2009版條例僅僅將下級黨委、同級政府、人大常委會、政協(xié)等單位領導班子納入到巡視對象中，對司法機關、國有企業(yè)等單位的監(jiān)督存在盲區(qū)。2015版條例在總則第二條明確提出要將所管理的地方、部門、企事業(yè)單位等黨組織全部納入巡視監(jiān)督的范圍。為落實這個原則，條例規(guī)定，中央巡視組除了巡視四套班子成員之外，還要對各省高級人民法院和檢察院的主要負責人，中央部委的領導班子成員、中央管理的國有重要骨干企業(yè)、金融企業(yè)的領導班子開展巡視。與此同時，條例對各省區(qū)市黨委的巡視對象也做了相應修改，體現(xiàn)了巡視監(jiān)督范圍的不斷擴大。據統(tǒng)計，十八屆中央共進行十二輪巡視，巡視了277個黨組織，對16個省區(qū)市開展“回頭看”，到2017年4月底，各省區(qū)市黨委已順利完成8 362個地方、部門、企事業(yè)單位黨組織全面巡視任務，實現(xiàn)了本屆黨委任期巡視全覆蓋[5]。黨的十九大以來開展的第一輪巡視中，首次將沈陽、大連等10個副省級城市黨委和人大常委會、政府、政協(xié)黨組主要負責人納入巡視監(jiān)督范圍，體現(xiàn)了監(jiān)督范圍的不斷拓展。

（四）創(chuàng)新巡視工作方式，不斷推動巡視制度與時俱進

在工作形式上，2015版條例集納了黨的十八大以來巡視工作的實踐經驗，把一些在實踐中被證明行之有效的方式充實進來，增加了“抽查領導干部報告?zhèn)€人事項情況”“向有關知情人詢問情況”“開展專項檢查”這三種形式，對2009版條例規(guī)定的巡視工作方法加以修改充實，把信訪受理對象的范圍由“被巡視黨組織領導班子及成員”擴大到“下一級黨組織領導班子主要負責人”。此外，2015版條例還規(guī)定巡視組可以采取經批準的其他各類方式開展巡視，為各級黨組織結合實際情況創(chuàng)新巡視方式提供了制度依據。在巡視方法上，除了堅持常規(guī)巡視的做法之外，2015版條例專門規(guī)定了派出巡視組的黨組可以根據工作需要，對被巡視地區(qū)、單位的重點人、重點事展開專項巡視。和常規(guī)巡視相比，專項巡視更加機動靈活，專注度更加集中，在工作中采取“帶題不定題、巡中來選題”[6]的工作方法，發(fā)現(xiàn)問題的精準性更高，在十八屆中央巡視中被廣泛采用。

