文/李東

本文擬就當前支持“保租房”發(fā)展的主要政策和效用作簡要分析，冀對貫徹和完善相關(guān)政策、推動“保租房”健康發(fā)展起到幫助作用。

2021年6月24日，國務(wù)院發(fā)布《國務(wù)院辦公廳關(guān)于加快發(fā)展保障性租賃住房的意見》（國辦發(fā)〔2021〕22號，以下簡稱《意見》）。7月22日，國務(wù)院召開專門會議，中共中央政治局常委、國務(wù)院副總理韓正發(fā)表重要講話，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部布置有關(guān)工作。自2007年8月至今14年間，國務(wù)院層面在住房保障部署方面總共只發(fā)布過4個文件，此次發(fā)文并著力推動貫徹，顯現(xiàn)了推進保障性租賃住房（以下簡稱“保租房”）的工作重要性、任務(wù)全局性、政策權(quán)威性、實施協(xié)同性?！兑庖姟钒l(fā)布以來，中央有關(guān)部委陸續(xù)出臺配套實施政策，各地抓緊安排有關(guān)工作，發(fā)展“保租房”的局面正在形成。本文擬就當前支持“保租房”發(fā)展的主要政策和效用作簡要分析，冀對貫徹和完善相關(guān)政策、推動“保租房”健康發(fā)展起到幫助作用。

一、關(guān)于“保租房”的基礎(chǔ)制度

(一)基礎(chǔ)制度的特點

綜合《意見》、領(lǐng)導講話精神和主管部門的政策解讀，“保租房”的基礎(chǔ)制度具有以下主要特點：

一是成為住房保障體系的重要組成部分。經(jīng)過多年的探索、研究，《意見》首次明確，國家住房保障體系以“公租房”、“保租房”和“共有產(chǎn)權(quán)房”為主體。“保租房”的誕生與住房保障體系的問世相連，足見其意義和作用之重大。

二是有特定供應(yīng)對象。“保租房”主要供應(yīng)大城市中住房困難的新市民、青年人，并優(yōu)先保障新市民中從事基本公共服務(wù)的群體，這些對象的基本特征是住房困難和已經(jīng)就業(yè)，這與公租房主要供應(yīng)城市戶籍的住房困難家庭形成了區(qū)別。

三是限定供應(yīng)標準?！氨Ｗ夥俊眻猿帧氨；尽保孕粜妥》繛橹?，即著重解決基本居住困難問題，而不是改善性、舒適性居住問題，注重實現(xiàn)“職住平衡”，保證實際供應(yīng)與租住需求的有效銜接。

四是采取市場運作機制。“保租房”由政府實施政策支持，充分發(fā)揮市場機制作用，引導社會多主體投資、多渠道供給，這與以往廉租房、公租房主要由政府財政投入建設(shè)、供應(yīng)相比，是一個重大變化。

五是實行因城施策管理。發(fā)展“保租房”，中央政府推進戰(zhàn)略部署、政策支持、監(jiān)督檢查等，以人口導入的大城市為重點，從實際出發(fā)，因城施策，由城市政府負主責，省級政府負總責，具體施行落實。這個管理模式，改變了以往保障性安居工程、棚戶區(qū)改造工程中“一刀切”、“下指標”的做法，反映了尊重實際、與時俱進的改革理念。

“保租房”的基礎(chǔ)制度，既汲取了以往住房保障實踐中的有益經(jīng)驗，也體現(xiàn)了解決近年來大城市突出的住房困難問題的新思路，其基本定位和要求，為各項支持政策奠定了目標指向。

