李敬，張燊，胡月明，4，吳克寧

（1.華南農(nóng)業(yè)大學(xué)資源與環(huán)境學(xué)院，廣州 510642；2.廣東省土地信息工程技術(shù)研究中心，廣州 510642；3.廣州市城市規(guī)劃勘測(cè)設(shè)計(jì)研究院，廣州 510060；4.海南大學(xué)熱帶作物學(xué)院，?？?570208；5.中國(guó)地質(zhì)大學(xué)（北京）土地科學(xué)技術(shù)學(xué)院，北京 100083）

隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的迅猛發(fā)展，我國(guó)的城市化水平不斷加快，城市面積不斷擴(kuò)張，耕地資源面臨著被過(guò)度占用的風(fēng)險(xiǎn)，耕地的銳減對(duì)國(guó)家的糧食安全及生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生了負(fù)面影響，耕地資源在社會(huì)快速發(fā)展的背景下面臨著嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。耕地是糧食生產(chǎn)的基本保障，保護(hù)耕地就意味著保護(hù)國(guó)家長(zhǎng)久發(fā)展的生命線。耕地占補(bǔ)平衡政策是快速城市化進(jìn)程中土地資源利用問(wèn)題的有效解決方案[1]。耕地占補(bǔ)平衡政策在耕地保護(hù)方面發(fā)揮的作用會(huì)隨著城市發(fā)展愈加重要。自1997 年至今，耕地占補(bǔ)平衡政策已執(zhí)行了二十余年，在此期間不斷地發(fā)展變化。耕地占補(bǔ)平衡政策被學(xué)者們分為三個(gè)發(fā)展階段[2-3]。第一個(gè)階段是以1997年發(fā)布的《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)土地管理，切實(shí)保護(hù)耕地的通知》為起點(diǎn)，為數(shù)量平衡政策期；第二個(gè)階段為耕地占補(bǔ)數(shù)量-質(zhì)量平衡期（2004—2010年），從2004 年《國(guó)務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》的發(fā)布為起點(diǎn)，國(guó)家既強(qiáng)調(diào)了數(shù)量要達(dá)到平衡，也開(kāi)始注重耕地質(zhì)量平衡；第三個(gè)階段為耕地占補(bǔ)數(shù)量-質(zhì)量-生態(tài)平衡政策期（2011 年至今），2011年國(guó)務(wù)院發(fā)布的《土地復(fù)墾條例》中首先提出在耕地占補(bǔ)平衡中要兼顧數(shù)量效益、質(zhì)量效益和生態(tài)效益。在耕地占補(bǔ)平衡要求不斷提高的背景下，對(duì)耕地占補(bǔ)平衡制度長(zhǎng)期的實(shí)施績(jī)效進(jìn)行評(píng)價(jià)，能有針對(duì)性地優(yōu)化耕地保護(hù)制度，切實(shí)保障國(guó)家糧食安全[4]。因此，針對(duì)廣東省耕地占補(bǔ)平衡政策績(jī)效進(jìn)行評(píng)價(jià)可以有效判斷廣東省落實(shí)耕地占補(bǔ)平衡政策的執(zhí)行力，分析其發(fā)展過(guò)程中的相關(guān)影響要素，以提高耕地占補(bǔ)平衡政策實(shí)施績(jī)效。

目前國(guó)內(nèi)學(xué)者對(duì)耕地占補(bǔ)平衡政策的研究多集中在耕地占補(bǔ)平衡制度[5-8]、耕地占補(bǔ)平衡質(zhì)量評(píng)價(jià)與考核[9-12]、耕地占補(bǔ)平衡存在問(wèn)題與對(duì)策等[13-15]，較少學(xué)者專門針對(duì)耕地占補(bǔ)平衡績(jī)效評(píng)價(jià)開(kāi)展研究。目前對(duì)耕地占補(bǔ)平衡政策績(jī)效的研究主要從單一的角度出發(fā)對(duì)政策實(shí)施后的績(jī)效進(jìn)行評(píng)價(jià)，而較少?gòu)亩鄠€(gè)角度出發(fā)去進(jìn)行全面綜合的評(píng)價(jià)，缺乏系統(tǒng)的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。因此，本研究參考前人的方法和結(jié)果，系統(tǒng)性地從時(shí)間和空間角度對(duì)廣東省的耕地占補(bǔ)平衡政策進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)，并且從評(píng)價(jià)指標(biāo)構(gòu)建的過(guò)程中選取了耕地?cái)?shù)量、質(zhì)量和生態(tài)相關(guān)的指標(biāo)進(jìn)行了綜合評(píng)價(jià)，從而有效彌補(bǔ)了上述缺陷，以期為建立完整的耕地占補(bǔ)平衡政策績(jī)效評(píng)價(jià)體系提供一定的理論和技術(shù)支撐。

