□徐琬兒

（海南師范大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院 海南 ?？?571158）

土地具有無可替代的經(jīng)濟(jì)、生態(tài)和社會(huì)保障等功能，直接關(guān)系到農(nóng)民的切身利益，對(duì)穩(wěn)定社會(huì)發(fā)展起著重要作用[1]。為引導(dǎo)農(nóng)村土地合理有序流轉(zhuǎn)和保障農(nóng)民的合法權(quán)益，2015 年我國(guó)推進(jìn)農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市和宅基地（以下簡(jiǎn)稱“三塊地”）制度改革試點(diǎn)工作。全國(guó)各試點(diǎn)地區(qū)聚焦實(shí)際情況，力爭(zhēng)走出一條適合本地區(qū)發(fā)展的新路子。作為全國(guó)首批“三塊地”改革試點(diǎn)地區(qū)之一，文昌市抓住機(jī)遇，敢闖敢試，喚醒了農(nóng)村“沉睡的資產(chǎn)”。

1 政策演進(jìn)與文獻(xiàn)回顧

按用途劃分，我國(guó)農(nóng)村集體建設(shè)用地包括農(nóng)民宅基地、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設(shè)施和公益性用地、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地從集體自用到市場(chǎng)化，逐漸形成了集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地[2]。從前，農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)囿于土地政策，禁止入市。

2013 年，黨中央提出“允許農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地實(shí)行與國(guó)有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)”“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)”。2014 年我國(guó)出臺(tái)《關(guān)于全面深化農(nóng)村改革加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的若干意見》，提出在土地承包政策和“三塊地”方面深化農(nóng)村土地制度改革。2015 年正式啟動(dòng)“三塊地”改革試點(diǎn)工作。隨后，擴(kuò)大試點(diǎn)地區(qū)，多次延長(zhǎng)試點(diǎn)期限。集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市作為“三塊地”改革之一，取得了階段性進(jìn)展。2019 年新修訂的《土地管理法》刪去了“任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地，必須使用國(guó)有土地”的規(guī)定，允許集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地依法通過出讓、出租等方式入市，有效加快了我國(guó)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)進(jìn)程，推動(dòng)了新型城鎮(zhèn)化建設(shè)。

目前，全國(guó)各試點(diǎn)地區(qū)逐漸探索出一批可復(fù)制、可推廣的入市經(jīng)驗(yàn)。學(xué)術(shù)界對(duì)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市相關(guān)研究方興未艾。現(xiàn)有研究成果主要集中在農(nóng)村集體建設(shè)用地入市增值收益分配機(jī)制研究、試點(diǎn)地區(qū)經(jīng)驗(yàn)總結(jié)與對(duì)比研究、入市存在的問題分析以及入市的影響因素分析等方面。

2 文昌市集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的探索

文昌市以集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市為契機(jī)，圍繞農(nóng)村土地制度改革創(chuàng)新展開了一系列探索。

2.1 改革背景

一是農(nóng)村“空心化”。隨著城鎮(zhèn)化建設(shè)步伐加快，農(nóng)村勞動(dòng)力大量涌入城鎮(zhèn)，農(nóng)村人口數(shù)量快速下降，閑置用地增多，存量集體建設(shè)用地入市的潛力較大。

二是過度依賴土地財(cái)政。較全國(guó)其他地區(qū)而言，海南省更加依賴“土地財(cái)政”，海南省房地產(chǎn)熱度居高不下。過去，地方政府主要是擴(kuò)大征地規(guī)模，通過“低征高出”的運(yùn)作模式，依靠土地出讓收入籌集城市建設(shè)資金，從中獲取高額收益，將農(nóng)民排斥在土地增值收益分配之外，損害了農(nóng)民的土地權(quán)益。

三是相關(guān)政策支持。2018 年《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于支持海南全面深化改革開放的指導(dǎo)意見》出臺(tái)，在海南省統(tǒng)籌推進(jìn)農(nóng)村“三塊地”改革。習(xí)近平總書記在慶祝海南建省辦經(jīng)濟(jì)特區(qū)30 周年大會(huì)上的重要講話中，對(duì)海南省深化農(nóng)村土地制度改革和推進(jìn)經(jīng)濟(jì)體制改革寄予厚望。2020 年《海南自由貿(mào)易港建設(shè)總體方案》出臺(tái)，大力支持文昌市進(jìn)行制度創(chuàng)新和深化改革。

2.2 取得的成效

近5 年來，文昌市通過出讓、租賃、作價(jià)出資（入股）等方式，成功入市43 宗集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，總面積達(dá)45.93 hm2，用于建設(shè)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目，成交總價(jià)4.99 億元，其中村集體及農(nóng)民直接獲益比例近80%。文昌市“三塊地”改革成效主要包括以下內(nèi)容。

一是較早制定了與集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市改革相關(guān)的政策。2015 年，為探索建立“同權(quán)同價(jià)、流轉(zhuǎn)順暢、收益共享”入市制度，根據(jù)黨中央的要求，結(jié)合文昌市實(shí)際，制定了《文昌市農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市試點(diǎn)暫行辦法》《文昌市農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市交易規(guī)則》《文昌市農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市土地收益集體和個(gè)人分配指導(dǎo)意見》等文件。2016 年印發(fā)《文昌市農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地異地調(diào)整入市實(shí)施辦法》。截至2019 年末，頒布的相關(guān)配套措施有6 個(gè)。此后，文昌市仍在不斷探索完善農(nóng)村土地制度改革辦法。

