□劉佳敏

（廣西師范大學法學院 廣西 桂林 541000）

1 大氣污染防治法律機制研究的必要性

綠色發(fā)展理念是依托我國經(jīng)濟發(fā)展的現(xiàn)實情況，結(jié)合我國生態(tài)文明建設戰(zhàn)略的實施而提出的重大理論創(chuàng)新，反映了我國從傳統(tǒng)發(fā)展觀到綠色和諧共享現(xiàn)代發(fā)展觀的重大調(diào)整。黨的十八屆五中全會將綠色發(fā)展理念作為我國五大發(fā)展理念之一，進一步把綠色發(fā)展理念上升為統(tǒng)籌實踐的重要抓手。

大氣污染是環(huán)境污染的一種。我國《大氣污染防治法》對大氣污染的類型、標準均作了清晰的界定，從理論上形成了針對大氣污染從預防、識別到管控的完整閉環(huán)[1]。探索大氣污染防治過程中出現(xiàn)的法律問題與大氣污染防治所依托的法律機制，對于實現(xiàn)綠色發(fā)展理念和促進高效、綠色產(chǎn)業(yè)發(fā)展具有關鍵作用，能有效改善以破壞生態(tài)環(huán)境為代價的低效能產(chǎn)業(yè)發(fā)展局面，實現(xiàn)“金山銀山”與“綠水青山”的完美結(jié)合。

2 我國大氣污染防治的現(xiàn)狀

2.1 大氣污染防治意識明顯增強

近年來，我國在大氣污染防治層面所作出的有效努力，表現(xiàn)為社會各界大氣污染防治意識的顯著提升。全國各級政府發(fā)布的公告中，針對大氣污染的專門防控工作部署越來越多，標準越來越嚴格，預防的類別越來越細致，這從側(cè)面反映出大氣污染防控在領導班子中越來越得到重視。大氣污染防治工作在許多地方被視為拉動綠色產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟高質(zhì)量轉(zhuǎn)型的重要抓手。在中央號召與政策支持下，認識到大氣污染防治重要性的企業(yè)越來越多。民眾依法監(jiān)督大氣污染治理的主動性大幅提高，公益性環(huán)保組織與志愿者隊伍日益壯大，這些均是普通民眾生態(tài)環(huán)保意識與大氣污染防治意識顯著提升的表現(xiàn)[2-4]。

2.2 大氣污染防治的法治保障強化

截至2020 年12 月5 日，我國各級政府針對大氣污染防治共出臺202 項地方性法規(guī)、14 項政府規(guī)章與286 項地方規(guī)范性文件、947 項地方工作文件、2 項行政批復，覆蓋全國多個重點管控區(qū)域。其中，多地明確了大氣污染防治的考核辦法，提出多項創(chuàng)新舉措，例如駐馬店市實行的網(wǎng)格化大氣污染監(jiān)管措施、合肥市發(fā)布的以科技為支撐的大氣污染防控手段等。

這些部門規(guī)章與地方性法規(guī)、文件從各方面落實了大氣污染防治的總體規(guī)劃與局部重點管控，從司法層面推動了大氣污染的行政執(zhí)法與污染行為訴訟化的有效銜接；落實環(huán)境污染主體責任，推動環(huán)境公益訴訟的有效展開，強化公民對于環(huán)境污染尤其是大氣污染的監(jiān)督意識，嚴肅追究對于大氣污染有直接責任的主體刑事責任，形成了“不敢污染、不能污染”的大氣污染防控新局面。

2.3 大氣污染治理工作力度加大

2019 年《中國生態(tài)環(huán)境狀況公報》顯示，在全國337 個城市中，空氣質(zhì)量達到優(yōu)、良等級的天數(shù)總計占全年度天數(shù)的82%，嚴重污染僅占0.4%，這個數(shù)據(jù)反映出我國大氣污染治理的成效?！洞蜈A藍天保衛(wèi)戰(zhàn)三年行動計劃》明確提出，到2020 年我國地級以上城市空氣質(zhì)量優(yōu)良天數(shù)比率需達到80%，這一任務已提前完成。