1 材料與方法

1.1 研究區(qū)概況

廣東省地處中國(guó)大陸最南部。東鄰福建，北接江西、湖南，西連廣西，南臨南海，珠江口東西兩側(cè)分別與香港、澳門特別行政區(qū)相連，西南部雷州半島隔瓊州海峽與海南省相望。廣東省陸地面積為179 800 km2，島嶼面積為1 592.7 km2。截至2016年底，全省共有農(nóng)用地149 458 km2，占全省陸地面積的83.12%，其中耕地26 076 km2，園地為12 660 km2，林地100 270 km2，牧草地31 km2；建設(shè)用地20 376 km2，占全省陸地面積的11.33%，其中城鎮(zhèn)村及工礦用地16 567 km2，交通運(yùn)輸用地1 867 km2，水庫(kù)及水工建筑用地1 943 km2；未利用地9 883 km2[16]。

廣東省屬于東亞季風(fēng)區(qū)，從北向南分別為中亞熱帶、南亞熱帶和熱帶氣候，是中國(guó)光、熱和水資源最豐富的地區(qū)之一。廣東省山脈大多與地質(zhì)構(gòu)造的走向一致，以東北-西南走向居多，如斜貫粵西、粵中和粵東北的羅平山脈和粵東的蓮花山脈；粵北的山脈則多為向南拱出的弧形山脈，此外粵東和粵西有少量西北-東南走向的山脈；山脈之間有大小谷地和盆地分布。平原中珠江三角洲平原最大，潮汕平原次之，此外還有高要、清遠(yuǎn)、楊村和惠陽(yáng)等沖積平原。根據(jù)《2016 年廣東國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》，2016年全省實(shí)現(xiàn)地區(qū)生產(chǎn)總值（GDP）79 512.1 億元，比2015 年增長(zhǎng)7.5%。其中，第一產(chǎn)業(yè)增加值3 693.6 億元，增長(zhǎng)3.1%，對(duì)GDP 增長(zhǎng)的貢獻(xiàn)率為1.9%；第二產(chǎn)業(yè)增加值34 372.5 億元，增長(zhǎng)6.2%，對(duì)GDP 增長(zhǎng)的貢獻(xiàn)率為36.8%；第三產(chǎn)業(yè)增加值41 446.0 億元，增長(zhǎng)9.1%，對(duì)GDP 增長(zhǎng)的貢獻(xiàn)率為61.3%。分區(qū)域看，珠三角地區(qū)GDP 為67 905.3 億元，占全省比例為79.3%?；洊|西北地區(qū)GDP 共為17 788.4 億元，占全省總值的20.7%，東翼、西翼、山區(qū)分別占6.9%、7.6%、6.2%。

1.2 數(shù)據(jù)來(lái)源

本研究主要數(shù)據(jù)來(lái)源于《廣東統(tǒng)計(jì)年鑒》《中國(guó)國(guó)土資源公報(bào)》《廣東省國(guó)土資源公報(bào)》（2000—2016）以及相關(guān)土地變更調(diào)查數(shù)據(jù)、耕地質(zhì)量年度更新成果等。

1.3 研究方法

1.3.1 基于時(shí)間角度的廣東省耕地占補(bǔ)平衡政策的績(jī)效評(píng)價(jià)

基于時(shí)間角度的廣東省耕地占補(bǔ)平衡政策的績(jī)效評(píng)價(jià)選擇廣東省作為評(píng)價(jià)對(duì)象，以構(gòu)建耕地占補(bǔ)平衡政策績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系為工具，對(duì)廣東省耕地占補(bǔ)平衡政策的績(jī)效進(jìn)行評(píng)價(jià)。為便于前后對(duì)比分析，選取2000—2016 年為評(píng)價(jià)時(shí)段，采用主成分分析法進(jìn)行評(píng)價(jià)，并對(duì)評(píng)價(jià)結(jié)果進(jìn)行分析。主成分分析法在多元統(tǒng)計(jì)分析方法中被使用較多，該方法具有對(duì)數(shù)據(jù)降維的作用，在減少變量的同時(shí)，利用少數(shù)綜合變量反映原本數(shù)據(jù)的信息[17]。此方法的原理為：借助一個(gè)正交變換將具有相關(guān)性的變量轉(zhuǎn)化成不相關(guān)的少數(shù)綜合變量，這在代數(shù)上表現(xiàn)為將原隨機(jī)向量的協(xié)方差陣變換成對(duì)角形陣，在幾何上表現(xiàn)為將原坐標(biāo)系變換成新的正交坐標(biāo)系，使之指向樣本點(diǎn)散布最開(kāi)的p個(gè)正交方向，然后對(duì)多維變量系統(tǒng)進(jìn)行降維處理，使之能以一個(gè)較高的精度轉(zhuǎn)換成低維變量系統(tǒng)，再通過(guò)構(gòu)造適當(dāng)?shù)膬r(jià)值函數(shù)，進(jìn)一步把低維系統(tǒng)轉(zhuǎn)化成一維系統(tǒng)[18]。評(píng)價(jià)具體步驟如下：

