◆ 李興釗

一、重大意義

黨的十八屆三中全會提出，要健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度。中央印發(fā)的《生態(tài)文明體制改革總體方案》提出，構(gòu)建歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、監(jiān)管有效的自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度，著力解決自然資源所有者不到位、所有權(quán)邊界模糊等問題。健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度是我國生態(tài)文明體制改革8項任務(wù)之首，是加強(qiáng)生態(tài)保護(hù)、構(gòu)建生態(tài)文明制度體系的重要基礎(chǔ)性制度，是生態(tài)文明的其他相關(guān)制度能否發(fā)揮作用的前提和基石，產(chǎn)權(quán)制度體系的建立對完善市場經(jīng)濟(jì)體制、發(fā)揮市場配置資源的決定性作用、維護(hù)社會公平正義、建設(shè)美麗中國具有重要意義。

二、起草背景

黨中央國務(wù)院高度重視生態(tài)文明建設(shè)，2019年4月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于統(tǒng)籌推進(jìn)自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革的指導(dǎo)意見》（中辦發(fā)〔2019〕25號）。出臺的《意見》是解決自然資源資產(chǎn)管理突出問題的現(xiàn)實需要，伴隨我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，我國自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度逐步建立，在促進(jìn)自然資源節(jié)約集約利用和有效保護(hù)方面發(fā)揮了積極作用。尤其是黨的十八大以來，按照中央部署，自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革提速推進(jìn)。在推進(jìn)自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記、完善自然資源資產(chǎn)有償使用、健全自然資源生態(tài)空間用途管制和國土空間規(guī)劃、加強(qiáng)自然資源保護(hù)修復(fù)與節(jié)約集約利用等方面進(jìn)行了積極探索，同時農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)、林權(quán)等一批產(chǎn)權(quán)制度改革加快推進(jìn)，形成了一系列制度方案、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范和試點經(jīng)驗。但客觀看，這些改革探索統(tǒng)籌協(xié)調(diào)還不夠，系統(tǒng)性、整體性和協(xié)調(diào)性還不夠，還存在與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和生態(tài)文明建設(shè)不相適應(yīng)、不協(xié)調(diào)的一些突出問題。這些問題嚴(yán)重制約了自然資源資產(chǎn)的合理開發(fā)、高效利用、嚴(yán)格保護(hù)和系統(tǒng)修復(fù)。出臺《意見》就是為了增強(qiáng)自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度相關(guān)改革的系統(tǒng)性、整體性和協(xié)調(diào)性，統(tǒng)籌解決自然資源所有者不到位、所有權(quán)邊界模糊等突出問題，使產(chǎn)權(quán)制度在生態(tài)文明建設(shè)中發(fā)揮更加重要的作用。

三、主要內(nèi)容

黨中央出臺的《意見》為做好自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革提供了頂層設(shè)計，青海省積極貫徹落實，結(jié)合全省生態(tài)文明體制改革總體任務(wù)，研究草擬了《關(guān)于統(tǒng)籌推進(jìn)自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革的實施方案》，既集成銜接已有的各項產(chǎn)權(quán)相關(guān)改革內(nèi)容，又查漏補(bǔ)缺并力求創(chuàng)新，解決青海省自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革中突出的問題。

總體要求是以完善自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)體系為重點，以落實產(chǎn)權(quán)主體為關(guān)鍵，以調(diào)查監(jiān)測和確權(quán)登記為基礎(chǔ)，著力促進(jìn)自然資源集約開發(fā)利用和生態(tài)保護(hù)修復(fù)，加快構(gòu)建系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運行高效的自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度體系。

總體目標(biāo)是到2020年，全省歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、保護(hù)嚴(yán)格、流轉(zhuǎn)順暢、監(jiān)管有效的自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度基本建立，自然資源開發(fā)利用效率和保護(hù)力度明顯提升。

四、主要任務(wù)