自2015版巡視工作條例修訂之后，巡視工作繼續(xù)在實踐中不斷發(fā)展。為了更好地推動巡視工作在理論和實踐上的創(chuàng)新，黨中央決定對條例再次進行修訂。2017年中央政治局召開會議審議關于修改巡視工作條例的決定，2017年7月10日，新修改的巡視工作條例正式開始施行。在不到兩年的時候內，對同一部法規(guī)進行修改，這在黨內法規(guī)制定和修訂的歷史上是不多見的。值得注意的是，這次對條例是“修改”而不是“修訂”，開啟了黨內法規(guī)修訂的一種新型模式[7]。與上次修訂“脫胎換骨”不同，這次修改則在總體保持前條例風格的前提下，對原來42條規(guī)定中的6條進行了“增、刪、改”。相比于2015版條例，新條例的創(chuàng)新之處主要體現(xiàn)在以下幾個方面。第一，明確了政治巡視的定位。旗幟鮮明講政治，是馬克思主義政黨的的優(yōu)良傳統(tǒng)，也是黨的十八大以來開展巡視工作的根本遵循。巡視所要解決的問題不是一般性的業(yè)務問題，而是黨的領導弱化、黨的建設缺失的問題。2017版條例明確要求“落實中央巡視工作方針，深化政治巡視”，以條例的形式明確了政治巡視的要求及任務。第二，明確了一屆任期全覆蓋的任務，對巡視全覆蓋的要求作出了嚴格的時間限制。黨的十八大到黨的十九大期間，黨中央探索各種路徑實現(xiàn)巡視全覆蓋，共計組織12輪巡視，對277個黨組織開展了巡視工作。條例總結了黨的十八大以來巡視全覆蓋的經驗，明確規(guī)定了一屆任期內實現(xiàn)全覆蓋的要求。第三，巡視監(jiān)督內容更加聚焦。隨著黨中央對于黨風廉政建設主體責任上升到全面從嚴治黨主體責任，條例把對“落實全面從嚴治黨主體責任和監(jiān)督責任”納入監(jiān)督范疇，結合近些年巡視實踐中面臨的問題，對違反政治紀律、組織紀律的新情況進行了增補。第四，拓展了巡視工作的主體。明確了黨中央和國家機關在巡視中的地位。黨中央和國家機關是國家治理的中樞，是帶頭踐行“兩個維護”的“第一方陣”，也是黨中央決策部署貫徹落實的“最初一公里”。為解決黨中央和國家機關存在的“燈下黑”問題，黨的十八屆六中全會通過的黨內監(jiān)督條例對黨中央和國家機關內部巡視曾作出原則性規(guī)定。修改后的條例明確了黨中央和國家機關部門黨組可以設立巡視機構，對其內部各單位開展巡視。此外，2017版條例還順應全面從嚴治黨向基層延伸的要求，增加了市縣巡察的內容。修改后的條例明確要求市、地、州、盟、縣、區(qū)等地建立巡察制度，黨的十九大通過的《中國共產黨章程》在修改過程中也列入了巡察制度，有利于推動巡視工作向基層延伸。

三、巡視工作條例制定與完善的主要特點

巡視工作條例制定與完善緊緊根植于中國共產黨管黨治黨的實踐探索。修訂條例的過程，也是黨不斷深化對長期執(zhí)政條件下實現(xiàn)自我監(jiān)督的規(guī)律性認識的發(fā)展過程，在修訂法規(guī)的過程中不斷實現(xiàn)巡視理論與制度的與時俱進。

（一）把握一條主線：圍繞鞏固黨的集中統(tǒng)一領導展開

巡視的權威來自于黨中央集中統(tǒng)一領導。巡視制度作為中國共產黨管黨治黨的重要方式，在鞏固黨的團結、調節(jié)中央與地方的關系上發(fā)揮了重要作用。巡視作為上級組織對下級組織的一種領導方式，其目標任務與黨所處的歷史方位和面臨的外部環(huán)境密切相關，具有很強的時代性。在新民主主義革命時期，各個革命根據地比較分散，上下級黨組織溝通聯(lián)絡不順暢，督促各級黨組織貫徹黨中央決策部署、工作計劃、克服“山頭主義”、強化組織聯(lián)系成為了巡視工作的首要任務。比如，1931年《中央巡視工作條例》就規(guī)定巡視員“要考察各地的政治經濟狀況和黨領導的群眾組織工作”[8]。在社會主義革命和建設時期，各級黨的組織體系嚴密完備，巡視工作的主要職能是通過各種專項檢查，保證各類運動在黨的領導下順利開展，并對運動中出現(xiàn)的偏差及時予以糾正[9]。改革開放以來，巡視逐漸作為黨內監(jiān)督的重要形式，在鞏固黨的領導，塑造黨中央權威上發(fā)揮了重要作用。不同歷史時期巡視監(jiān)督的內容雖然一直在變化，但始終都圍繞著保持黨的團結統(tǒng)一而展開。2017版條例從黨內法規(guī)的角度明確了政治巡視定位，要求新時代巡視工作緊緊聚焦于被巡視黨委（黨組）履行職能的情況而開展，通過巡視解決一個地方單位貫徹黨中央決策部署、管黨治黨等方面存在的突出矛盾和問題。