（1）構(gòu)建評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。耕地占補(bǔ)平衡政策績(jī)效評(píng)價(jià)是一項(xiàng)系統(tǒng)、復(fù)雜的工作，涉及了與耕地相關(guān)的眾多因素，故選取合適的評(píng)價(jià)指標(biāo)對(duì)于評(píng)價(jià)廣東省耕地占補(bǔ)平衡政策績(jī)效顯得尤為重要。本研究根據(jù)廣東省耕地占補(bǔ)平衡實(shí)施的現(xiàn)實(shí)情況，并結(jié)合國(guó)內(nèi)外關(guān)于耕地方面的政策實(shí)施績(jī)效評(píng)價(jià)所構(gòu)建的評(píng)價(jià)體系，選取了10 個(gè)指標(biāo)作為基于時(shí)間角度的廣東省耕地占補(bǔ)平衡政策績(jī)效評(píng)價(jià)的指標(biāo)。由于耕地占補(bǔ)平衡政策每個(gè)時(shí)間段內(nèi)提出的要求不一致，且評(píng)價(jià)時(shí)間跨越較長(zhǎng)，指標(biāo)體系主要是從耕地占補(bǔ)數(shù)量平衡方面進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)，評(píng)價(jià)指標(biāo)體系見(jiàn)表1。

表1 耕地占補(bǔ)平衡政策績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系Table 1 Performance evaluation index system of cultivated land occupation compensation balance policy

（2）原始數(shù)據(jù)的Z值標(biāo)準(zhǔn)化。根據(jù)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系從《廣東統(tǒng)計(jì)年鑒》《廣東省國(guó)土資源公報(bào)》以及相關(guān)土地變更調(diào)查數(shù)據(jù)庫(kù)等途徑獲取數(shù)據(jù)。在原始數(shù)據(jù)基礎(chǔ)上，運(yùn)用SPSS對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行Z值標(biāo)準(zhǔn)化。Z值標(biāo)準(zhǔn)化是將所有變量進(jìn)行Z值標(biāo)準(zhǔn)化處理，即每一變量值與其平均值之差除以該變量的標(biāo)準(zhǔn)差[19]。具體公式如下：

其中：Xi為各變量算術(shù)平均值；Si為各變量的標(biāo)準(zhǔn)差；Zij為標(biāo)準(zhǔn)化后的變量值；Xij為實(shí)際變量值，然后將逆指標(biāo)前的正負(fù)號(hào)對(duì)調(diào)。

（3）主成分分析。利用SPSS 軟件中因子分析的主成分分析，將旋轉(zhuǎn)方法選擇為Kaiser 標(biāo)準(zhǔn)化最大方差法。根據(jù)獲得的特征值及累計(jì)貢獻(xiàn)率，選取特征值大于1 的前4 個(gè)成分因子作為主成分因子，前4 個(gè)成分累積貢獻(xiàn)率達(dá)到92.50%，故選取4 個(gè)主成分與10個(gè)指標(biāo)來(lái)評(píng)價(jià)廣東省2000—2016 年耕地占補(bǔ)平衡政策執(zhí)行績(jī)效。

從成分矩陣（表2）可知，第一主成分中因子負(fù)荷較大的指標(biāo)是第一產(chǎn)業(yè)固定資產(chǎn)投資、糧經(jīng)比、農(nóng)民人均可支配收入、人均耕地面積、復(fù)種指數(shù)，這些指標(biāo)可劃為農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)指數(shù)；第二主成分中因子負(fù)荷較大的指標(biāo)是耕地保有量、單位耕地產(chǎn)量，歸為耕地質(zhì)量變化指數(shù)；第三主成分中因子負(fù)荷較大的指標(biāo)是非農(nóng)建設(shè)占用耕地面積、補(bǔ)充耕地面積，歸為政策執(zhí)行力度指數(shù)；第四主成分中代表的指標(biāo)是耕地總量動(dòng)態(tài)平衡，歸為耕地?cái)?shù)量平衡指數(shù)。

表2 旋轉(zhuǎn)后的成分矩陣Table 2 Composition matrix after rotation

（4）由主成分分析得到成分得分系數(shù)矩陣，根據(jù)得分系數(shù)矩陣得到總績(jī)效得分的線性表達(dá)式。通過(guò)主成分的線性組合表達(dá)式，將標(biāo)準(zhǔn)化數(shù)據(jù)通過(guò)表達(dá)式計(jì)算得到各成分的得分，將各成分的方差貢獻(xiàn)率作為因子權(quán)重，對(duì)主成分得分進(jìn)行線性加權(quán)求和，最終得到耕地占補(bǔ)平衡的綜合得分。

總得分是一個(gè)相對(duì)值，可根據(jù)最大-最小規(guī)范法對(duì)其進(jìn)行線性變換，將其映射到新的數(shù)據(jù)區(qū)間，此步驟有利于對(duì)結(jié)果進(jìn)行比較分析，映射公式為：

