孫宏鵬　蘇嬋媛　邊賽

近年來，我國地方政府隱性債務(wù)規(guī)模持續(xù)擴(kuò)張，表現(xiàn)形式愈加復(fù)雜多樣，其中潛藏的風(fēng)險也不斷加大。在國家防范和化解重大風(fēng)險攻堅戰(zhàn)的戰(zhàn)略背景下，隱性債務(wù)風(fēng)險應(yīng)對和治理問題成為一項重大課題。本文從地方政府隱性債務(wù)的含義和現(xiàn)狀出發(fā)，分析我國地方政府隱性債務(wù)的傳導(dǎo)路徑和風(fēng)險影響，并結(jié)合現(xiàn)階段政府隱性債務(wù)治理障礙提出政策建議。

地方政府隱性債務(wù)含義與現(xiàn)狀

美國公共經(jīng)濟(jì)學(xué)家哈維·羅森首次提出“政府隱性債務(wù)”概念，將其定義為“政府承諾未來支付一定數(shù)額而產(chǎn)生的債務(wù)”。世界銀行高級經(jīng)濟(jì)學(xué)家漢娜認(rèn)為，政府債務(wù)可分為直接負(fù)債、或有負(fù)債、顯性負(fù)債和隱性負(fù)債四類。萊因哈特和羅格夫提出隱性債務(wù)并不是會計學(xué)概念，應(yīng)由顯性擔(dān)保、隱性擔(dān)保、央行負(fù)債、衍生表外債務(wù)以及非官方統(tǒng)計債務(wù)五大類構(gòu)成。從國內(nèi)來看，理論界目前普遍認(rèn)為“政府隱性債務(wù)”是相對2015年《預(yù)算法》中“法定顯性債務(wù)”概念而言的，引用財政部在相關(guān)文件中的官方表述，即“地方政府通過非正規(guī)渠道融資方式，如融資平臺公司、PPP、政府投資基金、政府購買服務(wù)等違法違規(guī)或變相舉債”。

當(dāng)前，我國地方政府隱性債務(wù)主要有如下幾類：一是用于民生服務(wù)領(lǐng)域的建設(shè)性債務(wù)，主要包括融資平臺債務(wù)、棚改債務(wù)、政府與社會資本合作建設(shè)項目等。其中，政府融資平臺是近年來城市建設(shè)和公益服務(wù)債務(wù)資金的主要承載主體;棚戶區(qū)改造和保障性住房項目債務(wù)資金主要被用于民生工程;在某些不規(guī)范的PPP項目中，政府承擔(dān)了一定的約定支出責(zé)任。二是因養(yǎng)老金缺口所形成的消費(fèi)性債務(wù)。在基本養(yǎng)老保險制度轉(zhuǎn)軌和人口老齡化進(jìn)程中所形成的社會保障收支缺口，目前看主要是由地方政府承擔(dān)的支付責(zé)任。三是政府在政策性融資擔(dān)保業(yè)務(wù)中承擔(dān)的或有違約代償責(zé)任。四是為應(yīng)對自然災(zāi)害、化解偶發(fā)性風(fēng)險事件而承擔(dān)的預(yù)算外債務(wù)責(zé)任。

相關(guān)數(shù)據(jù)表明，地方政府隱性債務(wù)規(guī)模近年來呈逐年高速增長趨勢。僅以城投債為例，其發(fā)行規(guī)模、發(fā)行數(shù)量和凈融資規(guī)模于2020年末分別為4.37萬億元、5574只和1.65萬億元，年均增長率超30%。隱性債務(wù)規(guī)模的高速擴(kuò)張和地方政府財力的捉襟見肘形成了鮮明的反差。長此以往，如果政府隱性債務(wù)發(fā)生違約風(fēng)險，勢必傳導(dǎo)至其他市場主體，進(jìn)而對經(jīng)濟(jì)社會等諸多方面造成相應(yīng)的負(fù)面影響。

