□趙晨迪，劉凡明

（1.湖南省第三測繪院國土規(guī)劃分院 湖南 長沙 410114；2.慈利縣自然資源局 湖南 張家界 427200）

黨和政府始終關(guān)心貧困地區(qū)人民，“讓貧困人口和貧困地區(qū)同全國一道進(jìn)入全面小康社會是中國共產(chǎn)黨的莊嚴(yán)承諾”。慈利縣是湖南省級重點貧困縣，也是武陵山集中連片扶貧開發(fā)重點縣，現(xiàn)在雖然有些扶貧政策取得了較好的成果，但仍然暴露了一些不容忽視的問題。以慈利縣為例，將增減掛鉤與已有的易地搬遷扶貧政策緊密聯(lián)系起來，解決易地搬遷實施過程中存在的問題，推動農(nóng)村貧困治理工作改進(jìn)。

1 慈利縣增減掛鉤政策支持易地搬遷扶貧工作模式

1.1 增減掛鉤政策涉及易地搬遷扶貧實施情況

截至2019 年末，慈利縣共組織實施了13 期增減掛鉤項目，有11 個增減掛鉤項目已獲得湖南省級驗收確認(rèn)，獲得增減掛鉤指標(biāo)673.4 hm2。其中，涉及易地扶貧搬遷復(fù)墾的有9 個項目，分別為2017 年度項目（易地搬遷戶62 戶）、2018 年度第一期項目（易地搬遷戶19 戶）、2018 年度第二期項目（易地搬遷戶74 戶）、2018 年度第三期項目（易地搬遷戶67 戶）、2019 年度第一期項目（易地搬遷戶48 戶）、2019 年度第二期項目（易地搬遷戶52 戶）、2019 年度第三期項目（易地搬遷戶43 戶）、2019 年度第四期項目（易地搬遷戶35 戶）和2019 年度第五期項目（易地搬遷戶41 戶）。

綜合以上統(tǒng)計，納入增減掛鉤項目范圍內(nèi)已完成土地復(fù)墾的易地搬遷戶共441 戶，獲得增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)約13.3 hm2。

1.2 增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)交易情況

慈利縣2017 年至今，交易節(jié)余指標(biāo)215.199 5 hm2，獲得交易價款48 260.768 5 萬元，已全部入賬。其中，2018 年交易78.048 7 hm2，獲得交易價款21 392.545 萬元；2019 年交易面積137.150 8 hm2，共獲得交易價款26 868.223 5 萬元。

1.3 增減掛鉤取得的成效

1.3.1 優(yōu)化國土空間布局，促進(jìn)節(jié)約集約用地

通過實施深化增減掛鉤，慈利縣至今共騰退建設(shè)用地673.33 hm2，騰退農(nóng)村居民點190.162 3 hm2，集中安置90 戶。帶來了以下變化。

首先，農(nóng)村居住環(huán)境得到明顯改變，充分利用土地增減掛鉤政策，使分散的農(nóng)村居民點從自然形態(tài)向統(tǒng)一規(guī)劃形態(tài)轉(zhuǎn)變，并配套了路、水、電、垃圾污水處理等基礎(chǔ)設(shè)施，完善了養(yǎng)老院、衛(wèi)生室、便民超市等公共服務(wù)設(shè)施。

其次，土地節(jié)約集約利用水平提高，增減掛鉤政策通過減少農(nóng)村建設(shè)用地，“結(jié)余”出建設(shè)用地指標(biāo)，在整合土地資源的同時增加耕地。

1.3.2 服務(wù)鄉(xiāng)村振興

首先，產(chǎn)業(yè)興旺。通過增減掛鉤政策，使周轉(zhuǎn)指標(biāo)收益1 053.182 2 萬元用于支持農(nóng)村集體發(fā)展生產(chǎn)，不僅增加了農(nóng)村居民的經(jīng)濟(jì)收入，而且促進(jìn)了農(nóng)村其他產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

