□田雅琪

（山西師范大學(xué) 山西 太原 030000）

2021 年2 月21 日，中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布的一號(hào)文件《關(guān)于全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的意見(jiàn)》指出，民族要復(fù)興，鄉(xiāng)村必振興，并明確提出要全面啟動(dòng)鄉(xiāng)村建設(shè)行動(dòng)。鄉(xiāng)村建設(shè)行動(dòng)問(wèn)題在很大程度上就是要解決農(nóng)村的公共領(lǐng)域問(wèn)題，而解決農(nóng)村公共領(lǐng)域的問(wèn)題需要農(nóng)村的主人——農(nóng)民參與和合作[1]。農(nóng)村道路建設(shè)對(duì)提升農(nóng)民的生活水平、推動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展有舉足輕重的作用。

農(nóng)村道路是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)建設(shè)的重要組成部分，也是我國(guó)最重要的公共基礎(chǔ)性設(shè)施之一，更是農(nóng)村政治、經(jīng)濟(jì)、文化發(fā)展的重要載體和關(guān)鍵因素，農(nóng)村道路建設(shè)意義重大。但從現(xiàn)實(shí)情況來(lái)看，我國(guó)農(nóng)村道路在供給方面仍存有質(zhì)量不高、效率低下、責(zé)任不明確等亟待解決的實(shí)際問(wèn)題。同時(shí)，也正是由于這些現(xiàn)實(shí)問(wèn)題的存在，才需要社會(huì)各界學(xué)者積極投身于研究與實(shí)踐之中，找到解決問(wèn)題的對(duì)策和建議。從現(xiàn)有理論研究成果來(lái)看，“三農(nóng)”問(wèn)題受到各界廣泛關(guān)注以后，大多學(xué)者才深入探討和研究關(guān)于農(nóng)村公共事務(wù)的相關(guān)問(wèn)題。在閱讀相關(guān)文獻(xiàn)內(nèi)容并進(jìn)行整理分析后，可以了解到多數(shù)專家學(xué)者從農(nóng)村道路修建入手，將社會(huì)制度變革以及各組織供給作為其研究重點(diǎn)進(jìn)行相關(guān)問(wèn)題的闡述。但是，與國(guó)外的學(xué)術(shù)論著相較而言，我國(guó)現(xiàn)有的農(nóng)村公共事務(wù)供給方面的研究成果還處于初級(jí)階段，未形成完善的理論體系。通過(guò)搜集整理相關(guān)學(xué)科已有的理論知識(shí)和文獻(xiàn)內(nèi)容，重點(diǎn)分析了農(nóng)村道路當(dāng)前的供給主體，在將農(nóng)村道路的發(fā)展與新農(nóng)村建設(shè)發(fā)展大趨勢(shì)相結(jié)合的基礎(chǔ)上，旨在對(duì)農(nóng)村道路供給進(jìn)行合理說(shuō)明，并對(duì)今后的發(fā)展方向提出普適性較強(qiáng)的對(duì)策與建議。這不僅有利于實(shí)現(xiàn)理論指導(dǎo)現(xiàn)實(shí)，也可以使現(xiàn)實(shí)豐富理論。

1 農(nóng)村道路概述

1.1 農(nóng)村道路的正外部性

正外部性是指一個(gè)地區(qū)公共事務(wù)的供給可以使本地區(qū)、周邊地區(qū)或整個(gè)社會(huì)無(wú)成本受益。農(nóng)村道路的發(fā)展降低了農(nóng)村商品生產(chǎn)和交易的成本，有效提高了農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)效益，增加了農(nóng)民的收入，使本地區(qū)和周邊地區(qū)無(wú)成本受益。因此，農(nóng)村道路具有顯著的正外部性。

1.2 農(nóng)村道路的非經(jīng)營(yíng)性

一般來(lái)說(shuō)，商品的邊際成本會(huì)隨著使用者的增加而不斷降低。由于農(nóng)村道路規(guī)模小且布局分散，使得農(nóng)村道路交通量較小，使用效率較低。農(nóng)村道路是農(nóng)村發(fā)展、農(nóng)民生產(chǎn)生活必不可少的部分，如果農(nóng)村道路作為經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目，將無(wú)法產(chǎn)生足夠的現(xiàn)金流入與投資回報(bào)。因此農(nóng)村道路只能以非經(jīng)營(yíng)性的方式出現(xiàn)。

