戴薇 蔡寶瑞

“發(fā)展不能以犧牲安全為代價。”安全生產(chǎn)一頭牽著經(jīng)濟社會發(fā)展，一頭連著千家萬戶，既事關(guān)人民群眾生命、財產(chǎn)安全，也是保障城市安全的基石，既是經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)健康發(fā)展的標(biāo)志，也是超大城市必須堅決守牢的底線。

作為維護本市城市安全的基本法，市十五屆人大常委會第三十六次會議表決通過的《上海市安全生產(chǎn)條例（修訂）》（以下簡稱《條例》），立足本市實際，提煉固化本市近年來加強安全生產(chǎn)和城市運行安全的做法經(jīng)驗，對安全風(fēng)險防控、社會共治、生產(chǎn)經(jīng)營范圍的安全生產(chǎn)保障等安全生產(chǎn)活動作出一系列規(guī)定?！稐l例》自2021年12月1日起施行。

保護全城安全的法

自2005年本市制定出臺《上海市安全生產(chǎn)條例》以來，《條例》先后經(jīng)歷了2011年的全面修訂，以及2016年、2018年個別條款的修正。為落實中央關(guān)于健全落實安全生產(chǎn)責(zé)任制，堅持“兩個至上” “三個必須”等管理要求，貫徹中央和本市關(guān)于應(yīng)急管理綜合行政執(zhí)法改革、街鎮(zhèn)體制機制改革等一系列決策部署，健全安全生產(chǎn)監(jiān)管執(zhí)法體系，同時銜接新修訂的《中華人民共和國安全生產(chǎn)法》，應(yīng)對新問題、防范新風(fēng)險，有必要通過修訂《條例》，進一步提升安全生產(chǎn)的法律制度供給。

本次《條例》的修訂以強化城市運行安全為中心，將安全生產(chǎn)放在城市“大生產(chǎn)” “大安全”的背景下進行總體布局，首次提出城市全生命周期管理的概念。

“雖是修改安全生產(chǎn)條例，但是以強化城市運行安全作為核心。所以此次我們嘗試對這一條例的定位跨前一步，作為上海這個超大型城市運行的安全法律體系中綜合性、框架性、實施性的規(guī)定，對通用性、基礎(chǔ)性的規(guī)定做了一些歸納和提煉，在一定程度上為其他安全專業(yè)領(lǐng)域的立法提供引領(lǐng)和支撐。”市人大常委會法工委主任閻銳說。

全生命周期管理意味著事前、事中、事后“全周期”，這既包括生產(chǎn)過程中的安全監(jiān)管和事故發(fā)生后的應(yīng)急救援，也包括事前的安全風(fēng)險防控。《條例》在新增的第二章中系統(tǒng)、全面地對安全風(fēng)險防控作出規(guī)范。如明確市、區(qū)人民政府建立安全風(fēng)險防控體系，相關(guān)部門定期開展安全風(fēng)險辨識分析、評估控制和監(jiān)測工作，及時發(fā)布預(yù)警提示信息;要求相關(guān)部門開展風(fēng)險研究，定期評估并形成評估報告;強化數(shù)字化管控，推動“兩網(wǎng)融合”，依托大數(shù)據(jù)資源平臺，匯聚各類安全生產(chǎn)信息，提升風(fēng)險識別、研判和處置能力;強化規(guī)劃和項目防控，明確編制相關(guān)規(guī)劃應(yīng)當(dāng)綜合考慮安全防控需要，實行地上地下空間統(tǒng)籌和一體化提升改造等等。

市應(yīng)急局總工程師李彩云說，新修訂的《條例》創(chuàng)設(shè)性地增設(shè)了風(fēng)險防控章節(jié)，在全國同類地方立法中系首創(chuàng)，這體現(xiàn)了觀念思維的轉(zhuǎn)變?！皬牟槭鹿?、除隱患為主向風(fēng)險預(yù)防轉(zhuǎn)變，注重識別評估風(fēng)險、監(jiān)測預(yù)警風(fēng)險、應(yīng)對管控風(fēng)險和跟蹤更新的全過程閉環(huán)治理，同時關(guān)注復(fù)合風(fēng)險、潛在風(fēng)險、風(fēng)險耦合、風(fēng)險周期等并開展研究，完善防控措施?！?/p>

為推動“兩網(wǎng)融合”，強化數(shù)字化管控，“企業(yè)碼”也被直接寫入《條例》，運用大數(shù)據(jù)為企業(yè)安全生產(chǎn)賦能，進而更好保障城市運行安全。“企業(yè)碼”依托“隨申辦”統(tǒng)一平臺，建設(shè)形成供企業(yè)使用的企業(yè)服務(wù)移動端和供市民使用的市民服務(wù)移動端。對于已存在的監(jiān)管移動端，側(cè)重于共建共享，各監(jiān)管部門可通過“企業(yè)碼”采集、監(jiān)測、歸集企業(yè)日常生產(chǎn)經(jīng)營中產(chǎn)生的各類涉企信息和監(jiān)管信息，對企業(yè)進行更精準(zhǔn)的“集成畫像”，進而提升風(fēng)險識別、研判和處置能力。

發(fā)動全員參與管理的法

作業(yè)人員在車間內(nèi)違章吸煙引發(fā)火災(zāi);操作人員未按規(guī)程操作導(dǎo)致輕質(zhì)石腦油與空氣形成混合性爆炸氣體，造成閃爆事故……

安全生產(chǎn)關(guān)系到人民生命財產(chǎn)安全，必須警鐘長鳴，須臾不可放松。為此，市人大社會建設(shè)委員會收集全國和本市2016年以來發(fā)生的80個安全生產(chǎn)重特大事故情況，認(rèn)真開展了典型案例分析，吸取事故教訓(xùn)，以通過本次修法彌補短板弱項、堵塞漏洞。

