芮旭濤 趙連增 宮 敬 張 珊 袁童玲

1. 中國石油大學（北京） 2. 中國石油規(guī)劃總院 3. 國家石油天然氣管網(wǎng)集團有限公司財務部

0 引言

2015年10月，中共中央國務院發(fā)布《關(guān)于推進價格機制改革的若干意見》[1]，按照“管住中間、放開兩頭”的總體思路，推進天然氣價格改革，同時提出按照“準許成本加合理收益”原則，合理制定天然氣管網(wǎng)輸配價格，為后續(xù)管輸定價機制改革奠定了基礎(chǔ)。2016年10月，國家發(fā)展和改革委員會（以下簡稱發(fā)改委）發(fā)布《關(guān)于印發(fā)〈天然氣管道運輸價格管理辦法（試行）〉和〈天然氣管道運輸定價成本監(jiān)審辦法（試行）的通知〉》[2]（以下簡稱2016版《辦法》），對管輸定價機制做出了重大調(diào)整，標志著在天然氣管輸定價機制改革領(lǐng)域取得了重大突破。2021年6月，發(fā)改委發(fā)布《關(guān)于印發(fā)〈天然氣管道運輸價格管理辦法（暫行）〉和〈天然氣管道運輸定價成本監(jiān)審辦法（暫行）〉的通知》[3]（以下簡稱2021版《辦法》），在2016版《辦法》的基礎(chǔ)上進行了修改完善。兩版《辦法》一脈相承，均是按照準許成本加合理收益原則，對某一核價范圍內(nèi)（企業(yè)法人或價區(qū)）的管網(wǎng)系統(tǒng)統(tǒng)一定價，其定價原則、思路、方法與原有管輸定價機制相比有著本質(zhì)不同[4]。兩版《辦法》的發(fā)布在強化管輸價格監(jiān)管、助推油氣體制改革的同時，對管道項目經(jīng)濟評價產(chǎn)生了一系列重要影響，原有的評價方法已經(jīng)無法滿足新形勢下評價工作的需要，一系列新問題、新挑戰(zhàn)亟待解決。因此，筆者在系統(tǒng)梳理我國管輸定價機制的改革歷程、分析2021版《辦法》修改的核心要點、對管輸價格進行量化分析的基礎(chǔ)上，結(jié)合多年工作經(jīng)驗系統(tǒng)總結(jié)了兩版《辦法》的出臺對管道項目經(jīng)濟評價思路、方法、工作產(chǎn)生的影響，并對做好經(jīng)濟評價工作提出了幾點建議，以期為提高投資決策水平進行有益的探索。

1 新管輸定價機制解讀

1.1 我國管輸定價機制改革歷程

1.1.1 政府指導定價階段（1964—1984年）

20世紀60年代中早期，隨著四川地區(qū)一批油氣田周邊輸氣管道的建成投產(chǎn)，管輸運行費用逐年增加，為彌補輸氣成本損耗，價格主管部門開始針對每條管道逐一制定管輸價格。1976年底，原石油化學工業(yè)部下發(fā)《關(guān)于收取天然氣管輸費的通知》，出臺了天然氣管輸收費標準，參照鐵路貨運費率，按距離收費。該階段天然氣管道由國家投資建設，按照保本微利的原則，采用政府指導定價模式定價[5]。

1.1.2 “經(jīng)營期評價法”定價階段（1984—2016年）

1984年，國家開始實行“撥改貸”“利改稅”政策，按照“老線老價”“新線新價”的管理辦法，對于1984年以前建設的老管道仍采用政府指導定價機制定價，對于1984年以后管輸企業(yè)新建天然氣管道項目，則以經(jīng)濟效益為導向，根據(jù)新線新價、一線一價的原則對管道項目進行定價[6]，管輸定價機制依據(jù)發(fā)改委、建設部發(fā)布的《建設項目經(jīng)濟評價方法與參數(shù)》[7]，以項目可行性研究管輸量計劃、建設投資和運行成本估算為基礎(chǔ)，采用項目經(jīng)營期評價法，以項目財務基準收益率為效益目標計算項目運營評價期固定的運輸價格，由企業(yè)報國家價格主管部門批準后執(zhí)行。