1.3 農(nóng)村道路的區(qū)域性

農(nóng)村道路主要將縣鄉(xiāng)之間、鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間以及村與村之間連接起來(lái)，其技術(shù)等級(jí)較低，相比于高速道路、國(guó)道、省道等干線道路，農(nóng)村道路連接點(diǎn)所覆蓋的空間范圍小，受益范圍也主要局限在縣鄉(xiāng)之間，具有顯著的區(qū)域性特點(diǎn)[2]。

1.4 農(nóng)村道路的公益性

農(nóng)村道路主要連接的是鄉(xiāng)鎮(zhèn)以及村莊等規(guī)模不大的節(jié)點(diǎn)，節(jié)點(diǎn)多且分散，雖然在技術(shù)上可以像封閉式高速道路那樣將“免費(fèi)搭車者”排除在外，但是在經(jīng)濟(jì)上不可行。因此，農(nóng)村道路具有顯著的公益性，不單獨(dú)為某類群體供給，其受益對(duì)象是一定范圍內(nèi)的社會(huì)公眾。

基于以上農(nóng)村道路的特征分析可知，農(nóng)村道路基于農(nóng)村和所有農(nóng)民的需求所建設(shè)，具有正外部性、非經(jīng)驗(yàn)性、區(qū)域性、公益性，是一項(xiàng)典型的公共事務(wù)和公共事業(yè)。公共事務(wù)的表現(xiàn)形式是作為公共管理服務(wù)對(duì)象的人的需求問(wèn)題，而不是公共管理主體的一系列活動(dòng)或行為，即便是公共管理主體自身的管理問(wèn)題，實(shí)質(zhì)上也是作為其服務(wù)對(duì)象的個(gè)人的需求問(wèn)題[3]。

2 農(nóng)村道路供給主體分析

2.1 政府供給

我國(guó)公共事務(wù)大都由政府供給，因?yàn)槟承┕彩聞?wù)投資大、見(jiàn)效遲，使得市場(chǎng)不愿意供給。道路公共事務(wù)的屬性使受益范圍廣的道路很難做到集中力量、統(tǒng)一協(xié)調(diào)、如期完成道路修建[4]。道路由政府供給，資金由地方政府財(cái)政支付，就可以減少資金籌集的問(wèn)題，發(fā)揮政府統(tǒng)一規(guī)劃、協(xié)調(diào)組織、整合各方資源的優(yōu)勢(shì)，以促進(jìn)農(nóng)村道路建設(shè)。因?yàn)檗r(nóng)村道路修建的組織者主要是政府，政府修建道路、制定政策會(huì)受到很多方面的限制。

我國(guó)大多數(shù)地方基層政府考核監(jiān)督體制比較落后，政府大多會(huì)選擇見(jiàn)效快、投資少的道路，而這些投資少、見(jiàn)效快的道路也并非都是真正利民便民的。有的基層政府為了政績(jī)不修建投資大、見(jiàn)效慢的道路，從而影響了道路的使用率，因此政府修建的道路存在許多“面子工程”[5]。由于農(nóng)村道路公共事務(wù)的屬性，道路由政府供給就會(huì)導(dǎo)致道路資源存在供給和利用效率低的問(wèn)題，使道路失去了其本來(lái)便民利民的作用，造成社會(huì)福利的損失。

2.2 農(nóng)民和農(nóng)村基層組織供給

農(nóng)村道路修建大都依靠中央政府的財(cái)政支持，而中央政府財(cái)政并不能提供全部的資金，這就使得提供資金的壓力轉(zhuǎn)移到地方政府。一些地區(qū)修路的資金由農(nóng)村基層組織提供，農(nóng)村基層組織會(huì)通過(guò)籌集資金來(lái)修建道路，可切實(shí)解決由于地方政府資金短缺導(dǎo)致的修建農(nóng)村道路難的問(wèn)題。

由農(nóng)民和農(nóng)村基層組織供給的道路，可根據(jù)自己的需求來(lái)修建道路，提高村民參加公共事務(wù)的積極性，也使政府不是為了政績(jī)修建道路，提高道路的使用效率，真正做到利民便民，減少社會(huì)資源浪費(fèi)。但是農(nóng)村基層組織籌集資金修建道路僅是相對(duì)富裕的地區(qū)，對(duì)于地理位置優(yōu)越、農(nóng)民收入高的地區(qū)，基層組織籌集資金相對(duì)簡(jiǎn)單。尤其是稅費(fèi)改革后，農(nóng)村基層組織的資金來(lái)源單一，使得基層組織籌集資金修建道路更加困難。村民思想較為落后，農(nóng)村道路公共事務(wù)的屬性使村民認(rèn)為修建道路就是政府的事，與自己無(wú)關(guān)。再加上現(xiàn)在村民不關(guān)心村組織事務(wù)，村委會(huì)組織能力下降，都是需要面臨的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。農(nóng)民籌錢難、思想落后，以及村委會(huì)組織能力下降，致使現(xiàn)在由農(nóng)民和村組織自己供給道路困難重重。

