許坤　汪航

“金融活，經濟活;金融穩(wěn)，經濟穩(wěn)?！秉h的十八大以來，習近平總書記強調防范化解重大風險是當前工作的重要任務，防范系統(tǒng)性風險是當前金融工作的重點，也是推動中國經濟高質量增長的重要前提。美國次貸危機的經驗教訓表明，從截面維度看，防范系統(tǒng)性風險的主要目的是防范金融風險在金融機構和不同市場中的傳染，防止造成普遍性的沖擊和風險擴散。防范系統(tǒng)重要性金融機構（SIFIs）風險是從截面維度防范系統(tǒng)性風險的核心內容。限制SIFIs高風險業(yè)務和風險暴露限制等措施是從限制系統(tǒng)性風險的傳染渠道抑制系統(tǒng)性風險。SIFIs在金融體系中處于核心和關鍵地位，具有巨大的負外部性和道德風險，易導致風險在金融系統(tǒng)中傳播和擴散。次貸危機中的雷曼兄弟和AIG（美國國際集團）展示了單個機構如何觸發(fā)傳染效應并沖擊整個金融系統(tǒng)安全的情形。防范SIFIs過度風險承擔，提高系統(tǒng)重要性銀行的穩(wěn)健性，防止其破產是防范系統(tǒng)性風險的重要一環(huán)。

SIFIs與系統(tǒng)性風險

鑒于SIFIs在整個次貸危機中的表現，人們開始關注系統(tǒng)重要性金融機構所引發(fā)的系統(tǒng)性風險問題。在危機中，大型金融機構成為危機的助推者和受害者。監(jiān)管機構未能有效監(jiān)控和阻止大型金融機構風險過度承擔，缺乏相應的手段阻止危機由大型金融機構擴散到整個金融體系。由此，國際金融監(jiān)管機構開始著手構建系統(tǒng)重要性金融機構監(jiān)管框架。2009年，二十國集團（G20）在匹茲堡峰會首次提出在防控系統(tǒng)性風險中系統(tǒng)重要性銀行大而不能倒的重要性。2001年，國際貨幣基金組織（IMF）、經合組織（OECD）和國際清算銀行（BIS）將SIFIs定義為“太大而不能倒閉的金融機構”，干預并避免其面臨清算風險。金融穩(wěn)定理事會（FSB）將SIFIs明確定位為由于規(guī)模、復雜性和關聯(lián)性，一旦其陷入困境或者倒閉所帶來的影響會給金融體系造成巨大損害并對實體經濟造成廣泛干擾的金融機構。根據SIFIs的定義，結合其在危機中的過程表現和經驗教訓，SIFIs會引發(fā)系統(tǒng)性風險這一巨大負外部性。SIFIs因規(guī)模太過龐大，居于金融系統(tǒng)中的關鍵功能、重要地位，道德風險嚴重，同時又與市場聯(lián)系緊密（雷曼兄弟和貝爾斯登等），風險敞口大，極易將風險傳染給其他金融機構，主導風險傳染方向，更易引發(fā)系統(tǒng)性金融風險。相關研究表明，次貸危機中暴露出的1.1萬億美元損失，有三分之一集中在五大銀行。因此，SIFIs在系統(tǒng)性風險防控方面舉足輕重。

