劉雪青

（河南國家糧食儲備庫，鄭州450003)

0 前言

民以食為天，糧食是人類生存之本，糧食安全關(guān)系著國計民生。聯(lián)合國2020年已經(jīng)多次發(fā)出預警，呼吁各國應對即將到來的糧食危機。近日，聯(lián)合國公布的一份報告，再次為各國敲響警鐘，一場前所未有的糧食危機正在逐步迫近。在肯尼亞最大的貧民窟，成千上萬的人尋求食品援助，造成了短暫的踩踏事件。在印度，靠賺日薪生存的工人們排起長隊領(lǐng)取食物，因疫情封鎖而失業(yè)的數(shù)百萬外來務(wù)工人員則陷入為食物而掙扎的困境。根據(jù)美國農(nóng)業(yè)部的數(shù)據(jù)，在2018年，大約有11%的美國家庭已經(jīng)處于“糧食不安全”的狀態(tài)。美國阿肯色大學的最新研究顯示，在美國部分州，近一半的受訪者報告，新冠肺炎大流行威脅了食品安全。

新冠肺炎疫情的蔓延還使全球糧食供應鏈面臨巨大壓力。一些糧食出口國為求自保，紛紛出臺限制甚至禁止糧食出口政策。越南率先宣布停止大米出口；稻米出口國印度也因為“封國”而陷入停滯；小麥出口國俄羅斯也隨后限制了出售。

除疫情外，嚴重的蝗災也在威脅著非洲和南亞的一些國家。今年，東非經(jīng)歷了幾十年來最嚴重的蝗災。7月12日，一個綿延數(shù)百平方公里的大蝗蟲群，突然襲擊了印度北方邦首府勒克瑙的部分地區(qū)。印度學者預測，蝗災或許會使得糧食減產(chǎn)30%～50%，而對于已經(jīng)在與糧食不安全作斗爭的巴基斯坦，蝗災的來襲更加致命。

由聯(lián)合國糧食及農(nóng)業(yè)組織、國際農(nóng)業(yè)發(fā)展基金、世界糧食計劃署等機構(gòu)聯(lián)合發(fā)布的報告顯示，新冠肺炎疫情可能導致全球饑餓人數(shù)在2020年大幅增加。今年將新增1.3億名饑餓人口，全世界將有6.9億人處于饑餓狀態(tài)。

聯(lián)合國的研究報告發(fā)出預警，今年共有25個國家面臨嚴重饑餓風險，世界瀕臨至少50年來最嚴重的糧食危機。在此背景下，我國必須加強糧食流通管理，最大程度減少浪費和損失。

1 糧食流通管理概述

為了保護糧食生產(chǎn)者的積極性，促進糧食生產(chǎn)，維護經(jīng)營者、消費者的合法權(quán)益，保障國家糧食安全，維護糧食流通秩序，要根據(jù)有關(guān)法律，對在中華人民共和國境內(nèi)從事糧食收購、銷售、儲存、運輸、加工、進出口等經(jīng)營活動加強管理。糧食是指小麥、稻谷、玉米、雜糧及其成品糧。糧食收購是指為了銷售、加工或者作為飼料、工業(yè)原料等直接向種糧農(nóng)民或者其他糧食生產(chǎn)者批量購買糧食的活動。糧食加工是指通過處理將原糧轉(zhuǎn)化成半成品糧、成品糧，或者將半成品糧轉(zhuǎn)化成成品糧的經(jīng)營活動。國家鼓勵多種所有制市場主體從事糧食經(jīng)營活動，促進公平競爭。依法從事的糧食經(jīng)營活動受國家法律保護。嚴禁以非法手段阻礙糧食自由流通。國有糧食購銷企業(yè)應當轉(zhuǎn)變經(jīng)營機制，提高市場競爭能力，在糧食流通中發(fā)揮主渠道作用，帶頭執(zhí)行國家糧食政策。糧食價格主要由市場供求形成。國家加強糧食流通管理，增強對糧食市場的調(diào)控能力。糧食經(jīng)營活動應當遵循自愿、公平、誠實信用的原則，不得損害糧食生產(chǎn)者、消費者的合法權(quán)益，不得損害國家利益和社會公共利益。國務(wù)院發(fā)展改革部門及國家糧食行政管理部門負責全國糧食的總量平衡、宏觀調(diào)控和重要糧食品種的結(jié)構(gòu)調(diào)整以及糧食流通的中長期規(guī)劃；國家糧食行政管理部門負責糧食流通的行政管理、行業(yè)指導，監(jiān)督有關(guān)糧食流通的法律、法規(guī)、政策及各項規(guī)章制度的執(zhí)行。國務(wù)院工商行政管理、產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督、衛(wèi)生、價格等部門在各自的職責范圍內(nèi)負責與糧食流通有關(guān)的工作。省、自治區(qū)、直轄市人民政府在國家宏觀調(diào)控下，按照糧食省長負責制的要求，負責本地區(qū)糧食的總量平衡和地方儲備糧的管理?？h級以上地方人民政府糧食行政管理部門負責本地區(qū)糧食流通的行政管理、行業(yè)指導；縣級以上地方人民政府工商行政管理、產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督、衛(wèi)生、價格等部門在各自的職責范圍內(nèi)負責參與糧食流通有關(guān)的工作[1]。