地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險傳導(dǎo)及其影響分析

隱性債務(wù)的風(fēng)險傳導(dǎo)一般會經(jīng)過一定的媒介和過程，即從風(fēng)險源向其他方向和對象傳導(dǎo)、擴(kuò)散，進(jìn)而造成對經(jīng)濟(jì)社會多方面的廣泛影響以致釀成危機(jī)。

隱性債務(wù)風(fēng)險傳導(dǎo)路徑分析

由平臺企業(yè)向當(dāng)?shù)卣畟鲗?dǎo)。地方融資平臺企業(yè)具有政府背景，且是為地方公益性項目融資服務(wù)的，因此一旦發(fā)生債務(wù)違約，勢必會向真正的借款主體——地方政府傳導(dǎo)風(fēng)險。

由當(dāng)?shù)卣蛏霞壵畟鲗?dǎo)。一些地方官員為了追求政績，存在較強(qiáng)的投資舉債沖動。但由于政府債務(wù)償還周期等特點(diǎn)，官員在任期內(nèi)通常不會過多考慮舉債的到期償還問題;而且即便出現(xiàn)債務(wù)償還困難，也會求助于中央政府為其兜底，從而形成對中央政府償債的倒逼壓力。

由當(dāng)?shù)卣蛲壵畟鲗?dǎo)。如果某地方政府債務(wù)風(fēng)險未得到有效控制，該債務(wù)風(fēng)險可能會以不同形式擴(kuò)散、蔓延到其他同級地方政府。比如，可能對其他同級政府進(jìn)行稅負(fù)傳導(dǎo)以實現(xiàn)風(fēng)險轉(zhuǎn)移;再如，若有違約行為會給同級其他地方政府作出錯誤示范。

由當(dāng)?shù)卣蚴袌鲋黧w傳導(dǎo)。為最大限度地趨利避害，一些地方政府可能會以或有債務(wù)的方式向市場主體轉(zhuǎn)移風(fēng)險。比如，若融資平臺公司出現(xiàn)債務(wù)違約，則作為其交易對手方的市場主體的合同權(quán)益同樣難以得到保障;再如，在不規(guī)范的PPP模式中， 政府可能通過口頭擔(dān)?；驎娉兄Z獲得融資，出現(xiàn)問題再將風(fēng)險轉(zhuǎn)移到企業(yè)。

由當(dāng)?shù)卣蚪鹑跈C(jī)構(gòu)傳導(dǎo)。很多由地方政府出資入股的地方性商業(yè)銀行會相對青睞于地方政府的融資項目，認(rèn)為這是與地方政府搞好關(guān)系且安全盈利的好機(jī)會，因而比較樂于與政府合作。然而，此類項目一般會長期占據(jù)大量資金，回收期長、收益低，一旦發(fā)生違約，將給金融機(jī)構(gòu)帶來較大的流動資金壓力和資產(chǎn)質(zhì)量風(fēng)險。另外，某些以延期為特征的債務(wù)置換形式本質(zhì)上也是風(fēng)險向金融市場的轉(zhuǎn)移。

地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險傳導(dǎo)影響

財政方面

償債能力風(fēng)險。當(dāng)前，在各級地方政府隱性債務(wù)規(guī)模不斷擴(kuò)張的背景下，一些地方政府會由于本息償還壓力較大而對存量債務(wù)進(jìn)行滾動操作，同時拉長期限的隱性債務(wù)付息成本也在相應(yīng)增加。隨著債務(wù)風(fēng)險的累積，部分地方政府很可能會因償債能力不足、無法承擔(dān)債務(wù)負(fù)擔(dān)而出現(xiàn)支付危機(jī)。

再融資風(fēng)險。由于地方融資平臺公司自身性質(zhì)和業(yè)務(wù)的特殊性，其債務(wù)融資也兼具企業(yè)債務(wù)和政府債務(wù)的雙重屬性。就市場規(guī)則而言，其債務(wù)違約將會造成平臺企業(yè)信用下滑，導(dǎo)致其再融資成本上升和難度增加。