《實施方案》共明確了任務(wù)和37項具體任務(wù)，確保改革落地見效。

一是健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)體系，著力解決權(quán)力交叉、缺位及權(quán)能不完善等問題?！斗桨浮诽岢鰟?chuàng)新構(gòu)建分類科學(xué)的自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)體系，處理好自然資源資產(chǎn)所有權(quán)與使用權(quán)的關(guān)系。土地方面，積極穩(wěn)妥推進(jìn)承包土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)“三權(quán)分置”，開展經(jīng)營權(quán)入股、抵押試點工作。探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)分置”。編制地下空間開發(fā)利用規(guī)劃，促進(jìn)地上、地表和地下空間合理開發(fā)利用。礦產(chǎn)方面，完善采礦權(quán)抵押權(quán)能，優(yōu)化備案方式，明晰礦產(chǎn)資源勘查、開發(fā)項目與土地使用權(quán)的關(guān)系。其他方面，逐步理順?biāo)驗┩筐B(yǎng)殖的權(quán)利與土地承包經(jīng)營權(quán)的關(guān)系。明晰地下水、地?zé)崴?、礦泉水取水權(quán)與采礦權(quán)的部門管理職能，合理劃分全省水資源行政許可權(quán)限，厘清水資源所有權(quán)和使用權(quán)管理職責(zé)。

二是明確自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)主體，保證自然人、法人和非法人組織等各類市場主體依法平等使用自然資源資產(chǎn)、公開公平參與市場競爭?！斗桨浮诽岢雎鋵嵶匀毁Y源主管部門行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)的資源清單和管理體制，根據(jù)需要探索建立委托市（州）政府代理行使自然資源資產(chǎn)所有權(quán)的資源清單和監(jiān)督管理制度。完善全民所有自然資源資產(chǎn)收益管理制度，爭取國家擴(kuò)大對青海省重點生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付范圍，加大對青海省財政轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模。加強(qiáng)全民所有自然資源資產(chǎn)收益管理，依據(jù)各地生態(tài)功能，合理調(diào)整省級與地方收益分配比例和支出結(jié)構(gòu)，加大對生態(tài)保護(hù)修復(fù)支持力度。加快推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，積極推進(jìn)農(nóng)村集體資產(chǎn)清產(chǎn)核資工作，依法對集體經(jīng)濟(jì)組織集體所有的各種資產(chǎn)界定所有權(quán)，理順產(chǎn)權(quán)關(guān)系。

三是開展自然資源統(tǒng)一調(diào)查監(jiān)測評價，強(qiáng)調(diào)按照統(tǒng)一的自然資源分類標(biāo)準(zhǔn)，建立自然資源統(tǒng)一調(diào)查監(jiān)測評價制度。《方案》提出充分利用現(xiàn)有自然資源調(diào)查成果，組織開展全省自然資源調(diào)查，掌握重要自然資源的數(shù)量、質(zhì)量、分布、權(quán)屬、保護(hù)和開發(fā)利用狀況，建立自然資源一張圖，實現(xiàn)自然資源、國家公園、自然保護(hù)地等基礎(chǔ)數(shù)據(jù)共享。開展全民所有自然資源資產(chǎn)清查工作，全面摸清全民所有重要自然資源資產(chǎn)的質(zhì)量、價格、分布、用途、使用權(quán)、收益等情況。建立自然資源動態(tài)監(jiān)測制度及相關(guān)自然資源監(jiān)測平臺，及時跟蹤掌握各類自然資源變化情況。同時，建立統(tǒng)一權(quán)威的自然資源調(diào)查監(jiān)測評價信息發(fā)布和共享機(jī)制。

四是加快自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記，重點推動確權(quán)登記法制化，逐步實現(xiàn)自然資源確權(quán)登記全覆蓋?！斗桨浮诽岢鲆婪ㄒ酪?guī)推進(jìn)全省自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記工作，建立標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一的自然資源登記數(shù)據(jù)庫。重點推進(jìn)三江源、祁連山國家公園等各類自然保護(hù)地和重要自然資源確權(quán)登記工作，逐步實現(xiàn)對全省自然資源在自然生態(tài)空間上統(tǒng)一確權(quán)登記，清晰界定各類自然資源資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)主體并劃清權(quán)屬邊界。