新《條例》重申了生產(chǎn)經(jīng)營單位是安全生產(chǎn)的責(zé)任主體?！霸趩挝恢黧w責(zé)任方面，夯實全覆蓋的制度管理、流程管控和全員責(zé)任制，把責(zé)任落實到每個環(huán)節(jié)、每個崗位、每個人頭?！遍愪J介紹，生產(chǎn)經(jīng)營單位要全流程規(guī)范建設(shè)和安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化管理，建立健全全過程、各環(huán)節(jié)的管理制度和操作規(guī)程;建立、健全全員責(zé)任制，落實“一崗一責(zé)”;同時完善承發(fā)包管理制度和危險作業(yè)安全規(guī)范，細化各方責(zé)任，強調(diào)流程管控等。

為全面深化安全生產(chǎn)的社會治理，《條例》增加社會共治專章，重點對社會各方主體共同發(fā)揮作用、參與安全治理作了規(guī)定。如“各級人民政府及其有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)采取多種形式，運用融媒體手段和平臺，增強全社會的安全生產(chǎn)意識” “建立完善學(xué)校安全教育和高危行業(yè)職業(yè)安全教育體系” “建立健全安全生產(chǎn)專家?guī)?，從專家?guī)熘衅刚垖＜医M成專家組，為安全生產(chǎn)問題提供決策建議” “屬于國家規(guī)定的高危行業(yè)、領(lǐng)域的生產(chǎn)經(jīng)營單位應(yīng)當(dāng)投保安全生產(chǎn)責(zé)任保險，鼓勵其他行業(yè)、領(lǐng)域的生產(chǎn)經(jīng)營單位投保安全生產(chǎn)責(zé)任保險”等。

值得一提的是，《條例》在群眾參與生產(chǎn)安全治理方面做出創(chuàng)新，增加了使用“隨申拍”參與社會治理的途徑。從2020年12月上線以來，截至2021年6月，“隨申拍”共受理市民訴求5735件，辦結(jié)5535件，平均辦理時間為2.9個自然日。在此基礎(chǔ)上，《條例》明確，任何單位和個人發(fā)現(xiàn)安全生產(chǎn)重大風(fēng)險、事故隱患和違法行為，可以通過“12345”市民服務(wù)熱線、“隨申拍”等途徑向負(fù)有安全生產(chǎn)監(jiān)督管理職責(zé)的部門報告或舉報，以此增強全社會、全民的安全意識、防護自救能力和治理參與力度，推動安全生產(chǎn)工作的多元共治、齊抓共管。

實現(xiàn)全新突破的法

隨著經(jīng)濟社會快速發(fā)展，新業(yè)態(tài)、新工藝、新技術(shù)不斷涌現(xiàn)，不穩(wěn)定、不確定因素不斷增多，各類風(fēng)險交織疊加，對安全生產(chǎn)工作提出了許多新的挑戰(zhàn)?！稐l例》堅持問題導(dǎo)向，針對這類難題提供了法律遵循?！氨敬巍稐l例》修訂結(jié)合近年來出現(xiàn)的新情況、新問題，以及由此引發(fā)的一些事故，在‘新上實現(xiàn)了一些突破，對新業(yè)態(tài)、新技術(shù)的運用作了一些規(guī)定?！遍愪J說。

《條例》明確將平臺經(jīng)濟等新興行業(yè)、領(lǐng)域納入安全生產(chǎn)監(jiān)管范圍，增加相應(yīng)的安全生產(chǎn)要求;明確生產(chǎn)經(jīng)營單位應(yīng)當(dāng)將其具有作業(yè)指令權(quán)的勞務(wù)派遣人員、靈活用工人員納入本單位對從業(yè)人員安全生產(chǎn)的統(tǒng)一管理，履行安全生產(chǎn)保障責(zé)任;明確商務(wù)樓宇、商業(yè)綜合體物業(yè)服務(wù)企業(yè)的安全管理責(zé)任和業(yè)主方的房屋安全責(zé)任;增加對新技術(shù)、新工藝以及改變工藝、相關(guān)研發(fā)試驗等的安全評估要求和安全流程設(shè)置要求。

針對“新”，閻銳特別舉了“快遞小哥”的例子。快遞小哥、外賣騎手群體中存在大量靈活從業(yè)人員，而這一職業(yè)本身面臨著一些安全風(fēng)險，平臺企業(yè)應(yīng)當(dāng)履行安全生產(chǎn)主體責(zé)任。閻銳說：“不能把靈活用工人員排除在本單位安全生產(chǎn)監(jiān)管、保障責(zé)任之外，要對其進行一體化的管理。實際上，這也是根據(jù)實踐情況對這方面的責(zé)任作了一些強化，這樣才能使責(zé)任真正落到實處?！?/p>

“隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，用工的方式非常靈活，企業(yè)為了降低運營成本，常采用勞務(wù)派遣、靈活用工等方式組織生產(chǎn)經(jīng)營活動。具體到責(zé)任，應(yīng)該是‘誰用工，誰負(fù)責(zé)。以安全教育培訓(xùn)為例，為了適應(yīng)生產(chǎn)經(jīng)營單位的具體情況，教育培訓(xùn)、勞動防護的責(zé)任應(yīng)該由生產(chǎn)經(jīng)營單位落實，而不能轉(zhuǎn)嫁給勞務(wù)派遣單位或勞務(wù)派遣人員、靈活用工人員本人。這樣有利于全面提升安全生產(chǎn)的水平。”李彩云說。