其次，生態(tài)宜居。周轉(zhuǎn)指標(biāo)收益用于項目區(qū)農(nóng)村和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)439.647 萬元；項目資金用于項目區(qū)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)879.294 萬元；周轉(zhuǎn)指標(biāo)收益用于改善農(nóng)民生活條件855.94 萬元，拆除舊房面積25.132 9 hm2。

再次，生活富裕。周轉(zhuǎn)指標(biāo)使村集體收益達(dá)到1 053.182 2 萬元，惠及224 個村集體7 098 人；給予及計劃給予拆遷戶安置獎補(bǔ)費用855.94 萬元，涉及2 401 戶，其中貧困人數(shù)546 人；農(nóng)戶參與項目實施獲得勞動報酬1 318.941 萬元。

1.3.3 籌集資金支持脫貧攻堅

據(jù)統(tǒng)計，2017 年以來確認(rèn)的增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)交易所產(chǎn)生的收益，用于及計劃用于支持脫貧攻堅的資金達(dá)18 811.808 5 萬元。

2 增減掛鉤政策在異地搬遷扶貧工作中存在的問題

2.1 指標(biāo)異地交易難度較大

根據(jù)助力脫貧攻堅的相應(yīng)政策，慈利縣增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)可在湖南省進(jìn)行異地交易，但由于全省享受此項政策的貧困區(qū)縣多達(dá)51 個且這些貧困區(qū)縣均已加大力度開展增減掛鉤，全省節(jié)余指標(biāo)約有1.06 萬hm2，加上近年來湖南省各地用地需求普遍下降，導(dǎo)致慈利縣增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)異地交易難度更大，目前還節(jié)余約466.6 hm2增減掛鉤指標(biāo)未實現(xiàn)交易。

2.2 項目后期管護(hù)困難較多

增減掛鉤項目建設(shè)完成后，項目整體移交給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及相關(guān)村組，但由于拆舊地塊多而分散，群眾耕種意愿不強(qiáng)，后期管護(hù)難度加大，因后期耕種落實乏力，拆舊地塊經(jīng)常有拋荒撂荒現(xiàn)象發(fā)生。再加上后期管護(hù)資金缺乏，少數(shù)地塊出現(xiàn)災(zāi)毀等現(xiàn)象后無法及時修復(fù)，拋荒撂荒成為必然[1]。

2.3 農(nóng)民意愿經(jīng)常發(fā)生變化

增減掛鉤項目經(jīng)常涉及多個地塊和農(nóng)戶，建新拆舊地塊在實施過程中存在許多不可預(yù)見的因素，導(dǎo)致農(nóng)民意愿不斷發(fā)生改變。確定調(diào)出或調(diào)入拆舊地塊的在線報備程序煩瑣，影響進(jìn)度安排[2]。

2.4 搬遷農(nóng)民收入來源不穩(wěn)定

按照規(guī)定，增減掛鉤土地增值收益需要及時返用于民，但操作方式上還有很多規(guī)定有待完善。農(nóng)民離開原有房屋之后，房前屋后可以創(chuàng)收和解決日常糧食蔬菜的耕地難以利用，無形中增加了搬遷后的生活開支，同時可以創(chuàng)收的那部分收入隨之流失，給社會穩(wěn)定帶來很大隱患。

2.5 關(guān)于復(fù)墾為其他農(nóng)用地的宅基地補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)不明確

《慈利縣城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤項目獎勵激勵及補(bǔ)助方案》僅明確了能復(fù)墾為耕地地塊的補(bǔ)助原則與標(biāo)準(zhǔn)，對復(fù)墾為其他農(nóng)用地塊的補(bǔ)助原則與標(biāo)準(zhǔn)未提及。根據(jù)近期的選址情況和當(dāng)前的增減掛鉤后備資源情況可知，當(dāng)前后備資源很大一部分只能復(fù)墾為其他農(nóng)用地，且對建筑物有拆除任務(wù)。如不對這部分地塊進(jìn)行補(bǔ)助，則這部分資源只能放棄，這將對全縣的增減掛鉤后備資源造成浪費[3]。

