謝金芳

（中共臨海市委黨校，浙江 臺州 31700）

一、引言

隨著人口老齡化的發(fā)展、老年消費能力的提高、旅游業(yè)的蓬勃發(fā)展和健康養(yǎng)老理念的深入，高層次養(yǎng)老需求逐漸旺盛，“旅居養(yǎng)老”應時而生。2019年，國家發(fā)展改革委、民政部、國家衛(wèi)生健康委印發(fā)的《普惠養(yǎng)老城企聯(lián)動專項行動實施方案（2019年修訂版）》明確提出：中央預算內投資重點支持“社區(qū)、醫(yī)養(yǎng)、學習、旅居”四類項目，首次把“旅居”類項目納入“普惠”養(yǎng)老。在政策、市場、需求等多重因素的驅動下，“旅居養(yǎng)老”新業(yè)態(tài)方興未艾，但在我國養(yǎng)老大環(huán)境下面臨籌資渠道、治理效能、服務質量等方面的問題。當前我國解決養(yǎng)老問題的基本思路是政策引導、政府扶持、社會興辦、市場推動，鼓勵市場與社會參與多層次養(yǎng)老服務體系建設。

PPP（Public-Private-Partnership）模式是公共財政與社會資本的創(chuàng)造性結合，是以行動者為中心的治理制度，又是集配置資源的整合性、效能性、績效性與合法性于一身的治理工具[1]。早在2014年國家發(fā)改委就明確指出：健康養(yǎng)老公共服務項目可推行PPP模式。此后，相關政策接連釋放，支持在養(yǎng)老服務領域進行公私合作。PPP模式本質上是生產(chǎn)力發(fā)展到一定階段所進行的生產(chǎn)關系的調整，從籌資模式、治理工具、市場運營、社會參與方面看，PPP模式為“旅居養(yǎng)老”新業(yè)態(tài)治理提供了一種新范式。

二、“旅居養(yǎng)老”新業(yè)態(tài)治理的問題探尋

“旅居養(yǎng)老”是以中高端養(yǎng)老需求為導向的異地養(yǎng)老服務，適宜于支付能力強、向往田園生活、追求品質養(yǎng)老、身體健康的低齡老人。當前我國“旅居養(yǎng)老”新業(yè)態(tài)尚處于探索之中，具體實踐中仍存在一些問題。

（一）投資和運營風險偏高，籌資渠道單一

充足的資金是“旅居養(yǎng)老”新業(yè)態(tài)可持續(xù)發(fā)展的基礎，是保障“旅居養(yǎng)老”服務可及性、專業(yè)性的重要手段?！奥镁羽B(yǎng)老”新業(yè)態(tài)以提供中高端養(yǎng)老服務為目標，投資較大、運營困難、投資回報周期較長，加上缺乏有效的治理方式，投資和運營風險偏高。社會資本參與“旅居養(yǎng)老”新業(yè)態(tài)發(fā)展的積極性不高，籌資渠道相對比較單一?！奥镁羽B(yǎng)老”發(fā)展仍然依賴于公共財政，這是當前“旅居養(yǎng)老”新業(yè)態(tài)難以快速發(fā)展的一個重要原因。在中高端養(yǎng)老需求日益增長的背景下，應引導民間資本參與“旅居養(yǎng)老”新業(yè)態(tài)開發(fā)，充分調動市場主體的積極性，化解投資、運營風險，拓寬籌資渠道，創(chuàng)新投融資體制機制。

（二）缺乏有效治理平臺，存在資源整合短板

當前“旅居養(yǎng)老”存在功能雷同、產(chǎn)品結構單一、供求不匹配等問題，很大程度上是因為資源整合能力欠缺，難以打造別具一格的“旅居養(yǎng)老”服務?！奥镁羽B(yǎng)老”模式不同于傳統(tǒng)養(yǎng)老方式。一方面，“旅居養(yǎng)老”涉及旅游、文化、地產(chǎn)、大健康、醫(yī)療、醫(yī)藥、土地、資金、康養(yǎng)等資源，不同資源之間的關聯(lián)度不高、相對分散；另一方面，“旅居養(yǎng)老”相關利益主體具有多元復合性和博弈制衡性，利益主體關系治理需要制度約束和工具調節(jié)。因此，必須尋求一種多邊群體合作共贏的治理工具，搭建有效的治理平臺，強化利益相關者的能力要素，才能提高資源整合能力，提供高品質的“旅居養(yǎng)老”服務。