政府公信力下降風(fēng)險。當(dāng)隱性債務(wù)規(guī)模和債務(wù)償還負(fù)擔(dān)超出地方政府的財政承受力時，債務(wù)違約風(fēng)險加大，不可避免地會使資本市場產(chǎn)生對當(dāng)?shù)卣斦顩r惡化和政府兜底可能性的擔(dān)憂，進(jìn)而導(dǎo)致政府信用受損、政府公信力下降。

經(jīng)濟(jì)方面

宏觀政策掣肘風(fēng)險。政府債務(wù)壓力加大會不可避免地擠壓中央政府的宏觀調(diào)控政策空間，并影響到宏觀經(jīng)濟(jì)政策的效果。比如，有可能對深化國有企業(yè)改革形成阻力，影響產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整與發(fā)展方式轉(zhuǎn)變戰(zhàn)略的落實等。

經(jīng)濟(jì)發(fā)展受損害風(fēng)險。地方政府為了轉(zhuǎn)移和消化過重的短期債務(wù)負(fù)擔(dān)，可能會采取一些非常措施，引致企業(yè)稅負(fù)上升、經(jīng)營困難、居民就業(yè)和收入受損、社會投資和消費(fèi)結(jié)構(gòu)扭曲等狀況， 對長期經(jīng)濟(jì)發(fā)展形成一定的損害。

金融方面

貨幣政策獨(dú)立性或受影響。地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險自下而上的傳導(dǎo)很容易影響國家的貨幣供給穩(wěn)定性。比如，可能迫使政府通過發(fā)行中央政府債券等手段轉(zhuǎn)移財政風(fēng)險，使得中央銀行的貨幣供應(yīng)行為受到影響，進(jìn)而在一定程度上削弱貨幣政策的獨(dú)立性和有效性。

房地產(chǎn)市場惡性膨脹風(fēng)險。如果地方政府為了緩解債務(wù)償還負(fù)擔(dān)而通過抵押土地的方式舉借新債，就很可能會引發(fā)地價和房價的接續(xù)式上漲，甚至導(dǎo)致房地產(chǎn)市場的惡性膨脹。

系統(tǒng)性金融風(fēng)險。若地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險得不到有效控制，首先面臨沖擊的就是對地方政府舉債提供支持的金融系統(tǒng)。隱性債務(wù)違約所引發(fā)的區(qū)域性債務(wù)危機(jī)將直接導(dǎo)致金融機(jī)構(gòu)不良資產(chǎn)數(shù)額的增加和比例的上升，推動交叉性、系統(tǒng)性金融風(fēng)險爆發(fā)。

地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險治理障礙

地方政府投融資供需存在矛盾

由于同時承擔(dān)著履行公共服務(wù)和發(fā)展區(qū)域經(jīng)濟(jì)的雙重職能， 地方政府的資金運(yùn)用需求較強(qiáng)，有著天然的投融資沖動。一方面，隨著近年來城鎮(zhèn)化建設(shè)的深入推進(jìn)和民眾對社會公共服務(wù)需求層次的不斷提升，地方政府的支出需求確在不斷增加;地方政府官員的政績觀和長期以來我們以GDP增長率為核心的官員考核機(jī)制又驅(qū)動著地方官員在任期內(nèi)為出政績而全力動員可支配資源擴(kuò)大投資范圍。另一方面，地方政府財權(quán)和事權(quán)存在嚴(yán)重的不匹配問題。分稅制改革以來，特別是經(jīng)濟(jì)下行、稅費(fèi)結(jié)構(gòu)性調(diào)整的形勢下，地方財政常常入不敷出，因此很多職能的履行只能更多依賴外源性融資?？梢?，地方政府的投融資供需矛盾是治理地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險的主要障礙之一。