2.6 易地搬遷地塊大部分不符合增減掛鉤項目選址條件

因易地搬遷地塊普遍生產(chǎn)生活條件較為惡劣，地處偏遠(yuǎn)，單門獨戶，道路不暢，根據(jù)當(dāng)前的增減掛鉤項目選址條件，易地搬遷地塊主要因為不是建設(shè)用地屬性和地塊面積不足400 m2而無法納入增減掛鉤項目范圍，導(dǎo)致這部分群眾不能享受到增減掛鉤政策的拆舊補(bǔ)助等政策紅利。

3 發(fā)展建議

3.1 實行增減掛鉤必須堅持生態(tài)文明建設(shè)

增減掛鉤是國家推出的支持社會主義新農(nóng)村建設(shè)、促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展、破解“城市建設(shè)缺地，鄉(xiāng)村脫貧缺錢”困境的一項重要管理措施，通過這一措施，能更好地促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)、綠色、可持續(xù)發(fā)展，為生態(tài)文明建設(shè)服務(wù)[4]。

3.2 合理規(guī)劃，摸清事實，加大監(jiān)控力度

增減掛鉤項目必須要規(guī)劃合理、有序?qū)嵤谕恋乩每傮w規(guī)劃中要將增減掛鉤納入其中。要實地調(diào)研，實事求是地明確當(dāng)?shù)剞r(nóng)村建設(shè)用地的情況和建設(shè)用地復(fù)墾潛力，優(yōu)化增減掛鉤空間布局和用地結(jié)構(gòu)，保證增減掛鉤項目長期有效實行。

在落實監(jiān)管方面，一是省級自然資源主管部門負(fù)責(zé)對拆舊復(fù)墾安置項目、建新項目及備案信息真實性和準(zhǔn)確性負(fù)責(zé)；二是要尊重和采納農(nóng)民對自己這片土地的意見和要求，保護(hù)原有歷史風(fēng)貌和當(dāng)?shù)丨h(huán)境，實現(xiàn)因地制宜的實施，讓農(nóng)民參與監(jiān)督實施；三是幫扶省份要合理配置資源，盡量不占或少占優(yōu)質(zhì)耕地；四是加強(qiáng)國家土地督察和各級自然資源主管部門的執(zhí)法監(jiān)察，加大日常動態(tài)巡查力度，及時發(fā)現(xiàn)并督促糾正查處弄虛作假等違法違規(guī)行為[5]。

3.3 順應(yīng)民意，爭取權(quán)益

土地是農(nóng)民的“命根子”，是保障農(nóng)民生活的基礎(chǔ)，也是農(nóng)民的主要經(jīng)濟(jì)來源。實施增減掛鉤工作要順應(yīng)民心，為農(nóng)民爭取最大的權(quán)益，更要得到農(nóng)民的允許，取得農(nóng)民的同意。

3.4 讓異地扶貧搬遷群眾共享成果

在農(nóng)村集體土地所有權(quán)確權(quán)的基礎(chǔ)上，淡化政府機(jī)關(guān)及其相關(guān)職能部門在增減掛鉤工作中的作用，積極引導(dǎo)由人民群眾特別是貧困群眾主導(dǎo)的增減掛鉤新模式。

同時，完善增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)的價格機(jī)制，尋求合理規(guī)范的收益分配，讓異地扶貧搬遷群眾共享城鎮(zhèn)化的發(fā)展成果。

3.5 出臺異地扶貧搬遷配套土地政策

按照中央對易地搬遷工作的要求，對扶貧搬遷戶的建設(shè)用地指標(biāo)進(jìn)行優(yōu)先考慮。對盤活建設(shè)用地存量和調(diào)動農(nóng)民積極性的農(nóng)村宅基地的管理政策進(jìn)行深入研究。

3.6 開展增減掛鉤易地扶貧的理論研究

建議自然資源部要打破區(qū)域界限，進(jìn)行省級貧困縣增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)在全國范圍內(nèi)交易流轉(zhuǎn)的研究，及時實行指標(biāo)統(tǒng)籌，出臺跨省域調(diào)劑的相關(guān)政策，發(fā)揮易地扶貧搬遷政策的最大邊際效益，助力脫貧攻堅，實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興。