近年來，我國大氣污染物的排放量大幅下降，空氣質(zhì)量相較往年有較大提升。針對復雜且重點突出的大氣污染問題，各級政府對癥下藥，對秋冬季易產(chǎn)生大氣污染的重點區(qū)域?qū)嵭新?lián)防聯(lián)控，加快綠色清潔能源體系建設，針對“散亂污”企業(yè)開展有針對性的綜合治理，對于露天礦山、揚塵、工業(yè)窯爐等傳統(tǒng)能耗型小微企業(yè)開展綜合整治[5-6]。這些舉措對于推動經(jīng)濟與環(huán)境協(xié)同良好發(fā)展、全面優(yōu)化我國產(chǎn)業(yè)布局具有利好作用，有助于推動我國建立綠色、健康、循環(huán)、有序的經(jīng)濟發(fā)展體系。

3 我國大氣污染防治法律機制存在的主要問題

3.1 配套法規(guī)制定工作不及時

根據(jù)我國大氣污染防治相關法律規(guī)定，在大氣污染防治的監(jiān)督管理中，排放工業(yè)廢氣或者有毒大氣污染的責任主體，以及依法在生產(chǎn)中進行排污的單位，應當依法取得有關部門所頒發(fā)的排污許可證，而獲得排污許可的要求與步驟，均由國務院進行規(guī)定。也就是說，在很長一段時間以內(nèi)，獲得排污許可的要求與步驟在法律上仍存在空白。

直到2018 年，國務院出臺相關管理辦法，才使相關企業(yè)在取得排污許可證上有法可依。很長一段時間內(nèi)，因政府相關部門沒有出臺有毒、有害大氣污染物名錄，而無法對排放大氣污染物的企業(yè)進行法律問責。同時，許多大氣污染較為嚴重的地區(qū)，尚未制定大氣污染防治的地方性法規(guī)，而這些大氣污染程度較高的重點城市恰恰需要地方性法規(guī)予以重點與針對性治理[7]。

3.2 防治標準體系不完善

我國大氣污染防治體系不完善，體現(xiàn)在部分標準缺失、防治標準體系不完善上。標準缺失帶來的直接后果是監(jiān)管部門在監(jiān)管時缺乏相應的法律依據(jù)。我國《大氣污染防治法》第三十五條明確規(guī)定，不得進口、出售、使用不符合質(zhì)量標準的煤炭。而判斷所燃用的煤炭究竟是否符合質(zhì)量標準，有多項指標對其進行界定與區(qū)分。第三十七條條款規(guī)定，不得進口、出售、使用不符合質(zhì)量標準的石油焦?？墒蔷烤故鞘裁搭愋?、什么成分的石油焦不符合質(zhì)量標準，現(xiàn)今仍無具體規(guī)定。在工業(yè)涂裝企業(yè)方面，關于企業(yè)使用低揮發(fā)性涂料的規(guī)定，直到2020 年5 月才發(fā)布相關限值標準。當前執(zhí)行的許多大氣污染排放標準，其制定時間已經(jīng)距離現(xiàn)在長達20 年，修訂工作與體系建設嚴重滯后。

3.3 大氣污染監(jiān)管制度不健全

我國針對大氣污染的監(jiān)管措施主要依托于環(huán)境監(jiān)測制度與環(huán)境信息公開制度。依據(jù)規(guī)定，縣級以上政府生態(tài)環(huán)境主管部門應對大氣環(huán)境質(zhì)量與污染排放展開監(jiān)測，建立污染源監(jiān)測網(wǎng)絡，并對該區(qū)域內(nèi)的大氣質(zhì)量公開發(fā)布監(jiān)測信息。但我國大氣污染較為嚴重的部分城市設立的大氣污染源監(jiān)控點寥寥無幾，監(jiān)測網(wǎng)絡的布局設立不合理且公布的信息存疑。

近年頻繁發(fā)生大氣環(huán)境質(zhì)量數(shù)據(jù)涉嫌造假的案例。這種極端個例的發(fā)生，不僅容易導致區(qū)域內(nèi)部大氣污染情況得不到真實反映，妨礙大氣污染防治工作有序、高效進行，也對該區(qū)域內(nèi)民眾的生活環(huán)境產(chǎn)生極大潛在威脅。目前聯(lián)防聯(lián)控是我國針對大氣污染防治采取的有力措施，但環(huán)境監(jiān)測部門與污染源監(jiān)控部門之間缺乏融合與信息共享。因此，完善我國大氣污染防治監(jiān)管制度尤為迫切。

4 完善我國大氣污染防治法律機制的策略

4.1 完善大氣污染防治相關法律法規(guī)