五是強(qiáng)化自然資源整體保護(hù)，通過編制實施國土空間規(guī)劃，實施嚴(yán)格的用途管制制度等，強(qiáng)化對山水林田湖草的整體保護(hù)?！斗桨浮诽岢鲆⑷量臻g規(guī)劃體系，到2020年，基本建立全省國土空間規(guī)劃體系，實現(xiàn)“多規(guī)合一”，初步形成國土空間開發(fā)保護(hù)“一張圖”。到2025年，全面實施國土空間監(jiān)測預(yù)警和績效考核機(jī)制，形成以國土空間規(guī)劃為基礎(chǔ)，以用途管制為手段的國土空間開發(fā)保護(hù)制度。到2035年，全面提升國土空間治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平，基本形成布局合理、集約高效、支撐有力、協(xié)調(diào)可持續(xù)的高質(zhì)量、高品質(zhì)國土空間發(fā)展藍(lán)圖。積極開展生態(tài)保護(hù)紅線評估調(diào)整工作。全面完成永久基本農(nóng)田劃定成果核實整改工作，更新完善永久基本農(nóng)田數(shù)據(jù)庫，開展永久基本農(nóng)田儲備區(qū)建設(shè)。結(jié)合國土空間總體規(guī)劃，科學(xué)劃定城鎮(zhèn)開發(fā)邊界。深化建設(shè)用地審批“放管服”改革，做好國家、省級重大建設(shè)項目和保障性安居工程等民生及公益環(huán)境保護(hù)類項目用地保障。按照國家國土空間用途管制制度、管理規(guī)范和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，對國土空間實施統(tǒng)一管控，強(qiáng)化山水林田湖草整體保護(hù)。

六是促進(jìn)自然資源資產(chǎn)集約開發(fā)利用，主要是通過完善價格形成機(jī)制，發(fā)揮市場配置資源的決定性作用；通過總量和強(qiáng)度控制，更好發(fā)揮政府管控作用?！斗桨浮诽岢錾钊胪七M(jìn)全民所有自然資源資產(chǎn)有償使用制度改革，主要是落實擴(kuò)大國有土地有償使用制度，健全公平開放透明的國有土地市場規(guī)則。健全水資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度，根據(jù)流域生態(tài)環(huán)境特征和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需求，合理確定開發(fā)利用管控目標(biāo)，實施對流域水資源開發(fā)利用的統(tǒng)一監(jiān)管。推進(jìn)國有森林資源資產(chǎn)和草原資源資產(chǎn)有償使用。扎實推進(jìn)礦業(yè)權(quán)出讓制度改革，全面推進(jìn)礦業(yè)權(quán)競爭性出讓，除國家規(guī)定的特殊情形外，其他礦業(yè)權(quán)一律以招標(biāo)拍賣掛牌等市場競爭方式公開出讓。優(yōu)化競爭性出讓探礦權(quán)、采礦權(quán)審批方式，簡化審批流程和程序。推進(jìn)自然資源資產(chǎn)開發(fā)利用和市場體系建設(shè)，嚴(yán)格產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，將自然資源資產(chǎn)開發(fā)利用水平作為選擇使用權(quán)人的重要因素并納入出讓合同。嚴(yán)格執(zhí)行土地使用標(biāo)準(zhǔn)，堅持節(jié)約集約用地，規(guī)范執(zhí)行產(chǎn)業(yè)用地政策。全面推進(jìn)自然資源資產(chǎn)市場信用體系建設(shè)，促進(jìn)自然資源資產(chǎn)流轉(zhuǎn)順暢、交易安全、利用高效。