式中：X表示原始數(shù)據(jù)；X′表示映射后得到的數(shù)據(jù)；Xmax表示原始數(shù)據(jù)的最大值；Xmin表示原始數(shù)據(jù)的最小值；X′max表示轉(zhuǎn)換后數(shù)據(jù)的最大值；X′min表示轉(zhuǎn)換后數(shù)據(jù)的最小值。

適應(yīng)海外華人社會(huì)和華文教育的需求及需要，“中國(guó)尋根之旅”活動(dòng)已經(jīng)成為中國(guó)國(guó)務(wù)院僑辦和海外交流協(xié)會(huì)開(kāi)展海外華文教育工作的一個(gè)知名品牌。

1.3.2 基于空間角度的廣東省耕地占補(bǔ)平衡政策的績(jī)效評(píng)價(jià)

（1）PSR模型。加拿大統(tǒng)計(jì)學(xué)家Rapport和Friend于1979 年提出了壓力-狀態(tài)-響應(yīng)（Pressure-State-Response，PSR）模型，后被經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織（OECD）和聯(lián)合國(guó)環(huán)境規(guī)劃署（UNEP）廣泛應(yīng)用于研究環(huán)境問(wèn)題。隨著城市化和工業(yè)化進(jìn)程的加快以及城市人口的劇烈增長(zhǎng)，耕地將會(huì)面臨越來(lái)越大的壓力（P）[20-21]，耕地占補(bǔ)平衡政策就顯得尤為重要；而在壓力之下，區(qū)域內(nèi)落實(shí)耕地占補(bǔ)平衡工作后的耕地規(guī)模、質(zhì)量以及區(qū)域的經(jīng)濟(jì)和糧食安全等狀態(tài)（S）將會(huì)發(fā)生改變；而政府或土地管理者會(huì)對(duì)這些狀態(tài)的變化作出對(duì)應(yīng)的響應(yīng)（R），緩解耕地占補(bǔ)平衡實(shí)施的壓力，還原一個(gè)良好的狀態(tài)。PSR模型通過(guò)作用-反饋-再作用的循環(huán)過(guò)程，不斷提高耕地占補(bǔ)平衡的有效性，從而最終達(dá)到保護(hù)耕地的目標(biāo)（圖1）。

圖1 PSR模型框架體系結(jié)構(gòu)圖Figure 1 PSR model framework architecture

（2）指標(biāo)體系構(gòu)建。根據(jù)耕地占補(bǔ)平衡政策評(píng)價(jià)的PSR模型框架，遵循指標(biāo)選取的科學(xué)性、系統(tǒng)性、可操作性、可比性、相互獨(dú)立性等原則，并在參考已有國(guó)內(nèi)外相關(guān)文獻(xiàn)成果、結(jié)合廣東省實(shí)際情況的基礎(chǔ)上，從壓力、狀態(tài)、響應(yīng)三個(gè)方面選取了13 個(gè)具有典型性的耕地占補(bǔ)平衡政策績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)，該指標(biāo)體系分為評(píng)價(jià)目標(biāo)、評(píng)價(jià)對(duì)象、評(píng)價(jià)指標(biāo)和指標(biāo)函數(shù)4 個(gè)層次（表3）。壓力指標(biāo)主要反映人口增長(zhǎng)、人類活動(dòng)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展等對(duì)耕地占補(bǔ)平衡政策實(shí)施工作的壓力；狀態(tài)指標(biāo)主要反映耕地占補(bǔ)平衡政策實(shí)施后的各項(xiàng)成果，即政策的執(zhí)行結(jié)果；響應(yīng)指標(biāo)主要是指土地管理者根據(jù)壓力、狀態(tài)及其變化而作出的相關(guān)的應(yīng)對(duì)措施。

表3 PSR模型的耕地占補(bǔ)平衡政策績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系Table 3 Performance evaluation index system of cultivated land occupation compensation balance policy based on PSR model

（3）TOPSIS 法。TOPSIS 法（Technique for order preference by similarity to ideal solution）是根據(jù)有限個(gè)評(píng)價(jià)對(duì)象與理想化目標(biāo)的接近程度進(jìn)行排序的方法，用于在現(xiàn)有的對(duì)象中進(jìn)行相對(duì)優(yōu)劣的評(píng)價(jià)。其基本原理是通過(guò)測(cè)算評(píng)價(jià)對(duì)象與最優(yōu)解、最劣解的距離來(lái)進(jìn)行排序，并以評(píng)價(jià)對(duì)象與最優(yōu)解的相對(duì)接近程度來(lái)作為評(píng)價(jià)對(duì)象優(yōu)劣的依據(jù)[22]。以此作為PSR 模型下耕地占補(bǔ)平衡績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系中壓力-狀態(tài)-響應(yīng)3個(gè)子系統(tǒng)的測(cè)算方法。

