文/夏園

一、概述

土地制度是國家的基礎(chǔ)制度，事關(guān)國家經(jīng)濟社會發(fā)展和長治久安，關(guān)乎廣大人民群眾最根本的利益。按照以人民為中心的發(fā)展理念，為切實提高被征地農(nóng)民保障水平，有效維護被征地農(nóng)民合法權(quán)益，助力實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興，在新《土地管理法》及其實施條例全面實施的背景下，各地亟需對現(xiàn)行補償安置模式進行深入研究和分析，進行適法性調(diào)整和發(fā)展創(chuàng)新，以期更加適應(yīng)當(dāng)?shù)厣鐣?jīng)濟發(fā)展的需要。

2015年起，根據(jù)黨中央關(guān)于農(nóng)村土地制度改革的決策部署，全國33個試點地區(qū)開展了三項土地改革試點工作。本文在研究試點地區(qū)征地補償安置模式的基礎(chǔ)上，對主要安置模式的優(yōu)劣勢進行分析，提出完善南京市征地補償安置模式的建議。

二、試點地區(qū)具體做法及主要模式

目前各地實施的征地補償安置辦法中已經(jīng)較少出現(xiàn)單一的補償安置模式，通常是將多種模式進行組合，全方位保障被征地農(nóng)民的權(quán)益。

（一）河北省定州市：四種選擇，三重保障

河北省定州市在一次性給予征地補償?shù)幕A(chǔ)上，構(gòu)建了長期糧食補貼、留地留物業(yè)、養(yǎng)老保險三重保障，增加了失地農(nóng)民獲得感。在改革過程中，定州市初步確定了四種補償安置方式供被征地農(nóng)民選擇：一是省政府規(guī)定的征地區(qū)片價+糧食補貼（每年每畝補貼被征地農(nóng)民800斤小麥+1000斤玉米，或按當(dāng)年糧食市場價格折換人民幣兌付）；二是土地補償費（按照全市糧食作物年均畝產(chǎn)量800斤小麥+1000斤玉米逐年進行補償）+安置補助費（標(biāo)準(zhǔn)為本市城鎮(zhèn)居民上一年度人均可支配收入的2-3倍）；三是由市政府與被征地村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民協(xié)商確定土地補償安置補助標(biāo)準(zhǔn)；四是根據(jù)被征地村集體實際情況和農(nóng)民意愿，探索土地入股、產(chǎn)業(yè)安置、留地安置、就業(yè)安置等其他辦法。征收農(nóng)民宅基地，提出重新安排宅基地、按一定比例置換安置房、采取貨幣補償?shù)榷鄠€選項供農(nóng)民選擇。社會保障方面，基于目前養(yǎng)老保險兩大制度平臺（城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險和城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險），堅持兩扇門全部打開，讓被征地農(nóng)民自愿選擇，通過同城化社會保障等制度設(shè)計，讓被征地農(nóng)民共享新型城鎮(zhèn)化的紅利。

（二）內(nèi)蒙古和林格爾縣：“1+N”的多元保障機制

和林格爾縣通過制定一系列旨在保障被征地農(nóng)民合法權(quán)益的制度和辦法，確定了“1+N”的被征地農(nóng)民多元保障機制，因地制宜采用社保、留地、留物業(yè)、就業(yè)創(chuàng)業(yè)或商業(yè)開發(fā)等多種方式，保障被征地農(nóng)民生活水平不降低和長遠(yuǎn)生計。比如盛樂現(xiàn)代服務(wù)業(yè)聚集區(qū)被征地農(nóng)民商業(yè)門面房試點項目，每一位被征地農(nóng)民可以用建筑成本價購買10平方米的商業(yè)用房，政府給予每人2.1萬元購房補貼款。

（三）山東省禹城市：“一代管、二提高、三保障”