（三）缺乏對“旅居養(yǎng)老”相關利益主體的監(jiān)管和規(guī)制

“旅居養(yǎng)老”是經(jīng)濟社會發(fā)展和多層次養(yǎng)老服務體系構建的必然產(chǎn)物。當前我國“旅居養(yǎng)老”模式仍處于探索試點階段，規(guī)范化的行業(yè)標準尚未形成，“零監(jiān)管”“無規(guī)制”現(xiàn)象比較突出。一是不同區(qū)域收費標準不統(tǒng)一，管理不規(guī)范，消費群體的權益無法保障。不少老人向往高品質的“旅居養(yǎng)老”方式，但監(jiān)管亂象讓他們望而卻步。二是缺乏第三方專業(yè)化評估和多方動態(tài)監(jiān)督體系?！奥镁羽B(yǎng)老”服務具有專業(yè)化、個性化、精準化特征，在第三方專業(yè)化評估基礎上的多方監(jiān)督尤為重要，避免監(jiān)督形式化。三是“旅居養(yǎng)老”相關利益主體之間缺乏有效的監(jiān)督懲戒機制，容易出現(xiàn)機會主義和“搭便車”行為。

（四）服務網(wǎng)絡體系尚未形成，服務質量偏低

“旅居養(yǎng)老”模式的最大優(yōu)勢在于提供品質化養(yǎng)老服務，服務質量是“旅居養(yǎng)老”新業(yè)態(tài)發(fā)展的命脈。當前“旅居養(yǎng)老”模式的最大問題在于服務質量偏低，難以形成體系化的“旅居養(yǎng)老”服務網(wǎng)絡。一是“旅居養(yǎng)老”服務功能不完善，旅游與養(yǎng)老功能割裂，旅、居、養(yǎng)融合度不高。居住環(huán)境應充分考慮老人的生活習慣，動靜分離比較重要。二是對特色資源挖掘不足，缺少創(chuàng)意景觀區(qū)。以特色資源為依托打造別具一格的“旅居養(yǎng)老”模式，形成吸引“旅居養(yǎng)老”游客的標簽。三是“旅居養(yǎng)老”服務網(wǎng)絡體系不完善。難以細致把握老年群體的需求點，具體服務項目不夠精細。

三、PPP模式對接“旅居養(yǎng)老”新業(yè)態(tài)治理的邏輯

PPP模式為解決“旅居養(yǎng)老”新業(yè)態(tài)治理問題提供了一種新范式。通過平臺生態(tài)圈實現(xiàn)“旅居養(yǎng)老”服務有效供給，關鍵在于提高資源獲取效率和資源利用效率。

（一）PPP模式對接“旅居養(yǎng)老”業(yè)態(tài)的創(chuàng)新性

PPP模式作為一種治理工具，為“旅居養(yǎng)老”新業(yè)態(tài)治理問題提供了解決路徑。一是投融資體制機制創(chuàng)新。PPP模式起源于基礎設施供給短缺、財政預算約束問題[2]，一方面通過鼓勵民間資本參與公共服務解決投融資問題；另一方面，適時調整政府和市場邊際，兼顧政府與市場在資源配置中的積極作用。二是基于“動態(tài)博弈+監(jiān)督制衡”的共同治理理念。PPP模式本身隱含了共同治理理念，制度約束是有效治理的關鍵，尤其是多元利益主體之間的監(jiān)督與制衡。三是風險分擔與利益共享制度導向。風險分擔與利益分配相對應，可獲得利益越多，承擔風險越高。利益分配要基于利益主體的價值創(chuàng)造能力。