2 加強糧食經(jīng)營管理

糧食經(jīng)營者，是指從事糧食收購、銷售、儲存、運輸、加工、進出口等經(jīng)營活動的法人、其他經(jīng)濟組織和個體工商戶。從事糧食收購活動的經(jīng)營者，應當具備經(jīng)營資金籌措能力，擁有或者通過租借具有必要的糧食倉儲設(shè)施，具備相應的糧食質(zhì)量檢驗和保管能力。依照《中華人民共和國公司登記管理條例》等規(guī)定辦理登記的經(jīng)營者，取得糧食收購資格后，方可從事糧食收購活動。申請從事糧食收購活動，應當向辦理工商登記的部門同級的糧食行政管理部門提交書面申請，并提供資金、倉儲設(shè)施、質(zhì)量檢驗和保管能力等證明材料。糧食行政管理部門應當自受理之日起15個工作日內(nèi)完成審核，對符合具體條件的申請者作出許可決定并公示。依法從事糧食收購活動的糧食經(jīng)營者（即糧食收購者），應當告知售糧者或者在收購場所公示糧食的品種、質(zhì)量標準和收購價格。糧食收購者收購糧食，應當執(zhí)行國家糧食質(zhì)量標準，按質(zhì)論價，不得損害農(nóng)民和其他糧食生產(chǎn)者的利益；應當及時向售糧者支付售糧款，不得拖欠；不得接受任何組織或者個人的委托代扣、代繳任何稅費和其他款項。糧食收購者應當向收購地的縣級人民政府糧食行政管理部門定期報告糧食收購數(shù)量等有關(guān)情況?？缡∈召徏Z食，應當向收購地和糧食收購者所在地的縣級人民政府糧食行政管理部門定期報告糧食收購數(shù)量等有關(guān)情況。從事糧食銷售、儲存、運輸、加工、進出口等經(jīng)營活動的糧食經(jīng)營者應當在工商行政管理部門登記。糧食經(jīng)營者使用的糧食倉儲設(shè)施，應當符合糧食儲存有關(guān)標準和技術(shù)規(guī)范的要求。糧食不得與可能對糧食產(chǎn)生污染的有害物質(zhì)混存，儲存糧食不得使用國家禁止使用的化學藥劑或者超量使用化學藥劑。運輸糧食應當嚴格執(zhí)行國家糧食運輸?shù)募夹g(shù)規(guī)范，不得使用被污染的運輸工具或者包裝材料運輸糧食。從事食用糧食加工的經(jīng)營者，應當具有保證糧食質(zhì)量和衛(wèi)生必備的加工條件，不得使用發(fā)霉變質(zhì)的原糧、副產(chǎn)品進行加工，不得違反規(guī)定使用添加劑，不得使用不符合質(zhì)量、衛(wèi)生標準的包裝材料；不得有影響糧食質(zhì)量、衛(wèi)生的其他行為。銷售糧食應當嚴格執(zhí)行國家有關(guān)糧食質(zhì)量、衛(wèi)生標準，不得短斤少兩、摻雜使假、以次充好，不得囤積居奇、壟斷或者操縱糧食價格、欺行霸市。建立糧食銷售出庫質(zhì)量檢驗制度。糧食儲存企業(yè)對超過正常儲存年限的陳糧，在出庫前應當經(jīng)過糧食質(zhì)量檢驗機構(gòu)進行質(zhì)量鑒定，凡已陳化變質(zhì)、不符合食用衛(wèi)生標準的糧食，嚴禁流入口糧市場。陳化糧判定標準，由國家糧食行政管理部門會同有關(guān)部門制定，陳化糧銷售、處理和監(jiān)管的具體辦法，依照國家有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。從事糧食收購、加工、銷售的經(jīng)營者，必須保持必要的庫存量。必要時，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府規(guī)定最低和最高庫存量的具體標準。國有和國有控股糧食企業(yè)應當積極收購糧食，并做好政府委托的糧食收購和政策性用糧的購銷工作，服從和服務(wù)于國家宏觀調(diào)控。對符合貸款條件的糧食收購者，銀行應當按照國家有關(guān)規(guī)定及時提供收購貸款。中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行應當保證中央和地方儲備糧以及政府調(diào)控用糧和其他政策性用糧的信貸資金需要，對國有和國有控股的糧食購銷企業(yè)、大型糧食產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)和其他糧食購銷企業(yè)，按企業(yè)的風險承受能力提供信貸資金支持。所有從事糧食收購、銷售、儲存、加工的糧食經(jīng)營者以及飼料、工業(yè)用糧企業(yè)，應當建立糧食經(jīng)營臺賬，并向所在地的縣級人民政府糧食行政管理部門報送糧食購進、銷售、儲存等基本數(shù)據(jù)和有關(guān)情況。糧食經(jīng)營者保留糧食經(jīng)營臺賬的期限不得少于3年。糧食經(jīng)營者報送的基本數(shù)據(jù)和有關(guān)情況涉及商業(yè)秘密的，糧食行政管理部門負有保密義務(wù)[2]。國家糧食流通統(tǒng)計制度，由國家糧食行政管理部門制定，報國務(wù)院統(tǒng)計部門批準。糧食行業(yè)協(xié)會以及中介組織應當加強行業(yè)自律，在維護糧食市場秩序方面發(fā)揮監(jiān)督和協(xié)調(diào)作用。

