肖 龍

1 背景與問題

住房是國家（區(qū)域）恢復秩序與繼續(xù)發(fā)展的先決條件[1，2]，同時自然災害發(fā)生后的住房供應又是一項極具挑戰(zhàn)的災后復蘇任務[3]。2011年3 月11 日日本東北地區(qū)太平洋西岸大范圍受到地震與隨之而來的海嘯破壞，繼而造成福島核泄漏事件，這系列災難要求政府與社會為受災人們恢復生活付出巨大努力。此外，日本經(jīng)濟停滯與人口窘境——老齡化社會加劇與新生人口增長緩慢，均是日本東北地區(qū)的典型經(jīng)濟社會困境表現(xiàn)，這也反映出了災后日本住房重建工作中的極大挑戰(zhàn)。東日本大地震后日本住房重建所面臨的挑戰(zhàn)堪比2004 年蘇門答臘島或2010 年海地的境況。不同的是，日本作為發(fā)達國家具備足夠的災后住房重建能力。在如此背景下，如何行動是檢驗日本是否具備應對老齡化社會、新生率緩行與經(jīng)濟發(fā)展緩慢三重挑戰(zhàn)與災難并行的試金石[4]。雖然災難已過去10 年，但東日本大地震受災地區(qū)仍處于重建恢復進程中，因此本文僅分析這10 年的相關(guān)資料與情況。本文將闡述東日本大地震與引致海嘯所造成的住房毀損及重建現(xiàn)狀，介紹日本災后住房重建所采取的具體措施，并探討其住房重建中所遇到的問題，最后闡述其帶來的重要啟示。

2 東日本大地震住房毀損情況

2011 年3 月11 日，9.0 級地震襲擊日本東北地區(qū)，進而引發(fā)一連串海嘯殃及450km2的沿海平原，導致500多km2區(qū)域遭受水災。多達18 個縣（級別同中國的?。┯鲭y，沿太平洋東北區(qū)域的巖手、宮城與福島三縣遭受嚴重破壞，轄區(qū)80%的面積遭到毀損[5]。隨后福島核泄漏事件則進一步加劇東北區(qū)域南部的窘境。熟悉沿太平洋日本東北地區(qū)情況的同仁應該對日本此前發(fā)生過的海嘯有一定認識，因為日本東北這三個最大的縣在過去120年里是受災最嚴重的區(qū)域[6]。據(jù)日本國家警察廳2012 年公布的數(shù)據(jù)，一些村鎮(zhèn)50%以上[7]的活動區(qū)域被摧毀，其他區(qū)域則遭受嚴重破壞。據(jù)官方統(tǒng)計，39.5 萬多座住宅嚴重或完全被破壞，70 萬多處地產(chǎn)受到部分毀損，5.5萬余處非住宅建筑（政府設(shè)施、公園等公共建筑）與商業(yè)設(shè)施（包括醫(yī)院、學校和敬老院）被海嘯、地震與余震損毀。此外，公路、鐵路、電纜和一些基礎(chǔ)設(shè)施化為廢墟[8]。受核泄漏影響最大的福島縣問題層出，全部或部分居住在核電站周邊城鎮(zhèn)與村子的人們被迫遷離居所，并被疏散于日本其他縣市，災后僅有某些區(qū)域的居民可回原住所居住，另一些則處于觀察中[9]。當前，受災地區(qū)已很大程度上進行了恢復，但截止2020 年年末仍不能確定居民是否能遷回發(fā)電站附近居住。

3 東日本大地震災后住房恢復現(xiàn)狀

當前，福島避難指令區(qū)域范圍逐漸縮小。由于福島第一核電站事故造成的放射性物質(zhì)外泄擴散，核電站周邊的雙葉町、大熊町、浪江町的部分區(qū)域現(xiàn)在仍被劃定為避難指令區(qū)域（圖1）。東京電力福島第一核電站仍停堆作業(yè)中。避難指令區(qū)域分為三類：①放射線量高、限制進入的“返鄉(xiāng)困難區(qū)域”；②限制居住區(qū)域；③為實現(xiàn)居民回歸正推進重建復原準備工作的“解除避難指令地區(qū)”。從2014 年4 月開始，這些區(qū)域范圍逐漸縮小，現(xiàn)僅遺留“返鄉(xiāng)困難區(qū)域”，而在解除了避難指令的地區(qū)，甚至已出現(xiàn)居民回流。福島縣第一核電站所在的大熊町（人口約1 萬）此前一直處于全町避難狀態(tài)，2019年4月解除部分避難指令，該町西部部分居民實現(xiàn)重返家園。另外，為配合2020 年3 月JR 常磐線的全線開通，雙葉町、大熊町和富岡町的JR 線路及車站周邊區(qū)域也剛剛解除避難指令。福島縣的數(shù)據(jù)顯示，截止2020 年2 月，大約有4 萬人仍在被迫過著避難生活，其中大約3 萬人居住在縣外，縣內(nèi)住宅和公共設(shè)施核污染清除作業(yè)已基本完成。

