宗良　吳丹

系統(tǒng)重要性銀行的風險防控定位

重要性銀行在系統(tǒng)性風險防范環(huán)節(jié)中具有重要地位

系統(tǒng)重要性銀行具備規(guī)模龐大、復雜程度高、關聯(lián)性強等特點，在金融體系中具備重要影響力，如果出現(xiàn)風險問題，很可能迅速傳染，導致整個金融體系正常運行的坍塌，因此需要施加特殊監(jiān)管要求。全球金融危機的爆發(fā)令人們認識到大型銀行與其他金融機構之間系統(tǒng)關聯(lián)的重要性，是特定機構風險演變?yōu)檎麄€金融系統(tǒng)風險的重要根源。此后，鑒于重要性銀行在系統(tǒng)風險傳染中的重要性，巴塞爾銀行監(jiān)管委員會分別通過了《巴塞爾協(xié)議Ⅱ》《巴塞爾協(xié)議Ⅲ》等，要求全球系統(tǒng)重要性銀行（G-SIBs）具備額外的風險防范能力和抵御損失能力。2015年11月，金融穩(wěn)定委員會（FSB）頒布了針對G-SIBs提出更高監(jiān)管要求的《總損失吸收能力原則及條款》。

作為系統(tǒng)重要性金融機構的主體，系統(tǒng)重要性銀行具有“大而不能倒”的問題，其一旦發(fā)生重大風險或倒閉，將對整個金融體系造成巨大影響。如此巨大的負外部性和道德風險性令各國監(jiān)管層和國際金融組織尤其重視加強對其的研究和監(jiān)管。顯然，重要性銀行在系統(tǒng)性風險預防環(huán)節(jié)中扮演著至關重要的角色。

金融機構的系統(tǒng)性風險測評有很多方法，如VaR在險價值法、期望損失缺口指標、SRISK系統(tǒng)性風險指數(shù)等。FSB、BIS、IMF等國際組織在評估系統(tǒng)重要性時會考慮規(guī)模、可替代性等直接影響因素以及關聯(lián)性等間接影響因素，英國金融服務局還會將銀行種類納入考慮。巴塞爾銀行監(jiān)管委員會公布的《全球重要性銀行：評估方法及附加的損失吸收要求》涉及跨經(jīng)濟體活躍性、規(guī)模、關聯(lián)性、所提供金融基礎設施的可替代性和復雜性等五個方面。在國際準則之上，中國對D-SIBs也提出了符合國情的系統(tǒng)性風險評估準則，對系統(tǒng)重要性銀行的風險等級進行明確劃分并進行分類監(jiān)管。

中國G-SIBs監(jiān)管政策的逐步推進

中國十分重視金融體系的穩(wěn)定性，2017年強調“守住不爆發(fā)金融系統(tǒng)性風險的底線”，并逐步推進系統(tǒng)重要性銀行的監(jiān)管政策。繼2020年12月發(fā)布《系統(tǒng)重要性銀行評估辦法》（以下簡稱《評估辦法》）后，《系統(tǒng)重要性銀行附加監(jiān)管規(guī)定》（以下簡稱《附加監(jiān)管規(guī)定》）于2021年10月出爐，后者主要明確了系統(tǒng)附加監(jiān)管細則，包括對重要性銀行的附加資本、附加杠桿率的監(jiān)管指標要求，明確恢復與處置計劃要求，以及審慎監(jiān)管要求。

中國首批19家系統(tǒng)重要性銀行名單（D-SIBs）包括6家國有銀行、9家股份制銀行和4家城市商業(yè)銀行。截至2021年6月末，19家系統(tǒng)重要性銀行的總資產(chǎn)規(guī)模達210.51萬億元，占銀行業(yè)總資產(chǎn)的62.65%。中農(nóng)工建四家大型銀行同時位列G-SIBs與D-SIBs名單之列，不僅對中國金融體系的系統(tǒng)性穩(wěn)定具有重要意義，而且在全球金融市場的系統(tǒng)穩(wěn)健性上具有舉足輕重的地位。依據(jù)2020年金融穩(wěn)定局FSB公布的全球系統(tǒng)重要性銀行名單，中行、工行和建行位列G-SIBs名單中的第二組，附加資本要求為1.5%;農(nóng)行位列第一組，附加資本要求為1%。