金融系統(tǒng)對政府信用有所偏好

在實際中，大多數(shù)地方政府的隱性債務(wù)都離不開金融資源的支持。目前，尚有一部分非垂直管理的地方性金融機(jī)構(gòu)在稅收征管、人事任命甚至經(jīng)營決策等方面要受到地方政府的話語權(quán)影響。對于此類銀行來說，向政府平臺融資可能會換取地方政府在吸儲競爭、職務(wù)提升和稅收優(yōu)惠等方面的“隱性補(bǔ)償”，同時又有政府的“信用背書”作為隱性擔(dān)保。因此，多數(shù)地方性銀行不但不排斥此類業(yè)務(wù)，還將其視為兼具安全性、穩(wěn)定性的優(yōu)質(zhì)展業(yè)渠道，表現(xiàn)出顯著的選擇和競爭偏好，從而助推了地方政府隱性債務(wù)的積累和擴(kuò)張。

政府融資內(nèi)外部監(jiān)督約束較弱

首先，中央政府對地方政府存在“預(yù)算軟約束”傾向。盡管國務(wù)院在相關(guān)制度方案中表示對地方政府舉債不予救助，但地方政府仍然對中央政府抱有一定的“兜底預(yù)期”。其次，地方政府隱性債務(wù)存在多頭管理的現(xiàn)象。很多隱性債務(wù)本就因涉及多部門而存在管理邊界不清的問題，加之實踐中各部門由于種種原因?qū)Φ胤秸呢斦罩Щ顒颖O(jiān)督力度和有效性較弱，使得治理難度加大。最后，債權(quán)人的市場約束受到制約。作為債權(quán)人的地方性銀行由于受制于人，往往難以對地方政府的舉債規(guī)模和價格等因素實施市場化、科學(xué)化約束。

缺乏隱性債務(wù)監(jiān)測和評估手段。目前，理論界對于地方政府隱性債務(wù)的統(tǒng)計和測度還未形成權(quán)威、統(tǒng)一的認(rèn)定口徑和測算標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致政府難以掌握隱性債務(wù)底數(shù)這個基礎(chǔ)情況，更無法評估、測度和推演隱性債務(wù)風(fēng)險的模型化、數(shù)量化治理方案。

存量的隱性債務(wù)償還存在困難。存量隱性債務(wù)風(fēng)險的化解根本在于償還。目前，隱性債務(wù)主要依賴項目收益償還、平臺市場化再融資償還、債務(wù)主體破產(chǎn)清算償還、政府財政資金償還等幾種形式。但現(xiàn)實情況是，地方政府隱性債務(wù)資金主要投向收益很少的公益性項目;平臺公司目前的“造血功能”普遍較弱;破產(chǎn)重整可能導(dǎo)致債權(quán)人即金融機(jī)構(gòu)的大規(guī)模損失，對金融系統(tǒng)穩(wěn)定性造成一定影響;在經(jīng)濟(jì)下行、減稅降費(fèi)的趨勢下，再融資可能對本就財力不足的地方政府造成疊加性壓力，同時形成對地方政府舉債融資的不良示范和反向激勵。

地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險治理對策

轉(zhuǎn)變政府職能，建立與地方職能相適應(yīng)的投融資機(jī)制。一是要求地方政府轉(zhuǎn)變職能，由發(fā)展建設(shè)轉(zhuǎn)為民生服務(wù)導(dǎo)向，同時確立可持續(xù)和民生發(fā)展為政績考核的細(xì)化標(biāo)準(zhǔn)，引導(dǎo)地方官員樹立正確的政績觀和債務(wù)觀，從根本上規(guī)范和調(diào)整地方政府的投資行為，遏制違規(guī)舉債沖動。二是進(jìn)一步明晰各級政府事權(quán)劃分，賦予地方政府與其事權(quán)相匹配的財力和財權(quán)，避免由于地方政府事權(quán)履行的不確定性而引發(fā)政府投資的無序和低效。