2011年，中國銀行入選全球系統(tǒng)重要性銀行。2012年，FSB將SIFIs劃分為兩類，即全球系統(tǒng)重要性金融機構（G-SIFIs）和國內系統(tǒng)重要性金融機構（D-SIFIs）。2013～2015年，中國工商銀行、中國農業(yè)銀行、中國建設銀行先后入選全球系統(tǒng)重要性銀行（G-SIBs）。至此，中國工農中建四大國有銀行全部列入G-SIBs名單。2018年，中國人民銀行、銀保監(jiān)會、證監(jiān)會聯(lián)合印發(fā)《關于完善系統(tǒng)重要性金融機構監(jiān)管的指導意見》，將SIFIs定義為“因規(guī)模較大、結構和業(yè)務復雜度高、與其他金融機構關聯(lián)性較強，在金融體系中提供難以替代性的關鍵服務，一旦發(fā)生重大風險事件而無法持續(xù)經營，將對金融體系和實體經濟產生重大不利影響、可能引發(fā)系統(tǒng)性風險的金融機構”。2020年12月，中國人民銀行、銀保監(jiān)會聯(lián)合發(fā)布《系統(tǒng)重要性銀行評估辦法》，明確SIBs評估目的、方法、流程，每年發(fā)布名單，實施差異化監(jiān)管，切實維護金融穩(wěn)定。2021年10月，中國人民銀行、銀保監(jiān)會基于2020年銀行數據，首次評估認定了包括6家國有商業(yè)銀行、9家股份制商業(yè)銀行和4家城市商業(yè)銀行共19家國內系統(tǒng)重要性銀行名單（D-SIBs）。中國雖未爆發(fā)類似于美國的次貸危機，但從中國金融監(jiān)管層面反饋的信息和正著力構建的系統(tǒng)重要性銀行體系看，非常認同SIFIs與防控系統(tǒng)性風險之間的關系。

系統(tǒng)重要性的金融風控迭代

從SIFIs的界定，到劃分為G-SIFIs和D-SIFIs，再到國內引入SIFIs、建立自己的SIFIs評價體系，以及建立D-SIFIs名單，充分說明為了防范系統(tǒng)性風險，有必要針對SIFIs實施更加有效的監(jiān)管。人們開始認識到維護那些太大而不能倒、過于關聯(lián)而不能倒、過于重要而不能倒的金融機構安全的重要性?？紤]到危機之前對于系統(tǒng)重要性金融機構監(jiān)管比較寬容，FSB提出針對系統(tǒng)重要性金融機構基本監(jiān)管框架，包括減少系統(tǒng)重要性機構倒閉的概率和沖擊，提高系統(tǒng)重要性機構抗風險能力，主要通過附加資本要求、附加流動性要求等;提高應對系統(tǒng)重要性銀行的危機救助機制;強化金融基礎設施建設等。但是這些監(jiān)管措施或者說監(jiān)管想法并非一勞永逸，為了防范SIFIs再次引發(fā)系統(tǒng)性風險，政策更多強調對于SIFIs的保護，這反而又催生出了另外一些在危機之后越來越棘手的問題。

道德風險長期存在，且有增加可能

根據經典的金融監(jiān)管理論，金融機構利用專業(yè)優(yōu)勢通過挖掘和生產排他性的信息并將其轉化為利潤，由于搭便車問題，政府代替私人成為金融機構的主要監(jiān)管者。又由于銀行等金融機構具有自然壟斷屬性和負外部性特征，太大而不能倒，政府成為隱性擔保人，從而引發(fā)道德風險問題。在危機爆發(fā)初期，美國政府為了打破金融機構擁有這種“太大而不能倒”的慣性認知，允許雷曼兄弟破產，初衷是想打破政府的隱性擔保，但結果卻恰恰相反，引起了市場恐慌，最終引爆了系統(tǒng)性風險。這次事件使得美國當局認識到聽任系統(tǒng)重要性金融機構破產的可怕后果，及其在阻止風險系統(tǒng)性擴散中的關鍵作用。最后的結果是美國政府不得不采用救助、接管等辦法降低系統(tǒng)重要性金融機構破產幾率。政府在危機中的妥協(xié)，強化了民眾對于系統(tǒng)重要性金融機構不會破產的判斷，對危機中的金融機構來說是件幸事，有助于重拾信心，防止危機進一步擴散，防范系統(tǒng)性風險的爆發(fā)。但對危機之后的金融體系來說，蘊藏著巨大的道德風險。