鑒于四家大型銀行的全球系統(tǒng)重要性地位，中國對G-SIBs的風險防控也做了進一步的監(jiān)管條例指示。2021年10月29日，被稱為中國版TLAC（總損失吸收能力）的《全球系統(tǒng)重要性銀行總損失吸收能力管理辦法》（以下簡稱《TLAC辦法》）頒布。條例針對中國G-SIBs提出，建立在附加資本要求（HLAC）之上，更加重視壓力測試在風險管理和日常經(jīng)營中的應用。這標志著中國對系統(tǒng)重要性銀行的監(jiān)管政策進一步完善，也對商業(yè)銀行的風險防范能力提出了更高的要求。

系統(tǒng)重要性銀行風險分類防控特征與難點

系統(tǒng)重要性評估與風險防控等級劃分

D-SIBs的系統(tǒng)重要性評估準則。中國的《評估辦法》對D-SIBs的評分標準將資產(chǎn)規(guī)模、行業(yè)關聯(lián)度、可替代性與復雜性列為一級指標并賦予等值權重，每項一級指標下列參考數(shù)量不同但權重相同的二級指標，二級指標考察包括且不限于表內外資產(chǎn)余額、金融機構間資產(chǎn)負債、托管代銷、非保本理財余額等指標情況，高杠桿、高衍生業(yè)務的銀行評分更高，多元化綜合化經(jīng)營銀行也會被納入更多考慮。參考惠譽評級的評估結果，四家大型銀行在規(guī)模和關聯(lián)度指標中得分最高的是工商銀行;在可替代性指標中得分最高的是建設銀行;中國銀行在境外債權債務評分中大幅領先其他銀行。在股份制銀行中，中信銀行的復雜性評分得分最高，招商銀行的可替代性分數(shù)較為領先。

識別系統(tǒng)重要性銀行的風險溢出強度分檔監(jiān)管。入選銀行依據(jù)測評分值從低到高劃分為五檔監(jiān)管。參考《附加監(jiān)管規(guī)定》，除需滿足最低資本要求、逆周期資本和儲備資本要求之外，還需依次滿足0.25%、0.5%、0.75%、1%和1.5%的附加資本要求，以及額外的附加杠桿率要求（附加資本要求的50%），由一級資本滿足。在分類上，由于本次入選銀行暫無位列第五組要求，因此附加資本要求在0.25%～1%之間;中農(nóng)工建四家大型銀行的系統(tǒng)性強度最大、系統(tǒng)性風險最高，位列第四組，屬于I類G-SIBs;其他入選的15家屬于II類其他系統(tǒng)重要性銀行;另外，中國目前還有16家III類非系統(tǒng)重要性銀行，資產(chǎn)規(guī)模在9000億元以上，但最終未納入本次名單中。

系統(tǒng)重要性銀行需同時滿足國際國內雙重監(jiān)管標準。從歷史經(jīng)驗來看，國際性銀行的倒閉與危機事件屢見不鮮，巴塞爾銀行監(jiān)管體系正是在吸取經(jīng)驗中逐漸完善的，奠定了銀行業(yè)資本監(jiān)管體系的基石。中國D-SIBs監(jiān)管條例是全球G-SIBs監(jiān)管要求的追加，因此入選銀行需滿足國內國際雙重監(jiān)管標準。如中農(nóng)工建四大行在本次評估中位列第四組，且同時位列G-SIBs名單，需要同時滿足國際監(jiān)管條例與《附加監(jiān)管規(guī)定》中的1%附加資本要求。

此外，從國際經(jīng)驗來看，系統(tǒng)重要性銀行名單是流動變化的。在監(jiān)管框架約束下，銀行會降低風險資產(chǎn)規(guī)模，提高業(yè)務復雜性的主動意識。例如，德意志銀行在2020年位列全球系統(tǒng)重要性銀行評估中的第二檔，而在2012年巴塞爾銀行監(jiān)管委員會的第一次分組中，其屬于追加2.5%附加資本要求的第四檔;花旗銀行、匯豐控股、摩根大通等銀行的評分檔位也有所降低，但中國銀行、工商銀行和建設銀行的G-SIBs系統(tǒng)重要性得分有所上升。