（二）PPP模式下“旅居養(yǎng)老”服務有效供給路徑

PPP模式的基本要素是利益主體、關系、資源、分擔、共享，PPP模式下“旅居養(yǎng)老”服務有效供給的路徑是平臺生態(tài)圈。一是“旅居養(yǎng)老”平臺生態(tài)圈能夠整合各類資源和促進相關要素流動。平臺生態(tài)圈能夠提高資源配置效率，促進關鍵要素在平臺內自由組合，推動養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)價值鏈重構。二是通過平臺生態(tài)圈識別相關利益主體，并實現(xiàn)利益主體關系治理。利益主體關系治理的效能有兩個衡量維度——關系強度和網(wǎng)絡密度，具體表現(xiàn)為互動、激勵、程序、聲譽、信任、關系規(guī)模、網(wǎng)絡效率、交易成本等。三是通過平臺生態(tài)圈構建以顧客為中心的服務網(wǎng)絡體系。通過資源整合、關系治理、價值共創(chuàng)形成“旅居養(yǎng)老”服務網(wǎng)絡體系。

（三）PPP模式下“旅居養(yǎng)老”業(yè)態(tài)治理的關鍵因素

“旅居養(yǎng)老”新業(yè)態(tài)治理關鍵在于資源獲取效率和資源利用效率，前者是指獲得關鍵資源的效率，后者是指通過“旅居養(yǎng)老”平臺生態(tài)圈提高資源利用效率[3]。一是提高獲取核心資源的質量。資源質量取決于資源異質性、互補性、可持續(xù)性、獲取成本。二是提高獲取核心資源的效率。獲取資源的效率取決于“旅居養(yǎng)老”平臺生態(tài)圈自身對資源的吸引力。三是通過合理的制度設計提高資源配置效率和核心資源價值轉化率。以價值正義為原則設計制度，有效的制度安排包括內在節(jié)約交易費用傾向和制度的內生激勵性，前者降低資源轉化成本，后者提高資源價值轉化率，促進核心資源轉化為顧客價值。

四、PPP模式下“旅居養(yǎng)老”新業(yè)態(tài)治理

PPP模式通過建立伙伴式項目發(fā)揮作用，可以讓兩個或更多的組織實現(xiàn)共同目標，實現(xiàn)資源效用最大化，實現(xiàn)有效治理[4]。從PPP項目籌資渠道、利益主體關系、治理平臺、服務質量等方面提升“旅居養(yǎng)老”新業(yè)態(tài)治理效能，見圖1，以分散潛在風險，強化動態(tài)監(jiān)管和規(guī)制，提高資源整合效率，優(yōu)化“旅居養(yǎng)老”服務質量。

（一）以PPP模式拓寬“旅居養(yǎng)老”籌資渠道，分散潛在風險

“旅居養(yǎng)老”服務是一種開放性、營利性、市場化的中高端養(yǎng)老服務?；I資渠道單一是“旅居養(yǎng)老”新業(yè)態(tài)發(fā)展面臨的首要問題。PPP模式通過政府與社會資本合作，拓寬“旅居養(yǎng)老”籌資渠道，分散潛在風險。

1.鼓勵社會資本參與“旅居養(yǎng)老”PPP項目，促進投資主體多元化。PPP模式作為一種新型項目融資模式，以公私合作為基礎實現(xiàn)投資主體多元化，分散投資風險。一是提高社會資本出資比重，降低政府融資成本。以政策優(yōu)惠鼓勵民間資本參與“旅居養(yǎng)老”PPP項目，降低政府出資比重，緩解政府財政壓力，降低項目全生命周期成本。二是把建設類投資、金融類投資和產(chǎn)業(yè)類投資均納入“旅居養(yǎng)老”PPP項目投資內容。三是把公共部門、項目載體公司、融資方、分包商、顧問、評級機構、保險商等納入投資主體。