當金融機構被認定為系統(tǒng)重要性金融機構之后，系統(tǒng)重要性金融機構資格確定釋放了重要的信號，特別是對于那些中小銀行來說，他們更有可能獲得政府資助，隱含著政府會救助這些機構的非保險負債。系統(tǒng)重要性銀行、儲戶、市場投資者進一步確認此類金融機構“太大而不能倒”，會刺激系統(tǒng)重要性金融機構進一步過度承擔風險，反而增加了其脆弱性。近期的相關研究表明，由于“太大而不能倒”或存款保險制度使得大型金融機構董事會和管理層形成利益一致行動，更愿意承擔風險。成為系統(tǒng)重要性金融機構雖然會產生成本，如要求計提額外的資本金，但同時成為一種具有吸引力的聲譽認證，如進入系統(tǒng)重要性金融機構名單可以獲得政府的隱性擔保。當金融機構被確定為系統(tǒng)重要性金融機構后，監(jiān)管機構實施的模糊性救助也隨之消失。模糊性救助是監(jiān)管機構對危機中的金融機構的救助選擇權，救助對象未事先確定，可以破產市場對于救助銀行的預期，問題銀行不一定會得到救助，在一定程度上消除了銀行的道德風險。對金融機構來說，成為系統(tǒng)重要性金融機構有很強的激勵作用。機構越大，破產破壞性越強，傳染性越強，越有可能得到救助。與此同時，市場投資者和儲戶搭便車現象也越嚴重。金融機構信息透明度較低，市場投資者和儲戶的識別和監(jiān)督成本較高，為了降低識別和監(jiān)督成本，一般會采用一些更顯而易見的指標進行判斷，例如產權性質，在同樣產權性質下入選系統(tǒng)重要性金融機構名單是另一個簡單的信息發(fā)送。如果某家金融機構是國內系統(tǒng)重要性金融機構，則被認為是一家非常好的銀行，與其開展業(yè)務但并不行使監(jiān)督權，完全處于搭便車狀態(tài)。監(jiān)督的弱化或缺失，也會導致系統(tǒng)重要性銀行道德風險上升。

實體經濟風險未明，潛在風險上升

金融業(yè)為服務業(yè)，服務于實體經濟，金融機構利潤來自于實體經濟，實體經濟的健康狀況決定了金融機構的長遠發(fā)展。金融機構具有高杠桿的特點，系統(tǒng)性風險有可能是單個金融機構破產引發(fā)整個金融體系信用崩塌，風險主要集中爆發(fā)在金融領域，造成金融資產價格下跌，從而影響實體經濟。但也有一種可能是實體經濟遭受重創(chuàng)，進而引發(fā)金融體系危機。實體經濟增長乏力，企業(yè)違約事件增加，銀行不良貸款上升，從而引發(fā)系統(tǒng)性風險。2008年美國次貸危機主要是由美國加息引發(fā)住房抵押貸款市場崩盤而導致的金融危機，當時實體經濟處于相對較好的狀態(tài)，危機更多表現為金融危機，并未引發(fā)經濟危機。相比于2008年的世界經濟環(huán)境，現在國內外經濟形勢要復雜的多。從國際市場來看，各類資源爭奪更加激烈，也進入更加白熱化狀態(tài)，中美貿易摩擦，新冠肺炎疫情沖擊等，使得全球經濟增長令人擔憂。從國內市場來看，由于貿易保護主義抬頭，出口型經濟增長模式很難持續(xù)，房地產市場管控形勢嚴峻，地方政府債務化解任務重，實體經濟投資回報率下降，嚴重影響了金融機構利潤，不良資產有增加的風險。若不能及時消化和處置，則極有可能引發(fā)系統(tǒng)性信用風險危機。

無論是發(fā)達國家還是發(fā)展中國家，銀行主導的信貸市場都是最重要的融資工具。對于銀行業(yè)金融機構來說，信用風險是其最主要的風險。當經濟環(huán)境較差時，企業(yè)違約上升，銀行貸款損失增加，銀行將使用自有資金或利潤對沖損失，若自有資金或利潤無法覆蓋損失時，銀行則面臨破產風險。系統(tǒng)重要性金融機構主要從規(guī)模、關聯(lián)性和重要性指標衡量，構成一個國家系統(tǒng)重要性金融機構的金融機構總資產規(guī)模在該國金融體系中占據重要比值，此類機構遭受經濟波動帶來的風險要遠大于其他金融機構。例如系統(tǒng)重要性銀行，銀行傳統(tǒng)主營業(yè)務是貸款，貸款在資產業(yè)務中的占比最高。若經濟下行，企業(yè)違約上升，貸款面臨損失。假定銀行資本金占比為10%，當違約率超過2%時，銀行可能就面臨觸碰8%的資本監(jiān)管紅線，當違約率繼續(xù)上升超過10%時，則銀行面臨破產風險。系統(tǒng)重要性銀行由于規(guī)模過于龐大，涉及經濟的多個層面，與企業(yè)有千絲萬縷的聯(lián)系，以貸款為核心的資產業(yè)務調整速度較慢，調整時間較長，遭受的損失也比其他機構大。信用評級機構標普全球估計，因新冠病毒危機，到2021年底全球銀行將面臨總計2.1萬億美元的貸款損失，大約60%的損失將發(fā)生在亞太地區(qū)。因此，要謹防實體經濟部分行業(yè)爆發(fā)危機，引發(fā)銀行不良貸款上升，進而引發(fā)系統(tǒng)性風險。