“風控”達標情況與潛在問題

附加資本和杠桿率達標情況?！陡郊颖O(jiān)管規(guī)定》對附加資本和杠桿率要求將于2021年12月執(zhí)行，目前19家銀行名單均達到核心一級資本充足率要求，因此短期銀行補充附加資本的壓力并不大，不會對銀行經(jīng)營造成較大沖擊。2021年三季度末，位列第四組的中農(nóng)工建，核心一級資本充足率均達標對應紅線2.5個點以上;位列第三組的招商銀行、交通銀行、興業(yè)銀行的核心一級資本充足率達標對應紅線1個點以上。2020年中期，位列第二組的民生銀行、中信銀行核心一級資本充足率較低，分別為8.63%和8.52%，但也高于組內達標要求（8%）;位列第一組且其核心一級資本充足率較低的為平安銀行、華夏銀行和江蘇銀行，分別為8.49%、8.62%和8.48%，高于組內達標要求不足1%。從杠桿率來看，入選銀行均高于監(jiān)管要求2個點左右（見表1）。

TLAC達標情況。《TLAC辦法》對位列中國G-SIBs的四大國有銀行提出總損失吸收能力設定風險加權比率和杠桿比率兩個監(jiān)管指標，要求2025年初分別達標16%和6%，2028年初分別達標18%和6.75%?？偟膩碚f，TLAC對防范系統(tǒng)重要性銀行風險具有較強作用，但補充TLAC債務工具的過程則既存在機遇也存在挑戰(zhàn)。主要是內源資本補充渠道不足，且滿足TLAC要求的資本補充工具種類較少。當前市場上對TLAC達標情況的測算結果普遍認為，我國四大G-SIBs銀行在滿足16%的TLAC風險加權比率上均存在不小的缺口，需要額外逐步填補（見表2）。

需關注D-SIBs的表外業(yè)務與中間業(yè)務的發(fā)展。自2001年《商業(yè)銀行中間業(yè)務暫定規(guī)定》頒布后，中國逐漸允許商業(yè)銀行從事結構化融資、債券權益類理財?shù)炔糠滞缎袠I(yè)務，雖然體量并不大，但中國仍屬于分業(yè)監(jiān)管模式，資管業(yè)務也處于發(fā)展需求旺盛階段。未來面對資本補充壓力，D-SIBs銀行在表外業(yè)務、中間業(yè)務領域既存在機遇也有挑戰(zhàn)。機遇方面，財富管理、資管理財、委托代理等表外業(yè)務具備低資本消耗但能夠提升中間收入占比的特征，有利于減輕系統(tǒng)重要性銀行的資本依賴。以資產(chǎn)證券化業(yè)務為例，ABS業(yè)務有利于優(yōu)化D-SIBs銀行的表內外資產(chǎn)負債結構。對于高資本消耗的表內資產(chǎn)業(yè)務，也可以通過發(fā)行證券化產(chǎn)品的方式，將部分風險占用資產(chǎn)出表，做到真實風險隔離，降低表內業(yè)務的資本消耗。挑戰(zhàn)方面，商業(yè)銀行從事投行業(yè)務等中間業(yè)務，會增加銀行間的系統(tǒng)關聯(lián)性，金融衍生品等高杠桿類產(chǎn)品的占比也會提升。證券化等業(yè)務的過度發(fā)展也存在危機教訓的“前車之鑒”。因此，對于系統(tǒng)重要性銀行的表外業(yè)務發(fā)展，要采取更加客觀謹慎的態(tài)度，既可以適度鼓勵充分發(fā)揮中間業(yè)務的優(yōu)勢特征，又需要及時關注商業(yè)銀行從事表外與中間業(yè)務的風險特征。

優(yōu)化路徑思考與政策建議

加強風險抵御能力，降低風險傳染性。系統(tǒng)重要性銀行風險防范的主要目標是加強該類系統(tǒng)重要性金融機構的風險抵御能力，并削弱其風險傳染能力。具體來看，在加強風險抵御能力上，主要是增強系統(tǒng)重要性銀行的損失吸收能力。例如，D-SIBs銀行設定資本附加和資本緩沖，以普通股形式增加留存資本等要求，就有利于增強銀行在持續(xù)經(jīng)營條件下和清算條件下吸收損失的能力。在削弱風險傳染能力上，主要是降低系統(tǒng)重要性銀行的業(yè)務復雜性，如簡化內部結構、剝離高風險業(yè)務等。