圖12020 年福島縣避難指令區(qū)域

東日本大地震已過去整整9 年，但仍有大量災民在外避難，復興廳2020 年2 月10 日統(tǒng)計的震災避難人數(shù)約為48000人，同比減少6000 人。災害公共性住宅已完成約3 萬戶建設(shè)，相當于計劃數(shù)量的99%。在海嘯造成嚴重破壞的宮城縣石卷市，此前一直居住在臨時板房內(nèi)的最后一戶家庭已于2020 年1 月搬離。復興廳數(shù)據(jù)顯示，截止2018 年末，災區(qū)住宅重建、防災集體搬遷和行政區(qū)劃重整等“城鎮(zhèn)建設(shè)”相關(guān)事業(yè)已基本完成。截止2018 年1 月，根據(jù)復興廳統(tǒng)計，面向避難者建設(shè)的“災害公營住宅”，已經(jīng)完成計劃中的90%，用于避難群眾搬遷轉(zhuǎn)移重建自家住房的宅基地建設(shè)也完成了80%。復興廳表示“住宅重建工作正在切實推進，將于2018 年度內(nèi)基本完成”（表1）。

表1 東日本大地震災后住房重建情況

4 東日本大地震災后住房重建對策

4.1 多管齊下，保障災民臨時住所與生活多樣性需求

目前，日本東北地區(qū)災民居住地點與方式各異，政府建立完善的房屋租賃及保障性住房體系并為重建時所用，為居民提供盡可能多的居住安置備選方案，滿足不同群體的多樣需求[10]。在城市，例如仙臺市人們主要住租賃房；而在鄉(xiāng)村地區(qū)則以臨時板房為主[11]，這種板房主要建在高地。宮城與巖手兩縣災民部分仍居住在原住房內(nèi)[1]。宮城和巖手實況所示，地震和海嘯對沿福島海岸線的住房造成嚴重破壞，迫使人們不得不遷離，但大部分被迫遷離者來自福島核電站周邊指定疏散地，其次是因害怕輻射而遷移的臨近地區(qū)居民。據(jù)統(tǒng)計，約11.1萬人被迫遷離指定疏散縣市，此外至少4.8 萬人則是依照自己的意愿搬離臨近區(qū)域[9]。

4.2 放寬臨時住所時限，寬松保障災民重整所需時間

震后數(shù)周，約47 萬人被安置在學校、公共建筑、親友家、旅館等臨時避難場所[9]。受地形限制，多數(shù)情況下很難找到能用于搭建臨時避難場所的平地，這也是阻礙建設(shè)永久性村落、鄉(xiāng)鎮(zhèn)和城市的問題。最終臨時住房被分散建在很多地方，部分住房建在城鎮(zhèn)周邊。截止2012 年10 月，通過新住處與原住處兩條腿走路的方式，大部分災民已遷離臨時避難所。約30.6 萬人仍滯留在政府提供的臨時住房中，2011 年暑假建成的臨時板房（約50000 個單元）、社會住房與私人出租房均有人居住，其中私人租房占最大比例，租金由公共機構(gòu)支付[9]。原則上災民可在臨時住房中居住兩年，但因事態(tài)嚴重，時限被調(diào)整成3 年。而日本歷史上在部分地區(qū)，如重建工作最迅速的神戶，自1995 年大地震之后，相當比例難民被允許可在板房中居住5 年或更久。