1.1.3 “成本加成定價法”定價階段（2016年至今）

2016年10月，發(fā)改委發(fā)布2016版《辦法》，對跨省管道運輸定價機制做出重大調(diào)整，主要體現(xiàn)在三個方面[8-9]：①由“一線一價”調(diào)整為“一企一率”，將新建跨省天然氣長輸管道納入所屬企業(yè)，其管輸價格執(zhí)行該企業(yè)統(tǒng)一的管道運價率；②由“項目評價”調(diào)整為“年度核定”，按照成本加成的原則計算整個管道公司各年的準許總收入和管輸單價，并且每3年校核調(diào)整一次；③由“可行性研究負荷”調(diào)整為“規(guī)定下限”，規(guī)定了75%的負荷率下限，如果管網(wǎng)實際負荷率低于75%，需要按75%負荷率對應的氣量核定管道運輸企業(yè)的運價率。隨后，發(fā)改委基于2016版《辦法》，核定了13家跨省管道運輸企業(yè)的管道運輸價格[10-11]。2021年6月，發(fā)改委發(fā)布2021版《辦法》，在2016版《辦法》的基礎(chǔ)上對定價機制進行了調(diào)整，兩版《辦法》一脈相承，基于成本加成原則的天然氣管道運輸定價機制得到了進一步完善。

1.2 修改核心要點

與2016版《辦法》相比，2021版《辦法》在成本監(jiān)審與核價的基本原則、主要方法、監(jiān)管要求等方面大體相同，具體差異主要體現(xiàn)在核價范圍、核價指標、成本監(jiān)審指標三個方面。

1.2.1 核價范圍差異

此次管輸定價機制改革最核心的變化就是從“一企一率”調(diào)整為“一區(qū)一率”。2016版《辦法》原則上以管道運輸企業(yè)法人為核價對象，具體來說是針對13家跨省管輸企業(yè)法人主體，分別進行成本監(jiān)審并執(zhí)行不同的管道運輸價格。定價機制調(diào)整后，根據(jù)我國天然氣市場結(jié)構(gòu)和管道分布情況，以寧夏中衛(wèi)、河北永清、貴州貴陽等管道的關(guān)鍵節(jié)點為主要界限，將國家石油天然氣管網(wǎng)集團有限公司（以下簡稱國家管網(wǎng)集團）的經(jīng)營管道劃入西北、西南、東北及中東部4個定價區(qū)域（以下簡稱價區(qū)），分區(qū)核定運價率、按路徑形成價格。其中，與2016版《辦法》各企業(yè)法人獨立核定準許總收入并核定運價率不同，2021版《辦法》首先要針對新成立的國家管網(wǎng)集團核定其管道運輸業(yè)務的準許總收入，再根據(jù)各價區(qū)監(jiān)審期間最末一年的實際收入比例，適當考慮管道建設運營成本、未來投資需求和地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展狀況等因素，將準許收入分配至各價區(qū)。核價范圍調(diào)整以后大幅減少了核價主體數(shù)量，充分體現(xiàn)了國家深化油氣體制改革，最終實現(xiàn)管輸價格“全國一張網(wǎng)”的總體改革方向。

1.2.2 核價指標差異

2016版《辦法》規(guī)定，“準許收益率按管道負荷率不低于75%取得稅后全投資收益率8%的原則確定”，在方法研究與實踐過程中，對該條文的理解與應用存在不同解讀[12-13]，對于如何在保證管道負荷率不低于75%取得稅后全投資收益率8%的條件下確定準許收益率，文件并沒有給予詳細的解釋，給后續(xù)跨省天然氣管道項目經(jīng)濟評價方法研究、項目可行性研究及相關(guān)工作的開展造成了不便。2021版《辦法》規(guī)定，“本辦法出臺首次核定價格，準許收益率按8%確定，后續(xù)統(tǒng)籌考慮國家戰(zhàn)略要求、行業(yè)發(fā)展需要、用戶承受能力等因素動態(tài)調(diào)整?！毙罗k法明確準許收益率為8%，同時取消了全投資收益率的表述，避免了兩個指標的混淆，同時提出后續(xù)還將動態(tài)調(diào)整準許收益率，增強了管道運輸價格調(diào)整的可操作性與靈活性。

1.2.3 成本核定差異

2021版《辦法》基本沿襲了2016版《辦法》的成本核定原則，主要對成本核定具體參數(shù)、核定方法、核定范圍、部分條款內(nèi)容進行了調(diào)整與完善。具體包括：其他相關(guān)費用補充了研發(fā)費用、管道棄置或封存費用、承擔國家應急保供任務而發(fā)生的儲氣服務費用，管理費用不再包含管理人員職工薪酬，銷售費用不再包含銷售人員職工薪酬；明確車船使用稅、房產(chǎn)稅、土地使用稅和印花稅納入定價成本，不得將過度購置固定資產(chǎn)所增加的支出（折舊、修理費等）計入成本定價；明確墊底天然氣納入固定資產(chǎn)原值核定，調(diào)整了各類固定資產(chǎn)折舊年限及殘值率，補充了鋪底天然氣不得計入固定資產(chǎn)折舊費；明確與管道相關(guān)的土地使用權(quán)按40年攤銷，材料費、燃料動力費、修理費、輸氣損耗費、管理費用、銷售費用的核定由主要按照上一年度實際水平核定調(diào)整為按照監(jiān)審期間的平均水平核定；調(diào)整職工教育經(jīng)費額度、業(yè)務招待費額度等。