3 加強宏觀調(diào)控

國家采取儲備糧吞吐、委托收購、糧食進出口等多種經(jīng)濟手段和價格干預等必要的行政手段，加強對糧食市場的調(diào)控，保持全國糧食供求總量基本平衡和價格基本穩(wěn)定。國家實行中央和地方分級糧食儲備制度。糧食儲備用于調(diào)節(jié)糧食供求，穩(wěn)定糧食市場，以及應對重大自然災害或者其他突發(fā)事件等情況。政策性用糧的采購和銷售，原則上通過糧食批發(fā)市場公開進行，也可以通過國家規(guī)定的其他方式進行。國務(wù)院和地方人民政府建立健全糧食風險基金制度。糧食風險基金主要用于對種糧農(nóng)民直接補貼、支持糧食儲備、穩(wěn)定糧食市場等。國務(wù)院和地方人民政府財政部門負責糧食風險基金的監(jiān)督管理，確保專款專用。我國經(jīng)濟學家劉勁哲指出：當糧食供求關(guān)系發(fā)生重大變化時，為保障市場供應、保護種糧農(nóng)民利益，必要時可由國務(wù)院決定對短缺的重點糧食品種在糧食主產(chǎn)區(qū)實行最低收購價格。當糧食價格顯著上漲或者有可能顯著上漲時，國務(wù)院和省、自治區(qū)、直轄市人民政府可以按照《中華人民共和國價格法》的規(guī)定，采取價格干預措施。國務(wù)院發(fā)展改革部門及國家糧食行政管理部門會同農(nóng)業(yè)、統(tǒng)計、產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督等部門負責糧食市場供求形勢的監(jiān)測和預警分析，建立糧食供需抽查制度，發(fā)布糧食生產(chǎn)、消費、價格、質(zhì)量等信息。國家鼓勵糧食主產(chǎn)區(qū)和主銷區(qū)以多種形式建立穩(wěn)定的產(chǎn)銷關(guān)系，鼓勵建立產(chǎn)銷一體化的糧食經(jīng)營企業(yè)，發(fā)展訂單農(nóng)業(yè)，在執(zhí)行最低收購價格時國家給予必要的經(jīng)濟優(yōu)惠，并在糧食運輸方面給予優(yōu)先安排。在重大自然災害、重大疫情或者其他突發(fā)事件引起糧食市場供求異常波動時，國家實施糧食應急機制。國家建立突發(fā)事件的糧食應急體系。國務(wù)院發(fā)展改革部門及國家糧食行政管理部門會同國務(wù)院有關(guān)部門制定全國的糧食應急預案，報請國務(wù)院批準。省、自治區(qū)、直轄市人民政府根據(jù)本地區(qū)的實際情況，制定本行政區(qū)域的糧食應急預案。