資產同質現象嚴重，風險溢出加劇

金融業(yè)屬于限制競爭行業(yè)，金融機構的屬地概念比較強，又受到嚴格的金融管制，資產業(yè)務品種較為單一和相似，即使是在影子銀行或銀行“影子”產品大量創(chuàng)新的時代背景下，金融機構的產品同質化現象較為嚴重，大量金融機構持有相似的金融資產。例如在中國，無論是國有銀行，還是股份制銀行，表內主要以貸款業(yè)務為主，表外主要以理財產品、委托貸款等非標債權資產為主。許多發(fā)達國家，銀行大規(guī)模吸收負債經營，并共同持有大量包括衍生產品、回購資產、企業(yè)貸款在內的相似資產。

資產同質化更易使得單個銀行破產觸發(fā)系統(tǒng)性風險，特別是當單個銀行是系統(tǒng)重要性銀行時，情況將更為嚴重。當銀行自有資金在應對沖擊造成損失而縮水后，銀行會大量拋售其所持有的各類金融資產，由于持有資產較為相似，導致資產拋售折價嚴重，并形成恐慌，最終引發(fā)波及整個銀行體系的金融危機。需要指出的是，這種外生沖擊伴隨著銀行體系高關聯(lián)性而進一步放大的機制，適用于各國金融體系。國外銀行體系關聯(lián)性主要在于持有相同資產證券化產品，而國內銀行體系的關聯(lián)性主要表現為持有類似的貸款資產。相關的研究結果表明，系統(tǒng)性風險與各家銀行系統(tǒng)重要性正相關。風險銀行往往是那些遭受外生沖擊較大、具有高度傳染性的系統(tǒng)重要性銀行，而遭受風險波及的銀行則是那些遭受外生沖擊較小、且與風險生產銀行持有相似資產結構的系統(tǒng)重要性銀行。

監(jiān)管套利依然存在，歷史或許會重演

根據資本監(jiān)管要求的計算準則，不同資產之間因權重和風險賦值不同，導致存在套利可能。銀行業(yè)金融機構在配置資產過程中，會把資產向風險權重低、收益較高的業(yè)務傾斜，從而降低資本消耗。由于風險事前的不確定性，一般情形下，銀行可能會傾向于那些收益高而風險權重低的資產。從理論角度來說，當資本監(jiān)管要求上升時，銀行可能通過改變資產風險系數達到資本監(jiān)管要求，即增加風險系數較小的資產，降低風險系數較大的資產。但在實踐中，以往被認為風險系數較小的資產的系統(tǒng)性風險并不意味著較小。如同業(yè)業(yè)務，銀行同業(yè)資產相較于信貸資產，其消耗的資本較少，但相對于貸款而言，其在金融體系的關聯(lián)性更大，所具備的系統(tǒng)性風險未必會比貸款的系統(tǒng)性風險低。增加系統(tǒng)重要性銀行資本要求的建議是否可以有效應對不利的外部沖擊，鼓勵銀行將業(yè)務調整到資本消耗較小的業(yè)務，尚存在爭論。資本要求在金融體系抑制過度風險承擔方面可能不一定成功。資本監(jiān)管要求催生了各類金融創(chuàng)新，將銀行重點轉移出他們的核心經濟職能，如銀行“影子”類資產，大量資金在金融體系空轉，脫離實體經濟。針對系統(tǒng)重要性銀行的額外資本要求，有可能加劇這一扭曲。系統(tǒng)重要性機構要比其他銀行付出更多的成本，資本回報率下降，為了提高股東回報，降低資本成本，系統(tǒng)重要性銀行更愿意承擔風險。