1.3 管輸價格量化分析

為了對兩版《辦法》發(fā)布以來的管輸價格水平進行定量分析，結(jié)合當前執(zhí)行的跨省干線管道運輸價格和各跨省天然氣管道公司公開發(fā)布的最新成本數(shù)據(jù)[14-15]，分別計算了3組情景下的運價率水平并進行對比，分析管輸定價機制改革以來管輸價格的變化規(guī)律。如表2所示，運價率1是基于2016版《辦法》及2016年成本監(jiān)審數(shù)據(jù)核定的管輸價格（發(fā)改委于2017年發(fā)布并執(zhí)行至今，期間僅對增值稅率進行了調(diào)整），運價率2是基于2016版《辦法》及各跨省天然氣管道公司公開發(fā)布的最新成本數(shù)據(jù)（表1）計算的管輸價格，運價率3則是基于2021版《辦法》及各跨省天然氣管道公司公開發(fā)布的最新成本數(shù)據(jù)計算的管輸價格。需要強調(diào)的是，計算運價率3與計算運價率2采用相同的數(shù)據(jù)，其計算結(jié)果僅應用于政策對比分析，不應理解為是對2022年即將執(zhí)行的運價率的預測，2022年起執(zhí)行運價率應當根據(jù)國家管網(wǎng)2021年成本監(jiān)審數(shù)據(jù)確定。

表1 各地區(qū)公司最新發(fā)布的天然氣管道運輸成本和價格信息數(shù)據(jù)表

表2 不同情景下的運價率水平對比表

1.3.1 核價周期調(diào)整對管輸價格的影響

對比運價率1與運價率2，研究在相同定價機制下（2016版《辦法》），核價周期變化對跨省天然氣管道運輸價格的影響。通過對比可以發(fā)現(xiàn)，經(jīng)過幾年的生產(chǎn)運營，各管道公司的管輸價格總體平穩(wěn)，甚至穩(wěn)中有降。具體來說，中石油東部管道有限公司、北京天然氣管道有限公司、西南管道分公司、管道聯(lián)合有限公司，中石化川氣東送天然氣管道有限公司、榆濟管道有限責任公司的準許總收入均有不同程度的增長，但同時管輸總周轉(zhuǎn)量增長顯著，依照運價率計算方法，各企業(yè)運價率小幅下降；中石油西北聯(lián)合管道有限責任公司的準許總收入和管輸總周轉(zhuǎn)量增速相同，因此運價率水平保持穩(wěn)定并略有上升；受維持運行成本增加的影響，中石油西南管道有限公司準許總收入保持增長，但同時管輸總周轉(zhuǎn)量無顯著變化，從而導致運價率水平增幅明顯；管道分公司準許總收入和管輸總周轉(zhuǎn)量均有不同程度的增加，但是準許總收入增幅更高，導致運價率上浮?？梢园l(fā)現(xiàn)，只要管輸企業(yè)合理把握項目建設投運節(jié)奏，同時采取合理有效的生產(chǎn)運行機制，努力提升管網(wǎng)周轉(zhuǎn)量，基于準許成本加合理收益原則的管輸價格監(jiān)管機制既可以保障管輸企業(yè)獲得穩(wěn)定增長的準許收益，又可以降低管輸價格，將價格紅利讓渡給上、下游用戶，從而實現(xiàn)天然氣市場各方的合作共贏，推動天然氣市場健康發(fā)展。