禹城市在改革試點中進一步提高征地補償標(biāo)準(zhǔn)，將征地區(qū)片綜合地價從原來的3.6萬-4.4萬元/畝增加到5萬-5.8萬元/畝，平均提高35%。進一步完善養(yǎng)老保障，制定《禹城市被征地農(nóng)民參加基本養(yǎng)老保險暫行辦法》，將被征地農(nóng)民納入企業(yè)職工或城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險。進一步完善住房保障，制定《禹城市集體土地上房屋征收補償辦法》，通過產(chǎn)權(quán)置換、貨幣補償、發(fā)放補助、留地留物業(yè)等方式，保障被征地農(nóng)民住房條件不降低。進一步完善就業(yè)保障，將被征地農(nóng)民納入失業(yè)登記范圍和農(nóng)村勞動力資源數(shù)據(jù)庫，開展免費再就業(yè)技能培訓(xùn)，積極推介就業(yè)，用地單位招工時同等條件下優(yōu)先錄用被征地農(nóng)民。首創(chuàng)“一代管、二提高、三保障”的多元保障機制?！耙淮堋保貉芯恐贫ā队沓鞘姓鞯匮a償資金代管暫行辦法》，成立禹城市征地補償資金代管中心，專門負(fù)責(zé)代管被征地農(nóng)民土地補償資金，實現(xiàn)征地補償資金保值增值?！岸岣摺保禾岣哒鞯貐^(qū)片綜合地價標(biāo)準(zhǔn)和征地社保補貼標(biāo)準(zhǔn)?！叭Ｕ稀保簢@養(yǎng)老、住房、就業(yè)等社會焦點問題，向被征地農(nóng)民提供全方位、多舉措有效保障，保障其“老有所養(yǎng)、住有所居、勞有所得”。

（四）海南省文昌市：補貼資金，留地安置

海南省文昌市在改革試點中，制定了多元化補償安置政策，根據(jù)被征地單位及農(nóng)民的意愿，結(jié)合當(dāng)?shù)貙嶋H情況，通過安排補貼資金、留用地、留物業(yè)及其他政策支持等多元化安置方式，讓被征地村集體和農(nóng)民分享土地增值收益。在省級現(xiàn)行征地安置補償標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，增設(shè)近5萬元/畝的生活補貼資金，設(shè)立社保繳費專項資金補貼，并對被征地農(nóng)民集體給予10%留用地安置。留用地安置分兩種方式處理：在城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)，土地征收為國有后，將10%留用地劃撥給集體使用；在城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)外，留用地保留集體所有性質(zhì)，可作為經(jīng)營性建設(shè)用地入市交易。被征地農(nóng)民按規(guī)定納入城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險或從業(yè)人員基本養(yǎng)老保險制度管理，政府為被征地農(nóng)民參加上述養(yǎng)老保險提供一次性繳費補貼，繳費補貼計入征地成本。建立被征地農(nóng)民服務(wù)機構(gòu)、勞動技能培訓(xùn)制度和就業(yè)保障制度，把被征地農(nóng)民納入再就業(yè)保障體系。將被征地農(nóng)民分類登記，建檔立冊，有針對性地進行實用技能培訓(xùn)，組織被征地農(nóng)民參加各類就業(yè)應(yīng)聘。用地企業(yè)新增崗位優(yōu)先錄用被征地農(nóng)民，支持勞務(wù)派遣服務(wù)公司派遣有條件的被征地農(nóng)民異地就業(yè)。

（五）廣東省佛山市南海區(qū)：貨幣+社保+留地

依據(jù)《佛山市南海區(qū)農(nóng)村土地征收管理試行辦法》（南府〔2018〕7號）的意見，南海區(qū)的征地補償安置內(nèi)容包括土地補償安置費（含土地補償費、安置補助費）、宅基地及地上房屋補償費、地上附著物和青苗補償費、社會保障費、留用地安置。其中，留地安置優(yōu)先采取折算貨幣或置換物業(yè)方式落實。留用地按規(guī)定可實地安置的，原則上按不超過實際征收土地面積（不包含征收后用于安置該農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的土地面積）的15%安排。