（二）遵循一個原則：強化各級黨委（黨組）主體責任

黨的十八大以來，黨中央高度重視強化管黨治黨責任意識，實現(xiàn)了從黨風廉政建設“兩個責任”向全面從嚴治黨責任的發(fā)展。新時代的黨內監(jiān)督體系，分為黨中央集中統(tǒng)一領導的監(jiān)督、黨委（黨組）的監(jiān)督、黨的紀律檢查機關的專責監(jiān)督、黨的工作部門的職能監(jiān)督、基層組織的日常監(jiān)督、廣大黨員民主監(jiān)督6個部分。在這個監(jiān)督體系中，各級黨委（黨組）扮演著樞紐的角色，要牢牢樹立起主體責任，領導好本地區(qū)本部門的黨內監(jiān)督工作。2015版條例和2017版條例突出強調巡視工作主體責任，明確巡視工作的主體責任由“開展巡視的黨組織”承擔。條例所確定的開展巡視工作的三條原則，第一條就是堅持“黨中央統(tǒng)一領導、分級負責”。黨的十八大以來巡視工作之所以取得歷史性成就，根本原因在于以習近平同志為核心的黨中央高度重視。對于巡視工作來說，各級黨委（黨組）對巡視工作擔負起主體責任，主要包括以下幾個方面：第一，派出巡視組的黨組織要負責任。各級黨委要把巡視工作作為落實全面從嚴治黨主體責任的重要抓手，列入年度工作要點，定期聽取關于巡視工作情況的匯報，對巡視整改提出要求。第二，巡視工作領導小組、巡視辦的責任。領導小組作為具體領導巡視工作的議事機構，要發(fā)揮統(tǒng)籌謀劃，高質量全覆蓋推動相關部門支持配合巡視巡察工作，加強對下級巡視巡察工作的領導和指導督導的職責。巡視辦作為領導小組的常設機構，要發(fā)揮好指導督查、服務保障的角色，當好參謀助手。第三，要強化對下級黨組織巡察工作的指導責任，省區(qū)市黨委要推進對市縣巡察工作的指導督導，督促各級黨委的主體責任落到實處。

（三）理清一對關系：巡視監(jiān)督與業(yè)務督查的區(qū)別

黨內監(jiān)督的形式多種多樣，除了巡視之外，各級黨組織往往還采取監(jiān)督檢查、專項督導的方式去強化監(jiān)督工作。巡視是政治巡視，不能等同于一般的業(yè)務檢查。黨的十八大之前，巡視利劍作用之所以發(fā)揮有限，一個重要原因就是巡視目標太過于寬泛，存在“巡視是一個框”，什么都往里面裝的現(xiàn)象。有的巡視組甚至還承擔指導被巡視地區(qū)經濟發(fā)展、推薦選拔干部的職責，導致該巡的問題沒有巡出來。巡視監(jiān)督，不是對被巡視單位的日常工作、業(yè)務工作進行的監(jiān)督，不能把巡視工作的工作重心放在一個地方生產經營、行政審批上去，而要透過這些工作去看一個地區(qū)、一個部門管黨治黨過程中存在的深層次、結構性問題。