啟動全國的糧食應急預案，由國務(wù)院發(fā)展改革部門及國家糧食行政管理部門提出建議，報國務(wù)院批準后實施。啟動省、自治區(qū)、直轄市的糧食應急預案，由省、自治區(qū)、直轄市發(fā)展改革部門及糧食行政管理部門提出建議，報本級人民政府決定，并向國務(wù)院報告[3]。糧食應急預案啟動后，所有糧食經(jīng)營者必須按國家要求承擔應急任務(wù)，服從國家的統(tǒng)一安排和調(diào)度，保證應急工作的需要。

4 加強監(jiān)督檢查

糧食行政管理部門對糧食經(jīng)營者從事糧食收購、儲存、運輸活動和政策性用糧的購銷活動，以及執(zhí)行國家糧食流通統(tǒng)計制度的情況進行監(jiān)督檢查。糧食行政管理部門應當根據(jù)國家要求對糧食收購資格進行核查。糧食行政管理部門在監(jiān)督檢查過程中，可以進入糧食經(jīng)營者經(jīng)營場所檢查糧食的庫存量和收購、儲存活動中的糧食質(zhì)量以及原糧衛(wèi)生；檢查糧食倉儲設(shè)施、設(shè)備是否符合國家技術(shù)規(guī)范；查閱糧食經(jīng)營者有關(guān)資料、憑證；向有關(guān)單位和人員調(diào)查了解相關(guān)情況。產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督部門依照有關(guān)法律、行政法規(guī)的規(guī)定，對糧食加工過程中的以假充真、以次充好、摻雜使假等違法行為進行監(jiān)督檢查。工商行政管理部門依照有關(guān)法律、行政法規(guī)的規(guī)定，對糧食經(jīng)營活動中的無照經(jīng)營、超范圍經(jīng)營以及糧食銷售活動中的囤積居奇、欺行霸市、強買強賣、摻雜使假、以次充好等擾亂市場秩序和違法違規(guī)交易行為進行監(jiān)督檢查。衛(wèi)生部門依照有關(guān)法律、行政法規(guī)的規(guī)定，對糧食加工、銷售中的衛(wèi)生以及成品糧儲存中的衛(wèi)生進行監(jiān)督檢查。我國經(jīng)濟學家劉勁哲、林毅夫、樊綱、張維迎指出：價格主管部門依照有關(guān)法律、行政法規(guī)的規(guī)定，對糧食流通活動中的價格違法行為進行監(jiān)督檢查[4]。任何單位和個人有權(quán)對違反規(guī)定的行為向有關(guān)部門檢舉。有關(guān)部門應當為檢舉人保密，并依法及時處理。