三、現(xiàn)有征地補償安置主要模式及優(yōu)劣勢分析

（一）貨幣安置模式

貨幣安置是指以貨幣作為補償安置的唯一手段，并將土地補償安置費一次性支付給被征地村集體經(jīng)濟組織，由村集體按照村民集體研究同意的分配方案，將貨幣分配給集體組織成員的安置補償方式，此種安置方式目前為大部分地區(qū)所采用。2004年，國務(wù)院下發(fā)了《國務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》（國發(fā)〔2004〕28 號），要求各省、自治區(qū)、直轄市人民政府制訂并公布各市縣征地的統(tǒng)一年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)或區(qū)片綜合地價，將補償標(biāo)準(zhǔn)具體化、明晰化，并向社會公開。各省、自治區(qū)結(jié)合《土地管理法》有關(guān)規(guī)定及國務(wù)院要求，先后明確了本省貨幣補償參考標(biāo)準(zhǔn)。貨幣安置對短期改善被征地群眾生活特別是困難群眾生活具有重要作用。另外，一次性貨幣補償會給長期以農(nóng)業(yè)種植為主要生活來源且收入較低的被征地群眾一種心理滿足感，向需要投資的被征地農(nóng)民提供投資資本，幫助其實現(xiàn)致富目標(biāo)，也可防止地方政府侵犯群眾利益。但如果僅僅使用這一單一的補償方式，會導(dǎo)致許多突出問題。一是補償方式單一，不利于農(nóng)民長遠(yuǎn)利益的保障；二是農(nóng)戶在投資經(jīng)營不善的情況下，容易再次陷入貧困。

（二）留地、留物業(yè)安置模式

留地安置模式是在被征收土地中再劃撥一部分給被征地農(nóng)民集體，被征地農(nóng)民集體和農(nóng)戶可以通過對該土地的開發(fā)經(jīng)營獲取相應(yīng)收益或者繼續(xù)從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動。留物業(yè)安置模式則是在安置小區(qū)或者商業(yè)住宅小區(qū)的門面房中預(yù)留一部分給被征地農(nóng)民工發(fā)展生計，這種模式主要出現(xiàn)在經(jīng)濟較發(fā)達地區(qū)，普遍受到了城區(qū)、集鎮(zhèn)周邊被征地農(nóng)民的歡迎。在已經(jīng)搜集到的16個試點地區(qū)的改革文件中，有3個地區(qū)已經(jīng)明確采用留地安置模式，如海南省文昌市在《文昌市人民政府關(guān)于印發(fā)文昌市土地征收制度改革試點暫行辦法的通知》（文府〔2017〕46號）的第十九條提到：“根據(jù)被征地單位及農(nóng)民的意愿，可以結(jié)合當(dāng)?shù)貙嶋H情況，通過安排補貼資金、留用地、留物業(yè)及其他政策支持等多元化安置方式，讓被征地村集體和農(nóng)民分享土地增值收益。具體補貼資金、留用地、留物業(yè)方案，根據(jù)政府土地收益、土地征收面積、土地規(guī)劃用途等情況，與被征地單位和農(nóng)民協(xié)商確定?！痹撃Ｊ较罗r(nóng)民可以獲得較為穩(wěn)定的連續(xù)收益，而且該收益會隨著市場環(huán)境變化而變化，有一定的上漲空間。其優(yōu)點如下：一是向被征地農(nóng)民提供了創(chuàng)業(yè)渠道，農(nóng)民可以通過自主經(jīng)營獲得基本生活來源，由此解決農(nóng)民基本就業(yè)問題；二是被征地農(nóng)民通過出租經(jīng)營場所或外租公寓，獲得長期穩(wěn)定的收入，有利于農(nóng)民到市民的真正轉(zhuǎn)變，促進城鎮(zhèn)化。但是這只適用于經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，像已經(jīng)采用這種補償方法的廣東、海南等沿海地區(qū)，在經(jīng)濟欠發(fā)達的偏遠(yuǎn)地區(qū)，即使給予大量的留用地，也難以開發(fā)利用，反而會造成大面積的土地閑置，也會產(chǎn)生小產(chǎn)權(quán)房等違法現(xiàn)象發(fā)生的風(fēng)險。