此外，由于監(jiān)管存在非預期后果，針對系統(tǒng)重要性銀行資本監(jiān)管的預期收益有可能會被夸大，應警惕由此可能引發(fā)的系統(tǒng)性風險。任何監(jiān)管政策出臺的想法都是美好的，但是在實際操作和執(zhí)行過程，被監(jiān)管對象基于自身利益考慮總會有應對的策略，使得最后效果和預期有偏差，甚至是出現截然相反的結果。巴塞爾協(xié)議首次引進資本要求時，也未預料到系統(tǒng)重要性銀行風險加權資產占總資產的比重會持續(xù)下降。系統(tǒng)重要性銀行一直在努力減少計算監(jiān)管資本的基礎。1992年巴塞爾協(xié)議實施的時候，風險加權資產占銀行總資產的70%，但隨著時間的推移，比率逐步下降，在危機時，這一比率下降到35%。表明在金融危機前存在兩種可能情況：一是系統(tǒng)重要性銀行的風險下降了一半，二是基于風險加權資產的監(jiān)管框架未能準確計算系統(tǒng)重要性銀行的風險。從金融危機前所未有的規(guī)模來看，第二種可能性更高。因此，從資本監(jiān)管角度看，資本充足率要求在防范系統(tǒng)重要性銀行引發(fā)系統(tǒng)性風險方面的作用有限。危機之后，針對系統(tǒng)重要性銀行增加了額外資本監(jiān)管要求，這是否意味著仍無法阻止系統(tǒng)重要性銀行破產對系統(tǒng)性風險的擴散，如果想要資本監(jiān)管有效，可能還需要其他配套措施，如更高的信息透明度、穿透式監(jiān)管等。

結論與建議

系統(tǒng)重要性金融機構所具有的過于龐大、重要和關聯(lián)等特征，使得單家金融機構破產極易引發(fā)系統(tǒng)性風險?；诖钨J危機的經驗和教訓，全球建立了系統(tǒng)重要性金融機構名單，試圖通過對系統(tǒng)重要性金融機構附加額外金融監(jiān)管達到防范系統(tǒng)性風險的目的。從各國應用情況看，取得了一些階段性的成績，但應警惕可能存在的潛在風險，如道德風險、實體經濟風險、資產結構相似金融機構之間風險傳染和監(jiān)管套利等。

實際上，具體到中國金融體系，由于我國系統(tǒng)重要性金融機構均為國有銀行，不同于國外完全市場化的金融機構，國有銀行的董、監(jiān)、高具有雙重目標，即經濟訴求和政治追求，使得管理層的道德風險較低，監(jiān)管套利的動力相對不足，面臨最大的問題可能是實體經濟風險和資產結構相似引發(fā)的不同機構之間的風險傳染。目前國內實體經濟和金融風險總體可控，可不必擔心系統(tǒng)重要性金融機構風險爆發(fā)和擴散問題，但應未雨綢繆。因此，當務之急，一是要深化經濟金融體制改革?；獾胤秸畟鶆肇摀^重問題，深化房地產市場改革，激發(fā)以國內大循環(huán)為主體、國際和國內雙循環(huán)相互促進的經濟活力，通過改革消除改革中的問題。同時，深化金融體制改革，實施金融機構差異化發(fā)展，降低不同金融機構之間的關聯(lián)性。二是加快推進完善系統(tǒng)重要性金融機構監(jiān)管體系。建立系統(tǒng)重要性金融機構名單僅僅是一個開始，還有很多工作要去做，接下來既要考慮中國系統(tǒng)重要性金融機構的實際情況，又要與國際接軌，因為全球系統(tǒng)重要性金融機構是一個整體，既要做到防止與國際監(jiān)管脫軌，又要建立全球系統(tǒng)重要性金融機構防火墻，防止風險外部輸入。因此，要細化監(jiān)管細則，建立適當的過渡期，逐步完善系統(tǒng)重要性金融機構監(jiān)管準則，積極發(fā)揮系統(tǒng)重要性金融機構在維護金融穩(wěn)定和國家金融安全方面的積極作用。