2.3 市場(chǎng)供給

隨著農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，市場(chǎng)供給逐漸成為修建農(nóng)村道路的另一種重要方式。市場(chǎng)供給主體在道路修建過(guò)程中尋求自身利益最大化，除收回其投資成本外，很重要的目的在于資本增值，這就有可能造成道路供給不足、質(zhì)量差等社會(huì)資源損失，導(dǎo)致道路的修建并未真正做到便民利民。但是，道路由市場(chǎng)供給可以吸引更多民間投資，緩解地方政府財(cái)政壓力，并將競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制引入道路修建中，提高道路供給效率。

3 我國(guó)農(nóng)村道路的供給

中華人民共和國(guó)成立后，我國(guó)農(nóng)村建立了全新的人民公社制度，在這種政社合一的體制下，使得國(guó)家、社區(qū)和個(gè)人呈現(xiàn)了與之前全然不同的結(jié)構(gòu)。在這個(gè)時(shí)期，由于道路技術(shù)要求比較低，資金投入相對(duì)較少，道路的修建主要依靠農(nóng)民合作。

隨著我國(guó)農(nóng)村及國(guó)家政治經(jīng)濟(jì)體制改革不斷深入，不僅農(nóng)村社會(huì)生活領(lǐng)域發(fā)生了翻天覆地的變化，而且使農(nóng)村傳統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)和管理體制逐步解體。舊的體制被打破，但是新的體制并未完全建立起來(lái)，使得我國(guó)社會(huì)處于一個(gè)“斷裂”的狀態(tài)，農(nóng)村社會(huì)在發(fā)展上存在許多問(wèn)題亟待解決。在稅費(fèi)改革之后，村委會(huì)失去了征“費(fèi)”的權(quán)力，對(duì)于一些沒(méi)有企業(yè)收入的村集體來(lái)說(shuō)，村委會(huì)的財(cái)政收入來(lái)源就消失了，使得村集體沒(méi)有足夠的資金去修建道路。隨著農(nóng)村不斷發(fā)展，人口流動(dòng)逐漸頻繁，農(nóng)民與基層組織斷裂，農(nóng)民對(duì)道路修建的參與和合作積極性不高，再加上農(nóng)民的文化水平不高，對(duì)技術(shù)的掌握能力不足，這使得我國(guó)農(nóng)村道路現(xiàn)階段通過(guò)農(nóng)民和農(nóng)村基層組織供給的可能性越來(lái)越小。

在我國(guó)當(dāng)前農(nóng)村道路的修建主體中，政府修建成為農(nóng)村道路供給的常態(tài)。農(nóng)村道路是地方性公共事務(wù)，從供給或消費(fèi)方面來(lái)說(shuō)，容易產(chǎn)生“免費(fèi)便車”問(wèn)題，對(duì)于一些服務(wù)范圍廣的道路則很難協(xié)調(diào)。農(nóng)村道路修建投資大但回報(bào)少，以至于市場(chǎng)不愿承擔(dān)相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)，因此政府可以發(fā)揮統(tǒng)一規(guī)劃、協(xié)調(diào)組織、整合各方資源的優(yōu)勢(shì)，通過(guò)財(cái)政補(bǔ)貼的方式使農(nóng)民參與農(nóng)村道路建設(shè)，承擔(dān)一些技術(shù)類任務(wù)以及指導(dǎo)監(jiān)督道路具體建設(shè)等環(huán)節(jié)，發(fā)揮政府資金、技術(shù)、發(fā)動(dòng)社會(huì)資源等優(yōu)勢(shì)。