七是推動自然生態(tài)空間系統(tǒng)修復(fù)和合理補(bǔ)償，強(qiáng)調(diào)堅持政府管控與產(chǎn)權(quán)激勵并舉，增強(qiáng)生態(tài)修復(fù)合力?！斗桨浮诽岢鼍幹茖嵤﹪量臻g生態(tài)修復(fù)規(guī)劃。加強(qiáng)礦產(chǎn)資源合理利用和保護(hù)，加大地質(zhì)環(huán)境綜合治理，推動建立以生態(tài)系統(tǒng)區(qū)域為單元，統(tǒng)籌山水林田湖草自然生態(tài)要素和相關(guān)生態(tài)保護(hù)修復(fù)工程的系統(tǒng)修復(fù)機(jī)制?？茖W(xué)合理調(diào)整森林、草原植被恢復(fù)費征收等標(biāo)準(zhǔn)，探索建立壓覆礦產(chǎn)資源補(bǔ)償?shù)戎贫?，堅持“誰占用、誰補(bǔ)償”原則，逐步完善各類自然資源開發(fā)利用及生態(tài)空間占用有償使用制度，探索建立基于主體功能區(qū)戰(zhàn)略實施、自然資源資產(chǎn)有償使用和自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)交易的補(bǔ)償制度。推動節(jié)約集約利用自然生態(tài)空間，推進(jìn)自然資源開發(fā)利用、生態(tài)空間占用與生態(tài)保護(hù)的良性循環(huán)。建立生態(tài)環(huán)境損害鑒定評估工作制度、賠償磋商制度、資金保障運行機(jī)制和生態(tài)環(huán)境修復(fù)監(jiān)督管理制度，探索生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟規(guī)則，加快構(gòu)建青海省生態(tài)環(huán)境損害賠償制度體系，全面落實生態(tài)環(huán)境損害賠償制度，保障全省生態(tài)環(huán)境安全。建立生態(tài)環(huán)境損害修復(fù)激勵政策。研究制定吸引社會資金參與生態(tài)修復(fù)項目的政策措施，在國家公園體制試點等區(qū)域，探索圍繞國家生態(tài)安全將生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償納入主體功能區(qū)戰(zhàn)略實施的配套制度研究。按照“誰修復(fù)、誰受益”原則，利用產(chǎn)權(quán)激勵等政策，鼓勵和引導(dǎo)社會投資主體投入資本從事生態(tài)保護(hù)修復(fù)。

八是健全自然資源資產(chǎn)監(jiān)管體系，通過創(chuàng)新管理方式方法，形成監(jiān)管合力，實現(xiàn)對自然資源資產(chǎn)開發(fā)利用和保護(hù)的全程動態(tài)有效監(jiān)管?！斗桨浮诽岢霭l(fā)揮人大、行政、司法、審計和社會監(jiān)督作用，創(chuàng)新管理方式方法，形成監(jiān)管合力，實現(xiàn)對自然資源資產(chǎn)開發(fā)利用和保護(hù)的全程動態(tài)有效監(jiān)管。建立健全自然資源資產(chǎn)監(jiān)督報告制度。嚴(yán)格落實國有資產(chǎn)管理情況報告制度，各級自然資源主管部門按照要求定期向同級政府報告國有自然資源資產(chǎn)情況。各級政府定期向同級人大常委會報送國有自然資源資產(chǎn)情況，接受權(quán)力機(jī)關(guān)監(jiān)督。開展領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任（任中）審計。充分利用自然資源資產(chǎn)負(fù)債表、自然資源資產(chǎn)評估變化狀況、第三次全國國土調(diào)查等資料，科學(xué)合理評價領(lǐng)導(dǎo)干部任期自然資源資產(chǎn)管理和生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任履職情況。探索并健全領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任（任中）審計的目標(biāo)、內(nèi)容、方法等，適時在全省范圍內(nèi)開展領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任（任中）審計。全面實施黨政領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)損害責(zé)任追究制度。充分利用“互聯(lián)網(wǎng)＋”等信息化手段，做好自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記信息共享工作。建立全省統(tǒng)一的自然資源數(shù)據(jù)庫,提升監(jiān)督管理效能。加強(qiáng)督察執(zhí)法隊伍建設(shè)，充分發(fā)揮省級自然資源督察職能作用，強(qiáng)化對市州政府落實自然資源開發(fā)利用情況的有效督察，嚴(yán)格監(jiān)督自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)主體責(zé)任落實情況。建立自然資源行政執(zhí)法與行政檢察銜接平臺，實現(xiàn)信息共享、案情通報、案件移送，推動依法行政、嚴(yán)格執(zhí)法。