2.優(yōu)化“旅居養(yǎng)老”PPP項目融資方式，分散融資風險。一是“旅居養(yǎng)老”PPP項目融資渠道包括負債性融資和權益性融資。負債性融資主要包括貸款銀團、融資租賃、債券融資、保險融資、商業(yè)信用融資等。權益性融資包括直接投資、普通股融資、優(yōu)先股融資等。二是為“旅居養(yǎng)老”PPP項目成立SPV，一家或多家銀行、建筑商和運營商持有其股份，鼓勵權益投資。三是“旅居養(yǎng)老”PPP項目融資內容要靈活多樣，可以以地融資、以專業(yè)技術融資、以醫(yī)藥資源融資等。以多元化的融資方式分散融資風險，實現(xiàn)多邊群體共贏。

3.完善“旅居養(yǎng)老”PPP項目的法律法規(guī)，保障投資者權益。PPP模式相關法律法規(guī)不完善帶來潛在投資風險，投資者權益缺乏法律保障。一是完善相關法律法規(guī)體系，全面保障投資者權益，增強投資主體對“旅居養(yǎng)老”PPP項目的信心。二是以平等互利和風險共擔為基本原則保障投資者權益。堅持收益合理共享、風險最優(yōu)分配、風險與收益對等、風險有上限的基本原則。三是嚴格規(guī)范行政主體的優(yōu)益權。行政優(yōu)益權的范圍必須符合法律規(guī)定，行政優(yōu)益權的行使必須嚴格遵循法定程序。

（二）搭建“旅居養(yǎng)老”PPP項目治理平臺，提高資源整合效率

“旅居養(yǎng)老”平臺生態(tài)圈能夠改變價值創(chuàng)造源泉、價值創(chuàng)造方式和價值創(chuàng)造空間，價值創(chuàng)造主要依靠三大要素：利益相關者能力要素、市場關系要素、價值網(wǎng)絡要素。平臺網(wǎng)絡效應促進多邊群體“零距離”的關系鏈接，形成“價值網(wǎng)+”的“旅居養(yǎng)老”生態(tài)圈。

1.建立核心資源互補的供應聯(lián)盟系統(tǒng)?！奥镁羽B(yǎng)老”PPP項目的核心資源來源于公共部門、市場主體、社會主體，三類主體基于協(xié)同共享形成供應聯(lián)盟系統(tǒng)。供應聯(lián)盟系統(tǒng)內的資源應具有異質性、互補性和融合性。通過平臺運營商和系統(tǒng)集成商整合相關政策、金融、人才、文化、旅游、土地、地產(chǎn)、醫(yī)療、護理、養(yǎng)老、大健康、數(shù)字經(jīng)濟技術等資源要素，促進平臺生態(tài)圈內資源融合創(chuàng)新，形成一種基于資源互補集合的多主體協(xié)同創(chuàng)新的跨界供應聯(lián)盟。

2.強化“旅居養(yǎng)老”生態(tài)圈的平臺網(wǎng)絡效應。平臺生態(tài)圈鏈接供應聯(lián)盟和顧客群體，形成“供給—平臺—需求”循環(huán)體系。一是以平臺運營商、規(guī)則設計商、系統(tǒng)集成商、營銷設計商為核心實現(xiàn)供應聯(lián)盟內部相互鏈接，實現(xiàn)供需雙方的多路徑鏈接。二是充分挖掘不同區(qū)域的特色資源，開發(fā)區(qū)域間“旅居養(yǎng)老”組合路線，打造異地養(yǎng)老聯(lián)盟。建立虛擬異地養(yǎng)老聯(lián)合機構，打造“旅居養(yǎng)老”區(qū)塊鏈，強化“旅居養(yǎng)老”平臺網(wǎng)絡效應。三是促進“旅居養(yǎng)老”產(chǎn)業(yè)數(shù)字化，強化鎖定效應、規(guī)模效應、市場中介效應、潮流效應。