表1 試點地區(qū)留地安置具體做法

（三）社保安置模式

這種模式是指按標(biāo)準(zhǔn)計算的土地補償費和安置補助費不直接支付給農(nóng)民而是轉(zhuǎn)為社會保障資金，與政府財政補助資金一起用于被征地農(nóng)民的各種社會保障支出，其特點是將一次性貨幣補償變成可以逐年獲取的收益。社保安置即通過將被征地農(nóng)民納入養(yǎng)老、就業(yè)、醫(yī)療等保障體系，向被征地農(nóng)民提供長期穩(wěn)定的生活保障。但從國土資源部2014年在全國組織的有關(guān)情況調(diào)研來看，社保安置存在以下幾個問題：一是因財政壓力大，地方政府拖欠統(tǒng)籌金問題突出；二是部分地方采取虛報參保人數(shù)和繳費標(biāo)準(zhǔn)、出具虛假承諾證明等手段騙取征地批準(zhǔn)文件，逃避社保統(tǒng)籌責(zé)任；三是保障標(biāo)準(zhǔn)較低，農(nóng)民參保意愿不強。除部分經(jīng)濟條件相對較好的市、縣、區(qū)，農(nóng)民社保資金個人和集體承擔(dān)部分全部由政府和擬用地企業(yè)承擔(dān)，農(nóng)民個人無需繳納任何費用外，大部分市、縣社保資金村集體和個人承擔(dān)的費用主要是從土地補償和安置補助費中抵扣，農(nóng)民征地補償?shù)拇蟛糠仲Y金都要用于繳納養(yǎng)老保險，在這種情況下，大多數(shù)被征地農(nóng)民特別是青壯年農(nóng)民參保意愿不強，這一點也在南京市的社保安置工作中有所體現(xiàn)。

（四）就業(yè)安置模式

這種模式主要采取三種方式：一是政府出資對被征地農(nóng)民進行勞動技能培訓(xùn)，再通過組織勞務(wù)輸出或協(xié)調(diào)轄區(qū)用地企業(yè)，就近安置勞動力；二是政府預(yù)留一些公益性崗位，如交通協(xié)管員、清潔工、保管員等，用于安置年齡偏大的被征地農(nóng)民，一般為40到50歲具有勞動能力的人員；三是出臺扶持就業(yè)的政策，鼓勵被征地農(nóng)民自主創(chuàng)業(yè)。

這種模式在促進農(nóng)民就業(yè)、保障農(nóng)民長遠(yuǎn)生活方面可起到積極的作用，但也存在明顯不足：一是政府可提供的公益崗位有限，且由于崗位對年齡限制較大，不能從根本上解決問題。二是受個人條件所限，能夠?qū)崿F(xiàn)自主創(chuàng)業(yè)的農(nóng)民必定是少數(shù)，大部分還需托底保障。三是政府培訓(xùn)是一種普惠式培訓(xùn)，與企業(yè)需求的對接往往不是很好，再加上政府培訓(xùn)都是短期的，被征地農(nóng)民普遍文化程度偏低，即使經(jīng)過培訓(xùn)，技術(shù)往往也達不到企業(yè)要求，這些客觀原因?qū)е虏糠直徽鞯剞r(nóng)民并不熱衷于參與培訓(xùn)。因此，這種安置方式往往是“剃頭擔(dān)子一頭熱”，政府很積極，但被征地農(nóng)民并不買賬?，F(xiàn)階段的就業(yè)安置模式已不同于計劃經(jīng)濟時期的就業(yè)安置模式。計劃經(jīng)濟時期，被征地農(nóng)民的安置補助費不兌付給個人，而是交給安置單位，由安置單位向被征地農(nóng)民提供工作崗位。因安置安排為行政命令，安置單位多為國有或集體單位，被征地農(nóng)民可以獲得長期穩(wěn)定的收入保障。但現(xiàn)階段市場經(jīng)濟條件下，行政命令式的就業(yè)安置已無法實現(xiàn)，就業(yè)安置的保障優(yōu)勢不再顯現(xiàn)?，F(xiàn)階段就業(yè)安置只能作為輔助，與其他安置補償模式聯(lián)合實施，保障效用有限。