九是完善自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)法律體系，主要是對不利于生態(tài)文明建設(shè)和自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)保護(hù)的地方性法規(guī)、政府規(guī)章和行政規(guī)范性文件提出具體廢止、修改意見?！斗桨浮诽岢鼋⒔∪珔f(xié)商、調(diào)解、仲裁、行政裁決、行政復(fù)議和訴訟等有機(jī)銜接、相互協(xié)調(diào)、多元化的自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)糾紛解決機(jī)制，研究制定自然資源權(quán)屬爭議行政裁決辦法。建立協(xié)同審判機(jī)制。落實公益訴訟和生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟等法律制度，構(gòu)建自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)民事行政刑事案件協(xié)同審判機(jī)制。適時公布嚴(yán)重侵害自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)的典型案例。

五、《方案》體現(xiàn)了青海特點

結(jié)合省情實際，主要在以下幾個方面進(jìn)行了考慮。一是創(chuàng)新自然保護(hù)地管理機(jī)制，建立管理科學(xué)、布局合理、保護(hù)有力的自然保護(hù)地體系，在全國率先建立以國家公園為主體、自然保護(hù)區(qū)為基礎(chǔ)、各類自然公園為補(bǔ)充的自然保護(hù)地體系。推進(jìn)三江源、祁連山國家公園體制試點，總結(jié)試點經(jīng)驗，建設(shè)青海湖、昆侖山等國家公園，全面創(chuàng)建具有青海特色的國家公園示范省。二是探索建立健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制。探索建立政府主導(dǎo)、企業(yè)和社會參與、市場化運作、可持續(xù)的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制。積極爭取中央將未納入草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎勵政策的草原面積和重要濕地納入補(bǔ)助范圍，全面落實天然草原禁牧補(bǔ)助和草畜平衡獎勵政策。在重要飲用水水源地、水產(chǎn)種質(zhì)資源保護(hù)區(qū)、重要河流敏感河段和水生生態(tài)修復(fù)治理區(qū)開展生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償工作。積極督促落實自然資源開發(fā)者對資源開發(fā)產(chǎn)生的生態(tài)環(huán)境影響進(jìn)行修復(fù)和補(bǔ)償，保障生態(tài)系統(tǒng)功能的原真性、完整性。編制實施青海省山水林田湖草生態(tài)修復(fù)總體規(guī)劃，組織實施重點地區(qū)山水林田湖草生態(tài)保護(hù)修復(fù)重大工程。分類做好以國家公園為主體的自然保護(hù)地礦業(yè)權(quán)退出補(bǔ)償和地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)治理，強(qiáng)化各類自然保護(hù)地生態(tài)安全。三是突出了試點先行，積極穩(wěn)妥推進(jìn)承包地和宅基地“三權(quán)分置”。扎實推進(jìn)祁連縣自然資源資產(chǎn)清查試點工作和全省鄉(xiāng)村規(guī)劃編制試點工作，探索研究全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)委托代理機(jī)制試點工作。四是突出了產(chǎn)權(quán)的重要基礎(chǔ)性工作——確權(quán)登記，重點推進(jìn)三江源、祁連山國家公園等各類自然保護(hù)地和重要自然資源確權(quán)登記工作，清晰界定各類自然資源資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)主體并劃清權(quán)屬邊界，為探索建立委托代理行使自然資源資產(chǎn)所有權(quán)奠定了基礎(chǔ)。