1.3.2 定價機制調(diào)整對管輸價格的影響

對比運價率2與運價率3，研究定價機制調(diào)整對跨省天然氣管道運輸價格的影響。根據(jù)2021版《辦法》，中東部價區(qū)是我國主要的天然氣消費市場，價區(qū)內(nèi)存在多個管輸企業(yè)法人主體。其中，中石油東部管道有限公司新執(zhí)行運價率較政策調(diào)整前顯著增加，因此營業(yè)收入將會增加，并獲得合理收益以外的超額收益，而其他管道公司的營業(yè)收入將有不同程度的降低，無法保證在準許成本的基礎(chǔ)上獲得合理收益，2021版《辦法》可以保證價區(qū)準許總收入的穩(wěn)定，但會造成價區(qū)內(nèi)各企業(yè)間收入分配的不平衡，導致交叉補貼現(xiàn)象的發(fā)生。西北價區(qū)內(nèi)西北聯(lián)合管道有限責任公司與管道聯(lián)合有限公司的主要管道資產(chǎn)同屬于西氣東輸管輸系統(tǒng)，由國家管網(wǎng)所屬西北地區(qū)管道企業(yè)統(tǒng)一運營管理，屬于“一套人馬、兩塊牌子”，政策調(diào)整后，企業(yè)法人主體間因交叉補貼現(xiàn)象造成的影響不大，反而有效解決了定價機制調(diào)整前相同資源、相同路徑同網(wǎng)不同價的情況出現(xiàn)，有利于平衡各管道間的管輸負荷，促進天然氣資源互聯(lián)互通與高效集輸。西南價區(qū)管道資產(chǎn)僅有中緬線（瑞麗—貴陽），該價區(qū)運價率在四大價區(qū)中最高，主要在于中緬線管徑與其他價區(qū)跨省主干管道的管徑相比相對較小導致，管輸定價機制調(diào)整對該價區(qū)運價率變動影響有限。東北價區(qū)運價率較高，也是因價區(qū)內(nèi)主干管道管徑相對較小導致，隨著中俄東線、俄遠東管道等一批大型主干管道建成、投產(chǎn)、達產(chǎn)，該價區(qū)作為能源戰(zhàn)略通道的作用將會凸顯，運價率將顯著降低，大幅提高東北價區(qū)的管輸價格競爭力。

2 定價機制改革對管道項目經(jīng)濟評價的影響

如前所述，兩版《辦法》一脈相承，與原有管輸定價機制有著本質(zhì)的區(qū)別，兩版《辦法》的出臺有利于提高定價科學性、規(guī)范性和透明度，加強自然壟斷環(huán)節(jié)價格監(jiān)管，促進天然氣行業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。與此同時，兩版《辦法》對于管道項目經(jīng)濟評價也造成了重大影響，具體體現(xiàn)在以下三個方面。

2.1 對管輸企業(yè)經(jīng)濟效益的監(jiān)管得到強化

原管輸定價機制下，在對管道項目進行經(jīng)濟評價時往往采用按保證項目稅后財務內(nèi)部收益率達到基準收益率的方式反算管輸價格，同時報批價格主管部門核定執(zhí)行，運營期內(nèi)無特殊情況不作調(diào)整。該機制以保證管輸企業(yè)獲得預期收益為前提，可能導致部分管道項目核定價格較高，不利于理順天然氣產(chǎn)業(yè)價格鏈，增加了天然氣用戶的用氣負擔。

在我國天然氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展初期，國產(chǎn)氣為主要氣源，采購價格較低，即使管輸價格較高也可以實現(xiàn)順價銷售，同時原管輸定價機制刺激了管網(wǎng)建設，促進了天然氣市場的培育與發(fā)展。但隨著我國天然氣市場規(guī)模的不斷擴大，高價氣源參與市場交易，因管輸價格較高造成的天然氣購銷價格倒掛、供需矛盾激化等問題日益凸顯。針對原管輸定價機制存在的不足，價格主管部門對新機制做出如下三個方面設計。

1）按照“管住中間，放開兩頭”的改革思路[16-17]，需要對管輸環(huán)節(jié)加強價格監(jiān)管，因此以企業(yè)法人或價區(qū)為核價主體，按照準許成本加合理收益的原則，在成本監(jiān)審的基礎(chǔ)上，設定8%的準許收益率，只允許管輸企業(yè)獲得監(jiān)管范圍內(nèi)的合理收益。

2）為使管輸企業(yè)在核價后無法通過降低成本、逐年穩(wěn)步提高周轉(zhuǎn)量等手段獲得超額收益，在成本加成原則的基礎(chǔ)上，提出每三年校核調(diào)整一次管輸價格，如果減少投資、壓縮成本、提高周轉(zhuǎn)量，在新核價周期管輸價格就會降低，管輸企業(yè)無法通過上述手段增加營業(yè)收入，實現(xiàn)了對管輸企業(yè)的動態(tài)監(jiān)管，杜絕了管輸企業(yè)獲得超額收益的可能。