(二)需要深入研究的問題

從目前“保租房”基礎(chǔ)制度的內(nèi)容看，其中有若干問題值得深入研究，以推動相關(guān)支持政策更加到位。

一是“保租房”作為制度供應(yīng)安排，尚需細化完善。對于實物供應(yīng)安排，《意見》中有較具體的內(nèi)容；對于制度供應(yīng)安排，《意見》也有所闡述：“采取新建、改建、改造、租賃補貼和將政府的閑置住房用作保障性租賃住房等多種方式，切實增加供給……”由此可見，“保租房”不僅是一種實物供應(yīng)安排。對“保租房”對象，可采取實物配租與租賃補貼等多種方式解決其住房困難，但是對租賃補貼如何實施，什么情況可以補和補多少，是政府直接補還是政府支持用人單位補，租賃補貼與實物配租的關(guān)系如何把握，《意見》沒有展開。作為一個系統(tǒng)的制度，這方面內(nèi)容還需要完善，相關(guān)的支持政策也需要研究。

二是如何“充分發(fā)揮市場機制作用”，需要在實踐中著力研究。要充分發(fā)揮市場機制作用，就要保障“保租房”的經(jīng)濟可持續(xù)性，科學設(shè)立投入產(chǎn)出平衡機制以及經(jīng)濟利益的合理目標。作為一種保障性住房，“保租房”不應(yīng)是一個具有高額利潤的市場產(chǎn)品，但如果沒有適當合理的經(jīng)濟回報，就不可能形成社會多主體投資、多渠道供給的局面。因此，需要確立一個“保本微利”或者“保本低利”的具體目標，這樣既有利于調(diào)動社會各方面的參與積極性，也有助于調(diào)節(jié)各種政策的支持力度。同時，在此目標前提下形成的投入產(chǎn)出平衡，除了要確立支付可負擔、經(jīng)營可持續(xù)的租金定價機制外，還需要根據(jù)實際情況，在各項成本和收入方面制定可調(diào)節(jié)政策，以利于“保租房”的健康、持續(xù)發(fā)展。從以往公租房的經(jīng)驗看，政府也曾提出采取政策支持、運用市場機制、鼓勵和引導民間資本投資建設(shè)和運營的方針，并出臺過多項政策措施，但因種種緣故，并未產(chǎn)生理想效果。“保租房”要打開局面，必須緊密聯(lián)系實際，在政策上不斷創(chuàng)新和完善。

二、關(guān)于“保租房”的支持政策

《意見》圍繞增加實物供應(yīng)的需要，出臺了一系列支持“保租房”發(fā)展的政策。聯(lián)系政府以往對發(fā)展公租房以及長租型市場租賃住房（以下簡稱“市租房”）的有關(guān)支持政策作些比較分析，有助于把握“保租房”支持政策的一些特點。

(一)用地用房政策

《意見》對“保租房”建設(shè)籌措提出了多項政策措施：可利用集體經(jīng)營性建設(shè)用地、企事業(yè)單位原有存量土地、產(chǎn)業(yè)園區(qū)配套用地建設(shè)；可利用非居存量房屋改建，在普通商業(yè)住房項目中配建；供地優(yōu)先保證，可采取出讓、租賃或劃撥方式供應(yīng)；等等。這些政策措施，大體上與發(fā)展公租房的政策相似，但又結(jié)合近年來的經(jīng)驗，在一些方面有所擴展：建設(shè)“保租房”的集體經(jīng)營性建設(shè)用地可以辦理抵押貸款；利用企事業(yè)單位原有土地的，可變更土地用途，不補繳土地價款，原土地劃撥方式也可保留；利用產(chǎn)業(yè)園區(qū)配套用地的比例提高到15%；新供用地采用出讓方式的，允許出讓價款分期收??；等等。這些擴展措施，可進一步降低房源的建設(shè)籌措成本，也可提高利用相關(guān)土地資源的可能性。不過，在實際施行中，也有一些問題需要關(guān)注，例如：《意見》提出，可利用企事業(yè)單位原有用地新建“保租房”，“并變更土地用途，不補繳土地價款”，可利用企事業(yè)單位非居存量房屋改建“保租房”，“不變更土地使用性質(zhì)，不補繳土地價款”；在實踐中，這兩種方式容易交叉混合，但其利益效應(yīng)卻差別很大，因而政策的施行界限有待厘清。再如：《意見》提出，產(chǎn)業(yè)園區(qū)擴大配套用地的比例，“主要用于建設(shè)宿舍型保障性租賃住房”，但在一些大城市的園區(qū)中，職工大多為白領(lǐng)階層，宿舍型的住房已不是主要需求，限制過死難免會導致供需脫節(jié)。此外，相鄰園區(qū)的配套用地能否集中規(guī)劃使用，用地性質(zhì)與生活配套設(shè)施按照什么標準確立，也是實踐中的難題，需要有關(guān)部門在具體的實施政策中加以解決。