4.3 出臺災后社會住房計劃，有針對地保障災民新住所

在多個市，集體搬遷到更高區(qū)域的政府計劃已得到實施，并制定了災后社會住房計劃。對于后者，政府為至少由五戶組成的單元提供了合適建設(shè)用地，這五戶家庭既可是前鄰居，也可是新識居民，但多數(shù)來自于居住在臨時板房的受災群體。為實施這一計劃，政府支付給來自26 個村莊、鄉(xiāng)鎮(zhèn)或城市的1.95 萬戶居民2400 億日圓（約160 億人民幣）[9]。地方政府使用土地的方式各異：一些土地被收購；另一些土地在購買的前提下被租出，如擁有降低租賃成本的特殊項目的仙臺市。住房會被合適的房主在一定條件下以無息貸款方式購買，地方政府將為其提供額外支持?！盀暮笊鐣》俊敝饕峁┙o無力自己建房的災民，該計劃比標準社會住房更符合現(xiàn)實情況，該計劃于2012 年10 月投入2013 億日圓（約130 億人民幣）用于援助41 個村鎮(zhèn)市的8300 個單元戶[9]。社會住房能否實施到位關(guān)系到新建社區(qū)未來的凝聚力。東北地區(qū)許多政府認為在空間和視覺上對社會住房居民與其鄰居進行分隔雖然具有保護隱私的作用，但會影響到社會凝聚力，因此最終傾向于選擇建設(shè)標準的四層混凝土社會住房。

4.4 統(tǒng)一補償計劃，保障災后住房重建啟動資金

為鼓勵居民搬入永久性住房，政府提供了住房受災補償。多數(shù)情況下，地方政府還在原來的補償上追加額外補償，每戶補償金額高達300 萬日圓（約20 萬人民幣），以作為補償或啟動資金。補償金額取決于住房或家庭所受到的損壞程度[12]。位于指定疏散區(qū)域且不再適合居民使用的災后住宅廢地(土地用于商業(yè)和工業(yè)的計劃已被否定) 將于災后五年后在評估基礎(chǔ)上由政府收購?；谕恋亻_發(fā)計劃，將以人為本并以生態(tài)環(huán)境可持續(xù)發(fā)展為目標評估出不同價值土地，地方政府將為不同的補償制定統(tǒng)一補償計劃[13]。

震后住房重建方面，日本相關(guān)政府出臺了上述詳細的保障措施，但最終多少戶可以從上述政策中受益? 2012年10 月，官方永久住房項目計劃補貼4 萬個單元戶[9]，這只是目前住在臨時住房(居住在板房、公共與私人租房戶共計13.6 萬個單元)中災民的小部分。這意味著絕大部分喪失住宅的居民得在沒有政府補貼的情況下自行尋找住房，但其中多數(shù)居民是出于自己意愿決定搬離他們原來住處的[12]。然而，雖然地震保險金額高達1.2 萬億日圓（約785 億人民幣）[14]，但只有少數(shù)人可得到支付：宮城縣約43%，巖手縣僅17%，福島縣則為22%。

5 東日本大地震災后住房重建啟示

日本因為自然災害頻發(fā)，在頻繁的災后救援和災后重建中積累了豐富經(jīng)驗[15]。東日本大地震災后住房重建方面存在許多問題，政府官僚主義、管理危機以及日本國民本身的劣性是住房重建面臨的主要困境。但是，日本相關(guān)政府在盡最大努力克服困境，并取得了諸多值得外界借鑒的經(jīng)驗。特別的，我國當前面臨著日本已經(jīng)存在的老齡化加劇與新生率緩行壓力，因此本部分將在如此社會背景下介紹東日本大地震住房重建的困境、經(jīng)驗與啟示，以供我國相關(guān)部門與主體借鑒。

5.1 依托住房重建工程與事業(yè)，推動人口與經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整目標實現(xiàn)

對于一個災害肆虐并長期兼有經(jīng)濟社會發(fā)展緩慢與人口減少問題的區(qū)域來說，住房重建工作遠比實際情況嚴峻。據(jù)估計，大量老年人遇難稍稍降低了老齡率，但災后主工作年齡段人口遷入其他地區(qū)后將在長遠的將來引起高老齡化率 ，且伴行新生意愿嚴重不足問題。1995年阪神-淡路地震對神戶市影響最大，之后神戶人們基本在臨城尋求就業(yè)（例如大阪）。不同的是，東北人們在尋找工作中面臨巨大挑戰(zhàn)，因為沿海居民多以漁業(yè)和海產(chǎn)品貿(mào)易為生[16]，而港口、漁船與水產(chǎn)養(yǎng)殖設(shè)施在災難中基本已被破壞。到目前為止，漁業(yè)與水產(chǎn)養(yǎng)殖也一部分得到恢復，但因為城鎮(zhèn)規(guī)劃尚在醞釀中，所以濱海陸上設(shè)施基本都是臨時建立的。由于受海水浸泡，海嘯使得農(nóng)地不再適合耕作，從而嚴重影響到了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，福島縣農(nóng)民為了污染土地和農(nóng)產(chǎn)品的斗爭以及消費者對放射性污染的憂慮也是另一個影響因素。