數(shù)據(jù)顯示，我國針對重點區(qū)域大氣污染防治的法律法規(guī)正在逐步得到完善，但防治考核辦法仍有待細化。大氣污染防治事關每一個公民的生存環(huán)境與生命健康，不能僅在重點城市進行防治與監(jiān)管，而應在全國范圍內(nèi)進行大氣污染防治，保證公民擁有優(yōu)良的空氣質(zhì)量。要達到這一點，需要在法律法規(guī)層面對我國大氣污染防治條例進行細化與完善，加強對大氣污染防治的法律支持與政策支持[8]。

同時，應當加大執(zhí)法檢查力度，加強大氣污染防治宣傳與普及力度，加強大氣污染防治意識與理念。從政府層面到企業(yè)、個人層面，都應認識到大氣污染防治工作開展的重要性與緊迫性。在完善的法律法規(guī)支撐下，我國大氣污染防治才能真正實現(xiàn)最佳的防治效果。

4.2 建立預防大氣污染的長效法律機制

與過去相比，我國近年來在大氣污染防治層面作出了有效努力，社會各界對生態(tài)環(huán)境保護的意識顯著提升，空氣質(zhì)量改善，人民幸福感提升。在大氣污染治理中，我國多地在治理層面涌現(xiàn)多項創(chuàng)新舉措。這些部門規(guī)章與地方性法規(guī)、文件從多個方面落實了大氣污染防治的總體規(guī)劃與局部重點管控。在法律視野下，這些部門規(guī)章與地方性法規(guī)、文件側(cè)重于對大氣污染的點治理，而建立預防大氣污染的長效法律機制更應得到重視。應宣傳與普及排放大氣污染的危害與違法性，豐富大氣污染相關法律知識的宣傳渠道，加強重點企業(yè)對大氣污染相關法律責任的學習，從大氣污染的現(xiàn)實入手，建立從預防到懲處再到有效治理的長效法律機制[9]。

4.3 加強大氣污染的執(zhí)法監(jiān)管與司法保障

在中國裁判文書網(wǎng)上，可以查詢我國關于大氣污染的司法訴訟活動結(jié)果。截至2020 年12 月，中國裁判文書網(wǎng)中涉及大氣污染的訴訟判決、裁判共有30 401 件。這些文書中，刑事案由278 件，民事案由18 654 件，執(zhí)行案由401 件，國家賠償案由22 件，行政案由11 046 件。在這些訴訟活動中，與大氣污染直接相關的不多，大部分屬于民事領域的合同糾紛，大氣污染并非主要訴訟內(nèi)容。在278 項刑事判決中，被起訴方涉及污染環(huán)境、環(huán)境監(jiān)測信息數(shù)據(jù)造假情況的只占一小部分。由此可以看出，我國對于大氣污染的執(zhí)法監(jiān)管力度還存在欠缺，對于涉及大氣污染的環(huán)境犯罪打擊力度不夠。

在大氣污染執(zhí)法與監(jiān)管過程中，多部門協(xié)同聯(lián)動作用不足，存在部門職能不清晰等問題。這直接導致了在對大氣污染行為進行管控時，各部門職能分散，無法有力打擊大氣污染犯罪行為。應當建立大氣污染防治責任落實機制，明確監(jiān)管與防治責任，加強部門之間的聯(lián)動配合，做到聯(lián)防聯(lián)控。與此同時，基層對于大氣污染行為的執(zhí)法監(jiān)管力度與效率低。由于財政資金不足，不少地區(qū)大氣污染監(jiān)管能力與水平呈現(xiàn)出遞減趨勢，而針對大氣污染的執(zhí)法任務日益增多，因此迫切需要加強大氣污染的執(zhí)法監(jiān)管與司法保障[10]。

5 結(jié)束語

在經(jīng)濟建設中全面貫徹綠色發(fā)展理念，不僅有助于大氣污染的有效防治，對于我國生態(tài)文明建設實踐也至關重要?，F(xiàn)代化不僅是經(jīng)濟騰飛的現(xiàn)代化，也是經(jīng)濟與環(huán)境、人與經(jīng)濟、人與環(huán)境彼此共生，協(xié)調(diào)發(fā)展的現(xiàn)代化。應探索大氣污染防治的法律機制，防治大氣污染，助推社會主義現(xiàn)代化建設尊重自然、順應自然、保護自然，最終實現(xiàn)真正的綠色發(fā)展。