（四）把握一個目的：把制度優(yōu)勢轉換為治理效能

習近平總書記在黨的十九屆中央紀委五次全會上強調：“完善黨和國家監(jiān)督體系，使監(jiān)督融入‘十四五建設之中”[10]，一語中的地點明了監(jiān)督在現(xiàn)代國家治理體系中的重要地位。監(jiān)督作為公權力正確運行的保證，是國家制度和治理體系有效運轉的重要支撐，在管黨治黨、治國理政中發(fā)揮了保障性功能[11]。監(jiān)督內含于治理、管理的過程中，可以發(fā)揮糾偏、保障、革新的作用，進而促進決策、執(zhí)行、反饋等環(huán)節(jié)的正常運行，是國家治理運行的“免疫系統(tǒng)”。巡視作為黨和國家監(jiān)督體系的重要組成部分，既是治標之舉，更是治本之策。盡管巡視工作不直接查辦案件，不干預被巡視地區(qū)經濟社會生活，但可以通過巡視發(fā)現(xiàn)一個地區(qū)、一個系統(tǒng)在管黨治黨中存在的結構性、深層次問題，推動這些問題得到解決。正如有的學者指出，黨內巡視制度實際上是一個系統(tǒng)性閉環(huán)工程，發(fā)現(xiàn)問題是巡視的重要方法，成果運用才是巡視的根本目的[12]。過去一個時期的巡視工作往往更加側重于“找問題”，而對于如何解決問題關注的不夠，“一巡了之”的情況經常在一些地區(qū)出現(xiàn)。針對這些情況。從2009版巡視工作條例開始，就注重從黨內法規(guī)的角度對巡視整改各個環(huán)節(jié)提出要求，明確各不同責任主體在整改中承擔的職責，對巡視整改提出明確要求。此外，還對巡視反饋制度進行改進，要求巡視組應該有針對性地提出反饋意見，各地區(qū)要運用好巡視成果，將全國整改和重點整改有機結合起來，針對巡視工作中發(fā)現(xiàn)的普遍性、傾向性問題，進行專項治理，及時完善制度，堵塞漏洞，增強治理實效，將巡視融入國家治理中。

四、新時代加強黨內巡視工作的內在要求

總結經驗的目的是為了推進工作。新時代，為了推動黨內巡視工作條例的貫徹落實，要重點從以下四個方面著力。

（一）要實現(xiàn)巡視巡察上下聯(lián)動，推動監(jiān)督向基層延伸

目前從整體上看，黨中央和省級巡視開展的情況比較好，市縣巡察工作由于缺乏統(tǒng)一規(guī)劃，在職責定位、工作方法上不清晰，在監(jiān)督上面臨“熟人社會”的難題，導致在工作上還存在許多“短板”和“盲區(qū)”。

實現(xiàn)巡視巡察上下聯(lián)動，是實現(xiàn)巡視巡察工作高質量發(fā)展、推動監(jiān)督向基層延伸的必由之路。第一，要健全上下聯(lián)動的領導體制。在黨中央集中統(tǒng)一領導下，各級黨委（黨組）以及巡視巡察工作領導小組要加強對工作的領導，層層壓實責任，運用規(guī)劃制定、會議部署、制度傳導、政策宣傳、調研指導、業(yè)務培訓等方式，推動黨中央關于巡視巡察工作精神的落實。各級黨委要切實肩負主體責任，黨委書記勇于當好第一責任人，對巡視巡察工作要從整體上加以謀劃，完善黨委（黨組）書記聽取巡視巡察情況報備制度。上級巡視巡察機構要加強對下級巡視巡察機構指導，以督導組的形式對下級機構的工作加以指導，可以采取列席會議、專題調研、檢查指導等方式加強指導。第二，優(yōu)化巡視巡察上下聯(lián)動的工作機制。堅持一體部署、協(xié)同推進，實現(xiàn)全覆蓋、開展專項巡察、運用好成果、宣傳報道等層面的上下聯(lián)動，形成“一盤棋”。針對市縣等地區(qū)在基層治理中的特殊地位，鼓勵基層黨組織結合實際探索“提級巡察”“交叉巡察”等方式，破解熟人社會監(jiān)督難題。第三，完善上下聯(lián)動的制度體系。在完善黨中央巡視有關制度體系外，加強指導各地黨委巡視機構建立完善配套工作機制。堅持分類施策，針對黨政機關、國有企事業(yè)等單位的不同特點，制定巡視工作分類指導意見，進而構建內容協(xié)調、程序嚴密、配套完備、有效管用的巡視巡察制度體系[13]。