強化事前風險預警，提高風險可處置性。從審慎管理的角度來看，系統(tǒng)重要性銀行要提前設計好應急機制，并建立以自救機制為基礎的重組機制，預先籌劃重大風險情形下的應對預案，提高風險的可處置性。例如，中國在2018年發(fā)布的《關于完善系統(tǒng)重要性金融機構監(jiān)管的指導意見》中就提出要設立特別處置機制，包括恢復計劃和處置計劃，保障系統(tǒng)重要性金融機構在發(fā)生重大風險時先以自救為主，并及時、安全、有效地處置風險，維持關鍵業(yè)務與服務不中斷。此外，強化事前風險預警須將外部政府援助考慮在內。雖然政府注資援助能避免銀行破產(chǎn)倒閉，但這種外部干預卻容易助推“大而不倒”，增大負外部性與道德風險。

謹防臨時風險達標與表層風險轉嫁。一是要防止為滿足要求而臨時增加資本補充的情況出現(xiàn)。鑒于中國仍然以間接融資為主要渠道，增長模式仍以資產(chǎn)投放為主要驅動因素，銀行資本充足率變動長期過度依賴分子策略，容易出現(xiàn)“信貸擴張—補充資本—信貸擴張”的粗放型循環(huán)。二是資管新規(guī)實施后，將有較多表外資產(chǎn)回流表內，回表資產(chǎn)同樣需要銀行補充資本進行支持，因此長期仍然存在資本補充壓力。三是要關注大型系統(tǒng)重要性銀行是否存在風險溢出效應——為了達成監(jiān)管要求，將內部風險轉嫁給其他同業(yè)金融機構，造成潛在風險水平的上升。對系統(tǒng)重要性銀行進行風險分類監(jiān)管是中國守住不發(fā)生系統(tǒng)性風險底線的關鍵。另外，對系統(tǒng)重要性銀行的重點監(jiān)測不能松懈，同時也應積極排查非系統(tǒng)重要性銀行等其他銀行的風險積累情況，預防顧此失彼現(xiàn)象。

平衡嚴格監(jiān)管且不影響銀行經(jīng)營能力。為了提升系統(tǒng)重要性銀行的損失吸收能力，對系統(tǒng)重要性銀行的資本管理能力、資本充足率與杠桿率等提出了更高要求，以達到強化事前風險預警的目的，但這也往往意味著給系統(tǒng)重要性銀行帶來了更大的資金補充壓力。對比中國與國際的監(jiān)管要求，位列第四組的中農(nóng)工建四大國有銀行均已滿足附加資本要求，資本規(guī)劃無須調整，不會對當前的信貸供給能力造成影響。對于入圍系統(tǒng)重要性名單的銀行來說，如何平衡好經(jīng)營成本與經(jīng)營收益是未來的重要課題。系統(tǒng)重要性銀行需要同時兼顧服務實體經(jīng)濟發(fā)展的任務與維護市場穩(wěn)定性的責任。雖然追加資本要求會導致銀行面臨資本補充壓力，但從長期來看，加強核心資本的補充有利于銀行優(yōu)化經(jīng)營模式，拓展輕資本業(yè)務或加強外部融資，有利于銀行的結構優(yōu)化與良性發(fā)展。因此，本輪監(jiān)管推進對平衡銀行盈利與防控系統(tǒng)風險來說是利大于弊。

及時排查內部風險隱患，同時提升外部沖擊抵抗力。隨著中國對外開放的不斷推進，未來可以同時拓展境內外融資渠道，內源為主，外源補充。大型G-SIBs與D-SIBs對內應及時排查體系內的風險隱患，謹防微小風險可能導致的系統(tǒng)性連鎖效果，或風險溢出傳染至其他金融機構。對外來說，受疫情等因素影響，自2020年以來，世界多國尤其是發(fā)達國家普遍采取寬松貨幣政策，全球利率水平較低，未來中資G-SIBs補充TLAC可以考察海外低成本地區(qū)，發(fā)行美元、歐元等外幣計價固定利率長久期TLAC工具，有利于有效降低銀行融資成本。但跨境監(jiān)管協(xié)調與合作是各國監(jiān)管機構普遍面臨的問題與監(jiān)管改革的難點。因此，需積極提升G-SIBs的外部風險抵抗能力，及時關注海內外資產(chǎn)的安全性與合規(guī)性，建立健全有效的G-SIBs跨境處置機制，做好跨境監(jiān)管政策的協(xié)調一致。