3.促進老人參與“旅居養(yǎng)老”生態(tài)圈系統(tǒng)。一是顧客價值是“旅居養(yǎng)老”平臺生態(tài)圈的最優(yōu)先次序價值，一切產(chǎn)品和服務都以老人需求為前提。二是區(qū)分顧客體驗價值、感知價值、讓渡價值。顧客價值實現(xiàn)是循序漸進、環(huán)環(huán)相扣的，顧客在互動性、比較性、情境性的偏好和體驗基礎上主觀感受到的產(chǎn)品或服務效用決定了顧客讓渡價值。三是顧客參與過程中的責任行為、信息分享、人際互動形成關系價值。顧客與企業(yè)聯(lián)合設計、開發(fā)“旅居養(yǎng)老”產(chǎn)品，通過信息擴散吸引新的顧客群，以人際互動保持良好的顧客關系。

4.打造“旅居養(yǎng)老”PPP項目的“價值網(wǎng)+”模式。平臺生態(tài)圈鏈接多邊群體，聚集多方資源，基于平臺生態(tài)圈的“價值網(wǎng)+”是“旅居養(yǎng)老”價值形成和價值傳遞的前提和基礎。“需求評估—利益主體共建—價值共創(chuàng)—顧客讓渡價值—價值共享—價值分配”是“旅居養(yǎng)老”價值形成和價值傳遞的路徑?！奥镁羽B(yǎng)老”PPP項目“價值網(wǎng)+”的關鍵在于價值判斷和信息傳遞，實現(xiàn)跨時空、無付費、無障礙鏈接，為顧客需求評估和價值傳遞找到最優(yōu)解，以開放式創(chuàng)新獲取最大價值。

（三）以PPP模式強化“旅居養(yǎng)老”利益主體關系治理，形成動態(tài)監(jiān)管

“旅居養(yǎng)老”平臺生態(tài)圈利益主體關系治理涵蓋了互動、監(jiān)督、懲罰、聲譽、激勵、信任等機制。通過引導正和博弈、提升關系強度、提高網(wǎng)絡密度，形成互惠共生、利益共享的動態(tài)網(wǎng)絡關系。

1.引導“旅居養(yǎng)老”PPP項目利益主體之間的正和博弈。不同利益主體的行為動機和行為特征不同，多元動態(tài)博弈是常態(tài)。一是構建信息透明機制，形成“信息—互動—價值”關系網(wǎng)絡。在信息透明的基礎上實現(xiàn)高效互動、價值共創(chuàng)。二是設立監(jiān)督專項基金，構建聯(lián)動監(jiān)管機制。鼓勵公眾參與監(jiān)督，建立衍生監(jiān)管平臺，規(guī)避“信息欺騙”行為。三是建立懲罰機制，提高違規(guī)行為的支付成本和機會成本。通過取消補貼、剔除平臺、耗散聲譽、提高罰款等措施提高違規(guī)成本，制約違規(guī)行為。

2.提升“旅居養(yǎng)老”PPP項目利益主體間的關系強度。關系強度是不同利益主體在長期互動中形成的一種紐帶聯(lián)系，受聲譽、激勵和信任影響。一是建立專業(yè)化聲譽評估機制，完善政府補貼標準。根據(jù)聲譽排名發(fā)放或取消政府補貼、擴大或縮減合作業(yè)務量、保留或剔除合作關系，實現(xiàn)短期動態(tài)補貼機制和長效聲譽機制的動態(tài)結合[5]。二是以內生激勵規(guī)范利益主體之間關系。在合理區(qū)間內進行風險跟蹤、識別、評估和處置，設計基于最優(yōu)風險分擔的利益分配方式。三是建立平臺生態(tài)圈信任機制。高信任度和高聲譽能夠提高利益主體間的互動頻率，抵消關系效能損耗。

3.提高“旅居養(yǎng)老”PPP項目利益主體間的網(wǎng)絡密度。網(wǎng)絡密度是指利益主體數(shù)量及利益主體間鏈接數(shù)量，包括三個維度——關系規(guī)模、網(wǎng)絡效率和交易成本。一是平臺生態(tài)圈交易成本降低包括規(guī)模效應帶來的邊際成本降低、網(wǎng)絡效率帶來的時間成本降低、互動透明帶來的監(jiān)管成本降低。二是擴大關系規(guī)模，強化網(wǎng)絡規(guī)模效應，提高“旅居養(yǎng)老”平臺生態(tài)圈關系網(wǎng)絡密度。三是建立不同利益主體之間的最短、最簡潔的鏈接路徑，提高鏈接效率。盡量避免利益主體鏈接的中間環(huán)節(jié)，以最短路徑調配資源、響應需求。