（二）要創(chuàng)新巡視工作的方式方法，實現(xiàn)與時俱進。

沒有科學有效的巡視手段和工作方法，巡視工作難以收到良好的成效[14]。巡視工作要想跟上時代的步伐，永葆生機活力，就必須善于根據形勢和任務變化不斷改革完善體制機制。2013年4月，習近平總書記在參加中央巡視工作領導小組會議時指出：“要抓好工作創(chuàng)新，在總結經驗的基礎上，適應形勢發(fā)展，推動巡視內容、方式方法、制度建設等方面與時俱進，完善工作機制，增強巡視工作的針對性、實效性?！盵15]針對巡視工作中出現(xiàn)的新情況新問題，不斷創(chuàng)新制度方法。面對復雜的黨情國情，巡視制度只有結合實際情況不斷創(chuàng)新，才能保持其利劍的效果。1931年《巡視工作條例》就為巡視員開展工作提出了數(shù)十種方法。黨的十八大之前，巡視工作中普遍采用的方法有9種①，2017年修訂的條例提出了巡視工作可以采取的13種方式，在原來9種方式的基礎上，增加了對領導干部個人事項報告抽查核實、向知情人詢問情況、開展專項檢查等4種方式。此外，根據有關授權，巡視組還可以結合實際情況探索新的方法。新時代，為進一步推動巡視工作發(fā)展，要結合形勢與任務的發(fā)展，不斷探索豐富新的巡視形式，探索新的監(jiān)督手段和方法，把常規(guī)巡視與專項巡視、機動巡視結合起來，靈活運用巡視“回頭看”的形式，探索開展“延伸巡視”“提級巡視”“交叉巡察”等方式，破解“熟人社會”監(jiān)督難題。在工作機制上，要把“明察”與“暗訪”有機結合起來，圍繞重點領域、重點對象有針對性地開展巡視工作。

（三）要推動巡視監(jiān)督與其它監(jiān)督協(xié)同配合

黨的十八大以來，黨中央著眼于探索建立黨長期執(zhí)政下自我凈化、自我監(jiān)督的監(jiān)督體系，破解國家治理中的“哥德巴赫猜想”，做出了健全黨和國家監(jiān)督體系的重大戰(zhàn)略部署。健全黨和國家監(jiān)督體系是一個系統(tǒng)性工程，雖然監(jiān)督體系中各類監(jiān)督主體職責定位不同，監(jiān)督內容也各有側重，但在運行中卻呈現(xiàn)同頻共振、同向發(fā)力的特點，需要發(fā)揮不同主體的協(xié)同效應[16]。巡視是黨內監(jiān)督的戰(zhàn)略性制度安排，充分發(fā)揮其綜合監(jiān)督作用和聯(lián)系群眾的紐帶作用，可以有效推動各類監(jiān)督實現(xiàn)貫通融合，進一步增強監(jiān)督的協(xié)同性有效性。