3）新機制將準許收益率設定為8%，保證了管輸企業(yè)在進行一定規(guī)模的投資時可以獲得穩(wěn)定的合理收益，但如果不加以約束，很可能刺激管輸企業(yè)為追求合理收益的增量而毫無節(jié)制地擴大投資。為了避免管輸企業(yè)過度投資管道項目，導致管網(wǎng)負荷率降低，運價率增加，并將超額管輸成本和運營風險轉(zhuǎn)嫁給天然氣消費者，價格主管部門還提出了75%負荷率的考核指標，即當負荷率低于75%，需要按75%對應的周轉(zhuǎn)量計算運價率，而負荷率低于75%時，管輸企業(yè)將無法獲得預期收益，而且收益情況將隨著負荷率的降低顯著惡化[18]，這就要求管輸企業(yè)需要以經(jīng)濟效益為導向，不能不顧及新建項目的資源市場風險，因過于追求增量效益而對管網(wǎng)過度建設、超前建設，造成資源的浪費。

綜上，兩版《辦法》的制度設計實現(xiàn)了對核價主體經(jīng)濟效益的嚴格監(jiān)管，杜絕了獲得超額收益的可能，但只要核價范圍內(nèi)的管網(wǎng)負荷率維持在75%以上，就可以保證核價主體獲得合理收益。進一步地，在當前管輸定價機制下，以管網(wǎng)負荷率高于75%為前提，管網(wǎng)系統(tǒng)中某一新建管道或站場改擴建項目在功能定位、投資規(guī)模、負荷率水平等方面的差異通常不會影響核價主體獲得合理收益，即在監(jiān)管范圍內(nèi)的新增投資都可以為核價主體帶來穩(wěn)定、合理的增量效益。

2.2 需要采用“有無”對比法進行經(jīng)濟評價

原管輸定價機制下，每條管道是獨立的核價主體，進行經(jīng)濟評價時評價范圍僅涵蓋項目本身。根據(jù)兩版《辦法》，核價主體不再是單一某個項目，核價范圍擴大至企業(yè)或價區(qū)，此時如果只對新建管道項目進行經(jīng)濟評價，會造成評價結(jié)果的顯著偏差，主要體現(xiàn)在兩個方面：①僅利用企業(yè)或價區(qū)運價率對新建管道項目進行經(jīng)濟評價無法真實反映其經(jīng)濟效益水平。對于新建管道項目，其建成投產(chǎn)后執(zhí)行的管輸價格是根據(jù)所屬企業(yè)或價區(qū)的成本監(jiān)審數(shù)據(jù)計算得到的管網(wǎng)均衡價格，可以保證所轄管網(wǎng)系統(tǒng)整體獲得合理收益，但是無法保障新建管道獲得合理收益（因新建管道設計能力、運行狀態(tài)不同可能獲得超額收益或出現(xiàn)虧損），利用該價格進行經(jīng)濟評價無法真實反映新建管道項目自身的經(jīng)濟效益水平，會造成評價結(jié)果的偏差。②新建管道項目對存量資產(chǎn)經(jīng)濟效益的影響在經(jīng)濟評價時沒有得到體現(xiàn)。新建管道項目投產(chǎn)后一方面會造成核價主體資產(chǎn)規(guī)模增加，導致核價時準許總收入的增加，另一方面會對已有管網(wǎng)系統(tǒng)的天然氣資源調(diào)配產(chǎn)生影響，造成存量資產(chǎn)周轉(zhuǎn)量變化，兩個因素的變化會造成存量資產(chǎn)經(jīng)濟效益的變化，這部分效益變化是由新建管道項目造成的，并且在新建項目帶來的增量效益中占據(jù)很大的比重，僅對新建項目進行經(jīng)濟評價無法體現(xiàn)這部分效益，需要將其納入評價范疇。

總之，受到定價機制改革的影響，新建管道項目為管網(wǎng)系統(tǒng)帶來的大部分增量效益通過企業(yè)或價區(qū)執(zhí)行統(tǒng)一運價率由新建管道項目轉(zhuǎn)移到存量資產(chǎn)，僅對新建項目本身進行經(jīng)濟評價會出現(xiàn)很大誤差，需要從管網(wǎng)系統(tǒng)的角度出發(fā)，對新建管道項目為管網(wǎng)系統(tǒng)帶來的增量效益進行經(jīng)濟評價，并將增量效益評價指標作為判斷新建項目在經(jīng)濟上是否可行的決策依據(jù)。因此，需采用“有無”對比法對新建管道項目進行經(jīng)濟評價，即分別對“有項目”和“無項目”兩種情況做出預測，以無項目的情況為基線，判斷項目的實施所導致的費用和可獲得的效益[19]。具體到管道項目，就是分別對項目建設前后新建管道所屬企業(yè)或區(qū)域的管輸價格和效益進行分析，通過“有無”對比測算增量效益，以增量效益評價指標作為決策指標[20]。