(二)項目審批政策

《意見》在汲取近年來政府推進行政審批“放管服”新鮮經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，對簡化“保租房”項目審批流程提出了明確要求，如：對利用非居存量土地和非居存量房屋的項目可采取聯(lián)合審查方式；不涉及土地權(quán)屬變化的項目可不再辦理用地手續(xù)；允許工程建設(shè)許可與施工許可合并實行聯(lián)合驗收；等等。這些政策規(guī)定，對提高審批效率、降低項目管理成本，將起到積極作用。但應(yīng)當看到，中央有關(guān)部門在推進各類保障性住房乃至“市租房”的工作中，也提出過相似的政策要求，因此，這些政策含有普惠性，不獨為“保租房”專享。此外，由于“保租房”建設(shè)籌措的多樣性，具有項目特殊性的問題會大量呈現(xiàn)，如何建立和強化“一事一策”的審批決策機制，可能是需要及時研究解決的問題。

(三)財政資金補助政策

《意見》明確，中央財政“對符合規(guī)定的保障性租賃住房建設(shè)任務(wù)予以補助”，表現(xiàn)了中央對發(fā)展“保租房”的決心和擔當。財政補助手段的實施，能迅速投入資源，幫助打開局面，或者根據(jù)需要，進行“托底”支撐，并可以根據(jù)情勢發(fā)展，及時調(diào)節(jié)力度，是一種最靈活的政策工具。在發(fā)展公租房和“市租房”的部署中，中央也采用過財政補助政策，其補助范圍和程度，與各類住房的基礎(chǔ)制度性質(zhì)和作用有密切關(guān)系。相較而言，對“市租房”的補助力度較小，僅限于試點項目和住房建設(shè)方面，對公租房的補助力度則很大。在補助范圍上，不僅住房建設(shè)和配套設(shè)施建設(shè)有補助，而且貸款貼息、租賃補貼也可有補助。在補助時間上，不僅建設(shè)階段有補貼，而且在運營維護階段也可有補貼。在補助渠道上，不僅中央財政給予補助，而且地方財政也給予相應(yīng)的配套補助。對“保租房”的補助，《意見》指向住房建設(shè)階段，但對于要符合怎樣的規(guī)定才可享受補助、補助什么費用、補助多少、地方財政如何給予補助等問題，還需要有關(guān)部門在后續(xù)實施辦法中作出具體規(guī)定。

(四)稅費政策

《意見》對“保租房”項目實行稅費減免政策作出了基本規(guī)定，隨后，財政部和稅務(wù)總局發(fā)布了有關(guān)稅收政策的公告（2021年第24號文）。總的來看，有關(guān)政策針對的是住房建設(shè)和運營中的主要稅費種類，有助于“保租房”降低成本、減輕經(jīng)營壓力。具體來看，相比“市租房”，“保租房”的稅費優(yōu)惠程度并不大：一般項目減按1.5%的稅率征收增值稅，減按4%的稅率征收房產(chǎn)稅；對利用非居存量土地及房屋建設(shè)的項目執(zhí)行民用水電氣價格等主要政策，按政府有關(guān)規(guī)定，“市租房”也能享受。有些政策是“市租房”不能享受的，如：免收城市基礎(chǔ)設(shè)施配套費、利用非居存量土地及房屋建設(shè)的住房參照一般項目減征增值稅、房產(chǎn)稅。于“保租房”而言，實際可享受的項目、可降低的成本較有限。反觀公租房，其可獲得的稅費優(yōu)惠度最大，不僅可免征增值稅、房產(chǎn)稅，還可免征城鎮(zhèn)土地使用稅、契稅、印花稅，不僅可免收城市基礎(chǔ)設(shè)施配套費，對利用非居存量土地及房屋建設(shè)的項目執(zhí)行民用水電氣價格，還可減免其他行政性收費。對于“保租房”作為保障性住房在稅費支持方面還能獲得什么實惠，如地方政府能給予什么優(yōu)惠、減免認定標準上能給予什么照顧，尚需作進一步研究。