四、對南京市的政策啟示

（一）南京市現(xiàn)行征地補償安置政策存在的問題

目前南京市征地補償實行的是“社會保障+貨幣補償”相結(jié)合的方式，存在著補償標(biāo)準(zhǔn)低、補償安置途徑單一的問題，難以適應(yīng)新時代發(fā)展的需要。

一是征地補償標(biāo)準(zhǔn)較低，難以滿足農(nóng)民需求。根據(jù)寧政發(fā)〔2020〕40號文，南京市江南六區(qū)劃分為三個區(qū)片，2020年最新的標(biāo)準(zhǔn)為：一級區(qū)片征地區(qū)片綜合價為16.41萬元/畝，二級區(qū)片征地區(qū)片綜合價為12.45萬元/畝，三級區(qū)片征地區(qū)片綜合價為9.37萬元/畝，包含了土地補償費和安置補助費。理論上，區(qū)片價標(biāo)準(zhǔn)的制定綜合考量了土地區(qū)位、土地承載的勞動力、經(jīng)濟社會發(fā)展水平與保障水平等多種因素，還充分考慮了土地作為農(nóng)民的生產(chǎn)資料和重要社會保障的價值。但是隨著南京市被征地農(nóng)民城鎮(zhèn)社保繳納標(biāo)準(zhǔn)的提高，目前區(qū)片價標(biāo)準(zhǔn)難以覆蓋社保繳納費用以及集體經(jīng)濟組織土地補償費用。

二是征地補償方式較為單一，難以充分保障農(nóng)民權(quán)益。社會保障方面，南京市將被征地人員納入城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險、失業(yè)保險、醫(yī)療保險等綜合保障體系，但是很多被征地農(nóng)民征地前已經(jīng)外出打工，本身已經(jīng)由用人單位辦理了社保的繳納，此外，養(yǎng)老保險需要等待若干年后才可以領(lǐng)取，被征地農(nóng)民到達規(guī)定年齡之前的生活得不到有效保障。另外，雨花臺區(qū)、棲霞區(qū)部分集體經(jīng)濟組織有著較強的經(jīng)濟實力，每年都會進行集體資產(chǎn)收益的分配，一旦被征地農(nóng)民被納入社會保障，就不再屬于該集體經(jīng)濟組織，不能享受集體資產(chǎn)分配，故進保名單較難產(chǎn)生。

貨幣補償方面，南京市相關(guān)文件規(guī)定：“征地區(qū)片價補償費中所包含的農(nóng)用地土地補償費，以不少于70%的比例支付給16周歲以上被征地農(nóng)民。”按照3.2萬元/畝的集體經(jīng)濟組織土地補償費標(biāo)準(zhǔn)來計算，70%即2.24萬元/畝。

在土地征收以后，按照目前的安置模式，社會保障政策讓被征地農(nóng)民到達規(guī)定年齡之后的生活有了最基本的保障，但是被征地農(nóng)民獲得的這份社會保障是以當(dāng)前獲得征地補償費的減少為代價的，達到規(guī)定年齡之前的生活保障不足，很難達到新法要求的“生活水平不降低、長遠(yuǎn)生活有保障”的目標(biāo)。

（二）政策啟示

1.由“單一政策”向“政策組合”轉(zhuǎn)變。從試點地區(qū)的已有經(jīng)驗來看，單一的補償安置措施已經(jīng)無法滿足被征地農(nóng)民的需求。失去了安身立命的承包地或宅基地，被征地農(nóng)民在很大程度上會“被進城”，今后的生活、醫(yī)療、養(yǎng)老乃至子女教育都是需要解決的問題。