2.3 經(jīng)濟評價工作面臨新挑戰(zhàn)

管輸定價機制改革后，由于評價方法的調(diào)整，管道項目經(jīng)濟評價工作面臨一系列新挑戰(zhàn)，具體表現(xiàn)為：①數(shù)據(jù)獲取難度增加。由于近兩年相關(guān)管道運輸企業(yè)未按政策要求及時公布完整的收入、成本等相關(guān)數(shù)據(jù)，采用“有無”對比法進行經(jīng)濟評價需要由業(yè)主提供企業(yè)“無項目”財務數(shù)據(jù)，業(yè)主方與經(jīng)濟評價人員需要花費大量時間、精力進行協(xié)調(diào)溝通，特別是2021版《辦法》執(zhí)行后，經(jīng)濟評價人員可能面臨與多個企業(yè)法人進行對接的問題，數(shù)據(jù)獲取難度進一步增加。②對從業(yè)人員業(yè)務能力要求大幅增加。新管輸定價機制要求經(jīng)濟評價從業(yè)人員不僅要對新建管道項目的工程概況、評價參數(shù)、基礎(chǔ)數(shù)據(jù)、評價方法有準確的把握，還要對項目所屬管網(wǎng)系統(tǒng)的資源流向、管網(wǎng)布局、所屬企業(yè)概況等情況有所了解，與此同時，經(jīng)濟評價從業(yè)人員還需要對管輸定價政策有深刻的認識，對經(jīng)濟評價理論方法有深入的研究，從而保證經(jīng)濟評價結(jié)果準確、合理。③不確定因素增加。采用“有無”對比法需要將管網(wǎng)系統(tǒng)存量資產(chǎn)納入評價范疇，評價范圍的擴大導致造成評價結(jié)果偏差的不確定因素增加。例如，管網(wǎng)系統(tǒng)其他新建管道項目的建設運行安排會對管網(wǎng)系統(tǒng)的經(jīng)濟效益產(chǎn)生影響，但受到其他項目數(shù)據(jù)獲取難度大、建設方案不確定等主客觀因素的制約，在經(jīng)濟評價過程中難以將其他所有新建項目納入評價范疇。計算運價率時，除評價期前幾年執(zhí)行現(xiàn)實核價周期內(nèi)的實際管輸價格，其他年份的運價率需要根據(jù)管輸企業(yè)當前固定資產(chǎn)凈值、無形資產(chǎn)凈值、運行維護費、折舊、攤銷、實際周轉(zhuǎn)量等數(shù)據(jù)進行估算，受評價期內(nèi)新增其他項目固定資產(chǎn)、管網(wǎng)總周轉(zhuǎn)量大幅波動、運行維護費變動等因素的影響，運價率計算值與未來實際價格可能存在較大差異，進而影響評價結(jié)果的準確性。④相關(guān)理論研究有待進一步深化。兩版《辦法》的出臺以及經(jīng)濟評價方法的改變伴隨著一系列新問題、新情況、新現(xiàn)象的出現(xiàn)，需要通過大量工作實踐與理論研究進行歸納總結(jié)。例如，債務償還方式對項目資本金財務內(nèi)部收益率的影響，核價周期內(nèi)如何安排項目投產(chǎn)進度，運營期負荷率變化與管網(wǎng)系統(tǒng)經(jīng)濟效益的相關(guān)性等等。⑤經(jīng)濟評價重要性日益凸顯。油氣儲運作為國家管網(wǎng)集團的核心業(yè)務，其經(jīng)濟效益受到各級價格主管部門的嚴格監(jiān)管，同時面對內(nèi)外部環(huán)境不確定因素的增加，其生產(chǎn)經(jīng)營風險顯著增加，如何保證企業(yè)獲得穩(wěn)定合理的收益，成為國家管網(wǎng)集團各級管理人員需要關(guān)注的重點，經(jīng)濟評價作為生產(chǎn)經(jīng)營決策的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，其重要性日益突出。⑥項目投資決策難度增加。執(zhí)行新管輸定價機制后，新建管道項目在經(jīng)濟評價時出現(xiàn)了許多新的問題，給管理人員的投資決策帶來了挑戰(zhàn)。例如部分省內(nèi)天然氣市場尚處于培育階段，省網(wǎng)管輸負荷率低，難以獲得預期收益，特別是部分“縣縣通”工程，經(jīng)濟效益不佳，但對于保民生具有重要的意義，具有項目建設的必要性，其投資決策面臨困難。