5 明確法律責任

未經(jīng)糧食行政管理部門許可擅自從事糧食收購活動的，由糧食行政管理部門沒收非法收購的糧食；情節(jié)嚴重的，并處非法收購糧食價值1倍以上5倍以下的罰款；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責任。以欺騙、賄賂等不正當手段取得糧食收購資格許可的，由糧食行政管理部門取消糧食收購資格，沒收違法所得；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責任。糧食行政管理部門工作人員辦理糧食收購資格許可，索取或者收受他人財物或者謀取其他利益，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責任；尚不構(gòu)成犯罪的，依法給予行政處分。糧食收購者有未按照規(guī)定告知、公示糧食收購價格或者收購糧食壓級壓價，壟斷或者操縱價格等價格違法行為的，由價格主管部門依照《中華人民共和國價格法》的有關(guān)規(guī)定給予行政處罰。如果糧食收購者未執(zhí)行國家糧食質(zhì)量標準，糧食收購者被售糧者舉報未及時支付售糧款，糧食收購者違反規(guī)定代扣、代繳稅費和其他款項，從事糧食收購、銷售、儲存、加工的糧食經(jīng)營者以及飼料、工業(yè)用糧企業(yè)未建立糧食經(jīng)營臺賬，或者未按照規(guī)定報送糧食基本數(shù)據(jù)和有關(guān)情況，接受委托的糧食經(jīng)營者從事政策性用糧的購銷活動未執(zhí)行國家有關(guān)政策，由糧食行政管理部門責令改正，予以警告，可以處20萬元以下的罰款；情節(jié)嚴重的，并由糧食行政管理部門暫停或者取消糧食收購資格。陳糧出庫未按照規(guī)定進行質(zhì)量鑒定的，由糧食行政管理部門責令改正，給予警告；情節(jié)嚴重的，處出庫糧食價值1倍以上5倍以下的罰款。倒賣陳化糧或者不按照規(guī)定使用陳化糧的，由工商行政管理部門沒收非法倒賣的糧食，并處非法倒賣糧食價值20%以下的罰款；情節(jié)嚴重的，由工商行政管理部門并處非法倒賣糧食價值1倍以上5倍以下的罰款，吊銷營業(yè)執(zhí)照；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責任。從事糧食收購、加工、銷售的經(jīng)營者的糧食庫存低于規(guī)定的最低庫存量的，由糧食行政管理部門責令改正，給予警告；情節(jié)嚴重的，處不足部分糧食價值1倍以上5倍以下的罰款，并可以取消糧食收購資格。從事糧食收購、加工、銷售的經(jīng)營者的糧食庫存超出規(guī)定的最高庫存量的，由糧食行政管理部門責令改正，給予警告；情節(jié)嚴重的，處超出部分糧食價值1倍以上5倍以下的罰款，并可以取消糧食收購資格。糧食經(jīng)營者未按照規(guī)定使用糧食倉儲設(shè)施、運輸工具的，由糧食行政管理部門或者衛(wèi)生部門責令改正，給予警告；被污染的糧食不得非法銷售、加工。違反規(guī)定的，由產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督部門、工商行政管理部門、衛(wèi)生部門等依照有關(guān)法律、行政法規(guī)的規(guī)定予以處罰。

財政部門未按照國家關(guān)于糧食風險基金管理的規(guī)定及時、足額撥付補貼資金，或者擠占、截留、挪用補貼資金的，由本級人民政府或者上級財政部門責令改正，對有關(guān)責任人員依法給予行政處分；構(gòu)成犯罪的，依法追究有關(guān)責任人員的刑事責任。違反規(guī)定，阻礙糧食自由流通的，依照《國務(wù)院關(guān)于禁止在市場經(jīng)濟活動中實行地區(qū)封鎖的規(guī)定》予以處罰。監(jiān)督檢查人員違反規(guī)定，非法干預糧食經(jīng)營者正常經(jīng)營活動的，依法給予行政處分；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責任[5]。