(五)金融政策

《意見》提出了一系列支持“保租房”發(fā)展的金融政策，相比公租房的支持政策，這些政策具有以下一些特點：一是秉持市場化方式下的適當支持，無論是貸款、發(fā)債，還是保險資金參與投資，均要按照依法合規(guī)、風險可控、商業(yè)可持續(xù)的原則運作，并無在公租房有關(guān)政策中“貸款利率適當下浮”的特別要求。二是著重于安排融資渠道，主要支持商業(yè)銀行金融機構(gòu)、商業(yè)保險資金機構(gòu)參與，通過提供中長期或?qū)ｍ椯J款，發(fā)行金融債券、企業(yè)債券、信用類債券以及參與投資等方式給予資金支持（而公租房政策則涉及政策性銀行、公積金機構(gòu)參與投融資，能提供較多低成本的資金）。三是關(guān)切近年來住房租賃企業(yè)融資難的痛點，采取若干有針對性的措施，如在實施房地產(chǎn)信貸管理時予以差別化對待、支持企業(yè)發(fā)行信用類債券、具備條件的可發(fā)行住房租賃擔保債券等。應(yīng)當看到，這一系列的政策措施，將對“保租房”的開展起到積極的支持作用，但也要看到，公租房所能獲得的金融支持政策更惠厚。隨著“保租房”的深入發(fā)展，在金融政策方面還能給予什么更“解渴”的支持，仍需要與時俱進地加以考量，例如：商業(yè)銀行金融機構(gòu)對“保租房”的貸款、發(fā)債必須按照市場化方式運作，判斷“保租房”項目投入產(chǎn)出可平衡、經(jīng)濟運行可持續(xù)，是融資注入的前提，但不少銀行金融機構(gòu)缺少這方面經(jīng)驗，相關(guān)行業(yè)和機構(gòu)也缺乏一個客觀公允的評估評價標準，面對同一個項目，不同機構(gòu)的評價方法和口徑往往五花八門，得出的結(jié)論截然不同，不少項目因此融資無門，這需要政府有關(guān)部門特別加以重視，給予有效的指導幫助。

三、關(guān)于“保租房”支持政策的效用

為了推進“保租房”的發(fā)展，中央制定了一系列支持政策，這些政策主要有以下幾方面的作用：一是拓展可利用的資源（如用地用房支持政策、金融支持政策）；二是提高辦事效率（如行政審批支持政策）；三是降低建設(shè)和運營成本（如土地支持政策、稅費支持政策、金融支持政策、財政補助政策）。這些政策的實際效應(yīng)，當然有待實踐檢驗，但是在政策設(shè)計和部署的同時，對政策效用作些預判，也有助于政策的細化完善和貫徹實施。

鑒于政策預判所涉及的內(nèi)容十分廣泛，本文主要從政策的享用程度和政策的經(jīng)濟效用兩個方面進行簡要分析，旨在說明基本態(tài)勢。

(一)政策的享用程度

政策的享用程度，主要指“保租房”可享用多少支持政策。政府在推進公租房、“市租房”發(fā)展中也部署過不少相關(guān)政策，因此將有關(guān)情況作比較，以此得到一些啟示。