3 新機制下開展管道項目經(jīng)濟評價工作的建議

3.1 重視管網(wǎng)負荷率在項目投資決策中的作用

在管道項目投資決策過程中，通常以項目財務內(nèi)部收益率或資本金財務內(nèi)部收益率作為關(guān)鍵決策指標。但根據(jù)兩版《辦法》的定價思路，只要各企業(yè)或價區(qū)核價范圍內(nèi)的管網(wǎng)負荷率維持在75%以上，通常就可以保證核價主體獲得合理收益，新建管道或站場改擴建項目在功能定位、投資規(guī)模、負荷率水平等方面的差異并不會影響核價主體獲得合理收益。也就是說，以保障管網(wǎng)負荷率達到75%為前提，除特殊情況外，大多數(shù)新建項目都可以為企業(yè)或價區(qū)帶來符合預期目標的收益水平，即新建項目的財務內(nèi)部收益率或資本金財務內(nèi)部收益率可以達到基準收益率目標。因此，在不具備展開經(jīng)濟評價條件的前期決策階段，為便于判斷新建項目效益水平，可以將新建項目投產(chǎn)后管網(wǎng)負荷率是否高于75%作為判斷項目經(jīng)濟上是否可行的決策指標。

3.2 調(diào)整經(jīng)濟評價工作的重心

如前所述，只要確保新建項目投產(chǎn)后管網(wǎng)負荷率高于75%，就可以判斷新建項目可以為管網(wǎng)帶來符合預期的增量效益。因此在開展經(jīng)濟評價工作時，應將工作重點由計算新建管道項目關(guān)鍵決策指標轉(zhuǎn)變?yōu)橐韵聝牲c：①通過效益分析支撐方案優(yōu)化，例如對比研究不同建設方案的經(jīng)濟效益，推選最優(yōu)建設方案，又或者根據(jù)工程建設方案進行經(jīng)濟效益測算，若決策指標達不到基準要求，需要通過分析找出問題，并提出經(jīng)濟效益優(yōu)化方案。②加強風險量化評估，隨著資源供給與銷售的市場化以及油氣體制改革的不斷深化，國家管網(wǎng)集團生產(chǎn)經(jīng)營風險顯著增加，需要加強風險評估，識別風險因素，進行風險估計，開展風險評價，提出風險應對措施，為項目全過程風險管理提供依據(jù)。

3.3 強化重大項目或非典型項目經(jīng)濟評價工作的深度

現(xiàn)有管輸定價機制下，只要管輸企業(yè)合理安排工程建設節(jié)奏，均可以保障企業(yè)獲得穩(wěn)定合理的收益，不需要對所有管道項目進行經(jīng)濟評價。同時，目前開展經(jīng)濟評價工作的難度高、工作量大，對從業(yè)人員的專業(yè)技術(shù)要求也較高，對所有新建項目進行經(jīng)濟評價會造成一定的資源浪費。因此，應集中經(jīng)濟評價資源，一方面對于大型管道項目及非典型項目，應強化經(jīng)濟評價工作深度，在經(jīng)濟效益分析的基礎(chǔ)上進行風險評估、多情景分析，增加評價結(jié)果的準確性、科學性、合理性；另一方面對于占管網(wǎng)比重較小的支線管道項目或站場改擴建項目，考慮到對管網(wǎng)負荷率影響較小，可以為管網(wǎng)系統(tǒng)帶來與其資產(chǎn)規(guī)模相當?shù)脑隽渴杖氲慕Y(jié)論明確，除個別特殊項目外，建議不再開展經(jīng)濟評價工作，減少不必要的工作量。

3.4 加強經(jīng)濟評價從業(yè)人員的隊伍建設

天然氣管道經(jīng)濟評價從業(yè)人員要深入學習各級管網(wǎng)管輸定價政策，及時跟蹤行業(yè)動態(tài)，掌握運價率的計算方法；要組織開展管道項目經(jīng)濟評價培訓工作，深入學習經(jīng)濟評價理論知識，熟練應用基于“有無”對比法的管道項目經(jīng)濟評價方法；要具備系統(tǒng)性思維，除要了解新建項目的基本情況外，還需要掌握新建項目所屬管網(wǎng)系統(tǒng)的各類信息，預判新建管道項目對管網(wǎng)系統(tǒng)帶來的影響；強化多情景研究能力，針對不同項目特點，根據(jù)需求提出各種情景分析，滿足經(jīng)濟評價工作需要，提高經(jīng)濟評價結(jié)果的合理性、科學性。