TOPSIS 法運(yùn)算評(píng)價(jià)的結(jié)果只能反映壓力-狀態(tài)-響應(yīng)各系統(tǒng)的值，不能反映系統(tǒng)之間相互作用、相互影響的關(guān)系。協(xié)調(diào)度作為反映系統(tǒng)各要素之間相互作用、相互影響程度的指標(biāo)，可以有效表征各系統(tǒng)之間的協(xié)同作用。因此，引入?yún)f(xié)調(diào)度函數(shù)來(lái)對(duì)壓力-狀態(tài)-響應(yīng)系統(tǒng)整體情況進(jìn)行評(píng)價(jià)[23]。

式中：Ci為第i個(gè)評(píng)價(jià)單元的協(xié)調(diào)度指數(shù)；分別為第i個(gè)評(píng)價(jià)單元的壓力、狀態(tài)、響應(yīng)子系統(tǒng)的評(píng)價(jià)值。

式中：Vi表示第i個(gè)樣本耕地占補(bǔ)平衡績(jī)效的效用值；Ci表示第i個(gè)樣本PSR 系統(tǒng)的協(xié)調(diào)度值；Cmax表示i個(gè)樣本中的PSR 系統(tǒng)最大協(xié)調(diào)度值；Cmin表示i個(gè)樣本中的PSR系統(tǒng)最小協(xié)調(diào)度值。

2 結(jié)果與分析

2.1 基于時(shí)間角度的廣東省耕地占補(bǔ)平衡政策的績(jī)效評(píng)價(jià)

通過(guò)主成分分析獲得成分得分系數(shù)矩陣，每個(gè)主成分具有一個(gè)線性表達(dá)式。通過(guò)主成分的線性組合表達(dá)式，將標(biāo)準(zhǔn)化數(shù)據(jù)通過(guò)表達(dá)式計(jì)算得到各成分的得分，將4個(gè)成分的方差貢獻(xiàn)率作為因子權(quán)重，對(duì)4個(gè)主成分得分進(jìn)行線性加權(quán)求和，并將總得分通過(guò)公式（2）映射到1～10 區(qū)間內(nèi)，方便對(duì)結(jié)果進(jìn)行比較分析，最終得到廣東省2000—2016 年耕地占補(bǔ)平衡的綜合得分。

根據(jù)廣東省2000—2016 年耕地占補(bǔ)平衡政策績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果（表4），從時(shí)間角度上看，廣東省耕地占補(bǔ)平衡政策績(jī)效呈現(xiàn)階段性上升的特點(diǎn)（圖2）。2000 年廣東省耕地占補(bǔ)平衡政策處于初步適應(yīng)期，政策實(shí)施剛起步，績(jī)效值較低，且呈下降趨勢(shì)。在2001 年底，廣東省國(guó)土資源廳連續(xù)發(fā)布了《廣東省非農(nóng)業(yè)建設(shè)補(bǔ)充耕地管理辦法》和《廣東省補(bǔ)充耕地易地開(kāi)發(fā)管理規(guī)定》，這兩項(xiàng)政策實(shí)施后取得較好的成果，此后連續(xù)兩年的績(jī)效迅速提升。到2004 年，廣東省耕地占補(bǔ)平衡政策績(jī)效出現(xiàn)了大幅度下降，由于在數(shù)量平衡政策期（1997—2003 年）只追求耕地?cái)?shù)量的平衡，導(dǎo)致大量?jī)?yōu)質(zhì)耕地丟失，單位耕地產(chǎn)量從2003年的371 t 下降到2004 年的332 t。同時(shí)，2004、2005年作為“十五”發(fā)展階段的收關(guān)年，廣東省加大了經(jīng)濟(jì)發(fā)展的力度，建設(shè)用地的需求也持續(xù)擴(kuò)大，耕地占補(bǔ)平衡政策績(jī)效值持續(xù)走低。但是以2005 年為一轉(zhuǎn)折點(diǎn)，之后耕地占補(bǔ)平衡政策績(jī)效值逐年穩(wěn)步上升，這是由于廣東省在2005年末及2006年初連續(xù)發(fā)布了多項(xiàng)關(guān)于耕地占補(bǔ)平衡的考核辦法，這些政策的發(fā)布標(biāo)志著耕地占補(bǔ)平衡進(jìn)入數(shù)量-質(zhì)量平衡的可操作時(shí)期，更多關(guān)注到補(bǔ)充耕地質(zhì)量中。2008 年為又一重要轉(zhuǎn)折點(diǎn)，耕地保有量和非農(nóng)建設(shè)占用耕地降至研究時(shí)間段內(nèi)最低值。因此國(guó)家出臺(tái)了多項(xiàng)補(bǔ)充耕地面積的通知，將具備有效灌溉和農(nóng)作物種植條件的園地、山坡地開(kāi)發(fā)整理為耕地，并進(jìn)一步加大耕地轉(zhuǎn)非農(nóng)建設(shè)用地的限制。大力加強(qiáng)土地整治，提升耕地質(zhì)量，并把加強(qiáng)耕地質(zhì)量建設(shè)作為一項(xiàng)常態(tài)化工作考核。廣東省耕地占補(bǔ)平衡政策績(jī)效值逐步穩(wěn)定上升，說(shuō)明政策逐漸發(fā)揮效果。