從表1可見，相關(guān)22項主要支持政策，公租房可享全部，“保租房”可享17項，約為公租房的77%，“市租房”可享8項，約為公租房的36%。從一定意義上講，可享用的支持政策越多，可占用的社會資源越多，應(yīng)對各種問題的能力越強，成長發(fā)展的基礎(chǔ)越好。公租房作為一個針對城市居住最困難群體的住房保障制度，支持政策向其傾斜，這在政策設(shè)計安排上是合理的；盡管如此，各地公租房成本高、運營難、需要財政不斷“輸血”，至今仍是突出問題?！氨Ｗ夥俊币龉夥康睦Ь常貏e是要采用市場機制運作，有必要在支持政策的優(yōu)化完善及具體應(yīng)用等方面，加以持續(xù)關(guān)注和推進。

表1 各類租賃住房可享受的支持政策

(二)政策的經(jīng)濟效用

支持政策的經(jīng)濟效用，指“保租房”主要支持政策在降低各項成本方面的作用。同樣，鑒于有關(guān)政策在公租房、“市租房”中也能應(yīng)用，有必要將相關(guān)情況作比較分析，并通過一個簡要的測算，來反映基本結(jié)果。限于各種條件，這里僅作基本研判，重點是界定質(zhì)的差別，量的差別依項目的不同會有變化。

用地用房支持政策，可降低建設(shè)成本。效用最顯著的是可劃撥用地、免繳土地出讓金，一般情況約可減少用地價30%。公租房、“保租房”均可享受這方面政策。行政審批支持政策，可降低建設(shè)管理成本。按實踐經(jīng)驗，一個大型項目如能提前半年開工，約可減少建設(shè)管理成本20%。公租房、“保租房”、“市租房”均可享受這方面政策。金融支持政策，可降低融資成本。如無支持政策，一般社會融資成本約為10%。根據(jù)支持政策的差別推算，公租房的融資成本約為5%，“保租房”約為6.5%，“市租房”約為7%。稅費支持政策，主要可降低運營成本。根據(jù)支持政策的差別測算，在租賃基礎(chǔ)成本上攤算征收增值稅、房產(chǎn)稅、城市基礎(chǔ)設(shè)施配套費等費用的比例，公租房為零，“保租房”約為5.5%，“市租房”約為6%。財政補助支持政策，可降低建設(shè)和運營成本。按照以往經(jīng)驗，針對不同性質(zhì)的住房，中央和地方給予財政補助的程度差別很大，有的城市可達到公租房總建設(shè)成本的30%左右、“市租房”（試點）工程建設(shè)成本的10%左右。欲知“保租房”的財政補助程度，尚有待具體實施政策的出臺。

根據(jù)以上分析，扣除差別最小的行政審批政策效用和差別最大的財政補助政策效用這2項因素，以一套60平方米新建住房為例，設(shè)市場用地價1萬元/平方米、工程建設(shè)安裝價0.5萬元/平方米，按用地和工程總投資50%融資且期限為10年，按建設(shè)成本與租賃收入比1:300設(shè)租賃基礎(chǔ)成本，簡要測算后可形成如表2所示的結(jié)果。

表2 主要政策效用的經(jīng)濟測算

表2是一個相對靜態(tài)和粗淺的測算，但可以看到：一是按照現(xiàn)有的各項支持政策，“保租房”可以形成對“市租房”的優(yōu)勢，并與公租房有區(qū)別；二是這種差距建立在用地成本最低、融資成本最小的基礎(chǔ)之上，如果改變這些條件，“保租房”的優(yōu)勢將會明顯縮小；三是所有的政策效用均按照理想狀態(tài)設(shè)立，如果政策不能覆蓋或無法實施，則會顛覆此結(jié)果。根據(jù)以往保障性住房建設(shè)的實踐經(jīng)驗，不理想的狀況往往會出現(xiàn)，因此，一方面需要在結(jié)果預判中留出充分的余地，另一方面也需要在政策設(shè)計和施行中體現(xiàn)更有效的支持。

本文嘗試從預評預判角度對“保租房”有關(guān)政策提出建設(shè)性意見，希望能有助于政策的完善、實施和應(yīng)用。文中的一些觀點和結(jié)論未必成熟，歡迎批評指正。