二是靈活推動(dòng)就地入市、異地調(diào)整入市等制度。針對(duì)入市地塊，文昌市建立了價(jià)、權(quán)、責(zé)“三同”管理制度，即建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的基準(zhǔn)地價(jià)、入市的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地與國(guó)有建設(shè)用地享有同等抵押等權(quán)利和繳稅等責(zé)任。

三是探索集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市與土地征收增值收益大體平衡。對(duì)標(biāo)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市收益，在征地補(bǔ)償費(fèi)中增設(shè)了生活補(bǔ)貼資金，將留用地安置比例提高至10%[3]，優(yōu)先讓被征地農(nóng)村符合條件的地塊入市，逐漸探索出“貨幣補(bǔ)償+留用地安置+協(xié)商入市”的多元補(bǔ)償機(jī)制。

四是將農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市與宅基地管理工作掛鉤。文昌市實(shí)行自愿有償退出和無償退出制度，允許退出的宅基地和廢棄農(nóng)房在符合規(guī)劃的條件下用于復(fù)墾或轉(zhuǎn)變?yōu)榧w經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)，有力地推動(dòng)了新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程。例如，潭牛鎮(zhèn)大廟村形成了“土地整治+宅基地制度改革+集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市”的聯(lián)動(dòng)推進(jìn)模式。

五是農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市帶動(dòng)村民脫貧致富。閑置的集體建設(shè)用地入市，既盤活了農(nóng)村土地資源，又將資本、產(chǎn)業(yè)等引進(jìn)鄉(xiāng)村，為農(nóng)村閑置勞動(dòng)力提供多種就業(yè)崗位。例如，龍樓鎮(zhèn)好圣村以土地入股，建設(shè)民宿、種養(yǎng)基地等項(xiàng)目，解決了多戶貧困家庭的就業(yè)和收入問題，拓寬了農(nóng)民增收渠道。

2.3 存在的問題

文昌市集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市改革雖取得一些成效，但存在一些問題。一是村莊布局較為混亂。缺少集中統(tǒng)一的村莊規(guī)劃，鄉(xiāng)村功能與定位和發(fā)展實(shí)際不相符。二是入市規(guī)模較小。文昌市在過去幾年已有不少集體用地入市，但與國(guó)內(nèi)多數(shù)試點(diǎn)地區(qū)相比，每次入市的地塊面積較小。雖然為中小企業(yè)拿地提供了很好的機(jī)會(huì)，但總的來說市場(chǎng)“水花”不大。三是入市增值收益分配機(jī)制有待完善。文昌市通過用地性質(zhì)、使用年限等，分級(jí)確定土地增值收益調(diào)節(jié)金計(jì)提比例，參與入市收益分配，這種增值收益分配機(jī)制需通過實(shí)踐驗(yàn)證[4]。

3 推進(jìn)文昌市集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市改革的思考

3.1 進(jìn)一步修訂和完善具體改革方案與相關(guān)文件，加強(qiáng)制度創(chuàng)新

一是拓寬土地入市范圍。在國(guó)家土地利用規(guī)劃和用途管制的前提下，充分尊重農(nóng)民意愿，適當(dāng)放開建設(shè)用地入市范圍，擴(kuò)大土地入市規(guī)模。

二是建立公平合理的土地增值收益分配機(jī)制，使入市增值收益在政府、集體和農(nóng)戶之間進(jìn)行分配。集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地不經(jīng)征收直接入市，會(huì)減少地方財(cái)政收入，從而挫傷政府工作積極性。在不影響集體收益的前提下，可參照他市有益做法，適當(dāng)收取一定比例的稅費(fèi)。在村集體和農(nóng)戶的利益分配問題上，先確定集體成員資格，再擬定具體分配方案?？勺裱傲糇慵w，剩余按股分配”的原則，保障農(nóng)民收益。

3.2 強(qiáng)化土地管理，進(jìn)一步發(fā)揮土地資源價(jià)值

一是加快推進(jìn)村莊規(guī)劃工作，有序開展各項(xiàng)建設(shè)。因地制宜加強(qiáng)村莊風(fēng)貌引導(dǎo)，嚴(yán)格規(guī)范村莊撤并，保護(hù)名村名鎮(zhèn)。在城鄉(xiāng)融合發(fā)展背景下，結(jié)合產(chǎn)業(yè)、生活、服務(wù)等功能布局需求，制定符合鄉(xiāng)村功能與定位的發(fā)展路徑，優(yōu)化土地資源的配置效率。強(qiáng)化公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，加快打造“三橫五縱”路網(wǎng)工程，開通必要的公交路線。

二是建立健全信息公開系統(tǒng)。完善集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地價(jià)格評(píng)估體系，出臺(tái)交易細(xì)則，規(guī)范交易程序，提高市場(chǎng)交易透明度。

三是建立集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市監(jiān)督機(jī)制。嚴(yán)格把關(guān)供地用地方式，集約高效開發(fā)土地，嚴(yán)厲打擊違法交易行為。堅(jiān)持循序漸進(jìn)、存量?jī)?yōu)先、把控增量的原則，有序推進(jìn)土地管理，顯化土地資源資產(chǎn)價(jià)值。

3.3 推動(dòng)征地制度和宅基地管理制度聯(lián)動(dòng)性改革

一是縮小征地范圍，建立公共利益認(rèn)定機(jī)制，制定具體的征收清單，協(xié)助省級(jí)政府因地制宜地制定和出臺(tái)與“區(qū)片綜合地價(jià)”標(biāo)準(zhǔn)相關(guān)的制度法規(guī)，指導(dǎo)土地征收實(shí)踐。

二是尊重農(nóng)戶意愿，有序推進(jìn)宅基地流轉(zhuǎn)政策，完善社會(huì)保障體系建設(shè)。