（四）構建PPP模式下的“旅居養(yǎng)老”服務網(wǎng)絡體系，優(yōu)化服務質量

“旅居養(yǎng)老”PPP項目應建立生態(tài)農(nóng)業(yè)景觀區(qū)、創(chuàng)意文化景觀區(qū)、特色民宿居住區(qū)、休閑聚集區(qū)、綜合服務區(qū)為一體的多元化功能區(qū)域。

1.建立生態(tài)農(nóng)業(yè)景觀區(qū)。很多選擇“旅居養(yǎng)老”的老人比較向往田園生活，應建立生態(tài)農(nóng)業(yè)景觀區(qū)。一是總體規(guī)劃，抓住鄉(xiāng)村振興和全域旅游契機，搭建“旅居養(yǎng)老”生態(tài)農(nóng)業(yè)景觀區(qū)平臺。二是打造充滿趣味性和科普性的農(nóng)業(yè)體驗區(qū)，設置趣味采摘、休閑釣魚、農(nóng)場動物園等，讓長期生活在城市的老人體驗田園耕作生活。三是綜合開發(fā)觀光農(nóng)業(yè)和綠色有機農(nóng)產(chǎn)品。挖掘特色農(nóng)業(yè)資源，輔以有機農(nóng)產(chǎn)品加工、銷售，大力發(fā)展休閑觀光農(nóng)業(yè)。

2.建立創(chuàng)意文化景觀區(qū)。選擇“旅居養(yǎng)老”的老年群體往往更加追求精神價值，應建立創(chuàng)意文化景觀區(qū)。一是讓特色民俗文化“見人見物見生活”，提升精神體驗層次。二是建立非物質文化遺產(chǎn)專題博物館、藝術館、展示館，將非遺項目進行適度包裝，發(fā)展“文旅融合”產(chǎn)業(yè)，延伸文化產(chǎn)業(yè)鏈。三是定期組織非遺表演、非遺體驗活動，開發(fā)觀賞型或體驗型文旅項目，讓“旅居養(yǎng)老”老人切身體驗特色非遺的魅力。

3.建立民宿式“旅居養(yǎng)老”社區(qū)?！奥镁羽B(yǎng)老”群體對居住環(huán)境要求較高，既要生態(tài)優(yōu)美，空氣質量好，建筑審美別具一格，又要動靜分離，動中取靜?！懊袼奘健毙蓍e“旅居養(yǎng)老”社區(qū)是比較符合老年群體預期的、有利于培育鄉(xiāng)村新業(yè)態(tài)的“旅居”方式。改造環(huán)境優(yōu)美的空心村或半空心村，挖掘古村落文化，建造民宿式“旅居養(yǎng)老”社區(qū)，吸引城市老年群體感受區(qū)域特色風光和文化。

4.建立休閑聚集區(qū)+綜合服務區(qū)。老年群體往往比較注重康養(yǎng)，追求方便、快捷、舒適的生活。一是建立休閑聚集區(qū)，包括主題建筑、特色街區(qū)、親子互動等休閑體驗。二是建立綜合服務區(qū)，包括美食、醫(yī)療、安保、物業(yè)、日用品等。結合農(nóng)事體驗、食品加工體驗、餐飲制作體驗，推動健康食品的全產(chǎn)業(yè)鏈發(fā)展。三是優(yōu)質醫(yī)療資源要豐富，建立智慧醫(yī)療平臺，打造快捷就醫(yī)服務圈。此外，醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)發(fā)達的區(qū)域要充分挖掘醫(yī)藥特色，中西醫(yī)結合打造康療產(chǎn)品。