面對上述困境，日本政府利用住房重建工程與事業(yè)，開始在臨近區(qū)域進行人口遷移，基于老齡化與新生率考慮實現(xiàn)區(qū)域間人口結(jié)構(gòu)調(diào)整。產(chǎn)業(yè)方面，在積極推動魚也、農(nóng)業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)復蘇的基礎(chǔ)上，布局新產(chǎn)業(yè)，推動經(jīng)濟與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整。據(jù)統(tǒng)計，災區(qū)就業(yè)水平在災后幾個月得到了很大改善，大量新增崗位主要分布在重建工程領(lǐng)域[9]。

5.2 基于區(qū)域特殊與實情，廣開思路平衡災后住房重建與未來安全

日本具有豐富的災后住房重建經(jīng)驗[17]，但東北地區(qū)具有自身特點與重建預期，大部分東北城鎮(zhèn)均采用以往的自有應對措施，因此要求采取同以往經(jīng)驗不同的對策。此外，部分地區(qū)在災難中喪失了大量勞動力，從而缺乏可用人力[18]。因此，大批專家被派往災區(qū)，部分地方政府則采用咨詢機構(gòu)提供的住房重建規(guī)劃與對策，但很多居民反映這些專家基本不熟悉實際災情和當?shù)氐匦?。東日本大地震受災范圍不僅廣，而且程度極為深遠。一般情況下，東北地區(qū)北邊山地基本靠近海岸，而南邊是海岸平原，缺少為居民提供躲避海嘯的高地。例如，仙臺市以小城市、鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村莊為主體，而一般較大城市住房重建路徑不同于小城市、鄉(xiāng)鎮(zhèn)和漁村，這為仙臺的住房重建工作與未來安全造成了經(jīng)驗借鑒上的阻礙。

東北地區(qū)城鎮(zhèn)的嚴重破壞，在很大程度上要求專家們重新規(guī)劃，此外還得克服預料之外的困難，例如大部分土地掌握在居民手里[16]，采取何種方式以及在多大程度上對這些征用土地進行補償將決定被補償居民將來的生活與發(fā)展?？紤]到該區(qū)域未來安全（例如人口增長、經(jīng)濟發(fā)展、防災減災等），日本首相在災難發(fā)生后迅速召開緊急會議(2011 年4 月1 日)，會議決定將住房拆遷到高地。此外，考慮到當?shù)氐匦危篮榈?、撤離路徑和公園等新土地規(guī)劃與保護政策得到實施，而商業(yè)大樓與基本的漁業(yè)設(shè)施被建于近海區(qū)域。這種住宅同商業(yè)、工業(yè)在空間上的隔離遭到部分專家批判，他們指出生活與工作在空間上的隔離將影響城鎮(zhèn)和社區(qū)的家庭生活與社會結(jié)構(gòu)，從而顛覆傳統(tǒng)空間結(jié)構(gòu)[19]。然而，這種模式為考慮地區(qū)特殊情況后得出的，具有很好的區(qū)域適應性，值得我們借鑒。

5.3 彈性鼓勵社會參與，保障住房重建事業(yè)群眾基礎(chǔ)