第一，實現(xiàn)巡視監(jiān)督與紀檢監(jiān)察監(jiān)督的有機貫通。有學者認為，黨和國家監(jiān)督體系內部各要素之間的貫通，并不是一種均質性的貫通，而是以紀檢監(jiān)察為中心的主干的監(jiān)督。紀檢監(jiān)察機關的監(jiān)督之所以能夠成為監(jiān)督體系的主干，原因在于相比于其他監(jiān)督方式，紀檢監(jiān)察機關的監(jiān)督是一種專責性監(jiān)督，由于紀檢監(jiān)察機關擁有相應的執(zhí)紀執(zhí)法權，因而監(jiān)督效果更有威懾力[17]。巡視監(jiān)督和紀檢監(jiān)察監(jiān)督在監(jiān)督內容、監(jiān)督手段上有一定相似性，但也有許多差異。一是開展主體不同。巡視工作是上級黨組織開展的監(jiān)督，紀檢監(jiān)察監(jiān)督的主體是各級紀檢監(jiān)察機關;二是工作對象不同，巡視監(jiān)督的對象主要是被巡視黨組織以及領導成員，紀檢監(jiān)察機關的監(jiān)督對象是黨員和行使公權力的公職人員;三是職能定位不同，巡視雖然肩負著“發(fā)現(xiàn)問題”的職責，但并不承擔執(zhí)紀審查的職責，只有與紀檢監(jiān)察監(jiān)督實現(xiàn)有效銜接，巡視利劍才能彰顯。為了實現(xiàn)二者的有機貫通，在巡視前，巡視組要注重聽取紀檢監(jiān)察機關的意見，確定重點關注對象。在巡視中，巡視組注重保持與紀檢監(jiān)察機關的溝通和交流，共同會商解決問題。由于巡視組代表的是上級黨組織對下級開展監(jiān)督，權威性較高，巡視接收的問題線索質量也較高，可以為紀檢監(jiān)察機關提供有力的支持。在巡視工作結束后，紀檢監(jiān)察機關要密切關注巡視成果的整改，把對巡視整改情況的監(jiān)督作為日常監(jiān)督的抓手。

第二，要實現(xiàn)巡視監(jiān)督與派駐監(jiān)督的有機貫通。派駐監(jiān)督是各級紀檢監(jiān)察機關通過設立派駐或派出機構，進而加強對黨政機關和國有企業(yè)監(jiān)督的一種形式，是權力監(jiān)督體現(xiàn)中具有中國特色的制度安排，由于其監(jiān)督具有近距離、全天候的特點，被稱為“不走的巡視組”[18]。

巡視組由于每輪巡視的時間有限，面臨的任務較重，其主要任務是為了“發(fā)現(xiàn)問題”，派駐機構要將巡視組發(fā)現(xiàn)的問題，作為日常監(jiān)督和整改的重點內容。目前，在黨中央和國家機關開展的巡視工作中，派駐紀檢監(jiān)察組組長一般擔任了黨委（黨組）巡視工作領導小組的副組長，協(xié)助黨委（黨組）積極開展巡視工作，進而促進巡視監(jiān)督和紀檢監(jiān)察監(jiān)督有機貫通。

第三，要實現(xiàn)巡視監(jiān)督與群眾監(jiān)督的有機貫通。黨的十九屆中央紀委五次全會強調，要充分發(fā)揮巡視聯(lián)系群眾紐帶作用。相比于其他各類監(jiān)督形式，群眾監(jiān)督具有監(jiān)督主體多、監(jiān)督范圍廣、監(jiān)督成本小的優(yōu)勢。巡視制度實現(xiàn)了自上而下監(jiān)督和自下而上監(jiān)督的有機結合，具有“開門搞監(jiān)督”的特點。一是要暢通巡視監(jiān)督渠道。在巡視進駐前，通過公布郵箱、舉報電話等形式，鼓勵各級黨員干部通過各種形式向巡視組反映問題。根據不完全統(tǒng)計，僅在2020年，中央巡視組共受理群眾信訪舉報47.9萬件次，各地巡察工作發(fā)現(xiàn)并推動解決群眾身邊腐敗問題和不正之風以及群眾反映強烈的問題81.29萬個，群眾有效參與到巡視監(jiān)督運轉中。要進一步完善和規(guī)范接受來訪制度建設，明確來信來訪受理范圍，暢通接受舉報和反映的渠道，明確檢舉控告人權利，完善人民群眾監(jiān)督的途徑，注重運用信息技術保障黨員和群眾反映問題的權利。二是巡視工作要及時向社會公開。巡視工作條例規(guī)定巡視進駐、反饋、整改等情況，要以適當?shù)男问较蛏鐣_。目前，在進駐、反饋等階段，都會通過互聯(lián)網等各種方式向社會公開，讓廣大群眾增強對巡視工作的知曉率。