圖2 廣東省2000—2016年耕地占補(bǔ)平衡政策績(jī)效評(píng)價(jià)值Figure 2 Performance evaluation value of cultivated land occupation compensation balance policy in Guangdong Province from 2000 to 2016

表4 廣東省2000—2016年耕地占補(bǔ)平衡政策績(jī)效評(píng)價(jià)綜合得分Table 4 Comprehensive scores of performance evaluation of cultivated land occupation compensation balance policy in Guangdong Province from 2000 to 2016

根據(jù)廣東省2000—2016 年耕地占補(bǔ)平衡政策績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果（表4）可得到圖3。從圖3可以看出，作為第一主成分因子的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)指數(shù)，評(píng)價(jià)時(shí)間段內(nèi)呈現(xiàn)平穩(wěn)上升的趨勢(shì)；作為第二主成分因子的耕地質(zhì)量變化平衡指數(shù)呈V 字型變化趨勢(shì)，其中最低值出現(xiàn)在2006—2008 年之間，這與耕地占補(bǔ)平衡政策的發(fā)展相吻合，在2006 年之前處于數(shù)量平衡政策階段，耕地質(zhì)量逐年下降，在推出了一系列強(qiáng)調(diào)耕地質(zhì)量的政策后，耕地質(zhì)量開(kāi)始逐年穩(wěn)步上升；作為第三主成分因子的政策執(zhí)行力度指數(shù)呈先波動(dòng)后逐漸穩(wěn)定的變化趨勢(shì)，政策執(zhí)行力度指數(shù)在2000—2011 年與耕地占補(bǔ)平衡政策績(jī)效評(píng)價(jià)值呈相同的變化趨勢(shì)，說(shuō)明政策執(zhí)行力度越大，耕地占補(bǔ)平衡政策績(jī)效評(píng)價(jià)值越高，2011 年后農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)指數(shù)和耕地質(zhì)量變化指數(shù)貢獻(xiàn)度對(duì)耕地占補(bǔ)平衡政策績(jī)效評(píng)價(jià)值具有主導(dǎo)作用。作為第四主成分因子的耕地?cái)?shù)量變化平衡指數(shù)總體比較平穩(wěn)，除了2008—2009 年外，耕地?cái)?shù)量平衡大幅提升。其主要原因?yàn)檎畬?shí)施補(bǔ)充耕地政策情況較好，耕地?cái)?shù)量大量增加。綜上所述，2000—2016 年廣東省耕地占補(bǔ)平衡政策績(jī)效呈階段性上升趨勢(shì)，耕地?cái)?shù)量平衡保持在平穩(wěn)的狀態(tài)，同時(shí)耕地質(zhì)量逐年穩(wěn)步上升。耕地占補(bǔ)平衡政策發(fā)揮了較好的效果，政策執(zhí)行力度很大程度上影響績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果。

圖3 廣東省2000—2016年耕地占補(bǔ)平衡政策績(jī)效評(píng)價(jià)主成分分析指數(shù)Figure 3 Performance index value changes of cultivated land occupation compensation balance policy index in Guangdong Province from 2000 to 2016

2.2 基于空間角度的廣東省耕地占補(bǔ)平衡政策的績(jī)效評(píng)價(jià)

根據(jù)PSR 模型構(gòu)建了評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，體系中的13 個(gè)典型性評(píng)價(jià)指標(biāo)除了代表壓力、狀態(tài)、響應(yīng)這三個(gè)方面外，一定程度上也反映了耕地占補(bǔ)平衡的數(shù)量、質(zhì)量和生態(tài)三個(gè)方面。利用TOPSIS 法對(duì)評(píng)價(jià)指標(biāo)進(jìn)行測(cè)算，但該方法測(cè)算的結(jié)果只能反映壓力-狀態(tài)-響應(yīng)各系統(tǒng)的值，不能反映評(píng)價(jià)指標(biāo)之間相互作用和影響。因此，引入?yún)f(xié)調(diào)度函數(shù)對(duì)壓力-狀態(tài)-響應(yīng)系統(tǒng)整體情況進(jìn)行評(píng)價(jià)。根據(jù)評(píng)價(jià)方法與模型，對(duì)廣東省21個(gè)市2011—2015年的耕地占補(bǔ)平衡政策績(jī)效的水平進(jìn)行測(cè)算，結(jié)果如表5所示。