住房重建是與受災群眾聯(lián)系最直接、最緊密的災后重建內(nèi)容[20]。東日本大地震后，社會參與成為重建計劃的一個亮點。不少專家認為在老齡化加劇、新生率緩行與經(jīng)濟社會發(fā)展緩慢的背景下，若當?shù)厣鐓^(qū)想留住人口，就得鼓勵居民參與住房重建計劃全過程[12]。土地資源、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、運輸與旅游等部門均為縣市提供了可用于指導在住房重建進程中如何吸引社會參與的方針思路。社會參與重要性在2000 年通過的城市規(guī)劃法中得到了體現(xiàn)，當前社會參與在日本城市規(guī)劃中處于快速發(fā)展階段。然而，農(nóng)村社會參與的積極性普遍不高。基于社會力量實施重建計劃是一項極具挑戰(zhàn)的工程，東北地方政府已在鼓勵居民自愿搬往新住處和團結(jié)全部力量參與重建計劃方面做出了諸多嘗試。然而，社會參與的住房重建工程進展相當緩慢，且很多情況下居民是被強制參與的[21]。一些城鎮(zhèn)政府成立了居民委員會，另一些城鎮(zhèn)則通過政府呼吁正在組建委員會，即便以居民委員會為主體邀請居民參與，社會參與度也非常低。另外，災前存在的社區(qū)組織則能積極地參與住房重建工程，但這也僅代表當?shù)厣鐓^(qū)的部分意愿。Hohn 指出這類機構(gòu)的存在是“長者權(quán)利”的象征[22]，且因當?shù)卣牟恍湃?，居民常常質(zhì)疑居民委員會的作用[23]。因此，東北地區(qū)政府開始吸引其他階層參與，并幫助作出民主決策。

可見，受各方面因素的限制，社會參與在一定程度上是存在局限性的，災后住房重建中是否應該吸引社會力量加入應視具體情況而定，而這些具體情況包括現(xiàn)實工作是否需要、社會力量是否擁有參與的意愿與能力。此外，應該評估考量社會參與的程度。

5.4 充分尊重住房主體意愿與選擇，針對性重建住房

災后社會住房與自建房需求是很難評估的，所以東日本大地震后地方政府無法準確準確獲得土地需求數(shù)據(jù)。現(xiàn)實情況中，政府一般會通過社會調(diào)查來了解災后民眾未來的住房意向，但這種調(diào)查結(jié)果會受到生活環(huán)境及地方政府所實施或計劃政策的影響而變化，主要原因是居民處在極端不確定窘境中（例如災害補貼數(shù)目和新住處環(huán)境等未知）。此外，居民對未來金融環(huán)境的預期也在發(fā)生改變，因為他們原來住宅地價評估進程緩慢，并且隨時間流逝其獲取房貸的機會在減少。因此，依據(jù)土地規(guī)劃的住房土地開發(fā)進程是異常緩慢的。另外，在缺乏具體需求情況下建設(shè)公共住房是不可行的，因為這樣容易導致因公共住房位置限制從而浪費社會資源，尤其是在人口不斷減少的小城鎮(zhèn)。因此，一些東日本大地震后，地方政府則完全由居民自行決定或去或留，或自建住房或使用災后公共住房，這在很大程度上提升了住房保障效率與災民住房需求滿足程度。

結(jié)語

民眾急需住房，而災后住房重建事業(yè)進展緩慢。根據(jù)統(tǒng)計，災后一般需要經(jīng)歷至少一年半的時間才建成災民臨時住房，這就形成了矛盾，不確定的預期使人們遠遠地搬離災區(qū)，從而造成人口進一步減少，進而使得大部分規(guī)劃與重建工作成為徒勞，多數(shù)住房則在一段時間內(nèi)得不到使用。因此，災后住房重建決策制定需要迅速靈活，符合歷史條件性和文化連續(xù)性的決策才具備可持續(xù)發(fā)展力。本文通過介紹東日本大地震后，日本東北受災地區(qū)的住房重建對策，分析其在老齡化加劇、新生率緩行與經(jīng)濟社會發(fā)展緩慢背景下住房重建對策實施背后存在的困境及解決困境的經(jīng)驗，為該領(lǐng)域的工作指出了間接或直接啟示。地震、洪澇等對住房毀損嚴重的自然災害發(fā)生后，如何保質(zhì)保量保速地推進住房重建是一項關(guān)系民生的重要工程。因此，災后住房重建應該考慮明確目標任務、工作原則、管理體制、土地政策、信貸扶持、水費減免與補助方針，保證政策與資金基礎(chǔ)；多形式、多主體參與，保障住房數(shù)量與社會力量；科學編制方案、優(yōu)先排險加固、嚴格執(zhí)行設(shè)防標準，確保住房質(zhì)量。

圖、表來源

圖1：來自網(wǎng)絡(luò)文章《東日本大地震后九年，災區(qū)與重建現(xiàn)狀》https://www.sohu.com/a/385480113_120615657

表1：根據(jù)日本復興廳官網(wǎng)發(fā)布數(shù)據(jù)整理繪制。