（四）要加強巡視工作規(guī)范化建設，打造一支政治素質高、專業(yè)能力的強巡視巡察隊伍

第一，要加強巡視法規(guī)制度建設。黨的十八大以來，黨中央兩次修改巡視工作條例，制定了黨中央巡視工作領導小組、巡視組、巡視辦工作規(guī)則以及被巡視黨組織配合中央巡視規(guī)定，明確了“一次一授權”“三個不固定”等組織方式和制度，為巡視巡察工作規(guī)范開展提供了有力保障。黨的十九大以來，黨中央繼續(xù)完善了巡視工作制度和機制，涵蓋了巡視準備、了解、報告、反饋等不同領域和環(huán)節(jié)。通過巡視作風紀律評估制度，解決好“誰來監(jiān)督巡視組”的問題。一方面，要繼續(xù)在建章立制上下功夫，構建科學完備、運行有效的巡視體制;另一方面，要強化制度執(zhí)行，把規(guī)范化、法治化要求貫穿到巡視巡察工作始終。

第二，要加強巡視機構隊伍建設。根據巡視工作條例，巡視辦作為黨委工作機關，要按照機關建設標準進行建設，選好配好巡視巡察干部，貫通“選育管用”全鏈條，及時把優(yōu)秀干部放在巡視崗位上鍛煉，選拔黨建、政法、財務、審計、經濟、法律等各方面人才加入到巡視巡察隊伍中;要加強教育培訓，把對巡視巡察干部培訓納入到當前干部培訓規(guī)劃中，加強學習培訓，強化實戰(zhàn)練兵，完善“以干代訓”等不同形式。

第三，巡視巡察機構和干部要自覺接受最嚴格的監(jiān)督和制約，嚴防“燈下黑”。巡視巡察監(jiān)督權作為公權力的組成部分，也面臨著被腐蝕的危險。近年來，一些巡視巡察干部不僅不正確履職盡責，而且利用手中的權力牟利。各級巡視巡察干部要嚴格遵守各項紀律，培養(yǎng)法紀意識和法治思維，依規(guī)依法開展巡視工作，自覺接受監(jiān)督，嚴格執(zhí)行黨的各項紀律。

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The Historical Experience and Practical Enlightenment of the Innovation of the Intraparty Inspection System

—A Study Based on the Contrast of Three Editions of Regulations on Inspection Work

Luo Xing

（Teaching and Researching Department of Party Building，Chinese Academy of Discipline Inspection and Supervision，Beijing，100877）

Abstract： The CPC Central Committee issued the“Regulations on CPC Inspection Work”（for Trial Implementation）in 2009，and the“Regulations on CPC Inspection Work”in 2015. The latter was revised in 2017. The process of formulating and revising regulations is also a process of constantly improving and innovating the intraparty inspection system.? According to the contents and text of the three editions of the regulations on inspection work， the Partys inspection work has experienced a stage from the establishment of the system to the development and perfection of the system.? Starting from the changes in the text of these three editions of the regulations on inspection work， it is found that inspection work has always been carried out around consolidating the centralized and unified leadership of the Party， implementing the main responsibility for Party self-supervision and Party self-governance， focusing on the distinction between onsite inspection and service inspection， and transforming institutional advantages into governance efficiency.? Taking this as a reference，we need to promote high-quality development of inspection work in the new era.We need to realize the coordination in disciplinary inspections conducted at different levels， constantly innovate the ways and methods of inspection work，effectively link inspection work with other kinds of supervision，and strengthen the standardization of inspection teams.

Keywords： Ispection work regulations;Political supervision;Systems and mechanisms

責任編輯：春 柳

基金項目：國家社會科學基金青年項目“中國共產黨紀律建設思想與實踐歷史研究”（20CDJ003）階段性成果。

作者簡介：羅 星（1993- ），男，河南平頂山人，中國紀檢監(jiān)察學院黨建教研部助理研究員，法學博士，主要從事黨風廉政建設和反腐敗研究。