加強(qiáng)金融監(jiān)管，做好地方政府隱性債務(wù)相關(guān)風(fēng)險防范。一是對金融機(jī)構(gòu)加強(qiáng)政策宣傳，引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)理性看待政府舉債風(fēng)險，明確自身業(yè)務(wù)風(fēng)險范圍，健全和完善隱性債務(wù)違約風(fēng)險應(yīng)急管理預(yù)案等風(fēng)險應(yīng)對防范工作機(jī)制，提高相關(guān)風(fēng)險化解能力，筑牢金融風(fēng)險防火墻。二是強(qiáng)化金融機(jī)構(gòu)相關(guān)業(yè)務(wù)監(jiān)管，嚴(yán)禁金融機(jī)構(gòu)在“金融創(chuàng)新”名義下與地方政府違規(guī)合作加杠桿投融資方式，加大違規(guī)處罰力度。三是增強(qiáng)金融與財政政策的協(xié)同性，打好政策組合拳，避免出現(xiàn)政策目標(biāo)相互矛盾、政策作用相互抵消的情況發(fā)生。

完善約束機(jī)制，強(qiáng)化對地方政府違規(guī)舉債的問責(zé)管理。一是強(qiáng)化中央約束。建議中央進(jìn)一步加強(qiáng)對地方財政籌融資的流程管理和預(yù)算約束，同時推進(jìn)地方政府債務(wù)兌現(xiàn)管理的法治化建設(shè)進(jìn)程，對違法違規(guī)舉債實行終身問責(zé)和倒查。二是強(qiáng)化同級約束。加大審計、人大、紀(jì)檢等同級監(jiān)督部門對地方隱性債務(wù)工作的關(guān)注和監(jiān)督力度，抑制地方政府違規(guī)舉債沖動。三是強(qiáng)化市場約束。充分發(fā)揮市場機(jī)制作用，避免地方政府越位干涉金融機(jī)構(gòu)決策，保持金融機(jī)構(gòu)經(jīng)營的獨(dú)立性。

深化測度研究，健全隱性債務(wù)風(fēng)險識別統(tǒng)計監(jiān)測制度。一是提高地方債信息公開的精度與信度。明確地方政府隱性債務(wù)的口徑和邊界，建立統(tǒng)一性、常態(tài)化的地方政府隱性債務(wù)統(tǒng)計、監(jiān)測和發(fā)布制度，以全面厘清隱性債務(wù)的結(jié)構(gòu)、規(guī)模、資金來源及風(fēng)險狀況，推動隱性債務(wù)“顯性化”。二是加強(qiáng)地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險動態(tài)監(jiān)測評估，利用量化動態(tài)監(jiān)測方法對隱性債務(wù)風(fēng)險的觸發(fā)條件、影響路徑、作用范圍、治理效果進(jìn)行綜合評估和預(yù)判， 為實踐中有效前移風(fēng)險防控關(guān)口、完善隱性債務(wù)治理對策提供精準(zhǔn)服務(wù)。

堅持標(biāo)本兼治，循序漸進(jìn)化解地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險。一是轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，提高創(chuàng)收償債能力。地方政府要根據(jù)地區(qū)發(fā)展階段、政策和戰(zhàn)略，調(diào)整經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，優(yōu)化營商環(huán)境，激發(fā)市場主體投資積極性，提高財政創(chuàng)收增收能力，進(jìn)而提升償債和再融資能力。二是合理規(guī)劃投資方向，提升項目投資效率。適當(dāng)增加對周期短、回報高的項目投入比例，提高資金周轉(zhuǎn)運(yùn)用效率。三是科學(xué)制定融資規(guī)劃，形成長效可持續(xù)機(jī)制?？筛鶕?jù)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r、財政收支運(yùn)行態(tài)勢、項目預(yù)期回報情況、利率匯率變動實際、債務(wù)違約管理負(fù)擔(dān)等因素，綜合確定每一階段的債務(wù)期限和規(guī)模，以實現(xiàn)債務(wù)資金使用具有良好的經(jīng)濟(jì)和社會效益，政府償債資金負(fù)擔(dān)合理均衡，以及確保政府具備債務(wù)償還能力。四是積極探索存量隱性債務(wù)處置化解的先進(jìn)方法， 推廣可借鑒、可學(xué)習(xí)的存量債務(wù)治理經(jīng)驗。

責(zé)任編輯：劉 彪