相較江蘇省對于土地補償費標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定，南京市的補償標(biāo)準(zhǔn)更高，但存在的突出問題是被征地農(nóng)民拿到手的現(xiàn)金數(shù)額較小，也就造成了“長遠(yuǎn)生計有保障，短期利益無著落”的困境，因此，有的青壯年不愿意進保而更想要貨幣補償?；诖?，在制定安置補償辦法時，可以參照河北定州以及陜西楊凌的做法，采取逐年補償?shù)姆绞?，依?jù)南京市的經(jīng)濟水平發(fā)展現(xiàn)狀確定補償年限和補償金額比例等，同時組合貨幣、就業(yè)、養(yǎng)老、醫(yī)療、子女教育等幫扶措施，使得被征地農(nóng)民的心理落差盡可能減到最小，從而降低可能帶來的群體性事件等社會穩(wěn)定風(fēng)險。在確定土地征收安置補償方式時，不同的主觀與客觀條件需要匹配不同的補償安置方式，要充分尊重被征地農(nóng)民的意愿，允許農(nóng)民按照個人需求選擇不同的安置補償模式。

2.明晰產(chǎn)權(quán)關(guān)系，保障利益相關(guān)者合法權(quán)益。農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地終極所有權(quán)在農(nóng)村集體，然而，集體在承擔(dān)正式制度安排所界定的集體土地所有權(quán)主體身份之時，又存在三重范疇，因而模糊了農(nóng)村集體土地所有權(quán)的歸屬，最終導(dǎo)致所有權(quán)主體虛置，產(chǎn)權(quán)權(quán)能弱化，權(quán)益保障不足。明確界定集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的產(chǎn)權(quán)主體和行使主體是推進經(jīng)營性建設(shè)用地入市的前提。南京市首先要開展土地確權(quán)登記和權(quán)屬審查，確保入市土地產(chǎn)權(quán)清晰。在集體經(jīng)濟組織實力較強的地方，可以參照海南模式，優(yōu)先開展農(nóng)村土地股份制改革，明晰集體土地權(quán)屬關(guān)系。與此同時，要注重完善基層治理體制機制，夯實治理基礎(chǔ)，只有農(nóng)村治理基礎(chǔ)良好，群眾矛盾較少，容易形成統(tǒng)一意見，才能保障集體建設(shè)用地入市順利進行。

3.聯(lián)動統(tǒng)籌土地征收和集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革。制定“保既得、利當(dāng)前、重長遠(yuǎn)”的集體收益內(nèi)部分配方案，注重集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市與土地征收的平衡問題，即確定征收和入市在土地增值收益分配上的平衡點、統(tǒng)籌銜接土地征收和集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市范圍。在增值收益集體內(nèi)部分配問題上，大多數(shù)試點地區(qū)都遵循“保既得、利當(dāng)前、重長遠(yuǎn)”的原則，南京市作為經(jīng)濟發(fā)達的大城市，集體經(jīng)營性建設(shè)用地基礎(chǔ)好，基礎(chǔ)設(shè)施較為完備，區(qū)域人口較為聚集，部分區(qū)域?qū)Α叭胧型恋亍毙枨髲娏?，故土地增值收益較高，可側(cè)重于在充分保障農(nóng)村分紅收益基礎(chǔ)上構(gòu)建集體資產(chǎn)保值增值長效機制，試行“固定收益+分紅+社?！钡氖找娣峙浞绞??？删C合采用武進區(qū)、大興區(qū)、郫縣的做法，增值收益主要留給鎮(zhèn)、村集體，由鎮(zhèn)集體通過生態(tài)補償方式統(tǒng)籌各村發(fā)展，集體部分留存，剩余收益用于項目滾動發(fā)展，在保障農(nóng)民分紅以外，將收益的一部分用于農(nóng)民的社會保障，為農(nóng)民購買養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險等，維護好農(nóng)民的長遠(yuǎn)生計。集體留存的資金列入專戶管理，由村監(jiān)委監(jiān)督，可用于對外投資、股份合作等，有條件的村鎮(zhèn)可將其投入“美麗鄉(xiāng)村”建設(shè)，用于發(fā)展壯大集體經(jīng)濟，也可以用這筆資金進一步發(fā)展相關(guān)產(chǎn)業(yè)，帶動經(jīng)濟發(fā)展，增加農(nóng)民就業(yè)機會，促進當(dāng)?shù)剞r(nóng)民增收致富。