由表5 可知，湛江、清遠(yuǎn)的耕地占補(bǔ)平衡政策實(shí)施績(jī)效最好，而珠海、東莞的實(shí)施績(jī)效較差。從壓力指數(shù)來(lái)看，廣東省21 個(gè)市的耕地占補(bǔ)平衡壓力程度差異較大，珠海的壓力指數(shù)最高，江門的壓力指數(shù)最低。狀態(tài)指數(shù)整體呈現(xiàn)平穩(wěn)的狀態(tài)，狀態(tài)指數(shù)較高的城市為深圳、中山，由于狀態(tài)指數(shù)反映的是耕地資源利用的綜合效益，說(shuō)明廣東省21 個(gè)市整體的耕地利用效益都比較穩(wěn)定。響應(yīng)指數(shù)表現(xiàn)了地方政府或土地管理者對(duì)耕地占補(bǔ)平衡政策的執(zhí)行力及解決問(wèn)題的能力，所以響應(yīng)指數(shù)較高的湛江、清遠(yuǎn)等市較好地落實(shí)了耕地占補(bǔ)平衡政策。

表5 廣東省2011—2015年耕地占補(bǔ)平衡績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果Table 5 Performance evaluation results of cultivated land occupation compensation balance in Guangdong Province

根據(jù)PSR系統(tǒng)協(xié)調(diào)度效用值的空間分布特征，借助ArcGIS 空間操作系統(tǒng)，運(yùn)用Jenks 自然最佳斷裂點(diǎn)分級(jí)方法進(jìn)行空間劃分，把區(qū)間分級(jí)標(biāo)準(zhǔn)定為：一級(jí)區(qū)間（70，100]、二級(jí)區(qū)間[53，70]、三級(jí)區(qū)間[26，53）、四級(jí)區(qū)間[0，26），分別表示耕地占補(bǔ)平衡政策實(shí)施績(jī)效最好、績(jī)效較好、績(jī)效一般、績(jī)效較差四個(gè)級(jí)別。結(jié)合表5的效用值，對(duì)廣東省21個(gè)市耕地占補(bǔ)平衡績(jī)效進(jìn)行分等定級(jí)，得到表6。

根據(jù)表6 可知，在廣東省21 個(gè)市中，大部分城市的耕地占補(bǔ)平衡政策實(shí)施績(jī)效為1、2、3 級(jí)，說(shuō)明廣東省整體的耕地占補(bǔ)平衡政策績(jī)效較好，但區(qū)域差異也較為明顯。從PSR系統(tǒng)協(xié)調(diào)度分值來(lái)看，分值最高的是湛江，最低的是東莞，高分值區(qū)域主要分布在湛江、清遠(yuǎn)、韶關(guān)、陽(yáng)江、河源等地區(qū)，說(shuō)明這些地區(qū)的耕地占補(bǔ)平衡政策實(shí)施績(jī)效最優(yōu)。結(jié)合空間分布來(lái)看（圖4），廣東省耕地占補(bǔ)平衡政策績(jī)效表現(xiàn)出截然不同的空間格局分布特征，珠三角平原區(qū)的PSR系統(tǒng)協(xié)調(diào)度分值主要集中于4 級(jí)區(qū)間，說(shuō)明珠三角的耕地占補(bǔ)平衡政策實(shí)施績(jī)效較差，而廣東省兩翼地區(qū)的PSR系統(tǒng)協(xié)調(diào)度分值較高，耕地占補(bǔ)平衡政策實(shí)施績(jī)效較好。

表6 廣東省2011—2015年耕地占補(bǔ)平衡政策績(jī)效評(píng)價(jià)等級(jí)劃分Table 6 Performance evaluation grade of cultivated land occupation compensation balance policy in Guangdong Province from 2011 to 2015

圖4 廣東省2011—2015年耕地占補(bǔ)平衡政策績(jī)效評(píng)價(jià)等級(jí)劃分區(qū)域圖Figure 4 Regional map of performance evaluation grade of cultivated land occupation compensation balance policy in Guangdong Province from 2011 to 2015

3 提高耕地占補(bǔ)平衡政策績(jī)效的對(duì)策建議

（1）完善耕地保護(hù)對(duì)策以緩解耕地占補(bǔ)平衡壓力。由PSR 模型分析可知，耕地?cái)?shù)量、質(zhì)量下降的壓力顯著影響著耕地占補(bǔ)平衡政策的實(shí)施績(jī)效，政府部門也采取了多項(xiàng)響應(yīng)措施來(lái)緩解這些方面所受的壓力。目前耕地保護(hù)的瓶頸主要體現(xiàn)在耕地質(zhì)量的提高上，有限的耕地資源不可能滿足無(wú)限的經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需求，要確保我國(guó)的糧食安全，必須從提高耕地質(zhì)量方面入手。在耕地占補(bǔ)平衡工作中，應(yīng)合理使用先進(jìn)的農(nóng)業(yè)技術(shù)，提高土地整治補(bǔ)充耕地的效益，并對(duì)補(bǔ)充耕地進(jìn)行合理布局，充分運(yùn)用耕地后備資源來(lái)完成耕地占補(bǔ)平衡的任務(wù)，保證耕地的質(zhì)量，將集中連片、交通便利、質(zhì)量等別較高的耕地劃為永久基本農(nóng)田，合理布局，提高效益，有效完成耕地占補(bǔ)平衡任務(wù)。