4 農(nóng)村道路修建的建議

4.1 引導(dǎo)和鼓勵(lì)社會(huì)資金注入

對(duì)于農(nóng)村道路的供給，受益最大的是農(nóng)民，在農(nóng)民可以供給的情況下，可以農(nóng)民供給。首先，廣泛宣傳“一事一議”制度，讓農(nóng)民充分理解該制度，使農(nóng)民了解在農(nóng)村道路修建過(guò)程中自身的義務(wù)。其次，可以通過(guò)“農(nóng)民籌資、以工代賑”的方法提高農(nóng)民參與農(nóng)村道路供給的積極性，在不侵犯農(nóng)民利益的前提下進(jìn)行“以工代賑”。再次，對(duì)于那些愿意對(duì)農(nóng)村道路建設(shè)投入資金的企事業(yè)單位來(lái)說(shuō)，政府可以制定合理的優(yōu)惠政策來(lái)鼓勵(lì)其參與，還可以根據(jù)相關(guān)規(guī)定對(duì)這些企事業(yè)單位給予優(yōu)先支持，或者以特許經(jīng)營(yíng)的方式吸引其參與[6]。

4.2 提高財(cái)政支農(nóng)資金的使用效率和社會(huì)效應(yīng)

農(nóng)村道路建設(shè)應(yīng)更加注重道路的效率以及社會(huì)福利，在道路修建過(guò)程中要調(diào)動(dòng)農(nóng)民的積極性，尊重農(nóng)民的意愿，科學(xué)民主決策。

對(duì)財(cái)政支農(nóng)資金建立審批機(jī)制，對(duì)支農(nóng)資金項(xiàng)目嚴(yán)格審批，提高資金的使用效率，減少資金流失[7]。強(qiáng)化支農(nóng)資金監(jiān)管，不僅要構(gòu)建支農(nóng)資金監(jiān)管體系，還應(yīng)該引入多方評(píng)價(jià)。監(jiān)管的主體不僅是政府，農(nóng)民是修建農(nóng)村道路的直接受益者，所以農(nóng)民也應(yīng)該是資金監(jiān)管的重要組成部分[8]。有了良好的監(jiān)管機(jī)制，才能有效減少支農(nóng)資金的盲目使用。

4.3 培養(yǎng)和加強(qiáng)農(nóng)民組織能力建設(shè)

農(nóng)民是農(nóng)村的主人，修建農(nóng)村道路需要農(nóng)民參與和合作。農(nóng)村是農(nóng)民的家園，建設(shè)什么樣的家園，不應(yīng)該僅由政府決定，農(nóng)民也應(yīng)該有發(fā)言權(quán)。農(nóng)村基層組織應(yīng)該廣泛動(dòng)員農(nóng)民積極參加農(nóng)村公共事務(wù)，積極投身于農(nóng)村建設(shè)中。隨著農(nóng)村不斷發(fā)展，村民參加村組織事務(wù)的積極性比較差，加上對(duì)當(dāng)前政策的不正確理解，導(dǎo)致農(nóng)民對(duì)村組織事務(wù)參與度不高。政府應(yīng)不斷培養(yǎng)和加強(qiáng)農(nóng)民組織能力。在處理農(nóng)村公共事務(wù)中，農(nóng)民的自主權(quán)受到了很大的限制。通過(guò)制度化建設(shè)，保障農(nóng)民的合理權(quán)力，尊重農(nóng)民的意愿，更大發(fā)揮農(nóng)民的自主權(quán)。農(nóng)村的發(fā)展不應(yīng)該是經(jīng)濟(jì)的單一發(fā)展，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中，更應(yīng)該重視農(nóng)民思想水平的提高，充分發(fā)揮農(nóng)民的主觀能動(dòng)性。農(nóng)村道路與農(nóng)民生產(chǎn)生活息息相關(guān)，應(yīng)該動(dòng)員農(nóng)民積極參與道路修建。

農(nóng)村道路供給不僅要實(shí)現(xiàn)量的擴(kuò)張，而且要提高農(nóng)村道路供給的效率，避免社會(huì)資源浪費(fèi)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村道路的優(yōu)質(zhì)供給。利用結(jié)構(gòu)功能研究農(nóng)村道路的供給主體，實(shí)地考察和調(diào)研農(nóng)村道路修建過(guò)程中不同主體的作用發(fā)現(xiàn)，我國(guó)農(nóng)村道路供給主體多元化程度較低，整體上還是以政府為主要供給主體，村民和農(nóng)村基層組織的供給越來(lái)越少。針對(duì)這種情況，政府要起到積極引導(dǎo)的作用，將“三農(nóng)”資金、培養(yǎng)和加強(qiáng)農(nóng)民組織能力建設(shè)結(jié)合起來(lái)，促進(jìn)農(nóng)民組織化程度提升，使農(nóng)民組織起來(lái)并積極參與道路供給與合作，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村道路優(yōu)質(zhì)供給。