3.5 加強經(jīng)濟評價方法理論創(chuàng)新

目前基于新管輸定價機制的天然氣管道項目經(jīng)濟評價方法體系已經(jīng)基本建立，但還要隨著定價機制改革的深入不斷完善。與此同時，由于現(xiàn)行經(jīng)濟評價方法執(zhí)行時間較短，對評價方法的理解與認識還很欠缺，需要通過大量工作實踐發(fā)現(xiàn)新情況、新問題，并開展深入的理論研究，不斷完善評價方法，總結(jié)歸納內(nèi)在規(guī)律，形成重要研究結(jié)論，為做好經(jīng)濟評價工作夯實理論基礎(chǔ)。

3.6 進一步提高投資決策管理水平

項目投資決策人員應打破固有思維，摒棄與現(xiàn)有實際情況不一致的傳統(tǒng)認知，深入理解新管輸定價機制及對管網(wǎng)系統(tǒng)經(jīng)濟效益的影響，從保障管網(wǎng)系統(tǒng)整體經(jīng)濟效益角度出發(fā)，統(tǒng)籌管網(wǎng)布局，統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一建設、統(tǒng)一運營，遵循管道項目經(jīng)濟評價方法，以經(jīng)濟效益為導向，科學合理制定投資決策。

3.7 積極推動定價機制改革和爭取政策支持

根據(jù)規(guī)定，省級價格主管部門可參照兩版《辦法》制定本省天然氣管道運輸價格管理辦法，但受到多種原因限制，部分省份尚未參照兩版《辦法》出臺管輸價格管理辦法，省網(wǎng)管輸定價機制改革進度滯后，建議進一步落實省網(wǎng)管輸定價機制，使得各省網(wǎng)新建管道項目開展經(jīng)濟評價工作有據(jù)可循。對于省網(wǎng)“縣縣通”工程等經(jīng)濟效益不佳但對于保障民生、培育市場等具有重要意義且必須建設的管道項目，應積極爭取國家或地方政府補助、政策扶持，提高項目經(jīng)濟效益水平，確保項目順利實施，加快布局“全國一張網(wǎng)”，促進天然氣產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展。

3.8 定期公布成本監(jiān)審數(shù)據(jù)

近兩年受組織機構(gòu)調(diào)整、資產(chǎn)劃撥周期長等因素影響，相關(guān)管道運輸企業(yè)未根據(jù)有關(guān)規(guī)定及時公布完整的收入、成本等相關(guān)數(shù)據(jù)。建議國家管網(wǎng)集團根據(jù)2021版《辦法》信息公開相關(guān)要求，每年定期發(fā)布各價區(qū)運價率以及與計算運價率相關(guān)的上一年度管道運輸收入、成本、周轉(zhuǎn)量等相關(guān)信息，為基于“有無”對比法的管道項目經(jīng)濟評價提供“無項目”經(jīng)濟評價數(shù)據(jù)。

4 結(jié)束語

2021版《辦法》在沿襲2016版《辦法》的基本原則、主要方法和監(jiān)管要求的基礎(chǔ)上，對核價范圍、核價指標、成本核定進行了改進，管輸定價機制進一步完善。兩版《辦法》一脈相承，執(zhí)行至今，管輸價格總體平穩(wěn)，甚至穩(wěn)中有降，管輸價格得到有效監(jiān)管，運價率“全國一張網(wǎng)”的雛形初步顯現(xiàn)，推動了天然氣市場的健康發(fā)展。與此同時，針對兩版《辦法》發(fā)布以來管輸定價機制改革對管道項目經(jīng)濟評價思路、經(jīng)濟評價方法、經(jīng)濟評價工作造成的一系列重大影響，建議結(jié)合現(xiàn)有管輸定價機制特點，重視管網(wǎng)負荷率在項目投資決策中的作用，調(diào)整經(jīng)濟評價工作重心，強化重大管道項目或非典型性項目經(jīng)濟評價工作深度，加強經(jīng)濟評價方法理論創(chuàng)新、人才隊伍建設，進一步提高投資決策管理水平，積極推動定價機制改革和爭取政策支持，堅持收入、成本等數(shù)據(jù)的公開與共享，保證經(jīng)濟評價工作的順利開展以及經(jīng)濟評價結(jié)果的科學性、合理性、準確性。