（2）加大惠農(nóng)支持力度以促進(jìn)耕地占補(bǔ)平衡狀態(tài)。耕地種植作為大部分農(nóng)民的主要收入來(lái)源，一直面臨著收入與付出不對(duì)等的問(wèn)題，因此很多農(nóng)民選擇從事其他收入更高的勞動(dòng)，導(dǎo)致耕地荒廢，農(nóng)民逐漸淡忘耕地保護(hù)的意識(shí)，耕地的數(shù)量與質(zhì)量都難以得到保證。地方政府需要加大對(duì)農(nóng)業(yè)的投入，制定惠農(nóng)政策，使農(nóng)民群體能夠通過(guò)耕地保護(hù)、耕地勞作得到合理的收入，從而提高農(nóng)民群體耕地保護(hù)的積極性和耕地勞作的主動(dòng)性。

（3）實(shí)施耕地提質(zhì)改造以完善耕地占補(bǔ)平衡響應(yīng)手段。2000—2016 年廣東省耕地占補(bǔ)平衡政策的實(shí)施績(jī)效呈現(xiàn)階段性上升的特點(diǎn)，從2005 年開(kāi)始呈現(xiàn)穩(wěn)步上升的趨勢(shì)，這是因?yàn)閺V東省在2005 年以后更加注重耕地占補(bǔ)平衡中耕地質(zhì)量方面的保護(hù)，并且制定了多項(xiàng)關(guān)于耕地提質(zhì)改造、利用園地、山坡地補(bǔ)充耕地等方面的政策措施，有效提高了耕地的數(shù)量、質(zhì)量。其中，在耕地提質(zhì)改造方面，廣東省開(kāi)展了一系列旱地改造水田工程的試點(diǎn)工作，并且取得了一定的成效，但相關(guān)的制度還需要不斷完善，以更好地為耕地占補(bǔ)平衡政策服務(wù)。

（4）積極引入社會(huì)資金以豐富耕地占補(bǔ)平衡響應(yīng)機(jī)制。2008 年廣東省政府頒布的《廣東省土地開(kāi)發(fā)整理補(bǔ)充耕地項(xiàng)目管理辦法》有效提升了耕地占補(bǔ)平衡政策的實(shí)施績(jī)效，這主要是因其創(chuàng)新性地引入了社會(huì)資金參與到耕地占補(bǔ)平衡工作中。這一舉措拓寬了地方政府落實(shí)耕地占補(bǔ)平衡政策工作的資金來(lái)源，有效解決了開(kāi)展補(bǔ)充耕地等工作的資金問(wèn)題，也提升了公眾對(duì)耕地占補(bǔ)平衡工作的參與度，有效地宣傳了耕地占補(bǔ)平衡政策，同時(shí)也高效地完成了耕地占補(bǔ)平衡任務(wù)。但對(duì)于社會(huì)資本納入耕地占補(bǔ)平衡領(lǐng)域的具體實(shí)踐，需完善相關(guān)的操作程序，形成安全可靠、切實(shí)可行的管理辦法。

4 結(jié)論

（1）基于時(shí)間角度的廣東省2000—2016 年的耕地占補(bǔ)平衡政策績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果呈階段性上升的特點(diǎn)，說(shuō)明廣東省耕地占補(bǔ)平衡政策執(zhí)行成效漸增。其中2008—2009 年績(jī)效升幅最大，主要是由于國(guó)家出臺(tái)多項(xiàng)補(bǔ)充耕地政策后，耕地面積大量增加，耕地質(zhì)量逐年上升。4 個(gè)主成分因子中政策執(zhí)行力度指數(shù)與實(shí)施績(jī)效趨勢(shì)最相似，說(shuō)明政策執(zhí)行力度很大程度上影響績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果。

（2）廣東省21 個(gè)市2011—2015 年的耕地占補(bǔ)平衡政策績(jī)效區(qū)域差異明顯，耕地占補(bǔ)平衡政策實(shí)施績(jī)效較好的區(qū)域主要分布在廣東省兩翼地區(qū)，其中粵西沿海和粵西北山區(qū)實(shí)施績(jī)效最好，而珠三角平原地區(qū)實(shí)施績(jī)效較差。廣東省耕地占補(bǔ)平衡政策實(shí)施績(jī)效同經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平呈顯著的負(fù)相關(guān)性，也與地方政府對(duì)耕地占補(bǔ)平衡政策的理解創(chuàng)新和執(zhí)行力度有關(guān)。

（3）廣東省可以考慮從以下四個(gè)方面提升耕地占補(bǔ)平衡政策實(shí)施績(jī)效：完善耕地保護(hù)對(duì)策以緩解耕地占補(bǔ)平衡壓力，加大惠農(nóng)支持力度以促進(jìn)耕地占補(bǔ)平衡狀態(tài)，實(shí)施耕地提質(zhì)改造以完善耕地占補(bǔ)平衡響應(yīng)手段，積極引入社會(huì)資金以豐富耕地占補(bǔ)平衡響應(yīng)機(jī)制。